虽然世界范围内的犯罪和腐败在过去25年中时隐时现，但呈上升趋势，目前并没有下 降的迹象。防止和减少这种当代的灾害很大程度上主要是从管理和执法方面入手。法治 的方法对于迎接这种挑战当然是必要的。但是，就这种方法本身而言，在今后10至15年 中，这些机构的或管理的方法是不够的，还需导致根本改变价值的互补战略。管理方法 的实施要有赞成守法的社会或文化。
    由一种情意投合的文化支持的守法文化、执法和管理体系在众多方面能更加有效地发 挥作用。那些违背规则的人发现，他们不仅被执法部门而且被社会的许多部门作为打击 的对象。社区的支持和介入也可以侧重于采取防止和根除犯罪和腐败的措施，因而无需 为建立大规模的执法和惩罚机构破费。同时，社区介入也减少那些侵入性政府监视和管 理措施的危险和开支。那些措施有害于个人自由和具有创造性的经济、社会和政治活动 。换言之，正如巴勒莫市市长所指出的，执法是一辆双轮马车上的一个轮子。
    在讲述了主要定义以后，本指南将侧重于怎样在一代人这样较短的时间里建立守法文 化的基本因素。在这里将要叙述的那些方法、技巧和过程主要取自于最近两个成功的并 正在进行的经验。从七十年代末至九十年代末，地域和经济情况不同的香港和西西里的 文化发生了巨大变化。这些例子表明，甚至有可能在犯罪、腐败和贫困持续了几十年的 地区改变文化和增强法治。这里描述的几种技巧现正被应用于墨西哥—美国边境的两侧 ，同时也被应用于诸如博茨瓦纳、格鲁吉亚共和国和中、南美洲这样不同的地区。
    当然，在一个国家使用的有效措施和取得的经验不总是适用于其他国家。但是，在一 种或几种情况下行之有效的主要原则和因素也许是一个有用的指南，适用于其他情况， 并且表明可以改变处在困难中的文化。
    　　　　什么是守法文化
    守法文化是指在一个社会中占统治地位的或主流的文化、社会风气和思潮与法治相融 洽。在一个法治社会，人民有能力参与制定和执行约束包括政府本身在内的所有人民和 机构的法律。这与一个社会中即使是民主选举产生的统治者对其他人使用法律的法制不 是一回事。在法治下，每一个人，不管其种族、宗教信仰、肤色、性别、家庭背景或者 经济、社会和政治情况，都一视同仁。统治者和被统治者都对法治负责。正如联合国副 秘书长皮诺·阿拉奇所指出的那样，不是基于多数的民主，而是法治保护社会所有成员 ，包括弱者及在他们中间的外国人。
    正如大多数的法律习惯一样，尽善尽美通常是做不到的，即使是在那些它们运行十分 成功的地方也一样。然而，法治是人类迄今开发的最有希望来改进社会生活质量的制度 。在法治内有许多促使其自身不断改进的机制。
    一种赞许法治的文化(守法文化)的出现并不意味着社会中每个人都相信法治的可行性 甚至连法治的可欲性，也不应该期望所有的次文化或团体相信守法的价值。但是，这样 一个社会的特征应是这个社会中每个人都相信法律的准则或是公正的一个极其重要的部 分，或是为求得公正提供途径，而且这种体系能够提高个人和全社会的生活质量。
    不应该想当然地认为每个社会的人都知道这样一种文化的必要性。大多数人并不认为 需参与促进这种文化。一些人认为，统治者或政府有责任制定和执行法律。其他人认为 ，社会、社区和非政府部门没有能力为法治贡献力量。这两种看法都低估了公民、社区 和文化的作用。他们也高估了政府的权力和执法的效果，并认为警察和司法系统无需守 法文化就可以有效地实行法治。
    没有这种文化无疑会有更多的犯罪。大多数人依法行事，因为他们的预期是，其他人 的行动与他们相似，他们也希望依法行事对每个人来说是最好的。在没有守法文化的情 况下，许多人会更自由地满足他们眼前的需求和偏好，即使在具有完善的法律情况下也 如此。另一方面，如果没有法律和执法，守法文化本身不可能提供法治。规则的制定和 执行必须有具体的过程。文化需要实施，而实施者需要文化。否则，社会充满违法事件 ，或需要警察出现在每个角落以控制犯罪。同时，法治防止社会中出现过度的执法行为 。没有守法文化的法治真的不可行；没有这种文化的法治也真的不可欲。增加公众对这 些问题的了解是至关重要的。政府在为公民提供一个法治环境方面也许能起到领导作用 。但是，社会各阶层的公民、宗教、教育、商业、劳工、文化和社会组织也能起到重要 作用。
    　　　　具体方法、技巧和有效实践
    社会各部门及机构影响着大众文化，并促进守法文化。因此有必要动员它们中的每个 部门。然而，只有在这些部门协调运作，互相支援的情况下文化才能发生主要变化。并 且，只有当两个“轮子”(管理与文化)协调运作时法治才会有效地发挥作用。
    1.公民和基于学校的教育。授权并教育市民是至关重要的。必要的知识、态度和技能 不会不学自会，特别对年青人更是如此。学校里系统的、正规的和非正规的教育计划、 专业协会、工会和工作场所，以及宗教机构采用有效的管理措施时，情况会大不一样。
    由于种种原因，基于学校的教育看来是增加和促进所需质量最有希望的方法之一。通 过改变下一代人的态度和知识，学生可以成为影响长期变化的主要群体。学校是最重要 的、广泛的和战略性的公民教育机构。大多数年青人上小学，越来越多的年青人上中学 。另外，在许多社会里，学校也是资金最富有的公共机构。例如，学校有开办关于犯罪 和腐败正规班的设施，能够提供在社区里组织辅助性课外活动和文化活动的机会。大多 数学校有教学资料、课本，一些学校有新的信息技术。学校的员工，特别是教师，既接 近学生，也是社会上受尊敬的成员。学校接触许多孩子，并通过这些孩子接触他们的父 母，乃至整个社区。
    有大量的学习方略和方法适用于个别教育系统。接触小学和中学的孩子是有用的，理 想的也许是在小学低年级时早期同他们接触20个课时。接着在中学早期，在他们参与犯 罪及在他们自然而然地认为他们生活在腐败文化里之前同他们接触40至60课时是适当的 。几乎可以确定的是，在正规教学的最后几年(16至18岁)再接触他们为时已晚。那时， 孩子们早已面临犯罪和堕落的诱惑。并且，许多(如果不是大多数的话)已经离开了学校 。香港基于学校的反犯罪和反腐败计划始于七十年代。自从八十年代以来，类似的具有 创造性的文化和基于学校的计划也对巴勒莫和西西里西部地区作出了巨大贡献。在诸如 墨西哥——美国边境地区、南美、博茨瓦纳、南部非洲和前苏联的格鲁吉亚这些情况大 不相同的地区也开展了一些颇具希望的新的活动。
    2.道德权威中心。在所有的社会里，一些个人和机构被视为道德权威的“中心”。在 许多地方，主要是基于信仰的机构和宗教运动的领袖们以及与他们有联系的俗人。在另 一些地方，艺术家、作家、教师和当地那些因信仰和道德标准而遭受恶果的知名勇敢人 士将受到高度尊敬。这些人士常常与一些非政府组织有关。
    这些个人和道德权威中心在发展和维持一种合法文化方面起到了重要作用。例如，宗 教机构寻求促进在人与人之间建立和谐的、正确的关系，甄别不利于和谐的行为方式。 当德高望重的和圣地的宗教领袖们发现犯罪和腐败是有害因素，并动员和鼓励他们的机 构(教堂、清真寺、犹太教堂的俗人组织)采取正确的行为时，这被证明是有意义的。例 如，在西西里，100多年来，上层的宗教领袖们甚至没有公开说过黑手党的存在，更不 用说谴责它。后来在1982年，西西里岛上的红衣主教萨尔瓦托尔·帕帕拉多以及再后来 的教士谴责黑手党的暴力和残忍，并把该机构的活动称为邪恶。这些表态很有意义，为 牧师、天主教俗人和其他为建立守法文化而斗争的人士提供了所需的支持。
    道德权威中心与这些中心有关人士以及在社会上受到高度尊重的个人经常参与非正规 的和正规的教育。以前，他们有自己的学习和宗教人士专业培训中心(为那些信徒履行 牧师职责提供的研究院、教师进修学院等)。他们有为整个社会服务的教育区学校或有 关公共和私立教育的咨询委员会。他们也有自己的媒体宣传，广播、电视、报纸和杂志 ，或者他们经常被邀请参加大众媒体项目。他们为年轻人主办或协办体育活动和夏令营 ，以及校外活动。他们为离家出走的和受虐待的孩子、残疾的、贫穷的或者犯罪的孩子 举办慈善活动。总之，他们在履行正常的职责过程中接触到城市和乡村中相当比例的人 口。
    当社区中不是每个人都认识到他们的道德权威时，这些个人和中心在鼓励和支持社会 上那些努力培育守法文化的人士方面能够起到主要作用。
    与道德权威中心密切相关的是“榜样”的概念。一个鼓励各种领导人(政治的、文化的 、媒体的、宗教的、教育的、劳工的和商业的)大声疾呼，利用他们的权威来支持反腐 败的努力，甚至他们反对的目标是公共机构的主要人物，而且他们与这些机构非常友好 或者互相支持的社会能为市民提供有力的榜样。
    如果那些领导人、英雄或榜样十分了解他们所谴责的行为和人，效果将会更好。例如 ，他们愿意说具体一些，指出他们所攻击的个人或部分机构的名称，其效果就会倍增。 批评或揭露那些在其他斗争中已经成为盟友的人或者机构需要较大的个人和心理上的勇 气。而且几乎肯定需要物质保护。
    例如，正如先前讨论过的，对于西西里僧侣统治集团是少数几个牧师，后来少数几个 人攻击在某种意义上这个教会与之联盟几十年的机构时需要极大的勇气。这个受尊重的 权威人士促进了反黑手党运动。在以后的几年里，其他人开始把公众的目光引向认为有 腐败的具体的政治家个人以及官员。这对反对黑手党的斗争前进了一大步，使几十年一 直控制西西里部分地区的腐败文化发生了巨大变化。
    最勇敢、最直言不讳(但并不是唯一的)的人是最近的巴勒莫市市长利奥卢卡·奥兰多 。70年代末和80年代初，天主教徒奥兰多与当地宗教领袖接触，寻求上面讨论过的变化 。他也是执政的基督教民主党一位活跃的未来的领袖。80年代中期，他实际上在党的领 导层内不愿与黑手党断绝关系的问题上，与党内许多人闹翻了。幸运的是，巴勒莫的人 民再次选举他为市长。他为城镇和小城镇的其他政治、教育和宗教领袖们，如科利奥内 和圣·吉萨佩·贾托，在改变象征巴勒莫和西西里其他地区的文化，并使这种改变不可 逆转的努力中发挥了主要作用。
    3.媒体和大众文化。现代社会中大众媒体是揭露犯罪和腐败、加强守法文化的有力机 构。媒体可在几个方面发挥这样的作用。一是监督公务人员在政府计划及私营部门中的 行为，并把监督结果公诸与众。这种独立的、客观的和公正的报道犯罪和腐败并不是件 易事，但却是保持透明度的一个重要部门。
    媒体也可通过给那些积极参与他们自己的团体或其他团体的人士提供播出的时间和刊 登的篇幅，以鼓励和方便促进守法文化和法治的公众参与。
    例如，在西西里，主要的日报《BII''nale Di SICilia》报道警察和司法调查，以及官 员与商人共谋案件的审理。然而，该报也利用版面鼓励来自该地区不同的孩子们相信他 们也能影响这个社区的日常生活。几年来，该报的经理们鼓励并刊登了学校孩子们的来 信和对一些具体事件或他们社区的条件，特别是法治及其缺点的意见。然后，该报想获 得当选和委任的官员或其他专家对孩子们的具体要求的看法，并把这些看法每周刊登在 专版上。由于对话常常涉及到一些影响成人和整个社区的事情，特别是当地腐败和犯罪 ，许多成人和年青人都对这样的对话产生积极的兴趣。《Gioale Di Sicilia》的这项 政策起到了几个作用。它揭露了问题并要求官员对此作出反应，为西西里的年青一代表 明了，他们可以直接参与促进法治。它也增强了基于学校的犯罪和腐败的预防计划。最 后，通过接触孩子，它也接触到了孩子的兄弟姐妹、父母及社会的其他成员。
    再举一例，在格鲁吉亚共和国，有事业心的媒体经理们和电视记者们想开始为儿童和 孩子制作互相影响的电视节目，以及侧重于解决问题和法治的脱口秀和游戏节目(比如 ，一个问答比赛节目叫作“你懂得多少法律?”)。为了推动公众讨论，为那些不了解一 个社区能做些什么的人提供积极的榜样，格鲁吉亚媒体经理们也计划报道其他国家—— 包括格鲁吉亚——一个人怎样成功地克服毒品贩运和大大小小的腐败。
    不应低估大众文化及其潜在的影响力，他们可能会影响守法的价值，以及重视价值的 居民。电影、流行音乐、电视、广告和其他因素都既能反映行为，又能帮助行为。艺术 家和媒体既是反映社会，同时又是影响行为的潮流引导者。如果导致了票房收入达到新 高、以及将他们的聪明才智用于支持我们这个世界上的揭发者和反黑手党英雄们，就可 以促进对道德价值和法律的尊重，能通过影响态度和价值为反对犯罪和腐败斗争作贡献 。
    例如，如果大众媒体支持毒品贩运，正如关于毒品的流行歌曲在美国—墨西哥边境毒 品走廊流行那样，要说服边境两边的公众，特别是年青人反对贩毒会更加困难。另一方 面，如果音乐、书籍、杂志和电影强调那些贩毒人群生活方式的负面影响，很可能弱化 犯罪和腐败的诱惑。
    这并不表明创立这种大众文化和在大众媒体上批评负面影响是政府的基本工作。这样 既不可行，也不理想。相反，民间团体的领导、艺术家、作家、音乐家以及提供财政支 持的基金会和企业家需要对他们主观的条件和价值作出适当的选择。
    　　　　需要透明和保护
    至关重要的是建立一个管理和执行系统来保持公开性，并保护政府内外那些对腐败持 反对态度的人。在社会公众和媒体可以监督和审查政府的计划、政策和决定，以及把它 们的调查结果公诸于众的社会，维护公务员的廉正方面是最成功的。要做到这一点，法 律和法规需要为公众提供使用信息的机会和散发它们的调查结果的自由(只受到有必要 保护团体和个人权利的法律的限制)。媒体必须能够报道公开和私下针对犯罪和腐败的 陈述。这需要从国家和社区延伸到全球，以便公众可以追踪形成他们当地和全球居住区 的格局和实践的陈述、逮捕、审判和对个案的处理。如有必要，还可更进一步。
    同时，管理和执法系统必须保护那些要求获得什么是公众腐败的知识。没有几例比警 察和安全官员通过发现如心理方面的威胁、报复告密者那样害怕的事。对于揭露和反对 腐败的人来说，这种保护也许需要专门的部门和专门的安排。不管个人揭露是为了私人 的目的(如为了避免严厉的刑期)或者对犯罪悔恨，他们及他们的家属都需要保护。
    国家和国际制定的保护计划是导致有效执法和促进守法文化最成功的创举。虽然这些 计划并不尽善尽美，但这些计划包括保护意大利Pentiti(罪犯背叛者)，从80年代开始 提供黑手党的关键情报及其与公共官员合作的信息。美国和其它国家支持这项计划。现 在已在一些国家中建立了类似的保护计划，并且在保护证人方面的国际合作也得以加强 。联合国新的跨国犯罪条约也号召普遍采用类似的计划。
    　　　　过程
    社会中重要部门，特别是媒体、道德权威中心和教学者动员起来，有组织地促进守法 文化，已取得了巨大成绩。
    这里有多种启动方式。有效的计划开发及其制度的技巧表明，第一步是动员和确保主 要部门的领导人和经理人支持。除非这些领导人坚信并愿意支持参与推动守法文化，否 则要求其职员(教师、记者、牧师和宗教领袖)保持高效是困难的。
    有时，催化领导要经过巨大的危机和一个危险的事件。80年代黑手党谋杀选举的政治 领导人和高级执法官员，就有这种效应。在香港，70年代中期在警察内部的一个巨大腐 败丑闻引发了变革。博茨瓦纳的腐败丑闻也是这样。但是，有时日益恶化的生活质量， 目无法纪人士的上升以及大量的腐败激励了社区领导人，甚至也激励了至今未参与公众 事务的个人。这种情况同时存在于墨西哥边境的双方，格鲁吉亚和诸如美国的纽约、杨 斯顿和俄亥俄。有时，有先见之明的人能够见到转型地区(特别是大规模的经济社会和 政治同时进行转变)在可预见的将来可能会失去法律控制和腐败。正如在世界许多地区 已经发生的那样，这将妨碍法治、经济发展和民主。
    在接触某个部门的领导之前，或在他们表明他们的兴趣之后需要一个评估。那些负责 的官员需要理解在何种时间里采用何种资源使他们的部门能更有效的方法。进而，找出 每个部门中机构的优点以及怎样来扩大这些优点是有用的。即使领导甘愿把具体工作交 给他的职员做，准备书面的计划和时间表，便于执行和评估是有用的。
    例如，如果学校要参与，这也要得到学校高级管理人员或者政治上的上司(社区、地区 和国家一级选举的或委任的官员)的批准和鼓励。学校的官员需要知道基于学校的教育 会产生影响，这项目有社区的支持，以及他们的下属(主要是教师)是支持的。
    这些官员也应知道这样努力将要花费多少(物质方面和官僚方面的)，即在不影响教育 系统其他必要计划的同时，他们能进行多少改革。
    当然，这会直接导致资源问题。幸运的是，经验表明促进合法文化的成员，费用相对 较少。学校、媒体和宗教机构具有许多必需的资源——建筑、人员、教育和媒体站点及 重要的听众。
    然而，至少是起步阶段有必要充实这些部门的资源，学校系统和宗教机构中只有少数 几个了解世界其它地方采取的有效反犯罪和反腐败措施。他们几乎肯定需要使自己适应 他们自己社会的复杂情况。例如，90年代末墨西哥—美国边境地区的学校官员需要适应 80年代的香港和西西里发展起来的基于学校的预防计划。诸如纽约市和格鲁吉亚共和国 这样情况截然不同的地区的学校系统正在实行一项从墨西哥—美国边境课程中改编而来 的基于学校的实验计划。这项计划基于西西里和香港的经验。因此，极为有用的是，对 于那些实行新计划的机构(学校、媒体和道德权威中心)了解其他地区有效的技巧，并得 益于其他地区有经验的计划实施机构。幸运的是，现在至少有4个中心准备与其他机构 分享它们的经验，并在这些经验的基础上，建立、调整、甚至改进新的计划。
    再者，一个国家或地区的中心也许有财政和智力资源去支持培训其他国家的关键人员( 即“培训教员”和示范评估技术，等等)。在准备评估后勤计划时，应该考虑“启动油 泵”(意思是采取措施，寻找也许在其他国家地区存在的资源)。但是，油泵启动后的评 估应考虑怎样使该计划作为这些部门正常的活动或工作的一部分在几年内持续下去。
    在评估和确保关键机构和领导人的支持并获得必要的资源承诺后，每个机构的主要官 员开始开发和执行这些计划。要在几年里把当地的和国家一级的合作者聚集起来，把计 划和活动协调一致并非易事。社会的大多数部门有自己的次文化。例如，执法部门和教 育部门通常不生活在一个社会圈内，即使他们都关注法治和守法文化，因此，要在政治 领导人、执法部门、文化部门、媒体和社区活动家之间进行协调并非易事。
    另外要把守法文化计划纳入社会关注部门正常工作的一部分需要时间。准备和培训每 个部门的人员需要2-3年，也许更长。这需要开发、测试和评估进度。耐心是重要的， 而灵活性也是至关重要的。在一个地方或社会能实施的计划如拿到另一个地方实施通常 需要大量调整。还有，在一个部门(如学校)能取得进展，而在其他部门(如媒体和宗教 机构)则不能。微小的短期变动是显而易见的，但结果会大失所望。希望有真正的进展 需要5-10年，甚至更多的时间。变动取决于所有的部门是否大致在同一时间内发动起来 ，因此它们可以在方法和效率方面互相支持。
    开发计划并使其成为日常活动本身就是一个收获。每个部门定期评估和再评估进展程 度能帮助确定这些计划是否有所期望的效应，并帮助确保尽量高效地实施这些计划。几 乎能肯定的是某些方面比其他方面更高效。在确定了什么实施得好，什么实施得不好以 后，可以考虑调整方案以改进全面的有效性。建立评估的方法(数量和质量方面)是一项 技术活。例如，美国把相当大的精力放在开发系统地测试基于学校的预防犯罪教育有效 性的方法。可使用各种各样的方法(一些使用包括控制、实验班和学前学后测试的半实 验性方法)来衡量几年甚至更长的时间内纵向的变化。幸运的是，美国各个大学和研究 中心拥有许多评估人员，他们可以帮助对其他学校系统进行评估，培训其他国家的评估 人员。虽然迄今为止在其他部门进行的评估并不多，但是评估方法方面的专业人员有可 能开发合适的工具。
    　　　　结论
    本论文的论点是只有管理和执法措施本身不能对付全球规模的犯罪和腐败，而需要有 拥护守法文化社会的补充和支持。这是很难建立的。然而，有些例子证明情况各异的地 区在相当短的时间内对法治的价值和态度发生了很大变化。虽然没有“放之四海而皆准 ”的方法，一些主要原则可作为寻找促进守法文化社会的有用指南。在那些最为成功持 久的计划里都能找到这样的例子。
    总之，接触孩子，并通过联系接触他们的父母、兄弟姐妹和社区的主要部门是基于学 校的教育。道德权威中心存在于大多数社会，并经常通过广泛的网络接触到人口中大多 数人。这些中心也是英雄或榜样的发源地，他们是促进和帮助进行社会变革的斗争的活 例子。最后，大众媒体可以在促进和加强文化，显示每天的优点及缺点方面发挥重要作 用。
    这些部门可以建立一个框架，发展和维持影响一个守法文化的社区努力。一些社会已 表明，它们依靠自己的力量能达到这一点，即使在最困难的情况下也是如此。其他的社 会能得益于那些已经获得效果的社会的经验和资源。一个社区愿意改变其文化时，两个 车轮可以协调地向前移动。