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李艳芳/张舒:生态环境损害惩罚性赔偿研究
管理员 发布时间:2023-03-12 22:37  点击:1727

《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)侵权责任编的一项重要创新,在于增加了故意污染环境、破坏生态的惩罚性赔偿。《民法典》第1232条规定:“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的,被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”从条文上看,此项规定可适用于环境私益侵权自不待言,存有异议的是其能否适用于救济环境公共利益的生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼。①目前,司法实践中已经出现了在环境民事公益诉讼中适用该条规定科以惩罚性赔偿的案例②,但并未对惩罚性赔偿的适用目的和赔偿金额的计算依据作出充分说理。2022年1月12日发布的《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》(以下简称《解释》)明确了惩罚性赔偿在环境私益诉讼中的具体适用,同时规定环境公益诉讼中适用惩罚性赔偿可参照该司法解释予以处理③,体现出司法解释对生态环境损害惩罚性赔偿的肯定态度,但并未对生态环境损害惩罚性赔偿的功能与适用方式作出具体阐释。在此背景下,本文将从对《民法典》第1232条的理解与解释出发,分析惩罚性赔偿适用于生态环境损害赔偿的恰当性和制度功能,进而在规范目的的指引下明确生态环境损害惩罚性赔偿如何得到具体适用。

一、《民法典》第1232条规定的惩罚性赔偿应适用于生态环境损害赔偿

《民法典》第1232条确立了环境污染和生态破坏领域的惩罚性赔偿责任,对于该条是否适用于救济生态环境损害的公益诉讼存在争议。反对者用文义和体系解释的方法,将公益诉讼排除在第1232条规定的惩罚性赔偿适用范围之外,理由主要集中于对“被侵权人”的传统理解和对第七章条文的顺序阐释。反对者认为:“被侵权人”主要指享有人身权和财产权的私益受害人,而公益诉讼中并不存在类似的“被侵权人”;第1232条规定在公益诉讼之前,表明其主要是针对第1232条前几条涉及私益损害的情形,不能适用于规定在第1232条之后的生态环境损害赔偿。笔者认为,对《民法典》第1232条的解释需要考虑条文文义的最大射程,即所有恰当含义之和,并在条文目的的指引下寻找最合适的解释方案。

(一)《民法典》第1232条的条文文义

首先,对于“被侵权人”的解释应当结合《民法典》中侵权责任的新发展来进行。《民法典》侵权责任编不仅规定了因污染环境、破坏生态造成他人损害的侵权责任,还对生态环境损害修复和赔偿责任作出了细致规定。这表明《民法典》的保护范围不再限于私益,而是向公益保护转变。④《民法典》侵权责任编关于环境污染和生态破坏责任的规定中,以“侵权人”替换了《侵权责任法》第八章中的“污染者”,在明显调整公益损害的第1234、1235条中,采用的也是“侵权人”的表述。未造成特定主体民事权益损害、仅造成生态环境损害的行为人,也构成侵权责任编中的“侵权人”。从这个意义上看,《民法典》侵权责任编中的“侵权”已经不限于侵害私人的民事权益,而是拓展至侵害公共利益,环境侵权事实上已经被分为侵犯私权益的普通环境侵权和侵犯公权益的生态环境侵权。⑤对“被侵权人”的解释也需要反映“侵权”概念的拓展。生态环境损害案件中不存在特定的被侵权人,但并非不存在被侵权人。侵权人侵害环境公共利益,被侵权人是不特定公众。显然,公众无法作为诉讼原告。诉讼法意义上的公益诉讼,正是为解决不特定多数人利益遭受损害时找不到适格原告的技术难题而存在。公益诉讼中的原告为公益而诉,没有自己诉的利益,只是权利保护当事人或程序当事人,是通过扩大当事人民事诉讼权利能力的法律规定而成为适格当事人,因而也就成为法定的诉讼担当人。⑥因此,公益诉讼原告作为公共利益的代表者,成为侵权法所拟制的“被侵权人”,并不存在理论上的障碍。

其次,条文顺序并非条文文义的决定性因素。诚然,法律条文的具体位置会对其含义产生影响。但是,侵权责任编第七章的规定并未排除环境私益侵权和公益损害的调整共享着某些耦合规则。在环境私益诉讼和公益诉讼中,都存在污染环境和破坏生态的行为。这些行为对损害结果的发生原因力如何识别、在此基础上责任如何分配,并不因侵犯客体的不同而存在模式上的不同,因此,两类诉讼基于同类型行为而可以在法规范上共享某些耦合规则。⑦司法实践表明,第1231条对于数人污染环境、破坏生态的责任承担之规定就属于此类耦合规则;第1230条对举证责任倒置之规定在环境私益侵权之诉和社会团体提起的环境民事公益诉讼中也同样适用。因此,仅依据条文位置来划分适用于私益损害或公益损害的条文类型是值得商榷的。

(二)《民法典》第1232条的规范目的

法律解释始于文义,对于文义上的疑义需要进一步探求法律目的。⑧法律解释的目标包括探求立法者的目的和规范自身的目的。从立法者目的来看,设立针对生态环境损害的惩罚性赔偿正是《民法典》第1232条制定的立法原意。对立法者目的的证成是一种涉及事实的论证,需要结合立法资料进行。⑨在《民法典》从草案制定到颁布的过程中,参与立法者所作的权威说明均体现出将惩罚性赔偿适用于救济生态环境损害之目的。在第十三届全国人大常委会第五次会议上,全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀在作草案说明时表示,为落实党的十八届三中全会提出的“对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度”的要求,贯彻党的十九大报告提出的“要加大生态系统保护力度”的决策部署,草案规定侵权人故意违反国家规定损害生态环境的,被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。⑩在第十三届全国人民代表大会第三次会议上,全国人民代表大会常务委员会副委员长王晨在《关于〈中华人民共和国民法典(草案)〉的说明》中指出:“贯彻落实习近平生态文明思想,增加规定生态环境损害的惩罚性赔偿制度,并明确规定了生态环境损害的修复和赔偿规则。”可见,在《民法典》中写入惩罚性赔偿,优先考虑、主要针对的是生态环境损害,而非私益损害。基于立法原意的目的解释显然支持将第1232条理解为适用于救济生态环境损害的公益诉讼。

从规范自身的目的而言,目的解释是将法条在法秩序框架中客观上被要求的目的作为解释的理由。也就是说,为了更好地实现规范目的,需要对规范文本作出某种解释。问题的关键在于考察法律规定本身的合理目标或社会功能。(11)《民法典》“回应时代之问”的重要特色之一在于“回应了资源环境恶化带来的环境保护和生态维护的时代问题”(12)。从域外经验来看,生态环境损害的法律救济存在公法路径和私法路径两种思路。(13)在我国,环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的建立和发展彰显了生态环境损害救济的私法主导性,与之相对,公法中并未建立起综合性的生态环境损害预防与修复义务体系。(14)尽管理论界对公益损害是否应纳入侵权法调整范围依然存在不同声音,但《民法典》的颁布显然是进一步确定了通过私法路径来救济生态环境损害的目标和方向。在这一背景之下,如何通过民事责任为生态环境损害提供有效预防与修复,是《民法典》规则的解释者们无法回避的问题。把第1232条理解为适用于生态环境损害将构成完整实现上述目标的适当手段。生态环境损害惩罚性赔偿在全面补偿和预防生态环境损害方面具有独特功能(将在本文的下一部分予以详述)。与此同时,将第1232条理解为适用于生态环境损害并不会导致不适当的附属后果。从解释的内在合理性来看,此种解释方案没有超出条文文义的可能范围。从解释的后果来看,有学者提出将惩罚性赔偿引入公益诉讼可能导致重复惩罚的问题(15),这并不构成从根本上反对此种解释的理由。首先,由于大规模侵权在环境领域极为常见,仅在私益诉讼中适用惩罚性赔偿同样存在重复适用的可能性。其次,即便不考虑私益受害者可能提起大量类似诉讼的情形,环境侵权惩罚性赔偿责任与其他公法上的环境责任之间也存在潜在的竞合。因此,如果仅因为重复惩罚的可能性而拒绝惩罚性赔偿,那么就应当彻底否定惩罚性赔偿在环境侵权领域的应用,这显然与《民法典》的规定相悖。事实上,恰当的做法应当是在生态环境损害惩罚性赔偿与侵权人需承担的其他金钱责任之间进行妥善协调,从而避免其滥用,而不是彻底拒绝这一责任形式,这将在论文的第四和第五部分进行详细论述。

无论是第1232条的立法者原意,还是规范自身的目的,均支持将第1232条适用于生态环境损害的解释方案。具体而言,第1232条中规定的“严重后果”应当解释为包括生态环境损害后果,“被侵权人”应当解释为包括受损害公共利益的代表者。

二、生态环境损害惩罚性赔偿的功能

生态环境损害惩罚性赔偿的功能是指惩罚性赔偿责任在生态环境损害救济领域中所发挥的作用。对《民法典》第1232条的法律解释能够证成生态环境损害惩罚性赔偿的存在空间,但如果制度功能无法实现或可借由既有规则而实现,那么生态环境损害惩罚性赔偿存在的必要性就值得商榷。对此,需要首先明确惩罚性赔偿制度自身的功能,进而考察生态环境损害惩罚性赔偿的特殊之处。惩罚性赔偿起源于18世纪的英国普通法,盛行于20世纪的美国法,并于20世纪90年代被引入我国。在国内外司法实践和理论研究中,惩罚性赔偿呈现出三项主要功能,即补偿、惩罚和威慑。(16)惩罚性赔偿之所以能够适用于生态环境损害,也在于发挥这三项重要的功能,并显示出它在生态环境损害赔偿领域的独特价值。

(一)惩罚性赔偿对生态环境承载的精神与文化价值的填补功能

早期惩罚性赔偿具有显著的补偿功能(compensation)。法院将惩罚性赔偿作为补偿无形损害的一种手段,例如对精神痛苦、尊严和感情损害的补偿,并通常根据受害者的社会地位和侮辱情节来调整惩罚性赔偿金的数额。(17)这种损害在当时的普通法上是不可赔偿的。(18)在精神损害赔偿日臻完善的背景下,惩罚性赔偿的补偿功能已经相当有限。除非有在现行法上确实无法得到补偿的损害存在,否则无须援引惩罚性赔偿,而只需足额计算填补性赔偿。

在生态环境损害领域,依然存在现行立法无法衡量与填补的独特损害,即生态环境本身所承载的精神和文化价值的减损。(19)随着生态环境本身的价值日益受到重视,纯粹生态环境损害已经被纳入损害赔偿的范围,《民法典》第1235条对于生态服务功能损失的救济就是这种价值追求的体现。然而,生态环境本身所具有的价值并不仅限于生态服务功能,还具备孕育文化和促进文化认同的独特价值。正如“一方水土养一方人”的谚语所涵示的,生态环境与居民的生活方式和文化底蕴之间具有千丝万缕的联系。例如,居住在雪山环绕地区的藏民将山神视为庇佑,将白色喻为昌盛。生态环境同时具有提供精神寄托的价值,正如故乡的山水时常为人们提供心灵的慰藉。著名生态环境景观所承载的精神和文化价值还具有心理上的溢出效应。一些被誉为“中国名片”的景观一旦遭到破坏,即便是未曾目睹或享受过这片湖光山色的人们也会感到若有所失。生态环境所承载的精神和文化价值在司法实践中已经逐渐得到重视。例如,在张某等生态破坏民事公益诉讼案中,三名行为人攀爬三清山巨蟒峰并打入26枚岩钉,对其造成不可修复的严重损毁,法院在判决中指出,三清山是世界自然遗产、风景名胜区,案涉行为不但损害了全国人民共同的财产权益,而且还损害了社会公众对自然遗迹、风景名胜区所享有的游憩权益和对独特景物观赏的权益。(20)法院判决赔偿数额参考的是本案评估报告中认定的巨蟒峰非使用价值损失的最低阈值。评估报告采用条件价值法,调查人们对巨蟒峰修复费用的支付意愿、支付金额以及支付动机等,进而分析得出巨蟒峰非使用价值受损的区间值。(21)巨蟒峰所具备的美学价值、观赏价值、游憩价值等精神文化价值减损未能明确反映在赔偿范围中,也更难以进行评估量化。生态环境所承载的精神和文化价值独立于其生态服务功能,不属于《民法典》第1235条的赔偿范围,对于个人而言也难以上升至基于人身自由、人格尊严而产生的人格权益。可以说,这种精神与文化价值的减损切实存在,但无法在现行立法中得到填补。同时,生态环境所承载的促进文化认同、提供精神寄托的价值并不专属于特定主体,而是为不特定公众所共同享有,属于公共利益,不适宜在私益诉讼中提出。生态环境损害惩罚性赔偿责任的设立能够为这一损害的填补提供契机。

(二)惩罚性赔偿对“故意”违法者的必要惩罚功能

惩罚性赔偿的惩罚性主要体现在对应受谴责的行为进行严惩。通过谴责、非难加害人的不法行为,使加害人罪有应得,社会一般人的正义感情获得满足。(22)惩罚的正当性就在于这是严重的错误行为所应得的,惩罚的严厉程度应当与错误行为的严重性相称。施加惩罚本身就构成所寻求的“善”(23),无论这是否会成就其他任何好的结果,例如改变行为人的性格、威慑其不当行为、为他人树立榜样等。(24)从受害者的角度出发,严惩能够满足受害者反击加害者的冲动。(25)报复性反应是一种生物本能,且报复的渴望与损害的严重程度成正比,有尊严的受害者当然会合情合理地渴望惩罚和报复加害者。(26)惩罚性赔偿就是对侵权人主观恶性较大、侵害较为严重的侵权行为所给予的报应(retribution),体现出法律对这种行为的强烈否定。

在环境侵权领域,无过错责任原则的确立意味着判断责任成立与否时不需考虑行为人有无过错,也不需考虑行为是否具有违法性。这种归责原则有利于救济受害者,但同时遮蔽了侵权人的主观恶性以及行为严重程度等因素在确定环境污染与生态破坏责任中的分量和作用,也不利于惩恶扬善。而从价值判断出发,对行为的负面评价程度与行为人的过错程度之间存在正相关关系,过错程度越严重,伦理上的负面评价程度也越高。(27)与道德判断相一致,违反法律规定故意污染环境、破坏生态的行为,与过失造成环境污染与生态破坏相比,体现出行为人对于法律、生态环境以及潜在受害者的漠视,应受到严厉的道德谴责和相应的法律惩罚。例如,行为人为规避监管,利用私设暗管或渗井、渗坑等方式进行排污的行为,与达标排污致害相比,具有显而易见的故意,甚至是恶意。惩罚性赔偿的规定通过区别侵权人的主观过错而让违法者与守法者、故意违法者与过失违法者承担有区别的赔偿责任,从而实现惩恶扬善与公平正义。

(三)惩罚性赔偿对严重污染环境和破坏生态行为的完全威慑功能

惩罚性赔偿的另一重要功能在于威慑(deterrence)。法律威慑理论是通过法律责任为违法行为设置后果,从而为行为人创造在事前放弃违法行为的激励。(28)理论研究中存在不同的威慑理念,包括最佳威慑(optimal deterrence)和完全威慑(complete deterrence)。(29)最佳威慑意味着侵权人在支付其侵权活动成本之后可以选择继续从事该活动,这通常是以侵权人的收益合法为前提的。最佳威慑把事故成本视为和任何其他物品和活动的成本一样,每个个体能够为自己决定一项活动是否值得它所导致的事故成本。(30)一般而言,最佳威慑通过将行为成本内部化至行为人的自身损失(loss internalization)而实现。(31)相比之下,完全威慑致力于完全消除侵权人从事该侵权活动的动机,因为这种行为的收益被视为非法。完全威慑意味着不是由个体决定是否从事一项活动并承担其成本,而是由集体判断这项活动是否应受到欢迎。(32)通常,完全威慑通过消除行为人的收益前景而实现。(33)简而言之,最佳威慑以行为成本内部化为目标,完全威慑以消除行为收益为目标。

需要进一步阐明的是生态环境惩罚性赔偿所遵循的威慑理念。生态环境损害惩罚性赔偿的主要目的应当在于提供完全威慑,而非最佳威慑。最为直接的理由是,《民法典》第1232条规定的惩罚性赔偿针对的是“违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果”的行为,这些行为属于法律所禁止的行为。更进一步来说,“故意污染环境、破坏生态造成严重后果”的行为并非可以听命于个人判断的行为,而是必须全面禁止。从纯粹技术性的角度而言,污染环境和破坏生态行为的成本难以准确地货币化。由于诸多生态服务功能并不具备直接市场价值,而生态环境损害鉴定难免需采用价值评估方法,具有浮动空间和个案差异,因而未必能准确反应生态环境的真实价值。行为后果不能完全用金钱的尺度来衡量,因而也不适宜交由个人通过成本收益界定的方式来判断。更为根本的原因在于,严重的污染环境和破坏生态行为在道德上是否定性的,不是社会追求和鼓励的行为。合法排污行为是社会经济发展不可避免的代价,在一定程度上具有正当性和社会有用性;而违法排污,甚至严重的超标排污行为,则超出社会的容忍限度。中国当前正处于建设生态文明的进程之中,严重的污染环境和破坏生态行为与尊重自然、顺应自然的生态道德相违背。在社会生活中,与社会道德体系相悖的活动不论成本如何,都是不为人们所接受的。

与环境私益诉讼相比,公益诉讼是实现惩罚性赔偿之威慑功能的最佳舞台。大规模侵权在环境侵权领域极为常见,大量受害者可能陆续提起相似的私益诉讼。(34)在环境侵权中,侵权人只存在一个作为整体的侵权行为,可能导致数个损害结果,并由此整体性地获得收益,并不因私益受害者的不同而存在差异。首先,如果每个私益受害者都以侵权人的全部收益为依据主张惩罚性赔偿,则显然构成对侵权人的过度威慑。其次,更加合理的方式似乎是从侵权人的收益中按照一定标准分出不同比例,再分给不同的受害者,但由于潜在受害者人数的不确定性,这种方式也难以实行。(35)再次,如果根据每个原告所获填补性赔偿数额,或以某个固定的上限来确定惩罚性赔偿金额,那么这种与侵权人收益无关的金额确定方式,将彻底偏离完全威慑的逻辑,只能提供或者过多或者过少的威慑效果。这种威慑不足或威慑过度的结果,与不适用惩罚性赔偿的情况相比,几乎没有任何改善。此外,在被告资金不足的情况下,后起诉的受害者可能无法获得相应的惩罚性赔偿,又将引发公平与否的诘问。而在救济生态环境损害的公益诉讼中,侵权人的行为后果和收益都将被作为一个整体而对待,不存在重复予以惩罚性赔偿的问题,从而能够避免由此引发的不当威慑。

在生态环境损害惩罚性赔偿的三项功能中,补偿和威慑的功能并不适宜在环境私益诉讼中实现。生态环境损害惩罚性赔偿据此而具备适当且独立的规范目的。在实践中,法律责任的各项功能时常交织在一起,但明确识别生态环境损害惩罚性赔偿的三项功能并非没有意义。从下文的分析可以看出,生态环境损害惩罚性赔偿责任的成立要件和数额确定都紧密围绕其制度功能而展开。损害赔偿责任的成立与损害赔偿数额的确定是两个不同的问题,科以惩罚性赔偿的理由也并不必然与惩罚性赔偿数额的衡量标准相一致。因此,生态环境损害惩罚性赔偿责任的成立要件和数额量定需要分别予以审视。《民法典》的规定表明,生态环境损害惩罚性赔偿责任的成立要件主要彰显出责任形式的惩罚性;通过分析可知,生态环境损害惩罚性赔偿的威慑功能,应当作为赔偿数额计算时的首要指引。

三、生态环境损害惩罚性赔偿责任的成立要件

责任成立要件是判断侵权人是否应当承担生态环境损害惩罚性赔偿责任的标准。严格的成立条件构成惩罚性赔偿责任的适用门槛,体现了立法对惩罚性赔偿责任的谨慎态度。根据《民法典》第1232条之规定,环境侵权惩罚性赔偿责任的特殊成立要件包括主观故意、行为违法性和造成严重后果。在生态环境损害惩罚性赔偿领域,需要结合制度功能对《民法典》第1232条中责任成立要件的意义与认定予以阐明。

(一)生态环境损害侵权人的主观故意

侵权法的首要功能在于填补损害,对此侵权人主观上是故意抑或过失并不十分紧要。环境侵权领域更是确立了无过错责任原则,意味着判断责任成立与否时不需考虑行为人的心理状态。然而,故意侵权和过失侵权在构造和性质上存在巨大差异,故意侵权具有更强烈的道德可责难性。故意是指行为人明知损害结果或危险性会发生,且对结果追求或接受的一种主观心理状态,体现出强烈的反道德性,即对“恶”的认识和对“恶”的追求或纵容。(36)与之相比,过失侵权的道德可责难性则更弱。随着侵权法的发展,过失的判断标准出现客观化的趋势,即将过失等同于违反了社会相当性判断标准的“一般注意义务”。(37)过失责任与其说是对行为人个人意思的责难,不如说应该向行为人实施违背社会信赖的行为的情况寻求归责依据;而故意责任则是向对行为人意思之恶性的责难寻求归责依据。(38)基于故意侵权行为的道德可责难性,惩罚性赔偿将故意和过失侵权区分对待,从而让故意侵权人与过失侵权人承担有区别的赔偿责任,更有助于实现公平正义。

主观故意强调内在的心理状态,无法被直接感知,只能通过外在的行为加以判断。通说认为,故意包括认识要素和意志要素。认识要素是指行为人对行为后果有所认知;意志要素是指行为人在对行为后果有所认知后,具有实现该后果的决意。(39)故意的认识对象是行为后果,“行为本身的危险性、行为导致结果发生的可能性、行为人认识到危险及结果发生的可能性”组成了基本的判断结构;而意志要素体现于行为人意识到行为后果后所采取的行动之中,能够通过认识要素推定。(40)根据《解释》第6条,侵权人的故意应当根据侵权人的职业经历、专业背景或者经营范围,因同一或者同类行为受到行政处罚或者刑事追究的情况,以及污染物的种类,污染环境、破坏生态行为的方式等因素综合判断。具体而言,污染环境、破坏生态的故意能够通过污染环境或破坏生态行为本身的危险性、行为导致生态环境损害结果发生的可能性以及侵权人认识到生态环境损害结果发生的可能性而加以判断。侵权人认识到损害结果发生的可能性,能够通过污染环境或破坏生态行为持续的时间、侵权人从事此类违法行为的次数等因素而判断。污染环境或破坏生态行为本身的危险性,能够通过污染物的性质、污染物处置手段、自然资源开发利用手段等因素进行个案判断,也能够从环境保护法律法规中对一些污染环境或破坏生态行为的列举和禁止而得到体现。例如,《环境保护法》和《水污染防治法》中都明确强调“严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物”。在一些案件中,行为人规避正常的排污渠道,通过私设暗管的途径进行排污(41),或是利用渗井、渗坑等隐蔽性强且难以治理的方式进行排污(42),不仅可能造成更严重的生态环境损害后果,而且刻意规避环境监管,体现出行为人具有强烈的主观恶性,构成科以惩罚的基础。

(二)生态环境损害行为的违法性

生态环境损害惩罚性赔偿责任以行为违法性作为成立要件。在《民法典》出台之前,环境侵权领域经历了对违法性要件从重视到舍弃的过程。1986年颁布的《民法通则》明确将违法性作为承担环境侵权责任的构成要件之一。(43)1989年的《环境保护法》对于环境侵权并未规定违法性的要求。(44)2009年出台的《侵权责任法》对《环境保护法》的规定作出回应,删去了违法性要件。(45)在环境侵权领域,合法排污所遵守的强制性标准作为一种技术要求,并不能完全承载私法上安全价值的需求。(46)合法排污行为依然属于可能致害的污染行为。污染者作为环境风险的制造者以及污染行为的获益者,若因行为的合法性而不必对其造成的损害负责,对于无辜的受害者而言极不公平。因此,在环境侵权领域舍弃违法性要件,重点在于实现对受害者的救济。

违法性要件的舍弃解决了侵权人与受害者之间的公平问题,但忽略了侵权人之间的公平问题。首先,从归责基础来看,风险或危险是现代风险社会条件下无过错归责的主要依据(47),所考虑的是“谁会有风险”,而不是意外是由“谁的错误”所导致的。(48)排污行为是经济活动的必然副产品,污染物排放标准作为一道明确的限制,虽然不能成为维持环境质量的绝对保证,但能够对排污行为的环境风险形成有效控制。严重超出污染物排放标准的排污行为所带来的环境风险显然远大于合法排污行为所产生的风险。其次,在价值判断上,违法排污,甚至严重的超标排污行为,体现出行为人对于生态环境以及潜在受害者的漠不关心,超出社会的容忍限度,有必要给予更强烈的负面评价。在这一背景下,司法实践并未彻底舍弃对环境侵权行为之违法性的考量。在《民法典》出台之前,环境侵权领域并无专门的惩罚性赔偿条款,对于那些严重违法的环境侵权行为,法院通常通过增加责任比例等方式实现一定程度的惩罚目的。《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第4条规定在环境共同侵权的情形下,判断污染者承担责任大小的考虑因素包括“是否超过污染物排放标准、是否超过重点污染物排放总量控制指标等”,就是在考量行为违法性对责任大小的影响。

惩罚性赔偿的规定顺应实践发展的需求,通过区别侵权行为的违法性,使侵权人在合法与违法情形下承担差异巨大的民事责任,进而解决侵权人之间的公平问题。侵权人违反法律规定污染环境、破坏生态的行为,既包括违法排放污染物的行为,例如超标排污、超总量排污的行为,也包括违法利用自然资源的行为等,例如毁坏林木、采取破坏渔业资源的方法进行捕捞、采取破坏性的方法开采矿产资源等行为。

(三)生态环境损害的严重后果

生态环境损害惩罚性赔偿条款将“严重后果”规定为责任成立要件。一方面,损害后果的严重性能够在一定程度上反映侵权行为的恶劣程度和应受谴责性,与惩罚性赔偿是针对严重侵权施以惩罚的目的相契合。另一方面,这一要求能够限制惩罚性赔偿责任的适用范围。严重的损害后果要件可以视为对案件的过滤机制,从而避免惩罚性赔偿的大量适用。作为一项表示程度的概念,“严重”后果的判断标准并不清晰。根据《解释》第8条的规定,“严重后果”应当根据污染环境、破坏生态行为的持续时间、地域范围,造成环境污染、生态破坏的范围和程度,以及造成的社会影响等因素综合判断。具体而言,在生态环境损害领域,对于“严重”的判断应以侵害行为对环境功能的影响为标准,比如造成永久性后果、持续性侵害或大范围的侵害等。(49)在尚未颁布相关民事法律规定的情况下,可以参照《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条关于“严重污染环境”的规定、第2条关于“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”或者“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”的规定以及第3条关于“后果特别严重”的规定。刑罚作为最严厉的制裁手段,对于“严重”的判断相应也更加严格,参考上述司法解释中的规定并不会损害侵权人的权益。

此外,生态环境损害惩罚性赔偿责任的成立还需具备因果关系要件,即侵权人实施的污染环境、破坏生态行为与生态环境损害后果之间是引起与被引起的关系。《民法典》并未对惩罚性赔偿责任中的因果关系判断作出特殊规定。一般情况下,在填补性赔偿责任成立时,惩罚性赔偿责任中的因果关系也随之成立。

四、生态环境损害惩罚性赔偿数额的确定

《民法典》第1232条规定被侵权人有权请求“相应的”惩罚性赔偿,这一模糊规定为惩罚性赔偿数额的确定留下了广泛的解释空间,而这正是惩罚性赔偿适用过程中的关键。在美国司法实践中,存在惩罚性赔偿数额飙升的问题。(50)例如,在Gore诉宝马公司案中,美国最高法院判决宝马公司支付给原告高达200万美元的惩罚性赔偿金,是该案补偿性赔偿数额的500倍。(51)而我国司法实践则恰恰相反,常见现象是惩罚性赔偿金过少(52),从而难以实现规范目的。在我国立法已作出具体规定的惩罚性赔偿中,赔偿金额的考量因素主要包括受害人遭受的损失(53)、消费者支付的价款(54)、侵权人获得的利益(55)、知识产权的权利使用费等。(56)其中一些计算依据是在其他计算依据难以确定的情况下退而求其次的选择。根据《解释》第12条的规定,环境公益诉讼参照适用惩罚性赔偿的,应当以生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失数额作为计算基数,这一规定存在讨论和完善的空间。生态环境损害惩罚性赔偿数额的确定应当以制度功能作为出发点。如果赔偿数额标准无法实现惩罚性赔偿的规范目的,则这一制度本身就形同虚设。因此,需要进一步探求上述考量因素背后的逻辑,以及其与生态环境损害惩罚性赔偿制度功能之间的关系。

(一)生态环境损害惩罚性赔偿数额与制度功能

首先,生态环境损害惩罚性赔偿之补偿功能的实现,与生态环境之精神文化价值的衡量密切相关。精神与文化价值的减损作为一项非财产损害,与金钱之间似乎存在着不可通约性。如何在二者之间建立联系,主要涉及损害的事实问题和损害的金钱评价问题。对于损害事实的确定,需要考虑到生态环境本身对当地文化的影响、生态环境遭受损害的程度、生态环境损害对附近居民的影响以及生态环境得到修复的可能性等因素。对于损害的金钱评价,由于缺乏与市场建立联系的可能性,需要通过价值判断的融入而消弭技术性障碍,可以通过立法确定赔偿限额,并授权法官决定符合个案情境的赔偿数额。(57)

其次,惩罚功能能够为惩罚性赔偿金额的计算提供一定思路。惩罚与错误行径的严重程度应成比例,这构成广义上公平原则的一部分。(58)以惩罚为目的的惩罚性赔偿金的正确数额是由侵权行为的应受谴责性决定的。(59)报应思想可能会关注两个主要因素,即侵权人的心理状态和侵权行为的恶劣程度。(60)在一定程度上,被侵权人遭受的损害能够反映侵权行为的恶劣程度。以被侵权人的损失作为惩罚性赔偿金的计算依据,与惩罚目的的实现密切相关。

再次,威慑功能的实现遵循更加清晰的经济逻辑。完全威慑以消除侵权人通过侵权行为所获得的利益为目标。在一些情形下,侵权人在承担所有私法和公法上的金钱责任之后,仍可能从其侵权行为中获得经济利润,从而极有可能重复行为以持续获益。如果侵权人过去已经重复多次类似的不当行为,更加说明进行更多威慑是必要的。(61)对此,惩罚性赔偿金的施加应当消除甚至超过侵权人因此而获得的利益,使侵权人得不偿失。(62)与之相对,如果侵权人承担的私法和公法上的金钱责任已经明显超过其通过侵权行为所获得的利益,则不需要再通过施以惩罚性赔偿而提供额外的威慑。以侵权人获得的利益作为惩罚性赔偿金的计算基数,与完全威慑目的相契合。

在惩罚性赔偿数额计算方面,补偿功能所对应的赔偿金额相对独立,而威慑与惩罚功能对应着不同的逻辑,存在一定的紧张关系。问题在于,生态环境损害惩罚性赔偿责任的适用是旨在实现惩罚还是威慑。从责任性质来看,侵权责任所呈现的惩罚性一直有其界限。作为法律责任的具体表现形式,民事责任、行政责任与刑事责任必然都秉承惩罚、预防和救济的功能,但三者各有侧重。(63)侵权法的基本功能是对受害人的损害提供救济,但随着侵权法的发展,其威慑功能也在不断增强。侵权责任的惩罚性则更多的是通过实现补偿和威慑目的而被反射性地加以体现。(64)惩罚性赔偿作为民事司法制度的副产品,不能够成为被装扮成民事责任的刑事责任。(65)过于强调惩罚性赔偿的惩罚功能,难免为惩罚性赔偿责任的性质招致更多质疑。而重视惩罚性赔偿的威慑功能,更有助于其扎根于民事责任体系。从技术性角度看,以惩罚为主要目的的惩罚性赔偿在数额计算上存在难以化解的难题。侵权行为的应受谴责性通常能够通过侵权人的心理状态和侵权行为的恶劣程度加以评判,但是将这两项因素转换为赔偿金额是困难的。如何客观地确定特定错误应受惩罚的严厉程度,一直是一个悬而未决的问题。许多学者认为“惩罚性赔偿金与补偿性赔偿金有着密切的关系”,但这种关系究竟缘何产生,又如何体现在二者的计算或比例之中,依然缺乏完整的规范性解释。(66)法律能够提供的次佳解决方案是事先规定对特定错误行径的惩罚范围(67),这通常体现在预先规定的刑罚和行政处罚之中。而在民事诉讼中,法官通过自由裁量确定的任何比例都难以避免地带有随意性。从环境侵权的特殊性来看,生态环境损害后果往往是侵权人盲目追求经济利益的结果。侵权人故意从事或放任污染环境或破坏生态行为的主要原因,就在于此类行为能够为其带来巨大的经济利益,或者改变此类行为会使其遭受经济损失。对于此类行为尤为需要通过消除获益而加以遏制。因此,生态环境损害惩罚性赔偿的首要目的应当定位于提供完全威慑,赔偿数额的确定应当以消除并超过侵权人因此而获得的利益为目标。

生态环境损害惩罚性赔偿责任的首要功能应当定位于对“违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果”的行为提供完全威慑,确定赔偿金额的逻辑在于剥夺侵权人因此而获得的利益,使侵权人得不偿失。生态环境损害惩罚性赔偿的补偿功能则体现在根据生态环境之精神文化价值的减损而设定的一部分赔偿金额上。其惩罚功能一方面体现于惩罚性赔偿责任的成立要件之中,另一方面通过补偿与威慑功能而反射性地实现。

(二)生态环境损害惩罚性赔偿数额的考量因素

在生态环境损害惩罚性赔偿数额确定过程中,首先需要明确的是侵权人的获益范围。比较法上一般将不法利益的范围界定为积极利益和消极利益两类。(68)所谓积极利益,是指通过不法行为而增加收益;所谓消极利益,主要是指通过不法行为节省或减少的必要支出。例如,因违反《水污染防治法》规定,未设置防治水污染设备之消极利益,包括设备取得成本、节省设备取得成本支出之“利息利益”、节省原本应雇用操作人力成本支出以及节省营运费用等。(69)在行为人“违反法律规定故意污染环境、破坏生态”的过程中,其违法排污或违法利用自然资源行为所产生的生产经营收益,属于积极利益;所节省的污染物处置费用、运行环保设施费用等获益,属于消极利益。在侵权人获利难以直接观察的情况下,法官可以在综合考虑相关因素后,对侵权人所获利益确定一个估计值。例如,考虑侵权行为的违法程度,将侵权人在侵权行为持续期间内总利润的一定比例作为侵权行为的获益;将危险废物处置的市场价格和案涉危险废物的数量之乘积,作为侵权人获得的消极利益。将特定侵权人所获利益的估计值应用于惩罚性赔偿数额的计算存在威慑不当的风险,但作为一个群体的侵权人所受到的威慑力度将更接近于完全威慑,至少会比基于侵权人的财产总值或侵权行为导致损害的某个百分比更为合适。(70)当侵权人因侵权行为而获得的利益完全无法计算时,再考虑以其他因素,如侵权行为导致的损害作为计算依据。

在明确侵权人获益范围的基础上,侵权人所承受的金钱责任需要得到整体考量。尽管私法和公法上的金钱责任在功能上各有侧重,但对侵权人而言,所有被迫支付的金钱都构成侵权的成本。(71)在常见的案例中,侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态的行为,可能既造成生态环境损害,又造成特定受害者的人身财产损害。在金钱责任方面,侵权人需要承担的民事责任包括对私益受害者的损害赔偿责任以及生态环境损害赔偿责任,公法责任可能包括刑事罚金或行政罚款等。假设侵权人造成的生态环境损害为,被追责的概率为;特定受害者的人身财产损害为,被追责的概率为;应承担的罚款或罚金等公法上的金钱责任为F,执法的概率为;侵权人所获得的积极利益、消极利益的总和为G;那么,如果,则说明侵权人无法从其侵权行为中获益。对于侵权人以及其他潜在的类似者,重复此类侵权行为是不经济的;如果,说明侵权人在该侵权行为中有利可图,则更倾向于重复该类行为,属于威慑不足。生态环境损害惩罚性赔偿以严重后果作为成立要件,此时侵权行为更容易被感知和发现,被侵权人和执法者也都具有相对充足的动力向侵权人追责,起诉概率和执法概率相对更高。综上,如果侵权人承担的填补性赔偿责任和公法上的金钱责任已经超过其获益,说明消除获益的目标已经实现,不需要再科以惩罚性赔偿责任。如果侵权人在承担其他私法和公法上的金钱责任之后仍能够从其侵权行为中获益,则需要科以惩罚性赔偿,赔偿数额应当等于或超过其获益金额。

在厘清惩罚性赔偿数额与制度功能之关系并对考量因素进行分析之后,就能够对生态环境损害惩罚性赔偿数额的确定作出总结。第一,侵权人的主观故意、侵权行为的违法性和严重的生态环境损害后果是生态环境损害惩罚性赔偿责任成立的要件,但通常不应当作为惩罚性赔偿数额计算的依据。第二,基于惩罚性赔偿责任的补偿功能,需要根据生态环境之精神文化价值的减损而确定一部分惩罚性赔偿数额。第三,基于惩罚性赔偿责任的威慑功能,惩罚性赔偿数额应当以消除并超过侵权人因此获得的利益为目标,以侵权人获得的利益作为基本的计算依据,包括所有的积极利益与消极利益。如果侵权人获益难以准确查明,法官可以综合相关因素而确定一个估计值。在赔偿数额确定过程中,需要对侵权人承担的所有私法和公法上的金钱责任作出全面考量,以避免威慑过度。第四,基于补偿和威慑功能的惩罚性赔偿数额的加总,应当作为生态环境损害惩罚性赔偿金的最终数额。

在这一计算逻辑之下,惩罚性赔偿数额的确定可能有悖于人们的直觉。侵权人已经承担的填补性损害赔偿责任需要从侵权人获得的利益中扣除,因此,侵权人造成的损害越严重,承担的惩罚性赔偿数额反而可能越小。这并不会减损惩罚性赔偿责任的功能与意义。首先,惩罚性赔偿的主要功能在于提供威慑,并不在于令企业一蹶不振。承担责任的威慑与行为改正之间的关系并不是线性的,一旦达到损益平衡的拐点,威慑程度的增加将是徒劳无益的。(72)在民事责任中,填补性损害赔偿责任本身是侵权行为成本内部化的方式之一,已经构成对部分获益的消除,必然需要得到考虑。当然,对于严重的污染环境和破坏生态行为,法官在确定惩罚性赔偿数额时可以超过侵权人的获益,以体现对于此类行为的强烈否定。其次,污染环境或破坏生态的行为越严重,对应的惩罚也应越严厉,但惩罚性赔偿责任并非实现惩罚的唯一路径,甚至不是主要路径。对行为人的惩罚可以通过行政处罚和刑罚而实现,且并不限于财产罚与财产刑,还包括行为罚、自由罚与自由刑等。值得关注的是,惩罚性赔偿责任与公法上的金钱责任都将发挥一定的威慑功能,如何在各项责任之间实现妥善协调,是需要进一步讨论的问题。

五、生态环境损害惩罚性赔偿与公法责任的协调

环境法律责任在发展中不断完善,已经形成包罗民事责任、行政责任和刑事责任的综合体系。法律责任的功能各有侧重。填补性损害赔偿责任也具有一定程度的威慑功能,但与补偿功能相比仍处于次要位置,只是一种辅助性功能。(73)惩罚与威慑通常被视为行政和刑事责任的主要功能。生态环境损害惩罚性赔偿责任与公法责任在功能上具有同质性,需要与既有的公法责任进行妥善协调,探求合理的制度定位,并在适用过程中实现彼此兼顾。

(一)生态环境损害惩罚性赔偿是对公法规制威慑不足的回应与补充

生态环境损害惩罚性赔偿作为运用私法机制实现公法目的的特殊法律责任(74),是对公法规制威慑不足的回应与补充。在威慑功能上,民事赔偿、行政罚款和刑事罚金等责任方式,除了有量的差异外,并无本质区别,三者都是通过财产责任的设置来预防违法行为的社会风险。(75)威慑补充建立在突破部门法之间严格划界的基础之上,不同法律责任的威慑力能够相互补充。(76)无论在哪一种责任制下,当行为人面临的潜在利益减损超出其可能获利时,一般就会因为此种威慑而克制自己从事该行为。(77)

我国对于公共事务的治理通常依赖于直接的行政规制。环境法的演进正是以政府直接规制作为起点,在发展过程中呈现出威慑不足的问题。第一,行政处罚数额设置威慑不足。环境行政罚款大致分为“数值式”和“倍率式”两类,其中,数值式罚款以金钱数额明确规定罚款的上下限或上限,在环境行政罚款中占据绝大多数。(78)数值式罚款无法准确反映违法行为与罚款数额之间的关联,可能与违法行为的社会危害性不匹配,造成处罚畸轻。(79)第二,行政处罚执行威慑不足。一方面,公共财政能够提供的支持是有限的,我国的财政支出长期偏重投资建设,在行政执法等公共领域欠账巨大。(80)在缺乏足够资金和人力去获取监管信息时,规制机构通常重点关注大型企业的点源排放,且规制机构也可能被企业所俘获,从而导致选择性执法的现象。(81)另一方面,行政执法活动时常受到行政机关自身利益的驱使。基层执法者可能会以预算和考核作为导向进行行动,将有限资源投入到最容易获得考核优势的地方,从而以行政机关的判断代替公共利益考虑。(82)在执法能力和执法意愿的双重约束之下,行政规制中的威慑不足被进一步放大。

生态环境损害惩罚性赔偿能够作为对公法规制的威慑补充。一些学者认为,我们需要的不是设立惩罚性赔偿这样一项尚存争议的制度,而是改革与完善现行行政执法制度,加大执法检查力度,用足且用好行政罚款。(83)然而,提高罚款上限的重罚倾向,将加剧行政权的强势地位,行政机关愈发有可能威胁传统法治主义所赖以生存的规则确定性以及侵蚀法治主义所保障的公民的自由空间。(84)与此同时,执法专业化的高资源需求和财政分权下的硬预算约束,构成短期内不易解决的环境执法实力困境。(85)行政规制的威慑功能存在自身的局限性。无论是行政法还是刑法,要单独面对今天这样一个复杂的社会进行有效规范,是过于苛求的事情。(86)在威慑补充原理下,生态环境损害惩罚性赔偿作为民事手段,能够弥补公法规制的局部失灵。惩罚性赔偿在性质上属于民事责任,由民事诉讼的原告提出主张。法院具有决定是否科以惩罚性赔偿的权力,扮演着决定应当在何种程度上维护公共利益的角色。在美国环境问题日益严重的20世纪60年代,公民就发现并不需要行政中间人来识别和保护自己在环境方面的利益,而是直接向法院提出主张。(87)在“代理彩票理论”的视域下,法院借助侵权法实际上获得了与政府借助管制法获得的路径有别但功能趋同的职能。(88)从实施程序上看,行政处罚通过行政程序进行,被处罚人只能在事后寻求司法救济,而惩罚性赔偿由法院依审判程序确定,相比之下,程序保护并不薄弱。(89)面对环境规制中的威慑不足,生态环境损害惩罚性赔偿在环境治理领域强化了民事责任的威慑力量,形成对行政规制的威慑补充,有助于实现全社会共同推进环境治理的良好格局,在我国具有独特的生命力。

以首次适用生态环境损害惩罚性赔偿的江西省浮梁县人民检察院诉浙江海蓝化工集团有限公司环境污染民事公益诉讼案为例。此案中,被告海蓝公司生产部经理吴某民将被告生产的硫酸钠废液以每吨200元的价格交由无危险废物处置资质的吴某良处理。在2018年3月3日至7月31日期间,吴某良将共计1124.1吨硫酸钠废液直接倾倒于浮梁县的荒山上,造成了严重的生态环境损害。法院判决被告海蓝公司赔偿环境修复费用、环境功能性损失费用、应急处置费用、检测鉴定费共计285万余元,并承担惩罚性赔偿17万余元,共计3025071.91元。(90)此外,根据相关刑事判决书,吴某民、吴某良及其他行为人犯环境污染罪,被判处5年至3年2个月不等的有期徒刑,并处最高5万元的罚金,但海蓝公司并未被定罪处罚。(91)根据相关行政处罚决定书,海蓝公司擅自将硫酸钠废液外运处置,属于以逃避监管的方式排放水污染物,被处以20万元的行政罚款。(92)对于此案以及其他类似的跨省倾倒危险废物的案件,频繁发生的重要原因就在于利润惊人,一吨危险废物的处置价格可能从4000元被压缩到只有正常价格的1/8,甚至更低。(93)如果按照处置价格为每吨4000元计算,那么海蓝公司通过违法倾倒1124.1吨硫酸钠废液所获得的消极利益就可能高达427万余元。海蓝公司极有可能在支付285万余元的填补性损害赔偿金和20万元行政罚款之后仍从其违法行为中获益,从而具备持续从事此类违法行为的动机。由此可见,在类似案件中,生态环境损害惩罚性赔偿的存在有其必要性,并应当以消除获益作为金额计算逻辑,从而实现对此类严重损害生态环境行为的完全威慑。

需要强调的是,生态环境损害惩罚性赔偿责任作为特殊的民事责任,应当避免被滥用。现行立法已经对惩罚性赔偿的适用进行了限制。《民法典》中规定了生态环境损害惩罚性赔偿责任的严格构成要件,为该项责任的成立要件设定了较高门槛,成为适用于具体案件的过滤阀。将生态环境损害惩罚性赔偿定位为一种威慑补充机制,进一步明确了惩罚性赔偿责任是对公法责任之威慑力度的裨补缺漏,而非越俎代庖。法院在作出惩罚性赔偿责任的判决时,需要全面考虑被告所承担责任的总体威慑效果,这一方面限制了惩罚性赔偿的适用情形,即在威慑功能已经实现的案件中,即便原告提出主张,也不必施以惩罚性赔偿;另一方面也限制了惩罚性赔偿金的数额,使得赔偿金额保持一定程度的可预期性和高度的灵活性,法院能够对惩罚性赔偿的适用保持谨慎态度加以有效控制。对于侵权人而言,生态环境损害惩罚性赔偿并非其必将承担的法律责任,而更像是高悬于头上的达摩克利斯之剑,要求其时刻考虑自己行为可能带来的后果。

(二)生态环境损害惩罚性赔偿金与公法金钱责任的折抵

生态环境损害惩罚性赔偿是对环境治理中威慑不足的回应和补充,在具体适用上,则体现在两方面:第一,在行政处罚或刑罚已经满足了相当性的威慑要求时可以选择不适用惩罚性赔偿。这与《民法典》中规定的惩罚性赔偿适用的高门槛以及“相应性”要求相契合。第二,在适用惩罚性赔偿时,赔偿数额的确定需要综合考虑公法上的金钱责任。

惩罚性赔偿金与公法上金钱责任进行折抵,需要廓清理论上的障碍。根据《民法典》第187条的规定,在法律责任聚合的情况下,民事责任优先适用。(94)民事责任和行政责任、刑事责任相互独立,似乎不应存在相互折抵的情形。民事责任优先适用之规定,主要是为了强化对被侵权人的救济。相应数额的金钱赔偿对于被侵权人的损害填补具有重大意义,而行政罚款或刑事罚金对于国库收入而言则意义甚微,优先的资源应当被配置到最需要的地方。生态环境损害惩罚性赔偿金与公法上金钱责任进行折抵,与这一规定的目的并不抵触。首先,惩罚性赔偿的意义并不在于填补损害,而是旨在从经济上遏制侵权行为。生态环境损害惩罚性赔偿金也并不归属于原告,而是需要用于公益目的。惩罚性赔偿金的折抵并不妨碍对损害的填补和救济。其次,惩罚性赔偿责任与公法上的金钱责任具有功能上的一致性,如果不进行折抵,则可能导致过罚不当。《行政处罚法》第35条第2款规定:“违法行为构成犯罪,人民法院判处罚金时,行政机关已经给予当事人罚款的,应当折抵相应罚金。”可见,对于性质相同的金钱罚,一般采用轻罚在重罚中折抵的原则处理。实际上,分属三大部门法的损害赔偿、惩罚性赔偿、罚款、没收财产、罚金,在责任威慑理论中具有功能上的相似性,对于风险行为的实施者而言,其总体上的威慑效果可以进行加总。(95)在确定生态环境损害惩罚性赔偿金数额时,需要考虑侵权人需承担的各种责任的总体威慑效果,以避免侵权人最终承担的金钱责任过于高昂,带来过度威慑。因此,在生态环境损害惩罚性赔偿适用时,行为人承担的公法金钱责任需要予以抵扣。如果处以较重的罚款或罚金,应相应地判处较低的惩罚性赔偿金;如罚款或罚金较轻,则可判处较高的惩罚性赔偿金。(96)《解释》中的相关规定同样体现了这一立场,根据其第10条第2款的规定,人民法院在确定惩罚性赔偿金数额时可以综合考虑因同一行为导致的罚款或者罚金。

需要进一步说明的是,有的行政责任同样遵循消除行为人获益的逻辑,似乎给惩罚性赔偿责任的必要性打上了问号,其中最为直接的就是没收违法所得的行政处罚。《行政处罚法》第28条第2款规定:“当事人有违法所得,除依法应当退赔的外,应当予以没收。”首先,没收违法所得的范围有限。根据《行政处罚法》中的定义,违法所得是指实施违法行为所取得的款项。一方面,《行政处罚法》明确了违法所得的计算标准,即原则上不扣除成本。(97)另一方面,这一规定明确了违法所得只包括行为人取得的积极利益,不包括消极利益。即便在违法所得能够准确计算和全部没收的理想状况下,得到追缴的也仅包括积极利益,行为人获得的消极利益则被行政处罚所忽视。其次,没收违法所得的执行存在困难。大量的违法行为是持续性和跨区域的,违法所得的计算在时间和空间上都存在复杂性。这导致违法所得客观存在但难于查明,或者查明需要耗费大量的行政资源。(98)行政机关对主张的违法所得数额负有查明事实和调查证据的职责。当事人对行政处罚之协助主要在于配合调查、不得阻拦。(99)这种有限的协助义务并不构成当事人的证明负担(100),当事人亦没有理由和义务被强迫作出不利于自己之陈述而遭到处罚,这是当事人权益保障的内在要求。在上述种种因素的交织下,实践中违法所得该没收而未没收,是导致某些领域中违法成本低、违法行为屡禁不止的重要原因。综上,没收违法所得的功能存在局限性。惩罚性赔偿责任对于行为人获益的考量能够在范围上更加全面、在计算上更为灵活,且已经得到没收的违法所得在惩罚性赔偿金额计算时应予以扣除。因此,没收违法所得的行政处罚并不会消减生态环境损害惩罚性赔偿责任的功能与意义。

我国立法中的惩罚性赔偿虽学自英美法,但具有鲜明的独特性,在发展历程中不断拓展适用范围,涉及消费者权益、食品安全、环境侵权等多个与民生福祉息息相关的领域。综合《民法典》第1232条的条文文义、历史发展和立法目的来看,该条应当解释为能够适用于救济生态环境损害公益诉讼。就制度功能而言,生态环境损害惩罚性赔偿同时具有补偿、惩罚和威慑功能,其首要功能应当定位于通过剥夺侵权人的非法利益,使之得不偿失,从而在经济上遏制侵权行为。生态环境损害惩罚性赔偿的具体适用应当以充分实现制度功能为目标,赔偿数额的确定不能偏离制度功能的实现逻辑。在日渐完善的环境法律责任体系中,生态环境损害惩罚性赔偿责任应当得到谨慎适用。在行政处罚或刑罚已经实现威慑目的时,可以选择不适用惩罚性赔偿;在适用惩罚性赔偿时,赔偿数额的确定需要综合考虑所有公法和私法上的金钱责任。

来源:《中国人民大学学报》

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