【内容提要】全球化使人口的自由流动成为一股不可抑制的潮流和趋势。自由迁移和选择居所的权利是国际法承认和保障的基本人权。参与与自身利益相关的公共事务决策是外侨应有的民主权利，也应是民主政治的本质要求。但现代民主理论和民主制度的框架无法容纳外侨的民主要求，因为民主作为以公民为参与单位的公民民主，有内在的排他性和封闭性。全球化与现存的民主理论和民主政治存在着冲突。
【摘 要 题】新思潮
【关 键 词】全球化/民主/公民/永久性居民
【正 文】
    全球化是物资、资金、信息在世界范围内的流动，也是人口的国际性流动，包括个人对除出生地之外的居所和工作地点的自由选择。全球化要求的开放性与民主政治的封闭性、排外性有着内在的冲突。当一国疆域内外来人口特别是外侨成为一股不可忽视的组成部分时，外侨对民主权利的要求对以公民为核心的传统民主实践与民主理论提出严重挑战，并开始危及现存的政治秩序。
    　　一、民主政治的封闭性和排外性
    1.民主政治是公民政治。民主，我们从词源上考察，是人民(demos)的统治(kratos)。古往今来，从古希腊的城邦到近代的民族国家，不同国家和不同时期对“人民”的界定有所不同，但人民一直是有人群边界的。在实行民主的人民内部，“人民”这一政治概念就转换成“公民”这一法律概念。古希腊城邦政治中，人民指公民，公民绝不是指全体成年居民，妇女、奴隶、农奴、边区居民、外邦人均不是公民。当代民族国家里，人民是公民，实现了成年男女平等拥有选举权的普选制国家中，绝大多数国家公民人数也少于本国的成年居民人数。外侨不享有这些在政治社会中极其重要的民主权利。有选举权和被选举权以及参加政府的权利是本国公民的特权。直到今天，民主政治，实质上仍是公民的特权政治。
    从城邦到民族国家，尽管共同体疆域从小国寡民的城邦扩大到了大疆域多人口的领土国家，但公民的内涵没有发生实质性变化，只是伴随统治疆域的扩展，公民外延有所扩大。民主仍是公民的民主。在近现代民族国家里政治虽比城邦政治包含的内容更为复杂，但民主政治的最基本内容还是公民的政治。城邦是公民的集合。城邦政治(politeia)是指“（甲）公民和城邦间的关系，（乙）由这种关系形成的全邦的‘政治生活’”[1]。近代以来标榜民主的国家都要承认“人民主权”原则，国家是“由全体个人的结合所形成的公共人格”，“作为结合者，他们集体地就称为人民；个别地，作为主权权威的参与者，就叫做公民”[2]。在代议民主制下，公民是国家主权的让渡者，也是民主政治的基本参与单位。选票是公民主权的象征，选举是人民主权向议会主权的转换器，选举成了衡量和检验民主政治的指标，亨廷顿正是在这层意义上把民主选举作为评判20世纪政治体制的标准[3]。
    2.什么是公民？从词源上分析，公民是属于城邦的人[4](P10)，“若干公民集合在一个政治团体以内，就成为一个城邦”[4](P119)。所以，城邦是一个由公民组成的“社会组织”[4](P118)，是公民的集合。城邦与公民是共生的存在。亚里士多德认为，“一个正式的公民应该不是由于他的住处所在，因而成为当地的公民；侨民和奴隶跟他住处相同，但他们都不得称为公民。仅仅有诉讼和请求法律保护这项权利的人也不算是公民；在订有条约的城邦间，外侨也享有这项法权。……全称公民是‘凡得参加司法事务和治权机构的人们’。”[4](P109-113)在城邦世界里，公民权利(right)不同于我们近代民主制下所理解的一种与义务相对的可放弃的利益，更多的含义是一种权力(power)，是一种治权。在近代大疆域的民主政治演变成了选举制转换的代议民主制，选举权力从直接的治权演化成授权的权利。“人民统治”作为民主政治的本质规定性在代议民主制也不应发生变化，否则就不能称其为民“主”了。从理论上讲，直接参与还是委托代议士来间接参政，只是实现治权的方法上的区别，是一种技术区别。
    “公民”与“非公民的居民”的本质差别在于是否拥有治权，治权的价值在于治权使公民成为自己的主人，有主宰和决定自己命运的能力。对于希腊人而言，作为“天生政治动物”（在城邦语境下，称为“城邦动物”更确切一点）的人，公民的政治活动不仅是寻求对自己命运的控制，也是成其为人的必要。正是基于这一原因，女人、未成年的儿童、外侨、奴隶都不可能成为真正意义上的“人”。
    现代政治生活中，因国家与社会的分离和公私域的区分，作为自然人的人权与作为公民的政治权利开始区分。希腊语境里的“非公民的非人化”的涵义已经不存在了，但作为政治权利所代表的“治权”应有的含义却没有改变，也不应改变，否则就损及民主政治的本质规定。正是公共生活对完善人的社会本性的需要以及控制自己命运的必要，也是基于对公共精神和公共生活的价值的挖掘，引发了当今学术界以古典共和主义的精神对现代自由民主理念的批判。
    在现代政治体制，非公民居民也许可以通过压力集团、公众舆论对公共政策的制定施加影响，非公民居民也同样可以受到法律的同等保护，但没有选举权和被选举权的居民是没有治权的，不能直接参与公共政策的制定，只能无条件地服从公民制定的法律和公民决定的公共事务。在这种社会里，居民对公共事务的参与权利是至关重要的。哪怕是淹没在众多选票中的微不足道的一票，都会使在选举制度下产生的政治权威不能无视这一票和这一票所代表的人群及他们的利益。但正是缺少了这张选票及其相应的权力，使这些人群在政治社会里失去了控制自己命运的一种极为重要的能力。
    3.公民民主是一种封闭的民主模式。在城邦政治中，对公民资格的严格限制维系着城邦政治。城邦是“特权公民的特权公社”，城邦政治内在地要求封闭。正是城邦的自给性、封闭性和公民与外邦人之间的严格界限，才维护了城邦“特权公民的特权公社”的制度。没有这种封闭性和界限，城邦制度也就瓦解了。
    建立在“公民—民族国家”关系之上的现代公民民主也是一种封闭和排外的民主模式。这种封闭性因民族国家的领土界限的明确而强化。民族—国家作为划分当今世界全球版图的基本政治单位，产生于近代的欧洲资产阶级革命。当国家从民族主义中找到存在的合法性后，用民族主义替代国王与国家的神圣联系，就是用民族情感来凝聚国民。民族与国家的结合使国民们把因文化、血缘、宗教而凝固成的对本民族强烈的认同引导到国家身上，转化成爱国主义情感。同时，民族与国家的结合进一步培植和强化了民族主义。民族情感与国家利益的相互强调，进一步强化了民族国家的封闭性和排外性特征。这种封闭性最明显和最有力的制度体现是国籍制度。国籍不仅是一个人在心理上对某个国家的归属感，更重要的是一个人的法律身份，是一个人在国内享有权利和履行义务的先决条件，是侨居国外的公民寻求母国外交保护的法律依据。国籍实质是从法律上明确个人的共同体归属。现代各国国籍法一般都以兼采出生地主义和血统主义作为国籍自然取得的两种方式，以“归化”作为国籍后天取得方式。出生地主义和血统主义本身就具有强烈的排他性特征，而从“归化”一词中我们可以体会到国籍所强调效忠和同化的要求。在自然权利上，我们相信“天赋人权”、“人格尊严”，接受“人人生而平等”、“人类一家”的提法，但现实政治生活中，国籍毫无疑问是对人群一个重要的区分。封闭的国界和对国家的效忠根源于一种前提性假设，国家之间存在着利益冲突和不可避免的对抗，这一逻辑的自然推导就是以国家为单位和归属的人群之间冲突的潜在存在。这种群际和国际之间的对抗的基本认识更加剧了国家概念的封闭性和排外性特征。
    　　二、全球化对传统民主的挑战
    1.全球化打破了民族国家的疆域限制。全球化打破了民族国家的边界。“人口爆炸、资源匮乏、环境污染、生态平衡”等关系到人类生存的全球性问题把人类带入了一个不分民族、不分国界的相互依存的时代。通讯和信息在纯粹的物理空间传递，而绝无领土界线的限制；世界贸易体系把地球上几乎所有的国家纳入全球经济一体化的进程，资本、劳务、商品、信息的流动使国家边界开始模糊，在承认和尊重传统国家利益时，也存在对全球性共同利益的认同。近几十年，国际经济、政治生活中最引人注目的是区域经济规模的扩大和国际性组织在全球范围内的频繁活动。世界贸易组织、欧洲共同体、亚太经济合作组织等经济组织的影响渗透到各成员国，也波及到世界。这种影响不仅是经济性也是政治性的，经济的一体化不可阻挡地带来边境的开放，也开始冲击传统的政治结构和政治理念。
    全球化的经济为个人提供了一个更宽广的生存空间，促进了一种更积极的个人自由。全球化打破了“个人—民族国家”的固有联系，开始建立一种“个人—全球”的关系。“民主既自主”，所谓自主，就是“自己支配自己生活，以自己的方式追求自己目的的自由和能力”。自主的人应是自由的人，能够自由地选择自己生活目标和人生目的、自由地决定选择自己的生存环境。在传统社会中，生而自由的人因无法选择自己的出生地又无法自由选择居住地而使实质性自由大受限制。无法离开自己所在的生存环境，因而无法摆脱生存环境对自己生活的外在约束，不能自由流动的社会的民主必定是有限的民主。个人在全球范围内流动的可能性使个人获得了摆脱原有约束、重新选择的机会和更广泛的选择空间、更大的自由度。在人员和思想频繁自由流动的世界中，个人对某一国家的依附并不是基于同质的忠诚如民族情感、乡土情结、爱国主义，而是目的明确的理性选择。不再以民族主义为基础的个人与国家的结合、开放的联结方式，赋予人更多的自由可能。国际人权法也承认和保障人的迁移自由权。
    2.全球化进程正在加剧人口的国际间流动。伴随人类活动能力的增强，人类一直在不停地扩展自己的活动区域，人类文明史可以说是一部人类交流史和交融史。自从发现新大陆，欧洲开始向北美洲、南美洲、大洋洲移民。从1840年到1930年有大约5200万欧洲人迁移到北美、拉丁美洲和澳洲，5200万人相当于1840年欧洲人口的20%。第二次世界大战后，欧美经历了长时期的经济繁荣和高速增长，各国接受了大批有一定技术专长的高素质劳动力，出现了一次大规模的由南向北的国际人口迁移潮。根据美国、加拿大、澳大利亚和新西兰四个世界上最大的移民迁入国的统计，1950-1974年25年间四国共迁入1266.8万人，平均每年净迁入移民50.7万[5]。亚洲、非洲、拉丁美洲等发展中国家向北美、澳洲、北欧、西欧等发达国家的人口迁移量从1960年的325万增加到1974年的948万，增幅接近200%。欧美自从1974年经历了一次严重的经济萧条后，开始对国际移民的数量实行控制，只有拥有迁入国所需的技术人才才能成为永久性居民，虽然移民数量和速度与60年代相比有所降低，但仍是惊人的。1985-1989年5年间，美国接受了301.5万人，加拿大接受了49.6万人，澳大利亚接受了57.2万人，新西兰接受了3.4万人[6](P167)。美国是15世纪以来最大的移民接受国，迁入美国的移民占国际移民的60%。全球化过程的加速，国家和地区间经济发展的不平衡，人口压力、就业压力形成了人口国际迁移的推力和拉力，国际人口迁移的速度和规模都在加剧。
    除了正常途径的合法移民之外，不绝于耳的偷渡事件一再向人们展示了国际间人口迁移潮的强度。多佛尔惨案、坦帕号难民危机等都是非法移民的后果。到20世纪90年代初期，全世界至少有国际难民1600万，散居在80多个国家和地区，这些难民除一部分返回本国外，其中有很大数量的人选择居住在庇护国或移居第三国。二战后，特别是六七十年代，外籍劳工增长速度很快，每年国际劳工迁移人数在2000～2500万人次[6](P170)。虽然国际劳工在合同期满后必须返回原居住国，但一些外籍劳工及其家属在合同期满后拒绝返回本国，成为非法移民，滞留在国外。除能够统计的合法移民外，还有大量无法准确统计的非法移民，据估计，在20世纪80年代，全世界的非法移民人数在1450万以上[6](P182)。这些移民中的一部分作为外籍劳工、暂住难民、短期旅居者，届时返回本国。有很大一部分人将选择永久性居留，除其中一部分申请加入居住国国籍外，另一些人将成为具有合法居留权的非公民的永久性居民。
    3.移民问题正在成为国内政治的焦点。因迁移的时间和原因不同，国际人口迁移可以分为：永久性国际人口迁移、国际劳工迁移、国际难民迁移、非法国际迁移。笔者只把视角投向那些长期居住并合法获得居留权的永久性居民。这些非本国公民的居民选择了某一国作为长期居住地或永久居住地，与当地公民一样认真地工作、生活，创造财富，同当地居民一样纳税，对当地社会做出贡献，甚至有的是几代移民，不存在政治认同的问题；只是因为一种固有的民族情感、家国情结保留自己的国籍，这是一种宗教般的情感，不是简单的效忠问题。
    当移民接受国面临大量合法和非法移民对本国公民就业所带来的压力以及相应的社会问题、治安问题时，国内的民众和舆论、甚至迫于公众压力的政治家都一齐丑化移民形象，把移民问题种族化、罪犯化。他们迁罪于那些勤勤恳恳工作、踏踏实实地做人、遵纪守法、希望能在居住国安居乐业建设家园的合法移民，并忽视这些合法定居者对当地社会做出的贡献和他们应享有的权利——参与对涉及自己利益的相关的公共事务的决定的权利。另外，对“制造成的公民”——具有居住国国籍的移民也采取一种有别于土生本国公民的歧视政策。德国基本法第116条规定，年满18周岁在选举日前拥有德国国籍1年以上者享有选举权。美国众议员必须加入美利坚共和国国籍已满7年，而参议员必须入籍满9年。这一切都说明现有的民主政治结构和民主理念没有对正在日益加剧的全球化后果做出积极的应对和调整。现存的民主政治结构根本不能容纳移民的政治权利和政治权力。
    国家之间的领土界限不能有效抑制全球性的人员流动，而经济全球化却又不断加剧这种流动。各国一方面在为控制非法移民而努力的同时，另一方面不得不适应经济全球化的要求。德国、美国、俄国等国家都在修改移民法，放松移民政策，为技术移民大开便利之门。有着良好教育背景的技术精英的涌入，不仅将冲击移入国的人口结构，也必将深刻影响移入国的政治结构和民主政治的内容。这些移民的政治权利如何得到保障，是政治家和政治理论都必须面对和必须做出回答的问题。
    　　三、非公民居民的权利保障现状
    1972年人权委员会第一次表达了对一个国家内外国国民的人权问题的关注，外侨的权利问题引起了联合国大会和经济及社会理事会越来越多的重视。1973年经济与社会理事会要求“人权委员会”及其“防止歧视和保护少数小组委员会”建议成员国加强非居住国公民的个人人权保护措施，同时敦促成员国对本国管辖内的非本国公民给予尽可能多的保护和尊重外侨与本国领事官员联系的权利。1985年12月13日联合国大会通过了《非居住国公民个人人权宣言》。宣言重申了《联合国宪章》、《世界人权宣言》对全世界所有人包括非居住国公民的个人的人权和基本自由的尊重，规定非居住国公民享有人身自由、安全权、隐私权、婚姻权、宗教自由权、选择居所的权利、财产权利、表达意见的权利，等基本人权和自由，同时规定非经法定程序不得驱逐外侨，禁止集体驱逐外侨。
    目前，国际社会对非公民居民的权利保障状况可概括为以下四个方面：
    1.承认自由迁移权是国际法保障的基本人权。迁移自由权是个人实现其他自由权利的保障，国际人权文件都确认个人的自由迁移权、国籍选择权和在国外的合法居留权。《世界人权宣言》、《公民及政治权利国际公约》称：“人人有权离去任何国家，连其本国在内，并有权归返其国”；“人人有权享有国籍。任何人的国籍不容无理褫夺，其更改国籍之权利不容否认”。《公民及政治权利国际公约》确认缔约国境内合法居留之外国人的居留权，“非经法定判定，不得驱逐出境”；《美洲人权公约》承认迁移和居住的自由，并“禁止集体驱逐外侨”。
    2.承认非公民居民的经济、社会、文化权利。国际社会通过一系列国际性文件来保障非公民居民的经济、社会和文化权利。联合国大会1948年12月20日通过的《世界人权宣言》宣布：“人人皆得享受本宣言所载之一切权利与自由”是不受国籍限制的（第2条）；1976年1月3日生效的《经济、社会、文化权利公约》确认：“发展中国家在适当顾及人权及国民经济之情形下，得决定保证非本国国民享受本公约所确认经济权利之程度”（第2条第3款）；1985年12月13日通过的《非居住国公民个人人权宣言》确认，“国际文书中规定的人权和基本自由的保护也应对非居住国公民的个人给予保证”。
    3.承认非公民居民寻求法律保护的权利。《世界人权宣言》确认，“法律面前人人平等并有权享受法律的平等保护而不受任何歧视，人人有权享受平等保护而不受违反该宣言的任何歧视行为和煽动这种歧视的任何行为之害”；“人人于其宪法权利或法律所赋予之基本权利被侵害时，有权享受国家管辖法庭之有效救济”（第8条）。《非居住国公民个人人权宣言》再次重申了非居住国公民同样享有诉讼权和寻求法律保护的权利。
    4.各国不承认非公民居民的政治权利，特别是参政权。除了少数国家在地方一级的选举上有保留地授予外国居民以选举权外，国家一级选举上没有一个国家授予外国居民包括永久性居民以政治权利。如丹麦、挪威、爱尔兰、瑞士的一些州在地方一级代表及公职人员的选举上把选举权授予合法的外国人。各国法律基本上都禁止非本国公民具有公职候选人资格（除了瑞士，非瑞士籍的公民在征得联邦委员会的同意后可被授予公务员资格），所以，即使拥有选举权的非公民居民也没有被选举权，仍是没有治权。值得一提的是，中国的香港和澳门的基本法把不完全的政治权利授予了永久性居民，除不能担任全国人民代表大会代表和特别行政区主要官职之外，永久性居民拥有选举权和被选举权、参加政府的权利、担任立法会议员的权利和担任公务人员及成为法官的权利。这是最多地授予非公民居民政治权利的一种地方性民主模式。因移民人口在本地区占相当比例这一事实而设计的港澳民主模式，为我们思考全球化背景下的民主政治提供了一个很好的方向。可以说港澳的民主模式是对全球化背景下人口的国际性迁移和一个区域内多国家居民混居状况下实践民主政治的有益探索。
    国际法是尊重现存国家体系的结果，正是国家的封闭性和排外性特征产生了国际关系和调节国际关系的国际法，所以，国际法事实上强化和尊重了国家的封闭性特征。对主权的要求使国际人权保障不可能挑战现存的国内政治秩序和政治制度。当国际人权法对非公民的居民提供经济、社会、文化权利保障的时候，是不可能也不会考虑非公民居民的政治权利的，否则就会危及现存国家体系。而这一回避的问题恰恰是现实国内政治生活中非常严重的问题，对移民政治权利的剥夺使大量的移民缺少在政治社会中生存和控制自己命运的一种基本能力，而控制自己命运的权力正是民主最本质的内涵。
    全球化的后果不仅是经济性的，也是政治性的。当全球化淡化国与国之间的边界的时候，也挑战着以国家为边界线的国内政治生活，甚至根本上动摇了现存的基本政治理念、政治架构和政治秩序。全球化与民主政治的内在冲突是政治实践和理论都急需给出的问题，伴随中国国内市场经济的发展，国内人口的流动和户籍制度的松动，国内移民（特别是民工）的政治权利的保障问题同样会提到我国的政治生活的议事日程，政治学界对于这一问题应给予必要的关注和理论上的回应。
【参考文献】
    [1]　顾准文集[M].贵阳：贵州人民出版社，1994.68.
    [2]　卢梭.社会契约论[M].商务印书馆，1996.24-26.
    [3]　亨廷顿.第三波——20世纪后期的民主化浪潮[M].上海：上海三联书店，1998.5.
    [4]　亚里士多德.政治学[M].北京：商务印书馆，1996.
    [5]　沈益民，童乘珠.中国人口迁移[M].北京：中国统计出版社，1992.36.
    [6]　段成荣.人口迁移研究原理与方法[M].重庆：重庆出版社，1998.