关键词: 中央立法权/地方立法权/立法权力关系/地方分权
内容提要: 中央与地方立法权力关系是国家法律体系建构中无法回避的理论和实践问题之一。从我国中央地方立法权力关系的演变看，尽管不同历史时期地方权力大小各异，但相对于中央立法权，地方立法权是逐步扩大的；在中央立法权缩减的同时，地方立法权总体上呈扩张趋势，究其原因在于我们对国家结构形式与分权关系认识的加强、治理方式的民主化和差异性国情下的市场经济。面对纷繁复杂的中央与地方立法关系，我们应在法制统一的原则下，适当扩大地方立法权；实现立法权的均衡下放；力求权力配置上法制化和科学化，运用立法监督制度规范中央地方立法权力关系。
中央与地方立法权力关系是国家法律体系建构中无法回避的理论和实践问题之一。“立法权的行使状况标志着政治的运行状况，立法权作用的充分发挥是政治昌明、法治发达的必然要求和重要体现。”[1] 283本文通过对中央地方立法关系发展脉络和地方分权原因的分析，提出优化中央地方立法权力关系的建议。
一、我国中央与地方立法权力关系的历史沿革
1. 民国时期的高度中央集权
清朝末年，以孙中山为代表的革命派提出了联邦制主张，并得到许多社会人士的支持。1911年11月，孙中山在欧洲演讲时提到：“则组织联邦共和政体尤为一定不易之理。”[1] 560在与《巴黎日报》记者的谈话中又说“中国各大行省有如美利坚合众国诸州”，“故惟有共和联邦政体为最美备，舍此别无他法”[2]，主张建立以地方分权、地方自治为基础的中央地方权力关系。康有为强烈反对孙中山的联邦制主张，认为中美国情不同，联邦制不适合中国。辛亥革命之后，各省纷纷独立，军阀拥兵自重，从而使孙中山认识到实行联邦制极有可能使中国走向分裂的道路。因此，他主张在中国不能实行简单的集权或者是分权统治，应该合理配置中央与地方权力，即地方自治基础上的单一制。国民党统治时期，先后颁布了《训政纲领》、《中华民国训政时期约法》、《五五宪草》及《中华民国宪法》，地方权力逐渐集于中央，确认高度中央集权的政治体制。
2. 新中国成立后的中央与地方权力往复循环
新中国成立之初，我们效仿苏联建立了中央高度集权的中央与地方关系模式。《共同纲领》规定：“各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全体各地方人民政府均服从中央人民政府。”1954年后，中央与地方权力关系处于一个集权与分权交替往复的循环时期。
(1)第一阶段(1954—1978)：地方分权初步确立。1954年9月20日，中国第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》、《国务院组织法》和《地方组织法》，我国中央与地方的管理体制关系正式确立。1956年，毛泽东在《论十大关系》中提出：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”[3] 1956年10月，国务院颁布了《国务院关于改进国家行政体制的决议(草案)》，该决议第一次划分了中央与省、省与市县乡的管理权限，扩大了地方各级政府的行政权力和财政权力。
(2)第二阶段(1978—1991)：立法权力下放时期。改革开放以来，中央与地方的关系发生了变化，逐步打破了中央高度集权制的中央与地方关系模式。1978年，中央与地方关系改革的思路主要是放权让权，扩大省市地方政府的事权、财权，赋予省级政府的立法权，改革了过去的一级立法体制。1979年的《地方组织法》赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力；1982年和1986年两次修改《地方组织法》，先后赋予省会市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定地方性法规草案和地方性法规的权力。
十一届三中全会以后，我国开始从中央高度集权的政治体制向中央集权与地方分权结合的政治体制过渡。1979—1986年是地方立法的起步摸索阶段，地方立法活动不活跃。据统计：1954—1979年，中央立法文件为1115件，而地方立法数量几乎为零；1981—1986年，国家制定法律79部，年均立法13.2部，22个省级人大及其常委共制定地方性法规77件，各省年均立法数量0.85件；1987—1991年是地方立法的初步发展阶段，此期间国家制定法律82部，年均立法16.4部，22个省级人大及其常委制定地方性法规336件，各省年均立法数量3.1件。①
(3)第三阶段(1992至今)：中央与地方立法权力关系重新定位。十四大提出要“合理划分中央与省、自治区、直辖市的经济管理权限，充分发挥中央和地方两个积极性”，“理顺国家与地方的分配关系、逐步实行利税分流和分税制”，这些新观念和新思路为理顺中央与地方关系提供了理论依据。1993年宪法修正案提出“国家实行社会主义市场经济”和“国家加强经济立法，完善宏观调控”，八届全国人大常委会一次会议提出“要把加快经济立法作为第一位的任务，尽快制定一批有关社会主义市场经济方面的法律。市场经济要求有健全的法制”②，这标志着我国立法工作进入了一个新的发展阶段。1994年、1996年深圳市、厦门市、汕头市和珠海市先后被授予制定地方性法规和地方规章的权力，表明我国地方立法权的进一步扩大和延伸。
以1999年为界，地方立法发展分为两个阶段。1992—1998年是地方立法权活跃行使阶段，截至1998年底，全国已制定地方性法规6311件，自治条例302件，单行条例207件，地方政府规章9692件[2]；1992—1998年间，河北省制定地方性法规258件，居22省之首，此期间立法数量是前11年(1981—1991)的17.7倍；立法数量最少的西藏地方性法规数量为42件，是其前11年(1981—1991)的4.7倍。尤其是1997年，省级人大及常委会立法数量最多的河北省，当年立法144件，数量最少的为天津市，当年立法26件；同比增长幅度最大的是甘肃省，增长9.3倍；22个省平均比上年增长1.7倍，而国家法律出台仅18部。1999年后，中央地方立法权力关系进入理性化、法制化的发展阶段。2000年《立法法》颁布实施，一年来，31个省(自治区、直辖市)共制定地方性法规603件(含修正案、废止案和法规性问题决定)；其中，省级人大常委会制定法规373件，占全年立法总数的61.9％；经济特区人大常委会制定法规23件，占3.8％；属于经济建设的335件，占55.6％。从1999年省级人大及其常委会立法情况看，22个省中，12个省出现4年来(1996—1999)立法数量的减少。2000年开始，各地人大常委会严格依照立法法的规定，根据地方实际，制定了一些具有显著特点的法规。
二、立法权力关系变迁的原因分析
从我国中央地方立法权力关系的演变看，特别是新中国成立后，尽管不同历史时期地方权力大小各异，但相对于中央立法权，地方立法权是逐步扩大的；在中央立法权缩减的同时，地方立法权总体来说是呈扩张趋势的。其原因在于：
1. 国家结构形式与分权关系的再认识
在国家结构形式与分权的理论纷争中，有关中央地方立法关系的论争主要有两种观点，即中央集权与地方分权。两种观点的核心问题在于集权与分权的关系和单一制下的地方立法权性质。我国是中央集权的单一制国家结构形式，主张立法权收归中央，集中行使权力的观点认为立法权与主权密不可分，立法权是主权的象征和体现，具有不可分割性。沿着这一逻辑关系，国家结构形式上采用单一制的国家是一元立法体制，严格区分于联邦制国家的二元制。
(1)集权与分权的关系。就集权与分权的关系而论，中央与地方立法规范静态上，立法权的行使与法律规范的制定集中体现为法律规范的效力，国家是一个整体不可分的法律秩序，在创造法律秩序的过程中的不同阶段采用了不同的模式。“一般认为集权(centralization)与分权(decentralization)，是关于领土划分的国家结构形式，显然应理解为法律秩序的两种类型。在集权国家和分权国家之间的差别一定是它们的法律秩序中的差别。集权和分权问题，正如我们知道的，事实上就是关于法律规范的效力范围以及创造和适用这些规范的问题。”[4] 335从凯尔森的观点出发，国家是一个整体的法律秩序，形成一个共同体，对全国有效力的规范为中央规范，只对领土某一部分有效的规范为分散的或地方的规范。中央规范和地方规范相对于整个国家的法律秩序分别形成一个部分秩序，从而成为一个部分或地方的法律秩序，即中央法律秩序和地方法律秩序。因而从中央地方立法权力关系看，立法权行使主体的不同决定其法律规范效力上的差异，都形成关系到同一事项但对不同地区有效的法律规范。“分权的主要理由之一正好就是它提供了同一事项对不同地区加以不同规定的可能性。国内法律秩序的这种差异之所以可取的考虑可以是地理的、民族的或宗教的考虑，国家的领土越大，以及社会条件越不同，通过领土划分的分权也就越有必要。”[5] 336只有法律规范在不同地区存在效力差别时，才会有分权的存在，而就国家领土划分而言，省、自治权、直辖市、市、县的行政区划则意味着分权。
动态上，法律秩序的维系和法律规范效力作用的发挥需由机关制定法律规范，这涉及到动态意义上的集权和分权，由谁来行使立法权制定法律规范，是同一机关还是不同机关。静态的集权和分权促成法律规范的不同效力范围，法律规范应由不同制定者完成，分权则允许同一事项可由不同地区不同机关予以规定，民主被认为是一种创造法律规范分权方法，法律规范由多数人创造是民主国家的特征。“民主要求在法律秩序中表达的一般意志和从属该秩序的个人的意志之间有最大限度的符合；这就是为什么法律秩序要由受该秩序约束的那些人根据多数原则来加以创造。秩序和多数意识的符合是民主组织的目标。”[5] 344地方共同体法律秩序的部分规范由该领域的多数加以创造，无疑会缩小法律秩序的内容和从属于该秩序的群体(个人)意志的可能矛盾，更接近民主的要求和理想，中央地方立法权力关系上的地方分权即是民主的彰显。
(2)单一制下地方立法权性质。基于一元立法体制和二元立法体制的论争，联邦制国家的分权制度存在天然的合理性，而单一制国家的地方权力来源于中央的授予，地方没有固有的立法权，地方立法是授权立法，而非职权立法。在实行两级立法体制的国家，地方与中央有各自独立、完整的专有立法权；而实行一元立法体制的国家，地方立法机关虽也拥有制定某些具有法律效力的规范性文件的权力，但这种“立法权”是由中央立法权派生的，是附属的立法权。事实上，对于地方立法属于授权立法还是职权立法学者观点各异。单一制下地方立法的实施不容否认，但“地方立法权不是自身固有的，而是中央委托或授予的”[5] 221，并不存在分权的问题。有的学者将授权和分权的概念作了较严格的区分，“在国家法的用语上，授权和分权是两个不同的法律概念，表达两种不同的权力关系。授权是将原来属于自己的权力授予权力主体行使。被授权者本无权，因授权享有权力。分权则是两个或两个以上的权力主体相互间将权力进行分割。”[6] 关于授权立法学者有不同的观点③，从权力的来源看这种具体划分是有道理的，“但将授权和分权放在一个层次讨论并使之对立起来，然后仅从授权的层次看单一制下中央和地方关系的方法，却可能使人们忽视客观上存在的分权问题”[7]。
在单一制下包括民主集中单一制下，中央与地方的关系既有授权、被授权的性质，又有分权的内容。“国家权力的构成要素实事求是地按政治属性与法律属性相对区分开的原则将其分为本源性权力和过程性权力。所谓本源性权力，是指相对而言处于原始形态的政治结合体从其自身的物质属性和组织结构中产生的一种权力，它属于政治权力而非法律权力。过程性权力，是指本源性权力的主体通过宪法和法律在国家机构体系内配置的、由不同国家机关和官员掌握和运用的权力。”[8] 376-377在这个层面上，中央和地方存在一个分权的问题，我们无法因为立法主体及其权限范围的差异否认单一制国家实际上的立法分权。
2. 治理方式的民主化趋势
在一个国家内部，它要求建立更高层次的政府，而纵向分权所处理的就是更高层次的政府与基层政府之间的权力关系，也是一个国家在制度建构中首先必须解决的问题。[8] 52
(1)民主治理需要分权。分权可以分担治理的责任，而且治理上的一定自主权，实际上具有一种激励制度创新的功能和制度竞争的功能。以历史的角度观之，任何国家都必定存在某种形式的纵向分权，在不同层级的政府之间配置不同的治理权力。因为解决具体政治问题不仅需要一般的、抽象的知识和原则，而且需要大量具体的判断和地方性知识。当然，实行较高程度的分权也可能有一些弊端，除了有地方割据、分裂甚至战乱的风险外，还可能有各地的规则不统一及由此带来的交易费用过高等问题。“只有以民主的方式管理社会时才能充分实现社会自主——人与人相互关联的个人生活的自主。只有在民主政体下，全体社会成员才能拿出自己的规则来管理共同事务，并将自己置于这些规则的约束之下。正如个人行为一样，社会成员自己制定的规则不能保证他们在选择和运用这些规则时行动是明智的或公正的。然而，如果支配社会成员的规则不是来自他们的参与，而是由外部或内部某种专制力量强加于他们的，社会的道德品质必然受损，即使外加的决定是正确的。”[9]
(2)权力配置上的合作关系。国家权力在配置的过程中需要合作和沟通，信任是合作和沟通的基础，合作是利益一致的关键。“没有信任这样的东西，人类社会就根本不会存在，就此而言，信任是社会生活的一个必不可少的先决条件。”[10]“法的目标是实现利益的一致关系，法对利益一致关系的实现，是通过对主体行为的规范来进行的。法对主体行为的规范，就必须有相应的价值观念或精神作为指导思想。”[11] 狄冀认为，法的唯一目的或目标就是实现社会连带关系即利益一致关系，即“确保文化的发展，并协力促进物质、精神和道德的发展……为实现社会连带关系的合作，恰恰就是文化的合作，文明进步的协作。实现利益一致关系与增进相互合作是同一意义的概念。合作是为实现利益一致关系而进行的合作，利益一致关系的实现需要合作、也意味着合作”[12] 132。“这里的合作不仅指社会成员间的合作，而且包括国家机关之间的合作，各国家机关都享有相应的权力，它们间的权力分工是必要的。”[12] 133分工并不意味着分离，中央和地方立法权力的配置实际上是在法制统一的原则下分工合作，“法律与执行法律之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪”[13]。地方要遵循国家法律并执行之，中央立法本身的抽象性和原则性决定了其“框架式立法”的特点，但地方并非消极而是积极地“执行”中央立法，在不违背上位法的前提下予以细化或变通，在不断地调适中贯彻国家政令并平衡利益冲突，最大限度寻求利益一致。正如庞德所言，“今后法学思想的道路，似乎是一条通向合作理想而不是通向相互竞争的自我主张理想的道路”，“这种关于合作的观念远比我们用以衡量事物的竞争性的自由自我主张的观念，更接近于今天的城市生活的现实情况”。[14] 中央与地方的立法机关正是在此消彼长的长期合作、交流和妥协过程中，逐渐寻找二者关系的切合点。
(3)民主治理下的“回应型法”。社会在不断的变动中前进，法制作为调整复杂社会关系的手段必然要相应地改变。在转变的法律与社会中，需要改造法制，构建一个与社会变革适应的规范化模式，而“回应型法”的出现具有了某种必然性。现实法学家“强调行动中的法；强调法的社会目的性；强调法和社会的不断变动”[15]；弗兰克指出，“法律现实主义者的一个主要目的就是使法律更多地回应社会需要”，“像法律现实主义一样，社会学法学的目标是使法律机构能够更完全、更理智地考虑那些法律必须从它们出发并且将运用于它们的社会现实，庞德的社会利益理论是为发展一种回应型法的模型而作出的更直接的努力”[16]。根据诺内特和塞尔兹尼克的观点，压制型法和自治型法④ 面临自身的缺陷和两难的抉择，而“回应型法”缓解了压制型法的被动性和机会主义适应性与自治型法不加区别的开放性的紧张关系，称之为“回应的而不是开放的或适应的，以表明一种负责任的、因而是有区别、有选择的适应的能力。一个回应的机构仍然把握着为其完整性所必不可少的东西，同时它也考虑在其所处环境中各种新的力量。……一个机构就需要目的指导，目的为批判既定的做法设立了标准，从而也就开辟了变化的途径”，“回应型法”相信，可以使目的足以控制适应规则制定的客观性和权威性。[17] 我国现有地方立法权恰恰在坚持国家法制统一原则的指导思想下，坚持两个积极性，赋予地方立法权，充分发挥地方立法的自主性，地方根据实际制定法律规范有效维护社会秩序，进而保证中央立法的权威性。
3. 差异性国情下的市场经济
从中央地方立法权力关系的历史发展可见，分权始终伴随着中央地方立法关系发展而存在，未曾有过高度和完全的集权。“整个的集权和分权只是理想的两极，法律共同体要有最低限度的集权和最高限度的分权，否则就会趋向于瓦解。”[4] 338从地方立法的制定和中央地方立法关系的集权到放权，特别是改革开放后的放权，有其背后的动因。
(1)市场经济呼唤地方立法。有学者主张市场经济是统一市场，因而需要统一规则。市场经济是一种理性经济行为，市场的日渐发达使得经济行动者在自利的动机下追求利益最大化(地方即可作为一个市场经济发展中的经济行动者)，并且学会在可控资源的分配和运用上实行理性决策，作为市场主体自觉追求利益最大化必将为其自身寻求保护，而法律规则是最好的方法。利益主体便运用立法保护资源分配和运用上的理性。市场经济下的多元利益关系需要法律规范的有效调整，统一的市场经济规则无法回应多元利益的诉求，“不同法律的供求状况不同，以及法律规范在不同地区、行业、组织中的不同规定，实际上就是法律权利围绕不同主体所形成的不同关系组合地方政府和地方立法机构从中央获取更多特许权和政策优惠，其实质也是一种权利博弈”[17]，地方立法则弥补了这一不足。市场经济条件下，鼓励一部分人先富起来，最终带动多数人致富的经济发展策略从我国南方和沿海地区开始，给予这些地方特殊的优惠政策和自主权，在中央法制统一的原则下，地方自主立法保护改革的成果和促进市场经济的发展。地方立法具有客观性和能动性，“如果把目的、手段和附带的后果都加以理性的考虑和权衡，这种行为就是目的合乎理性的行为”，韦伯认为“每个行动本身都有其背后所赋予的动机和主观意义，要理解它们，必须从行动者本身出发”[18]。我们无法拒绝市场经济的发展脚步，在平等主体自由竞争的市场规律下经济落后地区在竞争中处于劣势，加之资源、历史传统和基础、观念方面的客观因素更加制约其经济的发展。国家的西部大开发战略和振兴东北老工业基地的发展规划即是在市场经济下发挥地区优势、扬长避短的举措，同时给予了这些地方相应的自主权和优惠政策。
(2)地方立法回应区域差异。实际上，宪法所称的“根据具体情况和实际需要制定地方性法规”，就赋予了地方立法的独立自主权。在我们这样的大国，不可能没有法制的集中和统一，也不可能没有局部的特殊利益。如果地方立法都是中央立法的简单重复，赋予地方立法权还有什么必要和意义？把中央的原则规定与地方的实际情况结合起来，才能使地方立法具有开拓性、创造性和实效性。而且，沿海城市、经济特区、民族自治地区、“一国两制”特区的独特性，已使我国的单一立法体制不能适应时代变化，必须在立法上适当放权。以西部一些经济落后省市的立法为例，其长期以资源型的企业为经济发展的支柱，加工产业和高技术产业落后，吸引投资的条件也不如东部省区，财政一般比较困难。在此情况下，如果不在地方资源的开发利用方面予以“放权”，必然导致与其他地区经济发展差距拉大的恶性循环，并由此引发更为严重的社会不安定问题。因此，靠一些自主性的立法积极引导，扬长避短，是这些省区发展经济的客观必然要求。
(3)中央立法离不开地方立法的“实验田”效应
今天中国经济的发展，不能不说是改革中权力下放的结果。地方立法上的创新使其保持旺盛的生命力，体现其相对于中央立法的价值，地方立法创新上的成功，是国民经济持续、稳定和高速增长的保证。在立法实践中，地方立法不仅盛况空前，并且在专属中央立法权限的范围内“先行立法”，例如，深圳市于1988年1月在全国率先颁布实施《深圳经济特区土地管理条例》，明确规定土地使用权可以有偿出让、转让和用于抵押，促成了1988年宪法第10条修正案的完成，国有土地有偿转让制度开始走向全国。珠海市1988年颁布《珠海市股份有限公司试行办法》，首次对股份有限公司的设立进行规范。深圳先行制定并实施股份公司和有限责任公司两个条例，为1993年《公司法》的出台起了试验和先导的作用。深圳市1994年颁布《住宅区物业管理条例》，在我国城市物业管理规范化、现代化的进程中开了先河，也为2003年《物业管理条例》的颁布实施奠定了基础。[19] 在中央1996年1月1日施行《中华人民共和国票据法》之前，《上海市票据暂行规定》已存在7年之久⑤，地方立法在发展中为中央立法的制定和完善开辟了众多的“试验田”，其改革与创新中的成果为中央立法提供了立法蓝本和框架，正是地方的先行立法权和立法创新展现了地方立法的魅力，同时有力地说明了权力分散行使的必要性。
三、优化中央地方立法权力关系的几点建议
1. 法制统一原则下，地方立法权适度扩大
中央和地方立法权力关系的实践表明，地方分权、权力下放并未导致“地方割据”的危险，相反，地方立法起到了很好的示范作用，为中央立法提供了丰富的立法经验。正所谓“元首丛脞哉，股肱惰哉，万事惰哉！”(《尚书·皋陶谟》)，汉代孔安国解释说；“丛脞，细碎无大略也。君如此，则臣懈惰，万事惰废也。”[20] 因此，权力下放，发挥中央和地方两个积极性至关重要，关于地方分权的问题主要也不是放与收的问题，而是如何放好的问题。地方立法权扩大并不意味着权力越多越好，权力越大越好，而是充分发挥地方立法权的自主性，以权力行使适应经济发展和增进社会福利为标准。
在中央地方立法关系上，给予地方适当的权力，一是有利于加快地方经济发展。改革10年来的市场经济发展实践表明，市场经济作为法制经济，地方立法在其发展中的保驾护航作用毋庸置疑。如1992—1999年底，深圳市制定地方性法规144项，地方规章120项，其中90％是有关市场经济和城市管理的立法；1993—1997年浙江省制定地方性法规157件，其中经济方面的法规占立法总数的50.3％。[21]“十一五”规划提出必须保持经济平稳较快发展，实现2010年人均国内生产总值比2000年翻一番的目标，促进区域协调发展，这都离不开地方立法的调整和保护。二是有利于社会福利水平的提高。20世纪90年代以后，经济发展中的贫富差距拉大，医疗、养老保险等社会保障问题突出，人们要求增进社会福利的呼声日益强烈，我国的立法呈现出以私法和权利保护为主的特征。社会福利制度的建立、高福利政策的实施依赖国家经济发展水平，而福利政策措施的分权是建设高福利社会的有效途径。北欧四国作为“福利国家”的代表，成功实现了缩小经济、社会和地区不平等的目标，其在社会、医疗和教育服务方面的福利制度是任何国家无法企及的，北欧国家倾向于通过运用地方政府的力量去实施福利政策，“目前所有北欧国家中公共部门支出的60％发生在地方政府的层次上”[22]。目前，我国许多地区和城市制定了关于社会保障和服务管理方面的地方性法规和政府规章，采取相应的福利政策和措施，保护公民权利；另外深圳、上海等经济发达城市采取了一系列远远高于其他城市和地区标准的福利政策，走在了全国的前列。因此，针对我国经济发展不平衡、地区差异大的现实，应利用地方立法保护福利政策的实施，走“福利县”、“福利市”、“福利省”的发展道路。
为此，在地方立法上适当分权，发挥地方立法权的主动性方面：首先，部分中央立法的“框架式立法”模式，继续发挥地方立法的试验田作用。中央立法本身的抽象性、原则性和概括性，在立法上更强调政策目标的总体构建，留给地方立法权更大创新的行使空间。其次，在中央领导下，促进地方自治制度的发展。中央与地方分权改革的目的在于提高国家整体统治效能，充分发挥地方自主性，实现整体与部分的良性运作。英国和日本地方自治在促进国家经济和协调中央地方关系中的作用让我们看到，地方自治体制并非只是复合制国家的专利，在单一制的国家也可以普遍实行地方自治，并非实行中央高度集权才能提高统治效能，在一定条件下，实行地方适当分权可能比实行中央集权带来更高的统治效能；实行地方分权和地方自治，未必会完全排除中央对地方的控制，但明晰的权力配置是地方自治的保证，并为地方自治的发展开辟空间。
2. 城市化与立法权下放的均衡趋向
城市化是走向现代化的必由之路。20世纪80年代，我国城市化进程加快，1984年和1988年国务院根据城市人口规模、城市综合经济实力和现代化程度，先后3次批准18个“较大的市”并使其享有地方性法规和地方规章的制定权，此后停止了继续审批。20世纪90年代中期城市化进程再度提速，以大城市为中心的城市群、城市带发展壮大，原有的小城市变为较大城市，中等城市变为大城市，原有的县改市后发展成较大城市，不享有立法权的“较大的市”异军突起，一些小城镇成为当地经济的中心。目前我国超过百万人口的城市近百个，就城市的综合经济实力而言，沿海地区的一些城市(如镇江、张家港、江阴、顺德、东莞等)远远超过中西部地区的“较大的市”，如何实现城市间立法权享有上的平等？取消“较大的市”抑或继续设立“较大的市”？这成为当前无法回避的客观现实。如果废止原有审批有严重制约当地经济发展的危险，如果继续扩大立法主体范围会造成权力过度分散，权力下放的泛化。按照20世纪80年代我国城市化的平均速度，“2010年城市化达到47％，2020年城市化达到55％”，按照1995年以来我国城市化的平均速度，“2010年城市化达到50％，2020年城市化达到64％”。[23] 一方面城市化为经济增长提供了空间，另一方面目前现有的立法权主体范围无法满足城市化发展需要，为其经济增长提供可能的保护，面对两难的处境，统一法律规范明确立法权是解决这一矛盾的良方。
3. 中央地方立法权力配置法制化、科学化
我国地方立法“经历了从肯定到否定到否定的否定的道路”[24]，但我们不得不承认其存在负面问题，产生了一些消极效应，立法中利益冲突现象严重，中央与地方立法关系上仍然呈现“剪不断，理还乱”的局面，而主要原因是立法权限划分不明确所致。在我国立法起草和草案审议过程中频繁出现百家争鸣的景象，在审议草原法草案、土地管理法草案、税收征管法草案时，不同地方的立法委员和法律专家发生了激烈的争论，提出了不同的意见。可见不同利益主体必然通过立法寻求保护，展开激烈的利益之争。面对我国经济体制改革和经济成分多元带来的利益主体多元，利益格局呈多元化趋势，不同地区利益主体必然通过立法反映自己的意志，因而中央放权于地方的同时，应尽快明确中央地方立法权限，以有效解决相互间的利益冲突。
关于中央地方立法权力的配置，一是要实现中央地方立法权力关系制度化。多年来我国中央地方权力分配和运作中的种种负面现象，使我们看到宪法和立法法在权力关系处理上捉襟见肘，重复立法屡见不鲜、越权立法屡禁不止，法规间位阶冲突问题频频出现，地区间的扩权争权现象屡增无减。法制发达的单一制国家都制定调整权力关系的专门法，明确立法权限，如法国1982年《权力下放法》制定后有效协调了中央地方关系；日本实行地方自治分权制度也是有《地方自治法》作保证。我国目前没有专门法规范中央地方权限范围，而是通过宪法和立法法等宪法性法律规定之，且规定不明确。因此，我国应进一步完善立法法，设专章规范中央地方权力关系，从权限划分的原则、模式和程序等方面，正本清源，提供权力配置的有效方法。二是要实现中央地方立法权力配置科学化。在中央地方权力的划分上，联邦制国家原则上中央权力是列举性的，其余归地方，即所谓的“剩余权力”。单一制国家由于地方没有专有立法权，为采取中央权力列举的方式。我国是单一制国家，法制的统一和中央立法权威是地方分权的基础和前提，并且是中央集权下的适当分权，地方权力相对有限，因而中央与地方立法权限的划分上，宜采用概括、列举和排除相结合的模式。法律规范宜运用概括式确立中央地方立法权力划分的总原则；运用列举式明确地方立法的权限范围；运用排除式划定地方立法权的限制领域；在某些特殊情况下，可以明确规定享有特殊地方立法权的情形及批准程序。
4. 立法权监督制度规范化
权力的行使离不开监督，监督的目的是保证权力更好地行使，因此“我国立法监督机制的迅速启动和有效运行与完善立法权的划分具有同等重要的意义”[25]。加强立法监督一是可以最大限度寻求共同利益的一致性和调和多元主体矛盾的有效性；二是维护了法制统一和立法的权威性、有效性；三是降低立法成本，减少立法危害性。“从立法的实质看，立法是对社会资源进行分配的重要手段，也是协调社会各阶级、各阶层利益的重要手段，立法监督恰好是促使立法自身的协调和统一，以及促使社会资源和利益分配合理化的重要保证。”[26] 多元利益存在的客观性决定了立法行为与立法目的的差异，不同主体的追求各异的利益目标有导致立法无序和混乱的危险。经济封锁、地方保护主义已严重影响了市场经济的健康发展，不仅侵犯了市场行为主体的权利，而且影响市场主体参与竞争的信心，动摇人们对法律的尊重和信仰。立法监督主体则置于各个利益主体之外，有效维护社会公平，坚持法律规范的普遍性原则，规范而有序市场经济的建立必须规范立法本身，加强立法监督。从宪法和立法法等相关法规规定看我国实行权力机关为主的多层次立法监督体制，今后可以借鉴国外的立法复议制度，完善立法批准、立法备案、立法审查、立法改变和撤销制度，进一步实现立法监督的科学化和制度性。
注释:
①资料来源：全国人大常委会法制工作委员会编《中华人民共和国法典》(地方性法规、地方政府规章)，法律出版社，2003年版，第1-15页。文中数据是1981—2000年全国22个省(自治区、直辖市)地方性法规数量统计，包括北京、天津、上海、黑龙江、内蒙古、西藏、甘肃、青海、陕西、山西、河北、河南、山东、安徽、湖北、湖南、江西、江苏、福建、贵州、云南、海南。
②乔石在八届全国人大常委会第一次会议上的讲话，参见http: //www. law-lib. com/fzdt/newshtml, 2006-05-10。
③陈伯礼著的《授权立法研究》一书概括了中外学者关于授权立法的多种理解，其中包括吴大英、周旺生、郭道晖、李林、张根大等学者的观点。
④关于压制型法和自治型法的特征和缺陷，可参见P·诺内特、P·塞尔兹尼克著，张志铭译：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，中国政法大学出版社2004年版。
⑤《上海市票据暂行规定》由上海市人民政府于1988年6月8日发布并施行。
【参考文献】
[1]孙中山. 孙中山全集：第1卷[M]. 北京：中华书局，1981.
[2]李小娟. 地方立法20年回顾与展望[J]. 法学杂志，1999(6)：21-24.
[3]中共中央统战部. 民族问题文献汇编[M]. 北京：中共中央党校出版社，1991：1172.
[4]凯尔森. 法与国家的一般理论[M]. 北京：中国大百科全书出版社，2003.
[5]李步云，汪永清. 中国立法的基本理论和制度[M]. 北京：中国法制出版社，1998.
[6]王叔文，吴建璠. 澳门特别行政区基本法导论[M]. 北京：公安大学出版社，1994：136.
[7]童之伟. 法权与宪政[M]. 济南：山东人民出版社，2001：376.
[8]张千帆. 宪法学导论[M]. 北京：法律出版社，2003.
[9]科恩. 论民主[M]. 北京：商务印书馆. 2004：274.
[10]米尔恩. 人的权利与人的多样性——人权哲学[M]. 夏勇，译. 北京：中国大百科全书出版社，1995：16.
[11]叶必丰. 行政法的人文精神[M]. 北京：北京大学出版社，2005：132.
[12]狄冀. 宪法论[M]. 钱克新，译. 北京：商务印书馆，1962.
[13]古德诺. 政治与行政[M]. 王元，译. 北京：华夏出版社. 1987：14.
[14]庞德. 通过法律的社会控制——法律的任务[M]. 沈宗灵，等，译. 北京：商务印书馆，1984：67.
[15]张文显. 二十世纪西方法哲学思潮研究[M]. 北京：法律出版社，1998：135.
[16]诺内特P，塞尔兹尼克P. 转变中的法律与社会：迈向回应型法[M]. 张志铭，译. 北京：中国政法大学出版社，2004：73.
[17]赵小宁. 中央与地方立法的经济分析[J]. 甘肃高师学报，2003(8)：21-23.
[18]李茂森. 世界社会科学名著速读[M]. 北京：中共中央党校出版社，2003：174.
[19]柳经纬，黄洵. 关于地方立法创新问题的思考[J]. 民主与法，2004(3)：141-143.
[20]霍存福. 权力场[M]. 沈阳：沈阳出版社，2003：15.
[21]周旺生. 立法研究：第4卷[M]. 北京：法律出版社，2003：9.
[22]埃里克·阿尔贝克，劳伦斯·罗斯，拉尔斯·斯特姆伯格. 北欧地方政府：战后发展趋势与改革[M]. 常志霄，张志强，译. 北京：北京大学出版社，2005：2.
[23]王梦奎. 中国长期发展重要问题[M]. 北京：中国发展出版社，2005：8.
[24]周旺生. 立法研究：第1卷[M]. 北京：法律出版社，2000：3.
[25]徐向华. 中国立法关系论[M]. 杭州：浙江人民出版社，1999：69.
[26]曹海晶. 中外立法制度比较[M]. 北京：商务印书馆，2004：423.
