载于《法律科学》2006年第1期

　　【摘要】我国危机处置法存在重特别的危机立法、轻统一的危机立法，重实体、轻程序，重分散型的应急机制、轻整合型的应急机制，重封闭性的应急机制、轻开放性的应急机制等缺陷。危机处置法的目标模式应兼顾效率和保障公民权利。法体模式应是统一立法与单行立法相结合。制度模式应以危机的发生与发展过程和应对危机的机制为设计主线，主要包括危机状态的决定和宣布制度，实施制度，变更、撤销和终止制度，以及危机状态的信息预警制度，应急储备制度，协调制度和社会支持制度等。

　　【关键词】危机处置法；中国；立法模式

　　Searching on the Legislation Mode of the Law Dealing with Crises in China

　　【英文摘要】Nowadays there are several defaults in the law dealing with crises in China，such as placing too emphasis on special law and contempt of uniform law，placing too emphasis on the substantive and contempt of the procedure，placing too emphasis on decentralized mechanisms and contempt of centralized mechanism，etc． The targets mode of the law should not only improve efficiency but also safeguard rights． The systems mode of the law should include uniform and de centralization． The main institutions are the institutions of deciding and declaring the crises state，the institutions of enforcement，modification，canceling and termination，and the institutions of support and coordination，etc．

　　【英文关键词】the law dealing with crisis，China，legislation mode

　　一、问题及意义
    
　　2004 年宪法修正案将“戒严”修改为“紧急状态”。“这是在中国遭受非典冲击后，针对可能发生的自然灾害、突发公共卫生事件以及其他包括安全问题在内的重大事故所采取的应对措施，……与国际通行做法也相一致。”{1}紧接着，统一的危机处置法就被纳入最高权力机关的立法规划[1]。科研单位和实践部门受最高国家行政机关的法制部门委托出炉了两部紧急状态法草案[2]。可以这样认为，制定统一的危机处置法[3]已经成为中国法学界一道较为亮丽的风景线。那么，我国目前的危机处置立法的状况究竟怎样？ 如何加强、完善我国危机处置立法？ 我国的危机处置法应选择什么样的目标模式、法体模式以及建立哪些基本制度？ 显然，正确回答这些问题对于我国制定一部科学的统一的危机处置法以及完善危机处置法体系是相当重要的。以下，笔者将围绕这些问题，阐述有关看法和主张。
    
　　二、我国危机处置立法的缺陷
    
　　自上个世纪90 年代以来，随着社会主义法治建设与民主政治的发展，我国在处置危机方面的立法取得了重大的进展。《中华人民共和国戒严法》、《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国防洪法》、《破坏性地震应急条例》、《台风灾害应急条例》等一系列规范政府采取紧急措施以便及时和有效应对各种危机事件以及保护公民合法权益的法律、法规相继出台，一套相对完整的处置危机事件的法律制度在形式上已经确立。
    
　　我国处置危机的立法虽然取得了重要成绩，但相对于我国正常状态下的立法而言，仍落后不少，相对于世界法治发达国家的立法而言，更是存在着差距。这种落后和差距的最重要的表现就是：我国应对危机的立法不是很发达，不仅缺少全国统一的危机处置法，而且不少单行的处置危机的法律文件对危机状态制度规定的不够完整，特别是在危机状态下政府工作人员或公民的违法行为应当承担何种法律责任的规定过于模糊和原则，公民在不同的危机状态下应当享有哪些权利的规定也不够明确。在现行近百件有关危机处置的法律文件中，较为集中地规定了危机状态制度的法律文件仅有下述几件：（一）1989 年2 月第七届全国人大常委会第六次会议通过的《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）；（二）1996 年3 月第八届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《中华人民共和国戒严法》（以下简称《戒严法》）；（三）1997 年3 月第八届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国国防法》；（四）1997 年12 月第八届全国人民代表大会第二十九次会议通过的《中华人民共和国防震减灾法》；（五）1993 年8 月国务院发布的《核电厂核事故应急管理条例和处理规定》；（六）1995 年4 月国务院发布的《破坏性地震应急条例》；（七）1998 年12 月国务院发布的《地震预报管理条例》；（八）2003 年5 月国务院发布的《突发公共卫生事件应急条例》，等等。如果从行政管理职能和管理领域的角度对我国现有的处置危机的法律和法规加以分类，主要包括重大突发性自然灾害领域内的立法，重大突发性工业事故及灾难性事故领域内的立法，重大突发性社会动乱及事故领域内的立法和重大突发性政治危机领域内的立法。{2}分析上述我国关于危机处置的主要立法以及其他载有相关应急措施的法律文件，可以发现，目前我国的危机处置立法，存在着下述问题。
    
　　（一）重特别的危机处置立法，轻统一的危机处置立法
    
　　在现行危机处置法规范中，大部分都是分散的，就特定的危机事件的特定事项或问题，制定了专门的危机处置法规范。例如，行政机关应对洪水灾害，适用防洪方面的法律；应对台风灾害，适用防治台风方面的应急法律；应对核事故，适用核事故方面的应急法律；应对传染病，则适用防治传染病方面的应急法律；应对森林火灾事故，就适用防火方面的应急法律。诚然，危机事件具有多种类型，应对每一种危机事件的紧急措施都有其特殊性，因此，针对各种危机事件和紧急措施的特殊性制定相应的危机处置法是必要的，但各种类别的危机事件（如属于重大突发性自然灾害的地震、洪水、火山、台风等）和紧急措施（如行政征收、行政强制、行政救济等）以至整个危机处置和紧急措施也必然有其共性，从而制定调整各种危机事件的相对统一的危机处置法，以至制定调整整个危机领域的统一危机处置法典就不仅是必要的，而且也是可行的。据不完全统计，目前世界上已有近二十个国家出台了统一的危机处置方面的法律。如法国在1955年颁布了《紧急状态法》，美国在1976 年制定了《全国紧急状态法》，土耳其在1983 年颁布了《紧急状态法》，加拿大在1985 年制定了《紧急状态法》，俄罗斯在2001 年出台了《联邦紧急状态法》，英国在2004 年制定了《紧急状态法案》，另外芬兰等国家也制定了统一的危机处置法律。
    
　　（二）重实体，轻程序

　　现行的危机处置立法多只注重解决政府和公民在不同危机事件下的实体问题，如行政机关的权限、职责，紧急行政行为的条件、标准等，而忽视对相应的应急行为的程序予以规范，如对紧急性行政行为的方式、步骤、时限，行政机关的程序义务，行政相对人的程序权利等，则很少规定。以突发性事件的报告为例，在2003 年5 月7 日的《突发性公共卫生应急条例》颁布实施之前，无论是1989 年的《传染病防治法》，还是1991 年的《传染病防治法实施办法》，对于突发性事件的报告主体、报告时间、报告方式等程序性问题都没有明确的规定。虽然以20 多天的时间，出台了《突发性公共卫生应急条例》，但距广东大面积暴发“非典”已有3 个多月，错过了应对“非典”的最佳时机。即使是较为成熟的戒严制度，1996 年的《戒严法》也没有规定戒严的期限、戒严的延长和终止等程序性内容。
    
　　（三）重分散型的应急机制，轻整合型的应急机制目前我国危机处置法所规定的应急机制主要包括两大类：一类是应对重大突发性自然灾害和工业事故的应急机制，包括防震减灾处理应急机制、防洪救灾处理应急机制、传染病防治处理应急机制、核事故处理应急机制等等；另一类是处理突发性政治危机和社会动乱的戒严制度。{3}与国外的应急机制相比，我国的应急机制属于一种分散型的体制：涉及到防洪的，由防洪救灾指挥部来统一指挥；涉及到地震灾害的，由抗震救灾指挥部统一管理；涉及到传染病的，由防疫指挥部来处理；涉及到政治内乱的，由戒严实施机构负责。这些指挥部或实施机构的权力则来源于各个单行法律和法规的授权。分散型的应急机制的优点是专业性比较强，有利于发挥专业优势以应对各类危机。但也存在重大缺陷，主要是无法有效整合不同层级关系和不同功能结构的管理部门之间的资源，无法形成合力和发挥整体优势。
    
　　以《传染病防治法》对发生传染病后的监管模式为例。该法第5 条规定：“各级政府卫生行政部门对传染病防治工作实施统一监督管理。各级各类卫生防疫机构按照专业分工承担责任范围内的传染病监测管理工作。各级各类医疗保健机构承担责任范围内的传染病防治管理任务，并接受有关卫生防疫机构的业务指导。军队的传染病防治工作，依照本法和国家有关规定办理，由中国人民解放军卫生主管部门实施监督管理。”根据上述规定，我国法定传染病防治的统一监督管理机构是各级“政府卫生部门”。具体又分为三种情况：一是各级各类“医疗防疫机构”；二是各级各类“医疗保健机构”；三是“解放军卫生主管部门”。这种分类是按照“条条”（行业）来规定的。这种按“条条”来分类的管理体制对于防治“非典”工作是否适应呢？ 从“非典”防治工作情况来看，防治管理是分地区的（块块）的，不是完全按照“条条”的。完全按照“条条”管理，工作起来不十分适应。例如，在北京地区医疗单位分别属于不同的系统来管理的：有卫生部所属的医院，也有北京市所属的医院，还有在京的各部委所属的医院（如煤炭医院、冶金医院、邮电医院、铁路医院、教育部管理的医院等）。上述医院各自都是独立系统，互相之间的关系都是平行的，平级单位之间没有管辖权，在行政管理系统中也没有隶属关系，谁也“管”不了谁。在“非典”疫情发生时，各系统就难以发挥统一的监督管理。仅在疫情信息收集与报告方面，没有机构能够掌握在京医疗单位的所有“非典”病人与疑似患者数量的准确信息，更谈不到及时掌握与公布这些信息了。{4}
    
　　（四）重封闭性的应急机制，轻开放性的应急机制我国目前的危机处置法中的应急机制不仅是一种各自为政式的、分散型的体制，而且也是一种封闭性的体制。这种封闭性的应急机制的最主要特点是仅仅由政府来对各类紧急危机事件进行预警、监控和处理，忽视甚至排斥非政府组织和各类营利机构在应急机制中的作用。由于政府作为公共服务的提供者和公共事务的管理者，必然要承担应对紧急危机的职责，而且相对于其他组织，政府在资源禀赋、人员结构、组织体制等方面具有优势，这就使得政府在整个紧急事件的应对过程中起着主导作用。然而，这绝不能成为忽视各类非政府组织和营利机构应对紧急事件的理由。非政府组织和营利机构，特别是非政府组织由于具有公益性和与民间社会结合紧密等特点，通过人员派遣、物资援助、募集奖金、心理援助和提供信息等手段，不仅在紧急事件发生后的灾害救助阶段，而且在前期的紧急事件的预警、监控阶段都能够发挥重大作用。有学者甚至认为应把解决社会危机的出路交到非政府组织的手中。他们指出：在不可能出现重大的社会革命的背景下，单纯由政府进行反危机未必奏效，反而有可能导致新的集权；单纯的政治体制改革也未必能解决问题，除非改革为社会组织和社会运动的发展开辟真正的空间，即落实“小政府，大社会”的政治许诺和法律架构。{5}
    
　　（五）紧急权力的授予和公民权利的保障双重失衡
    
　　我国现行的危机处置立法还存在在授予政府紧急权力和保障公民权利方面双重失衡的情况。即授予政府紧急权力不足，保障公民权利也不利。如果没有赋予行政机关广泛和强大的紧急权力以应对危机，那么最复杂危机处置法也将变得没有任何意义。以传染病防治为例，我国卫生行政部门和防疫机构行使应急措施的依据是《传染病防治法》、《传染病防治法实施办法》（1991 年颁发）。SARS 爆发以后，与传染病防治有关的各种法律、行政法规、部门规章及其他规范性文件逐渐见诸报端。据粗略统计，截止2003年5 月1 日，与传染病防治有关的法律文件共有43个，其中只有2 个是“旧的”，即《传染病防治法》和《传染病防治法实施办法》；其他41 个则是2003 年4 月4 日至5 月1 日之间颁发的[4]。在表面上，这虽然说明SARS 带来了大量新的问题，以及有关部门面对这些问题采取了相应措施，但在实质上它更说明了已有传染病防治“法律文件”没有全面授予行政机关应有的权力以有效应对SARS。《传染病防治法》及其《实施办法》对行政机关的授权明显存在着内容不够完整和规范过于粗略的问题。新增的41 个“法律文件”中，就其所授予行政机关及公共医疗卫生机构的权力而言，主要包括两大部分：其一是防治SARS 的特殊性权力，它是过去所没有，也不应苛求其有的规范，例如关于SARS 的临床诊断标准、推荐治疗方案和出院参考标准等的规定。其二是防治传染病的一般性权力，它是过去所没有、却不应没有的规范，例如救灾防病与突发公共卫生事件信息报告管理，预防交通工具传播疾病，社区防治管理，药品监督、管理和快速审批等等。如果说，前一种情形属于正常增加而无可厚非，那么，后一种情形就昭示了已有法律规范在授予行政机关紧急权力方面存在的欠缺。
    
　　在危机状态下，公民基本权利受到相应的限制是为各法治国家的危机处置法所承认的。但，不容否认的是，公民基本权利在程度和范围上更容易为紧急权力所侵害。因此，主要法治国家的危机处置法都规定各类制度以保障公民在危机状态时期的基本权利。由于我国没有统一的《危机处置法》，对于不同类型的危机事件，公民基本权利可以受到限制的种类和程度，行政机关可以采取的限制公民基本权利的紧急权力的方式和手段都没有明确的规定，为现代法治国家所强烈倡导的比例原则并没有较好地在我国的危机处置法中实现。以“非典”期间的政府信息公开义务和公民知情权为例，北京在抗疫前期，由于医院分属于教育、军队、武警和卫生等不同系统和部门，各部门之间的信息封锁和垄断，致使疫情的信息发生严重失实，失实的信息造成了公民的错误行为，从根本上导致了疫情的扩大。面对国内外的压力，2003 年4 月20 日，卫生部建立严格的疫情报告制度。虽然公众经历短暂的恐慌，但是公众一旦获得了对疫情的知情权，便迅速与政府无条件的配合，恢复了对政府的信任。{6}
    
　　我国在紧急权力法制化方面的落后局面，只有通过进一步的立法，特别是制定统一的危机处置法才能加以解决。
    
　　三、我国危机处置法的目标模式
    
　　危机处置法的目标模式是一国立法机关按照自己的目的对危机处置法所设定的一种理想效果，是危机处置法的价值取向的法律化。危机处置法主要有两种目标模式：一是效率模式，一是权利保障模式。根据前一种模式，危机处置法的设计主要考虑如何更有利于行政机关行使紧急权力，如何最大限度地授予行政机关各类紧急权力，如何更有利于行政机关应对危机事件，更有利于行政机关恢复正常的社会秩序。至于如何防止行政机关在行使紧急权力过程中滥用权力，如何防止行政机关在对危机事件处理过程中侵犯行政相对人的权益，如何为受到行政机关紧急权力侵犯的相对人提供救济，则作为第二位的目标考虑。当第二位的目标与第一位的目标相一致时，则同时兼顾到第二位的目标。但当第二位的目标与第一位的目标——行政效率——相冲突时，则舍弃第二位目标而保障第一位目标。法国1958 年《宪法》中对总统紧急权力的规定可以视为是效率模式的典型。虽然该国宪法第16 条规定，共和国总统只有在正式咨询总理、议会两院议长和宪法委员会后，才能根据形势采取必要措施，但是这种咨询并不具有法律效力，总统可以不予理会。也就是说，仅凭总统的单一意志就可以行使紧急权力，不存在多元主体之间的妥协或合作。更为重要的是，总统采取的各类紧急措施，包括抽象的紧急条例，都被视为是国家行为，行政法院无权监督。{7}（P145）   根据后一种模式，危机处置法的设计主要考虑如何防止和控制行政紧急权的滥用，如何避免行政机关在行使行政紧急权力过程中以权谋私和侵犯相对人的合法权益。至于提高行政效率，则只是第二位目标，当此目标与控制紧急权力和保护相对人权利的目标相一致时，则同时予以兼顾，但当二者不一致而相互冲突时，则舍弃效率而保障权利。美国1976 年的《紧急状态法》可以视为是典型的权利保障模式。该法只有5 个条款，大部分规定了总统的程序义务和国会的监督审查，如总统作出的国家紧急状态的宣告；在联邦政府公告上公布；向国会传达；总统的职责和报告要求；国会对紧急状态的终止审查等内容。至于授予总统哪些紧急权力，此法却没有提到。
    
　　我国危机处置立法应选择什么样的目标模式，是选择效率模式还是权利保障模式，这需要进行认真研究。我国法制历来具有以公民义务为本位的传统。古代封建法制如此，民国时期法制如此，解放以后新中国的法制也深受这种传统的影响。我国法制传统上的这种偏向，对于我国正常状态下的立法都将造成轻保护公民权利、重行政机关权力的后果，更不用说在危机状态下的立法了。所以从克服传统偏向，加强公民的权利保护而言，我国的危机处置法似应选择权利保障模式。
    
　　但是，从我国目前应对危机事件的现状来看，如果危机处置法侧重于控制和限制行政机关的紧急权力则将难以达到迅速克服危机，及时恢复社会常态的目的。危机事件的特点决定了行政机关的决策方式不同于常规状态下的决策方式。行政机关必须享有强大的自由裁量权，进行非程序化的，凭借判断、直觉和创造性的决策，而不是在常规条件下的依习惯、特定的标准进行程序化的决策。如果危机处置法过于强调控制和限制行政机关的权力，则势必将导致行政机关无法果断决策的后果。有学者甚至做出更为极端的论断，认为法律就根本不能规范或调整紧急权力。如德国著名宪法学家卡尔·施密特就认为，危机之所以为危机，在于它们无法包含在宪法规范中。宪法理论中的危机概念就如同神学理论中的奇迹概念一样，是无法界定的，因此，在宪法或法律规范中并不存在适用于混乱状态的事件。{8}我们当然不会同意施密特的观点，但是危机状态下必须赋予行政机关强大的自由裁量权则是一个不争的事实。由此，从有效应对危机角度而言，我国的危机处置法似应选择效率模式。
    
　　决定选择权利保障模式可能无法有效应对各类危机事件，最终也无法保障公民的权利，决定选择效率模式可能不利于保护公民的权益。权利保障和效率虽然不是截然对立的，但是公民个人权利的保障如果脱离社会公益的维护而过分强调，又确实可能影响应对危机事件的效率。如果片面强调行政机关的紧急权力，则可能导致以极大的、甚至不必要的牺牲公民权益作为恢复社会正常秩序的代价。
    
　　由此可见，我国危机处置法的目标模式既不能完全选择效率模式，忽视对行政紧急权力的控制和对公民权益的保护，也不能完全选择权利保障模式，忽视提高行政机关应对危机事件的效率和保障社会秩序并及时地恢复到正常状态。在对各种有关危机状态的制度和规范的设计上，尽可能做到二者兼顾，既有利于控制行政机关滥用紧急权力和保护公民权益，又有利于提高行政机关应对危机事件的效率。在某些情况下，危机状态制度的设计可能难于兼顾二者：控权即难于提高效率，提高效率即难于控权。对于这种情况，则应具体情况具体分析。例如，在实行危机状态期间，赋予行政机关强大的紧急权力是理所当然的，包括中止正常状态下的有关法律、法规、规章部分条款在实行危机状态区域内适用的权力；行使行政处罚权或者采取要求公民、法人和其他组织履行有关义务时，可以简化调查取证、陈述、听证等法定程序等。这对于及时、有效制止危机状态下的各类违法行为，迅速恢复正常的社会秩序是极为必要的。但这并不是说行政机关可以片面追求效率，可以不顾相对人的权益了。行政机关在采取应对危机事件的措施时，应当遵守比例原则，即紧急措施应与危机事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择对相对人权益损害最小的措施。行政机关虽然可以限制或中止相对人某些基本权利，但是相对人的法律面前人人平等的权利、生命权等的权利却不能被中止。危机处置法如果这样设计，就可以同时兼顾行政效率和控制行政权，保护相对人权益两方面的目标，这样的危机处置法的目标模式既不是完全的效率模式（《危机管理法》），也不是完全的权利保障模式（《紧急权力监督法》），而是一种介于二者之间的混合模式。
    
　　四、我国危机处置法的法体模式
    
　　危机处置法的法体模式是一国立法者对危机处置法的总体风格特征，具体包括条文体系编排、适用范围和制度结构等方面的设计和安排。危机处置法的法体模式主要有三种：一是统一法典模式，二是单行法律、法规模式，三是无独立危机处置法而完全与正常状态下的法律和法规相混合模式。
    
　　第一种模式是制定各类危机状态均统一适用的法典，内容可包括总则（立法宗旨与根据、危机状态的定义、危机状态的应对原则）、危机状态的决定和宣布、紧急立法措施、紧急行政措施、危机状态的终止与撤销、紧急机构和人员、法律责任以及国家补偿和诉讼等。在统一法典模式下，并不排除同时制定某些特别单行的危机处置法律、法规，规定某一特定危机状态领域或特定危机状态事项的较具体的危机状态制度。
    
　　第二种模式是不制定统一适用于各危机状态领域的危机处置法典，而分别就特定危机状态领域或特定危机状态事项制定单行危机处置法律、法规，如《传染病防治法》、《戒严法》、《防震减灾法》、《核电厂核事故应急管理条例和处理规定》等等。
    
　　第三种模式是既不制定统一的危机处置法典，也不制定任何专门危机处置法律、法规，仅在国家正常状态下的法律、法规中规定紧急措施。在现代民主、法治国家，危机状态立法通常都采取第一种或第二种模式。采取第三种模式的国家实际上是无视危机状态与正常状态下国家权力行使和公民权利保护的不同特点。
    
　　我国危机处置立法应选择什么模式？ 对此问题可能会有不同观点。笔者倾向于第一种模式，即采用统一立法与单行立法相结合的模式。以单行的法律、法规形式规定某种危机事件及其应对措施当然有其明显优势：一是制定相对简单，出台及时，可以暂时避开某些困难问题或研究不成熟的问题；二是针对性强，能及时应对某类紧急危机；三是突出了不同危机事件及其应对措施的特点，使每类危机事件及其应对措施规定得比较细致。但是，单行的法体模式也存在许多局限性。如这种法体模式虽然突出了行政机关应对几类主要危机事件的个性，但却肢解了行政机关应对各类危机事件的共性，形成宏观立法有缺陷，微观立法颇为精致的立法格局。应当认识到，以某一种危机状态为调整对象来制定一部单行的危机处置法律或法规，实难以穷尽危机事件的种类。克服其局限性的方式便是以具有普遍性的原则规定和一般性的程序制度要求来进行最大限度的涵盖，即采用统一立法的法体形式。因为统一的危机处置法具有以下几种重要作用：一是统领各单一危机事件及其应对措施的基本的程序制度和主要原则，以培育和强化国家应对各类危机事件的权力都符合法治国家的要求；二是拾遗补缺、预警未来，将各类单行法律不能涉及到的各类危机事件及应对措施（包括现在的和未来可能出现的），以基本的程序和制度要求作全面的囊括；三是协调各种危机事件及其应对措施的共性，防止在程序和制度上各行其是、宽严悬殊较大，甚至相互冲突的现象发生。此外，制定统一的危机处置法还可以节省时间，排除出台一部又一部的紧急法律的漫长精力。从而最终形成以统一的危机处置法为基本法，统率各行业和各部门的单行危机处置法（包括行政法规、地方性法规和行政规章）为一体的危机处置法律体系。
    
　　从世界法治发达国家的经验来看，也采用了第一种模式，即法典与单行法律和法规相结合的模式。在英国，以2004 年的《国内紧急状态法案》为龙头，以规章、命令和指示作为补充，涉及到危机处置的法案总共有200 多件。较为重要的如：1991 年的《食品保护命令》、1996 年的《紧急儿童保护措施规章》，1996 年的《紧急保护命令》，1997 年的《公路运输危险品规章》，1997 年的《管道安全规章》，2001 年的《放射物规章》，2002 年的《恐怖主义条例》等。在澳大利亚则以1999 年的《紧急状态处置法》为中心，包括1989 年的《州紧急状态服务法》，1989 年的《州紧急状态和营救法》，1976 年的《灾害状态法》以及1975 年的《州反灾害组织法》等近50 部。{9}
    
　　五、我国危机处置法的制度模式
    
　　危机处置法的制度模式可以有两条设计主线：一是以危机事件的发生和发展过程为制度设计之主线；二是以应对危机事件的机制为制度设计之主线。从当今已制定统一的危机处置法的国家的制度模式上看，有的国家侧重于第一条设计主线，如加拿大1985年的《紧急状态法》，就是以危机状态的发生和发展过程作为主线设计制度的。而俄罗斯2001 年的《联邦紧急状态法》，则是以应对危机事件的机制为制度设计之主线。笔者认为，我国的危机处置法应是这两条主线的有机结合。具体包括以下主要制度：
    
　　（一）危机状态的决定与宣布制度。它是指紧急危险出现后，由有权国家机关依照法律规定的程序和期限审查和认定紧急危险存在之状况，决定全国或有关地区进入危机状态并加以宣告的制度。该项制度主要包括以下几项内容：决定进入危机状态的条件，如发生可能对国家安全、公共安全、生态环境安全或者人民生命财产安全构成重大威胁、严重影响国家机关正常行使权力的突发事件；实行危机状态的请求，即由专门国家机关依照法定程序提出宣布危机状态的申请；实行危机状态请求报告的内容，该报告需要载明突发事件的发生情况、实行危机状态的理由和法律依据、需要宣布进入危机状态的地区范围等事项；决定进入危机状态的权限，即不同国家机关决定进入危机状态的权限分配，如在我国全国人大常务委员会决定全国或个别省进入危机状态，国务院决定省范围内部分地区进入危机状态；另外还包括不同国家机关决定进入危机状态的程序；危机状态决定的内容和效力；宣布危机状态的特定国家机关和宣布形式等内容。
    
　　（二）危机状态的实施制度。它是危机状态宣布后，特定的国家机关采取紧急措施应对紧急危机的制度。该项制度主要包括以下内容：实施危机状态的组织或机构，如美国的联邦突发事件管理署、英国的非军事意外事件委员会，土耳其的紧急状态协调委员会。在我国可以是国务院突发事件应急委员会；紧急权力，包括不同层次的国家权力机关、行政机关的抽象的立法权力和具体紧急措施权力；实施紧急权力的相应程序，如简化的立法程序和简化的紧急措施程序，采取紧急措施的先行程序等等。
    
　　（三）危机状态的更正和延长制度。它是指特定国家机关变更危机状态或延长危机状态的制度。该项制度主要包括以下内容：变更危机状态的条件，如危机状态的决定不合程序、危机状态的决定者超越职权或者对紧急危机事态估价错误，出现重的定为轻的，此地定为彼地的情况；变更危机状态的主体、期限和效力；延长危机状态的主体、条件和程序；延长危机状态的次数和内容等等。
    
　　（四）危机状态的撤销制度。它是指在危机状态期限届满前，特定国家机关认为没有必要继续实行危机状态，自行提前中止或请求相应国家机关提前中止危机状态的制度。该项制度包括以下内容：有权提前撤销危机状态的主体、撤销的条件和程序、撤销的法律后果等。
    
　　（五）危机状态的终止制度。它是指危机状态期限界满后，特定国家机关认为实施危机状态的目的已经达到，而宣布结束危机状态的制度。该项制度主要包括以下内容：终止危机状态的条件，危机状态的终止程序，如结束或批准危机状态的请求，终止危机状态的宣告和终止危机状态的效力等。
    
　　（六）危机状态的信息预警制度。这一制度是应对紧急危机的第一个阶段，目的是为了有效预防和避免危机事件的发生。通过及时收集和处理各种潜在的危机信息，准确估计和衡量危机发生的可能性，识别危机，争取将危机消灭在萌芽状态。为此，政府除了需要具备危机意识外，更要加强政府部门的“科研能力”和“组织资源”建设。
    
　　（七）危机状态的应急储备制度。如果说危机状态的信息预警制度的目的主要是将危机消灭在萌芽状态，那么应急储备制度的目的则是为及时、有效地应对危机准备条件。这一制度包括以下内容：各级政府及其职能部门事先制定应急预案，以便明确政府及其职能部门在处理危机事件中的权力和责任；政府官员应急知识的培训，负有处理危机事件职责的行政机关工作人员定期培训应急管理的知识与技能；应急知识的普及以及应急演习，学校应当开设危机事件预防和应急知识的课程，各级人民政府应当组织应急演习工作；专门应急求援队伍的建设，以及兼职后备应急求援队伍配备；应急资金的准备，县级以上人民政府每年应从财政收入中安排一定比例的专项资金以保障危机事件所需的经费；应急物资的准备以及应急设施的维护等。
    
　　（八）危机状态的内部协调制度。应对危机事件通常不是政府的一个职能部门就能够有效完成的，它涉及到与交通、通信、消防、信息、食品、医疗服务、物资支持等有关的政府多个职能部门，并且危机事件越复杂，就需要更多的政府部门。为了提高政府处理危机事件的能力，必须建立某种有效的协调制度，即在政府内部建立一个可以对各个部门发布命令的专门机构。这一机构应该是常设的、具有独立地位的、凌驾于政府各个职能部门之上的，直接隶属于国家最高行政首脑，向其汇报工作并对其负责，从而有效协调政府各个职能部门之间的行动，克服由于行政管理体制上的条块分割造成的难以整合相互力量和资源的被动局面。{10}
    
　　（九）危机状态的社会支持制度。这一制度主要是指国际间的合作机制和非政府组织以及社会公众的参与机制。危机事件的发生以及应对往往超越一国的国界。这就需要基于国际条约的规定，同外国政府和国际组织在平等互利的基础上开展合作与交流，以便寻求国际社会的支持与帮助。同时，危机事件的处理也需要各类非政府组织和社会公众的积极参与。这种参与可以有效降低政府应对危机的成本，政府的紧急措施也可以顺利的实施。另外，非政府组织和公众的参与和合作，还有助于政府更为及时和全面收集信息，提高预警能力。
    
　　（十）危机状态的事后恢复与重建制度。这一制度主要包括基础设施的恢复重建，以尽快恢复被紧急危机事件所破坏的交通、通讯、供水、排水和供电等基础设施；对恢复重建工作的支援，特定国家机关应对受危机事件影响地区的恢复重建提供资金、物资支持和技术指导。扶持政策和善后工作，特定国家机关根据受危机事件影响地区所受损失制定扶持有关行业发展的优惠政策，妥善解决因处理危机事件而发生的纠纷等等。
    
　　（本文责任编辑　何柏生）

【注释】作者简介：戚建刚（1976 —）男，浙江杭州人，法学博士，中南财经政法大学法学院讲师。
      *中南财经政法大学，湖北 武汉 430074
      [1]从全国人大公布的近五年立法规则来看，排在第一位的是修改《宪法》（包括紧急权力入宪，这项工作已经完成），第二位的就是要制定统一的紧急状态法。
      [2]国务院法制办于2003 年11 月，分别委托上海市人民政府法制办公室和清华大学公共管理学院承担紧急状态法的起草工作。这两个单位分别于2004 年4 月和5 月起草了紧急状态法专家建议稿。
      [3]或许有学者会提出疑问，既然全国人大的立法规划是要制定一部统一的紧急状态法，我国的宪法也将“戒严”改为“紧急状态”，上海市人民政府法制办和清华大学公共管理学院起草的专家建议稿的名称也是“紧急状态法”，为何本文的题目不沿用立法机关或学界现有做法，直接探讨我国紧急状态法的立法模式？ 事实上，从国务院法制办对该部法律的最新的立法进程来看，已经将题目改为《中华人民共和国突发事件与紧急状态处置法》。作这样修改的原因是，紧急状态是一种极端严重的突发事件，也是相当罕见的突发事件，在我国频繁发生的则是一般的突发事件，该部法律主要是应对一般突发事件的。但笔者认为，将该法的题目改为《突发事件与紧急状态处置法》在逻辑上犯了一个同义反复的错误，因为，既然紧急状态是严重的突发事件，那么突发事件是可以包括紧急状态的，如果我们应用替换的方法，就会发现该法的题目是《中华人民共和国突发事件与严重突发事件处置法》，这显然有悖于立法语言的严谨和规范性。而笔者将该法的题目改为危机处置法，既符合逻辑规范，也能够实现立法目的。参见拙作：《法治国家架构下的行政紧急权力》，北京大学2005 年博士论文，第36页。
      [4]主要有《国家救灾防病与突发公共卫生事件信息报告管理规范》（2003 年4 月4 日颁发）、《关于严格预防通过交通工具传播传染性非典型肺炎的通知》（2003 年4 月12 日颁发）、《关于加强防治非典型肺炎药品监督和管理工作的紧急通知》（2003 年4 月21 日颁发）、《关于传染性非典型肺炎药品快速审批有关事项的通知》（2003 年4 月29日颁发）、《公共场所、学校、托幼机构传染性非典型肺炎预防性消毒措施指导原则》（2003 年5 月1 日颁发）等等。

【参考文献】{1}倪四义． 中国第四次修宪的非同寻常之处{DB/ OL}． 新华网，2003—12—28．
          {2}吕景胜． 制定我国紧急状态法若干问题研究（J）． 中国软科学，2003，（6）．
          {3}周志田． 从SARS 谈中国危机管理的机制建设（J）． 科学对社会的影响，2003，（2）．
          {4}慧聪． SARS 考验传染病防治法（J）． 21 世纪经济报道，2003—05—10．
          {5}吴强． 社会危机与社会控制（J）． 中国研究，2002，（2）．
          {6}蒋建军． 后“非典”时期的中国行政改革（J）． 中国行政管理，2003，（8）．
          {7}王名扬．法国行政法（M）． 北京：中国政法大学出版社，1997．
          {8}SeeJoseph W．Bendersky，Carl Schmitt ：Theorist f or the Reich，Princeton University Press，1983，p37．
          {9}戚建刚． 两大法系国家紧急权力体制之演进（J）． 法学家，2004，（6）．
          {10}王乐夫，等． 公共部门危机管理体制：以非典型肺炎事件为例（J）． 中国行政管理，2003，（7）．