【内容提要】科学而准确地把握西部开发法治化的实质和价值取向并使其外在化与制度化，是推进 西部开发法治战略实践进程的一个根本问题。西部发展权是西部开发法治化的价值内核 。西部发展权法律制度的调整原则包括平等性保障原则、双重性规范原则、权力能动性 原则。西部开发法治制度包括经济开发法、社会发展法、文化发展法和政治发展法四个 层次。
【关 键 词】发展权/西部开发战略/西部开发法治
【正 文】
    西部开发法治化是实施西部开发战略的必然选择和基本形式，如何科学而准确地把握 西部开发法治化的实质和价值取向并使其外在化与制度化，是推进西部开发法治战略实 践进程的一个根本问题。
    　　　　一、发展权是西部开发法治化的价值内核
    良善之法是法治之始，法律权威是法治之本。西部开发及其法治化就是要构建符合西 部开发需要的完善的法律体系，并使其获得普遍的权威性认同。而理性地确立法治价值 目标尤其是其核心价值又是良法的实质和权威的依据之所在。对西部开发及其法治化的 价值目标，学界罕有探讨，间或有所涉及，亦是从侧面述之。如有的认为，区域政策的 基本目标在于防止“因长期忽视落后地区开发”而产生的“差距过大”、“社会动乱” 、“民族冲突”甚至“国家分裂”；①(注：参见沈滨：《国外调节区域经济关系的若 干启示》，《开发研究》1997年第3期。)有的则认为克服“外部性损害”是西部开发法 律对策的关键，因为西部地区外部经济远远大于地区外部不经济，导致地区受损大于地 区受益，地区产权遭受损害。②(注：张积玉、杨发民：《中国西北经济社会发展研究 》，陕西师范大学出版社1998年版，第46-54页。)如此等等，都在一定层面上对西部开 发法治之目标进行了有意义的探讨。本文认为，西部开发法治建设的根本目标在于以具 有权威性的法治形式来谋求西部地区经济和社会在各个领域的全方位跳跃式发展，实现 西部人民的发展权。西部开发实质上就是西部自身获得外在发展条件和内在发展动力的 过程，是以西部为主体的西部内部利益和外部利益关系得以解构与重构的过程。由于利 益是法律权利的实体内容，而法律权利是利益的外在形式，所以西部开发过程法治化的 实质便在于赋予西部发展利益以权利的法律形式，即以法定权利的方式将发展利益规范 化、法律化，上升为发展权这一基本权利形式并给予法律强力的保障。具体言之，西部 开发法治建设的发展权价值定位取决于以下原因：
    首先是取决于发展权的本质属性。发展权与生存权一道，构成人权体系中的基本人权 。在人权系统中，发展权作为一项新型人权，最初是由联合国人权委员会委员、塞内加 尔第一任最高法院院长凯巴·穆巴耶(Keba M''Baye)于1972年正式提出，③(注：Keba M ''Baye,Le Droit au developpment Commen un droit de l''Homme,5 Revue des Droit s del''Homme 503(1972).Cf.Russel Lawrence Barsh,The Right to Development as a　Human Right:Results of the Globle Consultion,Human Rights Quarterly 12(1991 ),p.322.)并于20世纪70年代末至80年代期间被联大通过的《关于发展权的决议》和《 发展权利宣言》这两个国际性人权法律文件所正式确认的，至此，发展权从一个朦胧的 人权观念和道义人权逐步演化为一个明确的人权概念和法定人权形式。④(注：1979年 联合国大会以第34/36号决议通过《关于发展权的决议》，1986年联合国大会以第41/12 8号决议通过《发展权利宣言》。1993年第二届世界人权大会通过的《维也纳宣言》再 度确立了发展权。)在法学界和人权实践领域，发展权往往被从国际人权的角度加以看 待，但从本质上看，发展权则不仅仅是一项国际人权，而是国际人权与国内人权的统一 ，并且最终必须落实到国内，形成为全体国民所享有的人权。因为：第一，发展权的主 体既指国家和民族等集体，又包括构成集体的所有个人，是个人主体与集体主体、个人 人权与集体人权的统一；第二，发展权的范围既包括国际社会也涵盖国内社会，享有它 就意味着在国际与国内层面上“有权参与、促进、享受经济、社会、文化和政治发展， 在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现”；⑤(注：《发展权利宣言》 第1条。)第三，发展权的责任者既是国际社会、又是国家，“各国应在国家一级采取一 切必要措施实现发展权利”，⑥(注：《发展权利宣言》第8条。)而“为促进发展中国 家更迅速的发展，需要采取持久的活动。作为发展中国家努力的一种补充，在向这些国 家提供促进全面发展的手段和便利时，进行有效的国际合作是至关重要的”。⑦(注： 《发展权利宣言》第4条。)西部开发是西部整体意义上的发展，更要将由整体发展所形 成的利益公平合理地配置给西部的每一个个人；西部的发展是国家和其他地区的责任， 也是国际社会应负责满足实现的权利要素，一切附加任何条件地进行发展合作或援助的 国际法律行为都是不符合发展权的内在要求的。
    其次是取决于法治化的根本目标。法治从本意上讲，就是依法规范人的社会行为、通 过约束公共权力的有效运行以形成正义的法治秩序，确保人权的普遍实现。国家公共权 力与人民权利的关系是贯穿于法治进程之始终的一条主线，构建起权力与权利之间良性 运行的关系模式、通过制约权力以保障权利、维护人的尊严、价值与利益，是法治的核 心内容。一方面，法治离不开人权，人权是法治的内容与实质，法治是人权的载体与形 式。离开人权的“法治”只能是专制与人治下的法制。另一方面，人权也不能脱离法治 ，在非法治的状态下，人们纵使有些许权利，那也是残缺不全的，而且最终必然会沦为 治者手中的权力。可见，人权是法治的根本价值，法治以人权为最高目标。
    而在人权系统中，发展权具有超乎于其他人权之上的基本人权地位。这是因为，其一 、发展权具有主体的普遍性。“发展问题是一个涉及各个社会之间的所有复杂关系以及 各个社会为改变自身所进行的一切努力和进程。因此，发展是一项涉及所有人的事业” 。⑧(注：[塞内加尔]阿马杜—马赫塔尔·姆博著，郭春林、蔡荣生译：《人民的时代 》，中国对外翻译出版公司1986年版，第97页。)发展权是一项需要“在拥有共同利益 、赞同和渴望的所有个人之间的团结和一致”⑨(注：Lesle Brown,The New Shorter O xford English Dictionary on Historical Principles 1993,in Carl Wellman,Solid arity,the Individual and Human Rights,Human Rights Quarterly 22(2000),p.643. )的“社会连带权”，⑩(注：Cf.Christophe Swinarski,Studies and Essays on Inte rnational Humanitarian Law and Red Cross Principles,1984,p.834.)发展权的享有 者是“全体人民和所有个人”。其二、发展权具有地位的基础性。发展权旨在实现人的 基本价值、促进人自身内在能力的充分发展及人与外部世界的协调统一。它是全面发展 人的能力和人的社会关系的需要，是实现人的个性发展、使人充分占有人的本质的需要 ，符合基本人权应当具有的“使每个人在个性、精神、道德和其他方面的独立获得最充 分和最自由的发展”(11)(注：[英]沃克主编，北京社会与科技发展研究所译：《牛津 法律大辞典》，光明日报出版社1988年版，第426页。)的共同属性。其三、发展权具有 功能的母体性。它既是法的正当性的根本评判标准、又是法不断进化与发展的动力和条 件；它繁衍和孕育着一系列子人权如发展合作权、发展援助权、生活质量提高权等，即 是说，在理论上可以对其包容的关于人的全面发展的抽象性权利进行具体的拆分和细化 ，在实践中需要由具体的法律规范加以确证与救济。所以，发展权是具有派生法律规范 和具体人权形式的原生意义的构建型人权形态。其四、发展权具有逻辑的优位性。它是 其他人权生存与融合的场所，正如亚非法律协会秘书长恩加赞所说：“既然发展不充分 是实现和享有人权的主要障碍，是贫穷的主要根源，那么发展和人权的关系就需要放在 首要的位置”。(12)(注：转引自李林主编：《当代人权理论与实践》，吉林人民出版 社1996年版，第318-319页。)因此，发展权既是一项本体论意义上的人权，又是一项方 法论意义上的人权；既是一种自在、自为的人权，又是一项证实其他人权、调控并完善 其他人权并使其获得最充分实现的基本人权。既然发展权在人权中具有如此重要的地位 与功能，那么，以人权为渊源和归属的法治便理所当然地应该将其价值重心定位于发展 权这一基本人权，西部人民的发展权也理所当然地应该成为西部法治的根本价值追求。
    再次是取决于大开发的历史使命。西部大开发及其法治化不是为了开发而开发、为了 法治而法治，也不只是为了缓解西部与东部、中部矛盾的激化、防止西部社会的动荡。 如果这样，其结果势必会使大开发及其法治化流于形式，甚至步入“防民”的误区、使 法治沦为“治民”的工具。同时，如果将大开发及其法治化的目标看成是为了消除“外 部性损害”，那也是不尽科学与客观的，而且势必还会挫伤西部自主、自觉、主动发展 自己的积极性与创造性，产生不合理的依赖思想。事实上，合理的发展模式应是主体具 有自主发展能力的内源型发展而非外援型发展。西部大开发是通过外部援助最终使西部 形成具有自我发展能力的一种发展形式，是通过有效的制度供给和个性化的调节机制来 全方位地发展西部的经济社会文化事业，实现西部的全面振兴，赋予西部发展机会均等 权和发展利益共享权。
    总之，发展是西部大开发的实在内容，开发的法治化是其外在形式，发展权的实现则 是西部开发法治化真实而全面地展示并确认其实在内容以达到这一实在内容与外在形式 有机结合的纽带和根本方式。
    　　　　二、西部发展权法律制度的调整原则
    (一)平等性保障原则
    平等性保障原则是法律对发展权个人主体和集体主体不论其社会身份或自然属性如何 而给予平等地保障，并使其所享有的权利与应履行的义务相一致的原则。平等保障是以 宪法为核心的法律体系调整利益关系时所遵循的一个早已有之的普遍性原则，尽管它适 于对所有人权形式的保障而并非为发展权所专有，但在发展权法律保障机制构建及其运 作过程中却是相当重要的。
    权利的平等性调整原则主要包括两种形式，即“自行性调整”和“强制性干预”。(13 )(注：参见张文显主编：《法理学》，高等教育出版社1999年版，第221-223页。)自行 性调节是指不同主体权利(或义务)相互之间的自行性制约，即通过“权利”的关系来达 到法律调整利益的目的。以“私法自治”为典型表现，具有突出的自由与平等的价值特 征。强制性干预是通过国家权力实行诸如刑事制裁、行政管理等强制性手段来调整利益 关系，即通过“权力→权利”的关系来完成。具有明显的公法属性，以秩序作为其价值 特征，有利于保证权力对利益在宏观上加以配置与整合。这两种调整利益的原则虽然存 在具体内容与运作方式上的差别，但并无本质上的区别。两者都是一种对权利、利益的 平等性调整，体现了对利益关系各方主体的平等保护及对义务与负担的平等分配。
    发展权的平等保障原则要求赋予所有主体以平等的发展机会和对发展成果的公平分享 。其中，发展机会的平等是实现发展权的首位内容和基本前提，而发展成果的公平享有 则是实现发展权的根本归宿和核心所在。没有参与发展的行为自由与机会均等，就没有 发展的动力和依据，而不能享受发展进程的利益结果的发展是有违发展权的本性的。这 一原则可分解为全体利益兼顾原则即保障任何主体的发展权利都不被侵犯原则、不损害 人类共同发展利益原则、发展平等合作原则、相互冲突的利益调整原则和利益限制原则 。其核心在于赋予西部与其他地区以均等发展的机遇和公平分享发展成果的权利。
    (二)双重性规范原则
    在当代社会，由于利益配置与利益占有的非均衡性日益严重、主体之间对自由发展利 益享有的不对称性相当突出，致使平等保障原则已不能完全胜任法律合理而有效地调节 利益关系的需要，平等性法律调整的“基本缺陷在于它从假设出发，对待所有的权利都 不加以区别，而这个假定就是所有人权都可以用同一个手段极其容易地加以证明。”(1 4)(注：Antonio Augusto Cancado Trindade,Environment and Development:Formulat ion and Implementation of the Right to Development as a Human Right,in Asian　Yearbook of International Law,Vol.3,1993,Martinus Nijhoff Publishers 1993,p .34.)这种适合于个人人权平等保障的法律制度，不能反映保障发展权对公共权力的公 共政策的需要。为此，有必要采用一种新的原则，即政策性平衡原则，它是指“法律通 过对公理的修正或政策的增加，结合了自行性调节和强制性干预的方式，并对某种利益 进行倾斜性的保护，从而实现利益的平衡。”(15)(注：参见张文显主编：《法理学》 ，高等教育出版社1999年版，第222页。)表现为“权利←法→权力”的运行模式，要求 法既约束公共权力，又对权利进行控制，旨在实现社会和谐与公共福利。将上述原理运 用于法律对发展权的保障之中，可以发现，构建发展权法律保障机制应遵循发展权利平 等原则和非对等权利保障原则。其中，最重要的就是要实行法律规范的双重性原则，即 改变传统法只平行地保护不同主体的利益的做法，而对各个发展权主体根据发展的不同 程度区别对待，采取非对称性权利保障方式，对其分别实行不同的法律准则。(16)(注 ：参见《中国大百科全书·法学》，中国大百科全书出版社1984年版，第188页。)
    对该类法律准则究竟应该以何种形式规定，西方学者提出了“双重法律规范”保障的 观点，即制定分别适应于发达者之间的法律规范和发达者与不发达者之间的法律规范， 保障不发达者的发展。例如，1964年日内瓦第一次贸发会议上提出了关于调整工业发达 国家和发展中国家关系的国际规章中的双重法律规范问题，并通过修订《关税及贸易总 协定》而发展为规范性条款，体现在修订后的第四章专门照顾发展中国家利益的规定中 。在贸发会主持下，有关技术转让的国际行为守则和规范的谈判也反映了对这一原则的 运用。有学者认为，与传统的国际法相比，“规范的多元主义”是在调整工业发达国家 和发展中国家之间关系的条件下，由于国际法主体的多样性所决定的。(17)(注：参见[ 南斯拉夫]米兰·布拉伊奇著，陶德海译：《国际发展法原则》，中国对外翻译出版公 司1989年版，第52页。)而发展中国家的代表提出了“相同规范的双重内容”保障体制 。(18)(注：参见[埃及]穆罕默德·贝贾维：《争取建立国际经济新秩序》(英文版)， 联合国科教文组织1979年版，第253页。)他们认为通过“双重规范”和“规范的多元主 义”无法解决发展中国家经济上的不平等地位问题，只能导致国际法分裂为分别调整发 达国家之间与发展中国家同发达国家之间关系的两个体系，暗示着国家仅仅有权参与影 响到自己的国际法的逐步发展，其最后结果就是否定国际法，创立一部“民族聚集区法 律”，这一体制创设的国际秩序只是一种虚拟的稳定，使发展中国家的发展被纳入工业 发达国集团圈而被窒息。
    本人认为，采取“相同规范的双重内容”制度，通过在同一特定的法律规范中规定不 同发展程度地区即西部与东、中部地区的不同权利义务内容来促进西部的发展。从形式 上看，是不发达地区与发达、较发达地区在发展关系上的法律规范的双重性。从有利于 发展的角度讲，要保障发展权实现，必须承认不发达地区与发达、较发达地区在发展上 不平等的事实和必须给予来自发达、较发达地区的照顾，建立不发达地区与发达、较发 达地区不对等的权利义务关系，即实行不需不发达地区履行对等义务的优惠、非互惠等 特殊待遇的体制。充分承认这些事实和观点，并将其规定在法律文件之中，使规范性文 件最终体现出在该规范制约下发达、较发达地区履行义务暂时大于所享权利，而不发达 地区所享权利暂时大于所尽义务的双重权利义务内容，以最终促进包括发达、较发达地 区在内的全体人民的共同发展。
    从立法实践上看，世界上已有一些国家的宪法和法律将不发达地区的特别保障确立为 一条法律原则，如意大利宪法第44条规定：“法律规定各种有利于山区发展的措施”。 葡萄牙宪法第81条第(4)项规定：“指导经济与社会发展，使各经济部门各地区均衡发 展……”；第(12)项规定：“根据优先考虑国家发展重点地区的需要”制定发展政策。 南斯拉夫1974年宪法在序言“基本原则”中规定：“为了尽量协调地发展整个经济…… 格外重视经济不够发达的共和国和自治省的生产力的加速发展，并对此目的确保必要的 资金和采取其他的措施”。也门宪法第28条规定：“为了逐步消灭共和国各地生活水平 的差别，国家努力提高落后地区的水平”。而《社会进步和发展宣言》第8条规定得更 为全面、明确：“在拟定社会发展措施中，每个国家内部发展中地区和发展地区之间以 及城市地区和农村地区之间的需要的不同应受到适当的注意”。总之，对所有的发达者 与不发达者规定不同的法律权利与法律义务，以非对等地方式赋予不发达者更多的权利 ，应成为宪法和法律调节发展权利义务关系的一条普遍原则。
    (三)权力能动性原则
    权力能动性原则是指在对公共权力进行制约与监督的基础上充分保证权力运行的主动 性和高效率，实行控制权力与保障权力能动运行的统一。它要求政府对发展权不只是消 极地不予妨碍即排除公共权力对发展权的侵害，更强调构建能动的权力运作架构，使政 府能积极地担负起促进发展权实现的责任。
    权力能动性原则的理论依据体现在：一方面，发展权是一种综合性权利，是消极权利 和积极权利的有机统一，需要来自于权利主体和义务主体的双向互动和能动配合方能实 现。它的内容的整体性、主体的复合性及过程的动态性表明传统的单纯以个人为本位或 是以社会为本位的宪法保障原理应该予以整合与完善，才能适合对发展权保障的要求。 另一方面，它切合了新宪政模式既控制权力又保障权力运行效率的需要，反映了以宪法 至上为核心的法治社会的基本特征。
    权力控制虽然为各国宪法和法治模式所确认，并构成宪政与法治制度的核心与基础， 但几乎是从它产生的那一天起，就遭到了种种怀疑、批判、修改甚至某种程度的否定。 实现发展权的关键不在于是否需要权力控制，而且在于不能将权力控制作为针对国家权 力的唯一宪政运行机制。控权却不囿于控权，控权与保权的统一是现代宪政与法治的必 然要求与发展趋势。(19)(注：参见李龙、汪习根：《宪政规律论》，《中国法学》199 9年第4期，第33页。)
    所谓权力保障，指如何通过制度设计保证政府权力运行的高效化和民主化，其主要内 容是：宪政理论与宪政实践应当超越对专横地行使政治权力加以限制的古典主张，需要 从批判的怀疑主义转向思考一个良好的社会如何得以维系，一种良好的政治体制如何通 过制度设计在经济效率与公民精神两个方面加以构建。这是从反思古典法治与当代宪政 论之缺陷开始立论的，它认为当代宪政论至少有三大缺陷：一是“不能充分理解政治制 度，而是把这些制度看成是限制滥用权力的基本上实用的手段”；二是仅仅满足于赋予 政治制度的价值目标，没有发展出行之有效的联合原则把各种政治制度联合成良好的可 行的政治统一体；三是“不能决定如何估价广泛的社会福利国家的发展。”(20)(注：[ 美]斯蒂芬·L·埃尔金等著，周叶谦译：《新宪政论》，生活·读书·新知三联书店19 97年版，第166页。)
    既然高效民主的制度设计及其运作成为宪政之中心，那么就应研究它的结构及其要素 。这些要素包括：(1)限制政治权力的滥用；(2)能够很好地解决社会问题；(3)有助于 形成公民们的性格即培养出其负责任地行使权力的“宪法美德”。而“立宪政体的核心 是自我限制的人民主权。这种主权的基础是：(1)立法的审议方式，这种方式将规定公 私领域之间区别的内容和巩固政体的构成基础；(2)这样一些制度，它们有助于培育具 有可被称为宪法美德的公民。……需要有一些其他的制度来处理那些这里没有谈到的其 他事物。立法的形式也将需要适应这些其他的活动。”(21)(注：[美]斯蒂芬·L·埃尔 金等著，周叶谦译：《新宪政论》，生活·读书·新知三联书店1997年版，第39页。) 尽管新宪政论者在新宪政体制下对国家权力如何高效民主地运行，并没有设计出一整套 的理想图景，但其共同点却只有一个，这就是使“民主政府怎样能够既是受到制约的又 是能动进取的——也就是说，既能积极促进社会福利，与此同时又不陷入仅仅在其组织 得最好的公民之间分配利益的专制之中。”(22)(注：[美]斯蒂芬·L·埃尔金等著，周 叶谦译：《新宪政论》，生活·读书·新知三联书店1997年版，第144-145页。)
    控权与保权相结合的宪政法治规律在理论上有待于进一步地总结与阐释，但在法治实 践中已经引起注视。早在1959年在印度德里召开的国际法学家会议上通过的关于法治的 《德里宣言》中，就在第2条法治原则中指出：法治原则不仅要对制止行政权的滥用提 供法律保障，而且要使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经 济的生活条件。
    发展权需要各国政府采取主动的富有效率的国内措施及国际合作行动方能实现。东南 亚地区近年来提出的“好政府”模式这一公共权力与发展权利的宪法关系模式就是一个 典型。它认为经济的发展、生活水平的提高及各项人权的充分实现只能建立在一个“好 政府”的基础之上。新加坡前总统李光耀作为这一观点的主要代表认为：“虽然民主与 人权都是可贵的主意，但我们应明白，真正的目标是好政府”，“各国的所有人民都需 要有好政府”；并将“好政府”定义为“必须廉洁有效，能够保护人民，让每个人都有 机会在一个稳定的和有秩序的社会里取得进步，并且能够在这样的一个社会里过美好的 生活，培养孩子，使他们取得更好的表现。”(23)(注：[新加坡]李光耀：《民主与人 权放之四海而皆准?》，《联合早报》1992年11月21日。)马来西亚则强调以“清廉、有 效和值得信赖”(24)(注：Mohamed Jawhar,Malaysia:Cutural Traditions,Good Gover nance and the Universality of Human Rights.)作为好政府的标准。虽然各国的历史 传统与现实背景存在差异，对“好政府”的含义有着不同的理解，但在强调政府的权威 、积极主动地有所作为，强调政府在实现经济社会发展权利方面的作用，并把社会发展 与人类进步作为政府致力于实现的目标上是一致的。印尼前总统苏哈托指出：“民族国 家捍卫人权的最终责任在于有关的国家政府”，主要包括四个方面的任务：“保护所有 的印尼人民和整个印尼版图，发展全面的福利，启发人民的心灵并参与建设一个以独立 、永久和平为基础的有秩序的世界”。(25)(注：Soeharto,Towards a more Human,Jus t,Peaceful and Properous Society,Telstra,No.20,January-February,1993,p.7.)一 个强有力的政府是人民自由发展的必需，“发达国家在有软弱政府或无政府的情况下可 以运转。但发展中国家若政府没有很强的权威则不能运转。不稳定的和虚弱的政府只会 导致混乱，而混乱是不利于发展中国家的发展和幸福的。”(26)(注：Mahathir,Human　Rights not the Sole Privilege of the West,The STAR,December 7,1994.)“好政府 ”权力结构论还主张国际发展援助应以受援国的政府是否是“好政府”或者是否致力于 实现发展权利为标准，而不应以传统人权形式为标准，好政府才“应该是给予正式发展 援助的标准”。(27)(注：[新加坡]李光耀：《民主与人权放之四海而皆准?》，《联合 早报》1992年11月21日。)
    我国政府也认为：“衡量和检验发展中国家人权状况的主要标准应该是看其政策和行 动是否有利于促进经济、社会的发展，是否有利于解决人民温饱，是否有利于提高人民 生活福利”。(28)(注：在1993年维也纳世界人权大会上中国代表团团长刘华秋的发言 ，《光明日报》1993年6月17日。)
    发展权的实现需要国家权力积极而高效率地运行。《社会进步和发展宣言》在序言中 强调：“各会员国应有责任采取各种旨在促进整个世界社会进步，特别是帮助发展中国 家加速其经济成长的对内和对外政策”，呼吁“为将本宣言用作各项社会发展政策的共 同基础而采取国内的和国际的行动”；在第8条中规定：“政府的首要任务和根本的责 任在于确保其人民的社会进步和福利，拟定作为全面发展规划的一部分的各种社会发展 措施，鼓励、调整或集结全国的力量以达此目的，以及引导社会结构中的必要的改变” 。《发展权利宣言》更是明确规定：“国家有权利和义务制定适当的国家发展政策，其 目的是改善全体人民和所有个人的福利”(第2条)。在不少国家的宪法中也有许多类似 的规范性内容。
    　　　　三、西部发展权法治制度的构建设想
    良法是法治的前提。构建西部法治的制度体系，并不能简单地等同于制定和实施西部 经济“援助法”或“支援法”，应该以西部开发就是实现西部的发展权为立足点和根本 指导原则，使西部开发法的调整对象和范围覆盖西部发展权的全部内容。为此，首先就 必须认清发展权的外延与具体表现形式。
    早期的发展观将“发展”(Development)等同于“增长”(Growth)即经济发展，认为现 代化的过程就是经济增长甚至工业化的过程，这的确是人类发展与文明进化的重要动力 ，但单一经济的畸形发展却带来了一系列严重后果，如环境恶化、生态危机、贫富悬殊 、传统文化价值观崩溃、社会动荡，出现了“有增长而无发展”的现象。对何谓“发展 ”?亨金在陈述人权与发展的关系时，作出了如下解说，“‘发展’是一个经常提升但 很少为之下定义的词。它有时指个人发展，有时指社会的发展。它有时意味着经济发展 ，有时也意味着政治与社会发展。有时它等于现代化与工业化。恰当地说，发展不是一 种观念，至少不是一个单一的观念，而是当代一系列价值观”，“因此，对于发展的性 质，并没有普遍的或无可争议的看法”。(29)(注：[美]L·亨金著，吴玉章、李林译： 《权利的时代》，知识出版社1997年版，第256—257页。)其实，“发展”既是一个静 态的概念，更是一个发展的概念，只有在动态变化中才能科学地把握住它的真谛。在经 历了西方发展中心论和经济发展观的演变后，自20世纪80年代以来，各种社会联系的日 渐紧密和大量社会问题、社会矛盾的不断涌现，使人们对发展的观点突破了以往单纯的 经济发展的局限性认识。将“增长”(Growth)等同于“发展”(Development)、“认为 增长的影响将导致间接地增大政治和公民权利，一个更高的GNP将会直接地转变成对所 有人的更好的工作、更高的生活水平、医疗的改善和更好的教育”的片面发展观已被日 益抛弃。(30)(注：Theodor Meron:Human Rights in International Law-legal and p olicy issues,Oxford University Press 1984,p.224-231.)西方学者在深刻反思了工 业文明所造成的人的异化后，提出了“人——自然——社会”协调发展的新发展观。法 国学者F·佩鲁认为：经济并不是一种单纯局限于自身的孤立现象，相反“1.经济现象 和经济制度的存在依赖于文化价值；并且2.企图把共同的经济目标同他们的文化环境分 开，最终会以失败告终。”(31)(注：[法]F·佩鲁著，张宁、丰子义译：《新发展观》 ，华夏出版社1987年版，第165—166页。)罗马俱乐部前主席A·佩西在80年代初也明确 指出：“任何进步(不论是科学进步还是其他)，如果不同时使道德、社会或政治也取得 进步，即就毫无价值可言。”(32)(注：参见[法]A·佩奇著，汪帼君译：《未来一百页 ——罗马俱乐部总裁的报告》，中国展望出版社1984年版，第81—90页。)新的发展概 念不断被国际社会所接受，1976年联合国教科文组织所持的新发展观认为“发展是多元 的。发展不仅局限于经济增长这个唯一的内容；经济、文化、教育、科学与技术无疑都 是各具特点的，但它们也是互相补充、互相联系的。只有当它们汇合在一起的时候，才 能成为一个以人为核心的发展的保证。”(33)(注：[塞内加尔]阿马杜-马赫塔尔·姆博 著，郭春林、蔡荣生译：《人民的时代》，中国对外翻译出版公司1986年版，第96页。 )1991年世界银行也明确地作了权威性发言：“全面发展不仅仅包括经济变量，它还包 括能够提高生活质量的非经济因素。虽然难以划定因果关系的界线，但某些非经济变量 是与经济发展有关系的”。(34)(注：《1991年世界发展报告：发展面临的挑战》，中 国财政经济出版社1991年版，第49页。)并列举了从“1973-1987年全面发展的衡量尺度 ”，包括“增长”、“婴儿死亡率”、“教育的变化”、“妇女教育的变化”、“妇女 ——男子教育差距的变化”、“教育水平”、“妇女教育水平”、“政治和公民自由” 共8个方面。进入90年代以来，一种全新的更高境界的发展观——“可持续发展”正式 诞生，认为发展是指既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成威胁和 危害的发展，把发展理解为人的生存质量及自然和人的环境的全面优化，体现了在发展 问题上的现在与未来、整体与局部、理性与价值的多重统一。(35)(注：1980年，联大 首次使用了“可持续发展”概念。1987年世界环境与发展委员会(WCED)发布《我们共同 的未来》，系统提出了“可持续发展”战略，使新发展观初具雏型。1992年在巴西里约 热内卢召开的“联合国环境与发展大会”上通过了《21世纪议程》，阐述了有关发展的 40个领域的问题和120个实施项目。至此，可持续发展观正式诞生。)
    总之，随着人类的时空观念和社会历史视野的拓展，关于发展的观念正在发生根本性 转变和实质性进展，集中地体现为从单纯的经济增长转变到以人类社会全面发展为宗旨 ，将发展理解为社会经济、政治、文化各子系统的相互促动与人类生活方式、心理层面 与价值系统的重构；从以客体发展为中心转变到以主体发展为中心，强调实现以人为中 心的发展，要求社会平等、区域和国际间的平等，未来发展与现实关怀的平等。发展具 有多元性或综合性，覆盖政治、科技、文化、教育、社会各个方面及其内部诸环节，是 全方位的立体型发展，真正科学的发展观是指建立在自身独立基础之上的以上诸因素和 诸方面相互依赖、相互弥补的均衡持续的发展。因此，以“发展”为核心内容的发展权 就成了上述各种意义的发展的权利的有机统一，归结起来即是物质发展权和精神发展权 的统一，包含政治、经济、文化和社会发展权的有机统一。发展权既非独立的公民权和 政治权，也非分散的经济、社会和文化权利，而是以政治发展为前提、经济发展为核心 的经济、政治、文化和社会发展的各方面内容的有机统一整体。
    发展权外延的综合性、统摄性表明，创设西部开发法治制度应将发展权的各个层面的 内容全面地纳入其调整范围，既重视经济法治建设，又不能仅限于经济法治，应做到经 济发展与社会发展、文化发展及政治发展法治化四者的协调统一，实现西部法制的可持 续发展。那种将西部开发法等同于西部经济发展法的观点，显然是对发展权本性和西部 发展权实质的误解。西部开发绝不能走20世纪60年代边开发、边污染、边破坏，“先开 发、后治理”的老路。西部开发法治制度必须包括四个层次的内容：第一、经济开发法 。充分发挥国家宏观调控法律手段和市场自由调节法律机制两方面的功能，建立西部税 收、资金、财政和技术特别扶助法律制度。以提倡、鼓励性法律规范为主，形成良好的 制度激励机制。同时，应辅之以否定性法律规范，以行政和刑事制裁等规范方式制约各 种阻却因素。第二、社会发展法。主要包括：①环境、资源与经济的可持续发展法，可 制定西部环境资源特别条例，建立生态环境宏观调控与管理制度、环境利益与负担评价 制度、环境利用许可制度，使西部开发一开始就建立在协调发展的高起点上，以法的权 威措施消除“开发到哪里、破坏到那里”的恶性循环。②科技人才法，即应从以人为本 的价值理念入手来构建西部开发法律制度，建立人才引进和奖励的法律制度，因为经济 发展的主导因素是人尤其是科技人才。③劳动、社会保障制度，形成确保市场自由调节 理性地运行所必需的有利于实现劳动力要素的生存与发展权利的社会保障法律制度。第 三、文化发展法。制定具体的立法确立发展西部文化的方式与范围，使西部人民享有通 过发扬、强化、离析、共轭等形式发展本民族、本地区特有的文化内蕴和文化形态的权 利，包括思想文化发展权、教育发展权和科技发展权。可从民族地区实际情况出发，考 虑制定诸如民族民间传统文化保护、教育科技优先发展等方面的单行条例或自治条例； 在制定有关西部发展的所有法律时，都要充分考虑西部的风俗、礼仪和习惯的社会功能 和法律价值。第四、政治发展法。政府主导和自主发展相结合是西部开发及其法治化应 遵循的一条基本原则，为此，必须加强地方政权建设、民主建设，重点是完善民族区域 自治法制建设，进一步落实西部的民族自治权，通过实施西部法治战略，达到西部的经 济发展与制度文明、政治文明的高度统一。