一、引言
法治是乡村治理与乡村振兴的制度保障。《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(中发[2018]1号,2018年1月)和《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》(2018年9月)明确提出建设法治乡村重大任务。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强和改进乡村治理的指导意见》(2019年6月)对法治乡村建设提出明确要求。中央全面依法治国委员会《关于加强法治乡村建设的意见》(2020年3月)提出要走出一条符合中国国情、体现新时代特征的中国特色社会主义法治乡村之路。提升乡村治理的法治水平、推进乡村法治建设是构建稳定和谐乡村社会秩序的重要基础,是健全乡村治理体系的主要内容,是乡村社会走向良法善治的关键。
乡村法治是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体的法治。对法的理解可以从“自然—法”“国家—法(法律)”“社会—法”三个角度展开,对法认识角度的不同决定了我们对法治的理解也不同。本文所言的乡村法治建设中的“法”主要从“社会—法”角度进行认识。乡村法治建设为乡村地区和涉及乡村、农业、农民的法律制度及其具体运行的总括,具体包括国家层面的乡村法治建设和村组层面的乡土法建设。[1]1
乡村法治建设实践表明,我国乡村的法治建设包括国家层面的乡村法治建设和村组层面的乡土法建设两个层面,呈现两元进路。实践中,国家层面的乡村法治建设与村组层面的乡村法治建设之间相互配合、相互补充,但也存在着一定的内在张力,存在着相抗衡、相冲突、相制约的问题,尚未达到融合的理想状态。乡村法治建设的两元进路所引起的冲突降低了乡村法治建设的绩效,加大了乡村治理的成本,甚至会造成乡村社会秩序的混乱,影响乡村建设和我国整体的法治进程。对之进行调查研究并探寻整饬之策既是理论所需,也是现实所需。
对于上述问题,法学、管理学、政治学、社会学等学科领域的研究者都曾直接或间接地对国家层面的乡村法治建设与村组层面的乡村法治建设及其两元融合进行了不少颇有价值的研究。揆诸既有研究的现状,融合建设乡村法治是当下亟待开展的一项研究。
具体而言,在研究对象与研究范式方面,既有研究过于关注乡村法治建设规范,对乡村法治建设主体和乡村法治建设运行关注不足,存在着“法条单边主义倾向”。[2]2就实践而言,乡村法治建设包括“谁来建设”“依何建设”“如何建设”三个方面,其中“谁来建设”指向主体维度、“依何建设”指向规范维度、“如何建设”指向规范维度。[3]3面对乡村法治建设三个方面都存在两元场景的现实,法学界对规范融合问题进行了一定的关注(或赞颂或贬抑),[4]4但对主体融合、手段措施融合以及各类融合的关系则未给予足够重视,乡村法治融合建设问题在总体上是一项亟待开展研究。具体而言,既有研究从规范的角度出发对国家法与习惯法的关系进行了定性和定量研究,给出了中央立法与地方立法吸收民间规范的立法论建议。如此之研究的不足在于,乡村法治建设是一个系统的工程,仅仅从规范层面无法完整地认识二元冲突。仅通过中央立法与地方立法也不足以解决好逻辑冲突、价值冲突、权限冲突、遵守冲突、执行冲突、适用冲突等问题。在既有研究中,无论是强调通过国家法推进乡村移风易俗的“变革论”抑或是强调国家法尊重、吸纳内生规范的“吸收论”,均主要从规范维度一带而过地提及乡村法治建设中的融合问题,缺少主体、举措、运行等多维度的系统研究。
而在对策建议方面,单向对策论仍然占主流,双向互动论尚有待深入研究。经过持续数年的分析讨论,学界形成的一项基本共识是实现乡村良法善治不能囿于国法之畛域。但是从学人给出的具体方策来看,其基本逻辑仍然是单向度的和直线性的。既有研究一方面在理论高度反思与批评国家建构主义的不足、倡导双向互动,另一方面又在实践维度按照国家建构主义思维去找寻解决问题的方案和对策,很少从村组的角度出发给出融合对策与行动方案。在国家建构主义的逻辑下,学人们给出的对策重点是国家法律对民间的习惯规范的单向吸收、单方面利用和单向度改造与规制,较少从村组的角度考虑村组吸收、转化国家法。[5]5这种研究进路实际上仍然是单向改造思维,仍然站在国家法本位主义的立场———那些质疑习惯法概念、怀疑习惯法作用的学术流派的基本立场,未能发挥双向互动思维的积极作用。虽然学人大多反对国家法以“法治”的名义自上而下强行介入乡村、激进地推进乡村法治建设,但是在给出的措施时仍然坚持的是自上而下式的单向度策略。学人给出的立法论与司法论建议,无论是通过硬性介入建构一体化的国家法律秩序、国家法律给民间规范预留作用场域、善待本土法,抑或是国家法律主动吸收民间规范,其本质仍然是村组被动接受和配合基础上的国家主导推进的单方作为,忽视了村组的主体性与村组层面的主动作为,缺少“国家—社会”“政府—村组”的双向互动。概言之,虽然人们从法社会学、法人类学的视角出发形成了法律多元的共识和框架,但是在具体举措方面仍然回到了规范法学视野下的法律一元论。[6]6
基于此,本文将本着双向互动的原则,在既有研究的基础上将关注重点从法规范转向法实践、从立法论转向运行论,运用定性分析与定量分析相结合的方法从主体、规范、运行三个维度梳理总结两个层面乡村法治建设存在的融合不足问题,为实现乡村法治建设的双向融合、推进乡村治理法治化建设、提升乡村治理效能、建设法治国家与法治社会提供理论支撑和方策参考。
二、国家层面的乡村法治建设及不足
在乡村法治建设的两元进路中,国家层面的乡村法治建设是乡村法治建设的正式层面、外在层面和主导层面。
根据《宪法》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等,我国制定了《村民委员会组织法》《乡村振兴促进法》《农业法》《乡镇企业法》《土地管理法》《农村土地承包法》《农民专业合作社法》《农业技术推广法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《保障农民工工资支付条例》《农民承担费用和劳务管理条例》《农村五保供养工作条例》《新疆维吾尔自治区乡村振兴促进条例》《河北省乡村环境保护和治理条例》《甘肃省农村生活垃圾管理条例》《四川省农村集体经济组织条例》《江西省农民负担监督管理条例》《天津市农民教育培训条例》《延边朝鲜族自治州农民负担管理条例》《务川仡佬族苗族自治县农村公路养护管理条例》《宁夏回族自治区农村居民最低生活保障办法》《河南省农村消防工作规定》等关涉乡村、农业、农民的法律法规规章。
同时,《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(2018年1月)、《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》(2017年6月)、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强社会主义法治文化建设的意见》(2021年4月)、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进乡村治理的指导意见》(2019年6月)、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》(中办发[2018]61号,2018年11月)、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于建立健全村务监督委员会的指导意见》(2017年12月)、《中国共产党农村工作条例》(2019年8月)、《中国共产党农村基层组织工作条例》(2018年12月)中共中央《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》(2020年12月)、《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(2019年10月)中共中央办公厅《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》(2021年5月)、中央全面依法治国委员会《关于加强法治乡村建设的意见》(2020年3月)、《民政部、中央组织部、中央政法委、中央文明办、司法部、农业农村部、全国妇联关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》(民发[2018]144号,2018年12月)等规范性文件中有涉及乡村法治建设的内容。
同时,国家加强在乡村地区的普法宣传。如2021年6月16日,中共中央、国务院转发的《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划(2021-2025年)》,目标在于提高包括村民在内的公民法治素养。2021年11月8日,中央宣传部、司法部、民政部、农业农村部、国家乡村振兴局、全国普法办公室联合印发了《乡村“法律明白人”培养工作规范(试行)》(司发通[2021]72号),提出在乡村培养法律明白人,即具有较好法治素养和一定法律知识,积极参与法治实践,能发挥示范带头作用的村民。
国家以“民主法治示范村(社区)”建设为载体,通过典型示范,引领带动法治乡村建设。如2021年3月,命名北京市朝阳区小红门乡小红门村等1045个村(社区)为第八批“全国民主法治示范村(社区)”。2019年6月,中央农村工作领导小组办公室、农业农村部、中央组织部、中央宣传部、民政部、司法部、国家乡村振兴局下发《关于开展乡村治理体系建设试点示范工作的通知》(中农发[2019]5号),试点内容主要包括探索共建共治共享的治理体制、探索乡村治理与经济社会协调发展的机制、探索完善乡村治理的组织体系、探索党组织领导的自治法治德治相结合的路径、完善基层治理方式、完善村级权力监管机制、创新村民议事协商形式、创新现代乡村治理手段等。2019年12月,确定北京市海淀区等115个县(市、区)为乡村治理体系建设首批试点单位;2019年12月,北京市平谷区刘家店镇等99个乡镇、北京市海淀区温泉镇白家疃村等998个村创建成第一批全国乡村治理示范村镇。
在司法方面,最高人民法院下发了《关于认真学习贯彻〈中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见〉的通知》(法[2018]52号)等,为推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展,书写好中华民族伟大复兴的“三农”新篇章提供有力的司法服务和司法保障。
总体而言,国家层面的乡村法治建设具有涉及的党政法机构多、上下层级全、规范类型广、内容变化快、具体实施弱等特点,表现出自上而下、体现治权、注重控制、实现管理、突出效率、强化秩序的特征。近年来国家层面的乡村法治建设主体力图通过全方位的安排构建一套体现中国特色的乡村法治体系,以法治的方式实现国家权力与意志的有效下沉,实现对乡村的管控,推动乡村治理的现代化。
但实践中存在着国家层面乡村法治建设主体越位缺位、规范无法反映客观现实和满足符合社会需要、运行悬浮化和水土不服等问题,影响了乡村法治建设质效,因而国家层面的乡村法治建设效果仍有待进一步提升。
(一)国家层面乡村法治建设的主体及不足
作为乡村法治建设的主导,国家层面乡村法治建设的主体发挥好作用是现代乡村实现良法善治的必要条件。从实践来看,国家层面乡村法治建设的主体类型多样,主要包括各级立法机关、人民法院(庭)、检察机关、司法行政部门、农业农村部门、民政部门、公安部门、土地资源部门等各级党的机关、行政机关、立法机关、司法机关。各主体在其中所处的地位、发挥的作用和功能虽然各有不同,但在乡村法治建设实践中均发挥着不可或缺的作用。在党和国家全面推进乡村振兴的宏大主题下,国家层面的乡村法治建设主体共同致力于推动法治观念、法治服务、法治保障进村入户,增强农村干部群众对法治的价值认同、情感认同与行为认同,引导帮助农民群众和乡村干部养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的思维习惯和行动习惯。
虽然作为乡村法治建设主要担纲者的国家层面乡村法治建设的主体在实践中发挥着绝对关键的作用并且主导了我国的乡村法治建设历程,但根据我们对乡村法治建设的长期观察与调研及学界相关研究,其仍然存在着一定的不足,影响了乡村法治建设质效。其问题突出表现为以下两个方面。
其一,越位。乡村治理中,作为卡里斯玛型权威的国家政权在很多时候并不重视乡村社会资本与乡村社会权力,[7]7甚至将之视为开展乡村治理工作的阻力,试图通过强化控制以驯服乡村多元微观权力。其积极意义在于防止乡村微观权力滥用私刑、革除乡间愚昧落后观念、矫正严重悖反国家法律的行为、清除传统主体回潮的负面影响、帮助农民树立法治信仰、推动乡村社会现代化,但其消极意义则在于容易导致国家权力越位,无形中磨灭村组主体在纠纷解决、秩序维护、文化传承等方面的作用。在理想的状态下,“基层政府—村民自治组织”以及“村民自治组织—村民”两套体系能够独立运行,村民自治组织能够自主地动员农民开展乡村法治建设,农民的主体性有保障。但实际上,近年来随着国家行政控制的强化,政府行政与自治的边界被消解,“自治体”成为了贯彻执行上级指令的“行政体”,村民自治组织不再注重社会动员、社会参与和农民意愿,而是专注于贯彻基层政府意志。对“自治体”而言,农民需求、农民意愿、农民话语不再重要,农民成了“局外人”。由此伴生的问题是,农民被边缘化、被客体化,行政动员取代了社会动员,行政本位取代了农民参与,干群关系悬浮化。长远来看这不仅会导致国家与社会的疏远以及“社会性—国家性”的割裂,还会降低农民对基层政府的信任程度,消解国家基层政权的合法性基础。
在司法领域,越位现象也较为广泛。“无论是群众运动式‘革命法庭’、服务工作大局并坚持维稳为主的‘政法法庭’还是推进国家治理现代化、法治化的‘国家法庭’,都不同程度地反映出将乡村社会秩序纳入国家总体秩序的具体行动。”[8]8特别是近年来,原本坐堂审案的基层法官也开始主动参与到乡村治理中来,积极配合基层党委和政府的中心工作,主动参与脱贫攻艰、乡村振兴、环境创卫、房屋征迁、抗洪抢险、疫情防控等非职能性、非司法性、非技术性工作,与司法权的判断权属性渐行渐远。就机构功能而言,过多地参与自身既不擅长、亦无优势的工作将会导致司法机关与行政机关混同,消磨司法机关的本质属性。
其二,缺位。在“乡政村治”的格局下,虽然“技术治理”的效益日渐显著,但“身体治理”效果有时并不理想。特别是自农业税取消以来,资源汲取型的治理模式被打破,国家力量离场、灰色势力趁虚而入,乡村法治实践中“语言混乱”与“结构混乱”的现象日益突出,[9]9农民个体更加独立,农民去组织化现象凸显,国家权力在乡村的动员、监管及强制能力走向弱化。例如,在乡镇政权层面,作为“身体治理”前提的“身体在场”正在成为历史。虽然随着农业税的取消与计划生育工作压力的减轻,乡镇干部能够更专注地在法律执行层面推进乡村法治建设。但是,近年来在“上面千条线,下面一根针”的压力状态下,乡镇干部忙于为了应对检查评比、做到事事留痕、件件有帐,不得不在花费大量时间甚至通过加班加点来完成开会、造表、走访、拍照、写材料、做总结、抄笔记、参加学习、搞工作验收等繁重细密的程式化任务。这些上级指派的任务占据了乡镇干部的大部分时间,使其疲于奔命而难以再分出时间和精力实实在在地审视和推进乡村法治建设。由此,本该在田间炕头、纠纷现场、法治一线收集乡民意见、倾听乡民不满、满足乡民所需、解决乡村矛盾、实现乡民所盼的乡镇干部却消失在了茫茫材料中,难以在村众最需要的时候始终做到“身体在场”。这不仅使得农民对国家力量产生不信任感与疏离感,更是导致乡镇干部推进乡村法治建设的实干能力不升反降。
在司法领域,乡镇司法缺位也是一个重要现象。在乡村法治相对薄弱、治理权威多元、社会结构复杂、矛盾纠纷多发的现实下,仅在多个乡镇设立一个人民法庭,很难有力地实现乡村法治的多重目的。[10]10
由于国家力量不足,“乡村混混”等灰色力量甚至黑社会性质组织等黑色力量在乡村社会中一直存在,并且时常进入到乡村纠纷解决中。[11]11当面临资源争夺、利益纷争等问题时,寻找“道上的熟人”或花钱请外村的“狠角色”“地痞混混”等法外主体威胁、教训乃至加害对方从而实现自身正当或非正当的目的,仍然是不少乡民解决问题的一种重要选择。这不仅削弱了乡贤、房族等乡村内生权威,更削弱了国家法治等外生权威。
总体而言,推进乡村法治建设需要认真审视乡村法治建设是“为了谁”“依靠谁”这一主体问题,重建乡村建设的主体性,不能将党政机关之外的主体视为可有可无或仅具陪衬作用的主体,以国家包办替代社会参与、以体制权威解构事实权威;需要确保基层政权“身体治理”的在场与有效性,及时回应农民的内生性法律需求。
(二)国家层面乡村法治建设的规范及不足
国家层面乡村法治建设的规范是多元的。就我国现存实践而言,法律、行政法规、自治条例和单行条例、地方性法规、部门规章、地方政府规章、党内法规、执政党政策、其他规范性文件、司法解释、司法解释性文件、指导性案例等都是乡村法治建设的制度资源。通过制定和完善系统化的法律规范体系,国家层面的乡村法治建设主体能够实现引导乡村政治建设、保障乡村经济发展、推进乡村文化传承、引领乡村社会文明、构筑乡村生态屏障、夯实乡村秩序体系等目的,为政府主导推进脱贫攻坚、村庄规划、产业发展、公共服务、乡村建设提供规范依据。
法律是否反映客观现实、是否符合社会需要,是其能否产生实效并形成社会秩序的关键所在。当前的国家层面乡村法治建设方面的规范存在着一定的不足,影响了其作用的发挥。其不足主要包括以下几个方面:
其一,国家提供的公共法治产品不足以满足乡村法治需求。例如,随着乡村振兴、资本下乡、土地“三权分置”等实践向纵深发展,有关宅基地有偿退出、集体经济组织性质与地位、土地经营权流转、集体建设用地协议搬迁等事关农民权益的事项亟需法律规范的指引和规范。但相关立法尚处阙如状态,具体实践中面临着规范不足的问题。在矛盾混乱的实践中,侵害农民权益等现象时常发生,这严重影响了人们对法治的信仰与乡村法治建设效果。此外,我们的前期研究表明:“在涉及乡规民约、村规民约的中央规范性文件中,法律、行政法规、部门规章等规范性法律文件的数量不多,许多为部门规章等层级较低的规范性法律文件。”[12]12效力位阶低导致其权威有限,执行效果打折扣。于此情形下,大幅扩充法律规范数量也非佳策。毕竟,宏观普适的国家法规范存在着无法应对细密多变社会的先天缺陷,仅仅通过提升规范数量无法真正实现乡村有效治理,并且将会拉大“依法治理”与“有效治理”之间的罅隙。
其二,在国家立法中,乡土法规范与乡土法主体以法律中心主义的被建构者的身份出现,主体性受到漠视。我国法律制定机关习惯于在建构主义的理念下自上而下地促进规范植入、规范整合、规范确认,较少从社会需求的角度考虑乡村自治组织的规范转化、规范吸收和规范创新,建构性、排他性有余,回应性、创新性不足。例如,实证研究发现,我国“法律、行政法规、部门规章等有关乡规民约、村规民约的规定,内容比较原则。同时,行政命令性、工具性色彩较为明显”。[13]13再如,在农村耕地保护领域,耕地保护的主要规范依据是《土地管理法》《农业法》《耕地占用税法》《乡村振兴促进法》《黑土地保护法》《城乡规划法》《基本农田保护条例》《土地复垦条例》《土地调查条例》《土地管理法实施条例》《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释[2000]14号)等国家性法律规范。这些国家性法律规范主要是为国家机关的耕地保护工作提供标准与指引,较少对村民委员会、农村集体经济组织、村民小组、农业企业、农民专业合作社以及农户的职责和作用进行规定,基本未提及村组层面耕地保护规范的重要性及制定实施等问题。这不仅打击了村组主体的积极性,而且还导致村组层面的规范在执法和司法程序中面临着否定性评价,影响其实践效果。
其三,地方立法照搬照抄的现象较为常见,未能利用好乡村资源禀赋将业已成熟的本土规则全面融入到地方立法中。在地方立法实践中运用好乡土法等“地方规范”“储备资源”的例子虽然不少,但照搬照抄其他地方立法实践的现象同样不少。目前,我们仍然在较大程度上缺乏符合本地特色、具有鲜明地域特征的乡村法治建设方面的专门性地方性法规。地方立法照搬照抄不仅导致不同地方的立法区分度不够,使地方立法成为脱离本地乡村现实的简单转述,而且不利于提升乡村领域立法的社会实效与社会接受度。因而,建设更高的水平的乡村法治必须重视和完善地方立法工作。
值得注意的是,我国国家层面乡村法治建设的许多规范来自执政党政策,虽有针对性,但于乡村法治建设的法律信仰形成实有某种阻碍作用。
国家层面乡村法治建设的规范目前仍然有一定的传统的本本主义、形式主义、理想浪漫主义、制定法本位主义思维,有时候会与乡村生活脱节,游离于乡村社会实践,对乡村现实生活观照不足而又单边宰制。通常而言,整体化、抽象化、普适化、概括化的国家法在具体乡村生活中产生实效的基本前提是法律实施场景高度类型化、同质化,但在地域辽阔的乡土中国,明显的异质化、碎片化、空心化、自由化、扁平化是乡村社会的基础性特质。在南北差异、东西差异、民族差异以及城乡差异的具体背景下,除非能取消差异、消灭多元,否则通过事无巨细地创制等齐划一的微观规范来建设起一个标准化、格式化的法治乡村的美好愿景就不可能得到实现。
(三)国家层面乡村法治建设的运行及不足
国家层面的乡村法治建设运行环节主要包括完善涉农领域立法、规范涉农行政执法、强化乡村司法保障、加强乡村法治宣传教育、完善乡村公共法律服务、健全乡村矛盾纠纷化解和平安建设机制、推进乡村依法治理、加快“数字法治·智慧司法”建设、深化法治乡村示范建设、开展“扫黑除恶”专项斗争等方面,以强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。为了实现加强村居政治引领、夯实村居自治能力、改善村居法治保障、加强村居德化、强化村居智治支撑、促进村居美治提升等乡村法治建设目标,国家深入开展“法律进乡村”活动,党政机关等采取的主要措施通常包括宣传教育、督查考核、选树典型、开展培训、充实队伍、投入资金、组织调解、建设法治基础设施等。例如,为全面贯彻实施《乡村振兴促进法》,全国人大常委会于2022年6月启动了《乡村振兴促进法》执法检查工作。检查组于2022年7月至9月分赴8个省(区)开展实地检查;同时委托6个省(区、市)人大常委会对本行政区域内乡村振兴促进法贯彻实施情况进行检查。[14]14
除了党委和政府,司法机关也主动作为,积极发挥司法对乡村治理的引领、规范、保障作用,为实现保障村民自治、弘扬文明乡风、维护村居秩序、保护群众权利、促进村居治理等目的提供司法保障。例如,广东省惠州市两级法院立足司法职能,通过着重诉前调解、发布规范性文件、注重普法宣传等,运用依法确认调解效力、积极认可良善风俗、广泛利用社会力量、全力融入地方社会、适当借助行政力量、开展司法惠民工作等方法,积极参与乡村法治建设工作。[15]15
上述这些国家层面乡村法治建设的运行环节具有移植为主、自上而下、政府主导、立法推进、运动式开展等特质,构成了乡村法治建设的总体格局。但这些运行环节同时存在着悬浮化和水土不服的问题,制约了乡村法治建设效果。其问题主要体现为以下几个方面:
其一,在法律遵守层面,国家法律和规范性文件未能充分契合乡村社会。虽然近年来涉农法律规范和其他类型的规范越来越细密,但是其在人们心目中的公信力却并未得到明显提升。甚至在很多时候由于处于立而未用而降低了其在乡村社会中的公信力,出现了梁漱溟曾经提到的“乡村运动而乡村不动”的问题。[16]16由于国家法律和其他规范没有能够很好的保障村民利益,乡村生活的成员对此就可能产生陌生感与不信任。同时,基层干部的法治观念、法治为民意识还需要加强,政府的涉农各项工作纳入法治化轨道也有待提高。综上,乡村生活成员的法治素养并不很高,广大农民尊法学法守法用法意识有待加强,办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的观念在乡村还没有普遍形成。
其二,在法律执行层面,国家层面的乡村法治建设深入推进综合行政执法改革向基层延伸,创新监管方式,推动执法队伍整合、执法力量下沉,提高执法能力和水平,但是存在着一定的消解村民自治、实施效果弱化等问题。具体而言,一方面,在某种程度上消解了村民自治。国家法层面的乡村法治建设是一种治理型法治、工具型法治,乡村法治建设方式、乡村法治建设策略、乡村法治建设任务、乡村法治建设目标均取决于治理主体的政治决断和政治规划,法治主要是一种实现乡村治理目标的政策工具。申言之,在国家层面的乡土法治建设中“法律在本质上是一种且仅仅是一种实现目标的工具(means)”。[17]17这在本质上是“以城带乡”的引导式法治而不是“城乡融合”的互促式法治,实际操作中不可避免地会发生以法律、法治的名义限制、剥夺、消解村民的自治权等问题。就结果而言,这在很大程度上抹煞了村民自治的实际价值,抑制了乡土社会的自我调节能力和乡土法的自我生长。另一方面,国家法律面临着实施效果弱化的问题。通过提取公因式形成的国家法规范在下沉的过程中由于无法应对细密多变的乡村社会而时常处于悬浮状态,在很多时候难以真正植根乡土,“规范与制度的低效和空转导致制度效果缺失”。[18]18为了在形式上贯彻法律,基层政权有时会选择法外手段实现法律效果。例如,基层政权在改造乡村的过程中为了实现治理目标有时会借助“乡村混混”等灰色势力来获取信息、推进城郊征迁。这在一定程度上消解了国家法治,使其面临着背离法治初衷的诘难,在实质上降低了国家法律实施效果。
其三,在法律适用层面,司法的社会效果有待提升。虽然在很多情况下人民法院通过推进“马锡五审判方式”实现了“审理一案、教育一片”的积极社会效果。但同样在很多情况下,作为维护社会公平正义“最后一道防线”的司法在很多时候输出了不接地气、不符合乡土社会正义观的司法裁判结果,难以得到乡村社会成员的普遍认可和真正信服。有学者研究表明,“就具体的乡村司法而言,送达难、人难找、被执行的标的物难找、有协助义务的单位难找、当事人抗拒”的现象较为普遍。[19]19因而,通过乡村司法在乡村社会充分实现亚里士多德“已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”的理想显得异常困难。[20]20
总体而言,虽然近年来国家致力于通过积极立法、着力推进乡村依法治理来促进乡村法治建设,国家建构主义理念在乡村法治建设中得到了一定的落地落实,国家层面的乡村法治建设得以一定程度的走实走深,轰轰烈烈的乡村法治建设运动得以有所见行见效。但由于现代法治理念、法治原则、法治程序、法治规范以及法治运行方式主要是源于西方、源于城市、源于商品经济,与我国乡土社会中的历史传统、文化观念、思维习惯、行为模式、权力格局、信用体系、关系网络、社会经济之间有着天然的罅隙,因而导致国家在推进乡村治理法治化的过程中不可避免地面临着悬浮化、水土不服等问题。通过制定国家法、执行国家法、适用国家法等方式强行在乡村社会推进国家法,在很大程度上导致了乡村社会秩序的断裂与混乱,形成了一定的有法律而无秩序的局面,不利于乡村的良法善治目标的实现。
来源：《清华法学》（本文为文章摘录版，如需引用，参阅原文）
