新型冠状病毒肺炎(以下简称“新冠肺炎”)疫情是新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，对中国是一次危机，也是一次大考。1从2020年1月20日将新冠肺炎纳入“乙类管理、甲类防控”从而进入应急处置期开始，中国采取了最全面、最严格、最彻底的防控举措，取得了抗击新冠肺炎疫情斗争重大战略成果。中国共产党领导下的政治动员所展现的“集中力量办大事”“全国一盘棋”“一方有难八方支援”等制度优势，是保障疫情防控成功的关键因素。“中方行动速度之快、规模之大，世所罕见，展现出中国速度、中国规模、中国效率，我们对此表示高度赞赏。这是中国制度的优势，有关经验值得其他国家借鉴。”2“抗疫斗争伟大实践再次证明，中国特色社会主义制度所具有的显著优势，是抵御风险挑战、提高国家治理效能的根本保证。……我国社会主义制度具有非凡的组织动员能力、统筹协调能力、贯彻执行能力，能够充分发挥集中力量办大事、办难事、办急事的独特优势，这次抗疫斗争有力彰显了我国国家制度和国家治理体系的优越性。”3

政治动员作为反科层治理的典型方式之一，在应对重大突发事件的特殊情景下，有助于克服常规科层体系的某些弊端，比如缩短繁冗的决策和执行链条，打破组织边界以迅速整合资源，加大对组织成员的激励等，从而显著提高应急效率。但与之相伴的是，应急行动中的行政目标被转换成政治目标，行政话语被转换成政治话语，行政过程被转换成政治过程。4这使得法律为紧急权力设计的行为框架可能被“悬置”。“良好的制度不仅要经得起常态生活的挑战，也要受得住危机事件的考验。日常的治理效能是检验国家制度的标尺，非常的危难时刻更是检测国家制度的‘试剂’。”5正如习近平总书记所指出的那样，“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作”“这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考”。6那么，在新冠疫情防控这样的重大突发事件中，如何在充分发挥政治动员特殊优势的同时实现依法治理，如何使突出体现中国特色社会主义制度优势的政治动员和作为国家治理现代化核心特征的法治兼容统一，无疑就是“考题”的核心指向之一。对这一问题的回答超越了一般意义上对具体制度成败得失的检验，意义殊深。

一、新冠疫情防控中的政治动员及其组织社会学逻辑

(一)新冠疫情防控中的政治动员

“与面临紧迫任务时求助于钱袋的西方政府相比，中国政府往往求助于扩音器。”7这里的“扩音器”指的就是政治动员。“所谓政治动员，简单讲就是执政党或政府利用拥有的政治资源，动员社会力量实现经济、政治和社会发展目标的政治运动。”8政治动员在新冠疫情防控中的运用，突出地表现在2020年1月20日到2月23日的应急处置期。9在这一个多月的时间里，各种传染病防控措施以超常规方式被密集实施，公共部门从常态下的科层制运作切换到了“集中力量办大事”的政治动员模式。通过政治动员推动应急行动的关键做法包括：

第一，对疫情防控作出极高政治定位。

实施政治动员首先要将行政目标转换为政治目标，突出强调某个行政目标具有重大政治意义，将其纳入重要政治议程，赋予全社会为实现该目标集中资源、作出奉献的正当性、迫切性。102020年1月28日，中共中央印发的《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》就用“阻击战”来形容疫情应对之急难险重。2月23日，在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上，习近平总书记连用三个“最”,将疫情定性为“新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件”。这些“顶格”定位都在为疫情防控“政治赋能”,既在政治上宣告全社会进入了一种需要共克时艰的非常状态，激发干部队伍和人民群众的危机感和奉献精神，又为即将或者已经采取的超常规应急措施寻求政治合法性。

第二，最高层密集作出指示、召开会议、发布文件和发表讲话。

高层领导人作出指示批示和发表讲话，高层政治机关召开会议和发布文件，都是政治动员中的标志性事件。“议题发出的层级越高，其合法性承载越高。”11在35天的应急处置期里，根据公开报道统计，这些标志性事件多达16次。另一个值得注意的标志是，在近年来具有可比性的重大突发事件中，最高指挥机构都设在国务院，而新冠疫情防控则成立中央应对疫情工作领导小组，在中央政治局常委会的领导下开展工作，形成了“党委直接领导、部门联防联控”的应急指挥体制。12以往的经验表明，成立“党领导小组”对于提升政策执行的“政治势能”是极为重要的手段。

第三，通过党的组织系统进行彻底的能力动员。

“党的力量来自组织。党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现。”13“党对国家的领导体现为党对国家制度的有效运作和控制，而党对社会的领导则体现为党对社会的有效动员和整合。”14党领导国家，不仅通过法律程序掌握国家政权，还通过制度性嵌入、功能性嵌入、主体性嵌入、过程性嵌入等多种方式深度介入国家治理过程。15党领导社会，则是在各个社会单元中设立基层组织，使其成为“战斗堡垒”。中共中央印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》,要求“各级党委(党组)、各级领导班子和领导干部、基层党组织和广大党员要不忘初心、牢记使命，挺身而出、英勇奋斗、扎实工作，团结带领广大人民群众坚定不移把党中央决策部署落到实处，坚决打赢疫情防控阻击战”,就是希望通过党的组织系统发挥对国家和社会的领导作用，将整个国家和社会的能力彻底动员起来，投入疫情防控当中。16

第四，以快速的奖惩鞭策、激励干部队伍。

要确保政治动员的有效性，需要通过政治表扬或者政治前途的明许或暗许对动员对象进行激励，并施加政治压力对执行不力者给予惩戒。17中共中央《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》提出：“要在疫情防控第一线考察、识别、评价、使用干部，把领导班子和领导干部在疫情防控斗争中的实际表现作为考察其政治素质、宗旨意识、全局观念、驾驭能力、担当精神的重要内容。对表现突出的，要表扬表彰、大胆使用；对不敢担当、作风飘浮、落实不力的，甚至弄虚作假、失职渎职的，要严肃问责。”相对于通过法律程序追究责任和更换官员，“赏不逾时、罚不迁列”的组织手段更能立竿见影。18这种方式在新冠疫情防控中得到充分运用，各地对一大批表现突出的干部火线提拔、破格提拔，对一批单位和个人记功，对一批获得奖励的个人火线吸收入党；与此同时，对一批履职不力的干部执行“战时纪律”,火线问责。

在中国重大突发事件的应对中，“集中力量办大事”是非常重要的制度优势，为了发动这种举国体制而进行的政治动员长期发挥着重要作用。19新冠疫情防控中政治动员的力度之大、范围之广、方式之齐全、见效之迅速，达到了空前程度。但是，此次疫情防控还有一个重要背景，就是我国公共卫生应急的法律体系已经基本齐备。2003年“非典”疫情不仅紧急催生了《突发公共卫生事件应急条例》(中华人民共和国国务院令第376号，已被修改),《传染病防治法》也在2004年修订、2013年修正，2007年还出台了应急基本法《突发事件应对法》。这些法律、法规固然还存在这样那样的不足，但其针对疫情防控所储备的“武器库”基本够用。既然如此，为什么在疫情发生之后，法律所预设的这些应急机制并没有迅速自主启动，公共部门也没有自动扮演起法律所赋予的各种角色呢?恰恰是在政治动员的强大作用下，整个公共卫生应急体系才迅速运转起来，各种法定的疫情防控措施才得以高效实施。政治动员所体现的“制度优势”到底何在?政治动员高效驱动这一史无前例公共卫生应急行动的机理到底是什么?笔者认为，这可以借助组织社会学的视角获得解释。

(二)一个组织社会学的解释视角

在重大突发事件中，政治动员之所以有助于提升应急效率，是因为其促进了应急行动所必需的组织适应。突发事件是一个基于能力本位的概念，可以被理解为常态下其应对主体在能力上存在一定差距的危机事件。20事件发生后，其应对主体必须通过迅速的能力扩张来弥补这种“情境差距”,而能力扩张的过程一定会伴随着某种组织适应。21在常规突发事件中，既有的应急组织体系通常可以自主完成这一过程。首先，这些组织适应情景反复发生，可以被预测从而事先作出安排。其次，这些组织适应主要发生在政府内部或者政府及其预设的合作伙伴之间，政府通过运用科层权威或者行政协议就可以实现。22再次，这些组织改变是局部的，基本不影响政府整体上的运作方式及其与公共部门其他分支的关系，也不影响政府和社会、市场的常态互动模式。这些组织适应方式大多已为法律所确认，法律上关于应急体制的规定，大部分就是围绕着如何实现这样的组织适应而展开的，甚至预设了某些特殊组织形式。23但是，类似于新冠疫情这样的非常规突发事件，其应对过程对组织适应的要求绝非常规应急所能比拟。首先，此时政府内部需要作出的组织改变是剧烈的，需要打破科层制运作。科层制在常规应急中虽然可能产生功能拓展、结构扩张等组织适应现象，24但不会达到显著改变运行模式的程度。其次，应对非常规突发事件所要求的组织变革可能超出政府系统，涉及和其他公共机构之间的能力整合，只有能够统摄这些机构的更高政治力量才能完成。再次，非常规突发事件巨大的不确定性决定了人们很难为其预设应对方案；即使勉为其难设计了方案，也总是和真实情景相去甚远。对于不同国家来说，这种具有挑战性的组织适应过程并不总是能够在危机来临之后顺利完成。中国在新冠疫情防控中之所以较为迅速地做到了这一点，主要依靠的就是政治动员。

关于政治动员在特殊情况下对科层制的替代或“超越”,已经有不少研究者指出。周雪光认为，政治动员是针对常规治理机制失败而产生的替代机制或者纠正机制，可以暂时叫停并替代科层制的常规过程，形成“运动式治理”,以超越科层制度的组织失败。25而重大灾害、危机等组织环境突变、科层制的常规机制无法应对的情形，正是政治动员启动的重要时机。26王浦劬和汤彬认为，政治动员一方面形成了对科层制的有效制衡，通过多种路径和渠道的监督抑制了“官僚主义”弊端滋长；另一方面也激发了人民群众的创造力和活力，尤其以中国共产党发达的组织网络为纽带，实现了治理格局中的网络化联动。27那么，在重大突发事件应对中，政治动员如何促使科层制组织发生变革呢?

首先，政治动员临时降低了科层组织内部的交易成本。科层组织内部是存在交易成本的，在上下级之间表现为激励成本，在同级之间表现为协调成本。28在重大突发事件应对中，科层间的交易成本将阻碍组织的高效运行。“等级被用来建立控制、确定任务、分配责任和报告程序，获得工作流程中的可靠性与效率。这个方法在常规情况下运行有效。……在紧急、动态的灾害条件下，这些程序几乎难逃失败的厄运。”29通过政治动员，纵向上，行政目标被转换为政治目标，并由高层政治机关及其领导人发出号召，公共部门中的每个层级都被赋予了响应这一号召、实现这一目标的使命，“一竿子插到底”。逐级向上负责的多重“委托—代理”关系被暂时压缩，“层”一定程度上被打破，整体激励成本减少。横向上，危机应对要求减少政府部门间繁琐日常分工所带来的信息分割、资源分割，降低协调成本，政治动员所形成的“党的领导在场”的绝对领导力有助于迅速破除这种障碍。30比如，“政府—部门”的日常组织结构临时变更为“领导小组—指挥部—组”结构，31很多平时互不统属、关系疏离的部门被整合到一个称为“指挥部”或“组”的组织当中，“科”被临时打破，横向协调成本也得以降低。

其次，政治动员临时改变了地方政府的激励机制。在日常的科层运作中，创新并不是上级对下级的主要激励方向。一方面，“官僚制组织的科层结构以及权威持有状况是不允许低层次的组织成员拥有创新权的”。32按部就班的执行性活动创造不了太大的绩效竞争空间，这种程度的竞争对下级提升绩效的驱动有限。33另一方面，即使鼓励创新，下级能够展现其创新行为的范围也不大，主要是面向直接上级，激励力度有限。而在政治动员模式下，行政目标向政治目标的转换必须追求“宏大叙事”,避免使用繁琐的事务性话语或者规范的法律语言，而只给出原则性、策略性指示，否则无法赋予这个任务以神圣感、使命感、紧迫感。当宏大的目标设定、紧迫的时间要求、强大的使命驱动组合到一起，地方政府获得了远超平时的自主空间，可以“八仙过海各显神通”。与此同时，借助强大的互联网，各地在疫情防控中的每一点政策创新及其优劣得失都会在第一时间被广泛传播，地方政府展现其创新绩效的范围大大拓宽。

再次，政治动员临时改变了约束组织成员行为的“合法性机制”。组织社会学中的制度主义理论认为，组织及其成员的行为受到包括法律制度、文化制度、观念制度和社会期待在内的制度环境的影响，这些合法性(legitimacy)机制具有强大的约束力，规范着人们的行为。34在科层组织中，约束组织成员的“合法性机制”主要是法律设定的各种权利义务。政治动员则将“党的领导在场”“党领导小组”等政治位阶、政治信号或政治表征带入行政过程，由此形成的“政治势能”成为指引官员行为的更具影响力的“合法性机制”,诱发或催化官员的政策变现过程，对“逆势而行者”起阻遏作用，对“顺势而行者”起推动作用。35对于一般公职人员来说，这种“合法性机制”同样发挥着重要作用。不同于韦伯式的官僚制，中国的公务员制度是被称为“干部制”的另一理想类型，其重要特征是基于意识形态的个人负责制度，强调成员对组织政策方针的强烈忠诚和热心，在实现目标上能够做到灵活机动、超越常规。36面对超常规的战略任务，中国的公务员绝不可能像西方公务员那样朝九晚五地常规运行，而必须以理想信念和无私奉献作为价值导向和行为标杆。37在高层发出政治号召之后，代表政治忠诚度的“初心使命”就成为最重要的“合法性机制”,激励公职人员承担更多工作和更好地完成这些工作。

最后，政治动员使应急资源得以在短时间内集中。在国家治理资源贫乏的限制条件下，通过政治动员能够集中有限资源解决突出社会问题，从而实现国家权力的再生产与再扩充，确保政治秩序合法性的延续与维系。38这一观点放到重大突发事件应对的情景下，同样具有解释力。因为，相对于疫情发生之后瞬时暴增的各类资源需求，政府所掌握的资源不足以支撑其履行应急职责，需要快速汲取资源并集中使用。在中国，政治动员对于促进这些资源的集中发挥着无可替代的作用，新冠疫情防控再次证明了这一点。疫情暴发之后，中国在极短时间内就调动了全国医疗资源对口支援湖北，调动了全国六十几万个基层社区全面参与联防联控。离开了依托党的组织系统所实施的政治动员，是不可能实现的。

二、政治动员之下的法治隐忧

政治动员临时降低了组织内部的交易成本，改变了对组织及其成员的激励机制与“合法性机制”,促进了应急资源的集中，为应急措施的高效实施创造了条件。但是，政治动员之下疾风骤雨式的应急行动是否过于激烈，以至于可能窒息私权?进一步的追问则是，依法而治的应急治理方式在政治动员背景下能否维持?“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控”的目标会不会成为镜花水月?为此，需要对应急情景下政治动员和法治的关系加以探究。

(一)法律之于应急的两重功能

在公共应急领域，法律的功能有两个指向：一是确立危机应对的经验法则并保证其实施，提升“应急”效能，这体现了法律的工具理性；二是进行应急状态下的公、私权再平衡，实现“法治”功能，这体现了法律的价值理性。39前者体现了法律在应急领域的特殊价值，后者则体现了其普遍价值。在政治动员驱动的重大突发事件应对中，政治动员使法律能够更好地发挥“应急”功能，却可能对“法治”功能形成抑制。

在应急领域，法律的很多内容都是对经过实践检验的突发事件应对方法、策略的确认和固化，是一种法律化了的应急“经验法则”。“用‘吃一堑长一智’来描述应急法律根据应对经验不断改进是恰到好处的，不但中国是这样，其他一些国家也是这样。”40不过，在重大突发事件的冲击下，这些“经验法则”由于组织环境剧变而难以运用。政治动员帮助危机应对组织完成了必需的组织适应，提高了这些法定应急措施的实施效率，促进了危机化解。无论是在新冠疫情的应急处置期，还是之后常态化防控和局部暴发的各时期，如果仅从结果主义的视角反推，各级行政机关所采取的应急措施大多能够直接或间接地在现行法律体系中找到依据。从形式上看，这似乎就实现了依法防控、依法治理。但如果仅仅停留于此，那就只是像阿甘本所说的，例外状态获得了法制的外衣，却丧失了法治的内涵。41对于公法来说，法治的核心指向始终是公权和私权的平衡。“行政应急原则最终还是脱离不了行政法的经典话题，即如何合理配置行政权与保护相对人权利。”42突发事件应对中的法治，要义在于实现特殊状态下公、私权之间的再平衡，即为国家紧急权力拓展必要空间的同时施予约束，使其不被滥用和长期化；对私权予以必要克减以配合紧急措施的实施，又使其保持在适当程度。就像布鲁斯·阿克曼所说的，宪法框架所允许的紧急状态必须“既能够让政府行使重新恢复的功能，同时对个人权利又不至于造成长期的损害”。43也如我国应急基本法《突发事件应对法》的起草者们不约而同所强调的，“既要赋予政府及时有效应对突发事件的必要权力，又要对这些权力的行使进行规范和限制，防止权力滥用”,44“在应急处置期间，为了维护公共利益和社会秩序，需要对公民个人的某些权利加以限制，或者增加公民的义务。但是，这种限制应当要有一个‘度’,以保护公民的权利”,45“在有效控制危机、维系社会共同利益的同时，尽量将对民主和自由的影响压缩到最低程度”。46总之，对于自由主义法学观之下的紧急权理论来说，“其最大公约数可以收敛到这样一个追求：基于权利制约紧急权的依法之治”。47在应急领域，围绕控制紧急权的目标已经诞生了大量的法律制度。48在我国，自2003年“非典”以来逐步成型的应急法律体系对行政紧急权的行使，从条件、主体、范围、程度、程序等诸方面都设计了控制方案，并提供了问责追责和权利救济的制度与之配套。如果这些用于平衡公、私权的法律和那些作为危机应对“经验法则”的法律一样都得到了实施，应急行政中的公权力基本可以得到规范和控制，应急法治也自然可期。

但是，和那些主要规定危机应对方法与策略的法律有所不同，在政治动员驱动的重大突发事件应对行动中，以权力制约和权利保障为主要内容的法律制度可能面临某些实施障碍，应急法治的实现机制可能被“悬置”。换句话说，政治动员驱动之下的应急模式会使前一类法律的实施更加高效，但可能使后一类法律的实施变得困难。

(二)政治动员对应急法治的影响

首先，政治动员所产生的强大“政治势能”和激起的地方抗疫绩效竞争，可能诱发应急措施的过度施行。比如，一些地方在新冠疫情防控中违法设定了行政处罚和行政强制，信用惩戒手段在某些地方被不当使用，出现了对个人信息的过度归集和对个人隐私的侵犯等。49一般来说，个别地方激进的防控措施容易引发舆情并很快被上级关注，如果纠偏及时，不会造成严重后果。但经过多轮政策竞争之后，各地的应对措施会出现一种趋同性的“过度”,应急措施的合比例性会受到忽视，“从众”就等于“合理”。措施相对宽松的地方反而会显得“另类”而承受压力，有一部分最后也将被迫“趋同”。而且，动员所产生的“政治势能”一旦形成，就有着巨大惯性。在形势已经变化的情况下，下级组织出于对政治风险的担心，会沿着这种惯性将应急措施延续相当一段时间。这种惯性有时候会强大到连其发动者也难以立即扭转的地步，在高层对事态形成了新决策的时候，要扭转原来的方向也需要付出巨大努力，甚至需要形成更大的新“政治势能”。在新冠疫情防控中我们就看到，从2020年2月23日转入防控和恢复并重期之后，中央为了推动复产复工所采取的政治举措在次数和力度上丝毫不亚于前一阶段。

其次，政治势能“加持”下的紧急权力将扩大应急行政中公、私两端的失衡状态。危机应对中的政治动员具有内外两重面向，50面向体制内时，是希望打破常态科层结构，实现适应应急任务的组织变革；对外面向社会时，是希望加大对社会资源的汲取力度；同时面向体制内和社会时，是希望赋予超常规应急行动以更高的正当性和紧迫性，激发所有人的道德感，通过牺牲个体利益配合应急行动。但无论哪一重面向，“舍小我成大我”都是政治动员的必然逻辑，也是国家在非常时期为了战胜危机不得已而为之的手段，但其消极后果仍不容忽视。通过政治动员进一步“赋能”的公共利益，会使人们认为个体利益的牺牲更加理所当然，“舍小为大”的过程也可以变得“简单粗暴”,保护个体利益的主张有可能得不到公共部门的合理对待，甚至难以获得舆论支持，而是被“危机压倒一切”“不惜任何代价”的声浪所淹没。51

最后，也是至关重要的一点在于，政治动员驱动的应急模式可能导致行政“遁入”政治，将本可用于消解上述两方面影响的既有法律制度“悬置”,使应急法治目标落空。政治动员需要将行政目标转换为政治目标，将行政话语转化为政治话语。但是，在这样的“政治势能”形成之后，地方上可能“顺势而为”,将政治色彩注入每个末梢性的行政决定当中，把每一个具体行政目标都解释为政治目标。换言之，常规的科层治理将政治问题转换为行政问题，继而以法治原则框定其行为边界；而非常状态下政治动员所蕴含的反科层逻辑又解构了这种治理框架，将行政问题重新转换成了政治问题。地方上之所以采取上述做法，有可能只是一种“惯性”,就是认为中央、上级是这样动员的，自己在对外贯彻落实中央、上级要求的时候，自然也要采取相同的方式，这样才是“讲政治”;也可能是有意为之，认为这样既可以“借势”摆脱法律上条条框框的约束，提高应急效率，又可以避免管理对象依法主张权利，增加应急成本；还有可能是治理能力问题，不懂得如何区分政治动员和法律实施这两个过程。但无论基于何种原因，这些做法都会使得法律实施的过程在危机应对中被“隐藏”起来，使应急行政“遁入”政治。如果要从实质性标准出发，将一个个被“隐藏”起来的法律行为从各种政治话语中剔抉出来，其工作无疑艰巨浩繁，且必将伴随许多争议。如此一来，就会造成应急行政的法律效果无法确定，法律责任无法追溯，法律为紧急权力预设的边界框架被“挂起”,应急法治的实现也将失去依托。52对于社会个体来说，如果有人对某些应急措施的合法性或合理性提出质疑，可能会被斥为“不讲政治”“不顾大局”,在这些应急措施使用政治话语表述的情况下尤其如此。如果有人向监察机关举报或者通过(准)司法途径寻求救济，它们也可能产生顾虑而不愿介入。此时，通过法律在突发事件应对过程中制约公权、保障私权从而谋求两者合理平衡的目标就可能落空，常态下“科层化法治”力图实现的个人权利保障目标就可能在政治动员的“去科层化”效果中一并被“去掉”。53

出色的应急绩效只能解决维系安全和秩序等国家“第一性政治问题”,从而证成应急行动的基本正当性，但只有通过法治同时解决好对个人权利的保护，才可能满足更高层次的正当化要求。54解决不好这一点，疫情防控就难竟全功，中国抗疫斗争的胜利成果就可能在西方“自由民主—独裁专制”的话语体系下被扭曲甚至解构，55进而陷入一种政治学意义上的合法性“悖论”,即在提高“体制作为合法性”的同时却降低了“体制特征合法性”,就是疫情防控的成功获得了民众对这一具体治理行动的认同，却降低了对政治体系“特征”的认同。56要消解政治动员的这些“副作用”,实现应急行动在更高层次上的正当化，本来依靠的正是公法上的控权设计，但正如上文所言，这些制度的功能在政治动员背景下恰恰又可能受到抑制。突发事件应对中的政治动员本不需要将具体的应急行政活动都“包装”入政治过程，特别是在已经建立了基本完整的应急法律体系的情况下，通过高层政治动员推动常规科层体系完成必要的组织变革之后，各种公权力机关通过实施法律、采取法定措施就可以达到目的。在应急措施的实施环节，依据法律做出的行政行为不需要再“政治赋能”,本就可以实现公权力机关所期待的权利义务安排。因此，在发挥政治动员独特制度优势的前提下，避免具体应急行政的泛政治化，使控制紧急权力的法律制度得以继续运行，是在政治动员驱动的应急模式之下维系法治的关键。

在中国的党政结构中，法治建设有助于“抑制行动性治理机制对于既定制度架构的溢出和创新冲动，将国家治理所体现的‘政治’要素纳入法治化和制度化的发展轨道”。57那么，现行应急法律体系中的既有装置能否实现对政治动员的吸纳呢?

三、现行法对政治动员的吸纳及其局限

我国的公共应急法律体系对危机应对中的政治动员并非完全回避，只不过未予明确揭示，而是以“隐含”方式指涉。不过，就政治动员和应急行政的关系而言，现行法采取的方式是将政治动员“前置”和“外置”,以此将二者区隔，使法律在调整应急行政中各社会关系时基本无需考虑政治动员的因素。

“前置”的安排主要体现在常态/非常态社会秩序的切换上。当突发事件对社会基本安全和秩序的影响达到一定危重程度时，国家决定全域或局部进入紧急状态，在特定时空范围内行使紧急权力，采取应急措施，从而将常态社会秩序切换到非常态。58这无疑属于典型的政治决策，为解决这一问题提供规则被认为是应急基本法的核心功能。59宣布紧急状态不仅在于为法律状态的切换提供标识，为紧急权力的运用提供合法性，还具有重要的政治动员功能。因为，进入紧急状态本身就宣告了事态的严重性，向公共组织和社会成员释放出强烈信号，促使其启动、参与或支持应急行动。而且，很多国家的领导人会在宣布紧急状态的同时发表演讲，以表达政治决心和动员社会资源。至于进入紧急状态之后的应急行政，则交给行政机关去主导。我国的紧急状态法制所采取的也是这种安排。根据2004年的宪法修正案，全国或一省进入紧急状态由全国人大常委会决定、国家主席宣布；一省的局部进入紧急状态由国务院决定。至于紧急状态下应急措施的实施者，虽然当时一度列入全国人大常委会立法计划的《紧急状态法》几经波折而最终改为《突发事件应对法》,60对此没有涉及，但从当年立法思路转向之前的《紧急状态法》草案来看，拟分别规定为国务院和省级人民政府。61至于《突发事件应对法》,则明确将国务院和县级以上地方政府规定为突发事件应对的负责者。我国未曾宣布过紧急状态，在某些达到紧急状态标准的突发事件中，进入非常状态实际上并不由全国人大常委会或国务院决定，而是由党中央决定。不过，实践操作有时仍暗合上述“政治/行政”二分的逻辑。例如，在2008年汶川地震当日，中央政治局常委会决定设立应急指挥机构——由于没有宣布紧急状态，国家层面应急指挥机构的成立就成了社会秩序切换的最主要标识。这个机构设在国务院，名称是“国务院抗震救灾总指挥部”,抗震救灾过程中的各种决定、命令也以该指挥部的名义作出。

“外置”的安排则体现在社会动员机制上。在危机应对中，社会动员最主要的功能是在公共部门之外将更多主体吸纳到应急组织体系中来，以某种方式整合，增强整体上的应急能力。62尽管社会动员也会带来一些组织改变，但在法律层面，主要还是把它作为一种应急资源汲取和应急能力扩展的方式来看待。比如，《突发事件应对法》第6条规定：“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”第55条规定：“突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序。”按照法律预设，社会动员主要是通过政府动员社会，辅之以社会的自我动员。但在中国的实践中，基于执政党的最高领导权威和强大组织网络，各级党组织是中国高强度社会动员的领导力量，63党对社会的政治动员构成了应急社会动员最重要的部分。64而在现行法的框架下，这种动员仍被看作社会动员的一部分，属于应急行政的社会支持系统，并不作为一种政治机制作用于应急行政的核心过程。换言之，在法律所预设的由政府主导的应急行动中，这是一种“外置”的制度设计。

总的来看，现行法在有限范围内对重大突发事件应对中的政治动员有所涉及。如果按照这样的制度预设，政治动员只是政治机关决定社会进入非常状态时的一种伴随性行动，可以被置于应急行政启动之前，而在危机应对中，政治动员只是帮助政府汲取应急资源的社会动员机制的一部分，可以被置于应急行政过程之外，那么，政治动员确实可以和应急行政区隔开来，基本上不影响后者的自主性。但事实远非如此，从新冠疫情防控等实践来看，重大突发事件应对中的政治动员在多个维度上都和应急行政紧密融合，甚至出现了前者吸纳后者的趋势，现行法将政治动员“前置”或“外置”于应急行政过程的安排，对此无法回应。

首先，政治动员的主体和应急指挥机构出现了重合的趋势。政治动员是通过党的系统实施的，党的高层领导机关发布文件、发出号召和党的高层领导人发表讲话、作出指示批示是其主要方式。而从近年来多次重大突发事件应对的实践来看，应急指挥机构从政府系统向党的系统迁移的轨迹十分明显。65例如，2003年应对“非典”的全国防治非典型肺炎指挥部是由国务院决定设立的，也设在国务院；2008年应对汶川地震的抗震救灾总指挥部由中央政治局常委会决定设立，设在国务院；2020年的应对疫情工作领导小组也由中央政治局常委会决定设立，设在党中央，在中央政治局常委会领导下开展工作，而在应急处置期，每月召开的中央政治局会议、每周召开的中央政治局常委会会议每次都对疫情防控直接作出决策部署。66在新冠疫情防控中，地方层面的指挥机构也出现了相同的变化轨迹，即由党的系统主导应急决策和指挥。31个省级指挥机构(领导小组或指挥部)中有30个由党委书记领衔(其中5个为书记单独领衔，25个为党政负责人共同领衔),只有1个由行政负责人单独领衔。67在这样的架构下，政治动员和应急决策指挥在主体上就很难被区分开来。

其次，政治动员和重要的应急决策在形式上高度融合。突发事件应对的领导、指挥机构作出重要决策之后，通常由官方媒体高规格报道和阐释，这既属于应急决策信息的公开，又释放了“政治能量”,是政治动员的重要方式。例如，2020年1月25日，中央政治局常委会会议对新冠疫情防控工作进行了研究部署，决定党中央成立应对疫情工作领导小组，在中央政治局常委会领导下开展工作，并向湖北等地派出指导组。这一决定既属于疫情防控中的重大决策，而宣告成立“党领导小组”、派出中央指导组“靠前指挥”本身又是十分重要的政治信号，表明了党中央对疫情防控工作的高度重视和坚强领导，其动员意义显而易见。68再如，2020年2月10日，习近平总书记主持召开视频会议听取中央指导组、湖北指挥部汇报，指出湖北和武汉要采取更大的力度、更果断的措施，坚决遏制疫情扩散蔓延势头。这同样既是决策，又是动员。

再次，政治动员和具体应急措施在很多文本中呈混合状态。例如，中共中央《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》是典型的政治动员文件，但其中也包含了某些比较具体的疫情防控措施，如要求“建立健全区县、街镇、城乡社区等防护网络，做好疫情监测、排查、预警、防控等工作，加强联防联控，严防死守、不留死角，构筑群防群治抵御疫情的严密防线”。反过来，很多规定具体应急措施的文件又包含着政治动员的内容。例如，各地党委、政府印发的疫情防控重要文件在规定各种应急措施之余，最后都有一个名为“加强组织领导”的部分，指明疫情防控工作的政治意义，强调党员干部的政治担当，明确特殊领导体制，规定特殊奖惩措施。

应该说，应急法将突发事件应对中的行政过程作为调整对象，将行政紧急权作为私权的相对范畴进行调节平衡，将政治因素从行政法律关系中切割出去，这在常规突发事件应对中并没有问题。但正如上文所述，在我国的重大突发事件应对中，应急行政是受政治动员驱动的，其背后有深刻的组织社会学逻辑。“由于我国的国体和政体性质，以及其自身具备的优点，政治动员模式在重特大紧急事件的治理上仍然发挥主导作用。”69而在这一过程中，应急决策、应急措施和政治动员紧密结合，并出现了应急行政政治化的趋势。“公共行政政治化的典型特征就是在公共行政过程中进行大规模的社会动员，利用社会动员来完成行政工作的任务和实现行政管理的目标。”70由于应急行政“遁入”政治，法律意图规训的对象由“显”变“隐”,应急法治有被“悬置”的危险。对于这种情况，不少学者主张“依法动员”“法治动员”,希望将政治动员法律化。71这能否成为解决问题的途径呢?笔者以为不然。一方面，作为对重大突发事件应对负有政治上责任的机关和领导人来说，是否以及如何实施政治动员应属其自主性行动，且政治动员往往和重大政治决策相伴随，必须为其留下充足自主空间，法律难以预设具体行动方案；另一方面，即使法律对政治动员的方方面面做出详细规定，对于解决其与应急行政之间的关系并无实质性帮助。在政治动员驱动的应急模式之下坚守法治价值，需要解决的关键问题在于：如何在凭借政治动员发挥独特制度优势的前提下，避免其对应急行政过程的过度吸纳，并将“遁入”政治的应急行政权责链条还原出来，将其继续置于法律的控制之下。

四、政治动员模式之下的应急法治路径

在新冠疫情防控中，对于政治动员给应急法治带来的影响，决策层实际上有着清晰认识，并采取了“政治VS政治”的策略希望将依法防控、依法治理的要求也纳入政治动员体系当中，采取相同的高位推动方式对法治“政治赋能”。例如，2020年2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上专门强调坚持依法防控，两天后22个省级人大常委会就密集出台相关立法性授权决定。722月23日，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上再次强调“要依法依规做好疫情防控，坚持运用法治思维和法治方式开展工作”,司法部次日就出台了《关于推动严格规范公正文明执法为疫情防控工作提供有力法治保障的意见》(司明电[2020]5号),随后针对疫情防控中出现的擅自阻断交通、一律封闭管理和强制劝返、限制和影响企业正常复工复产、不依法征用和补偿等问题进行纠错、纠偏。73这一策略发挥了重要作用，对“法治”的政治动员和对“应急”的政治动员一样，都能够迅速获得正面反馈。不过，在重大突发事件应对的巨大压力之下，对“法治”的“政治赋能”在强度、频度、持续性上都很难达到和对“应急”的“政治赋能”相对等的程度，因此，通过“政治VS政治”的方式实现应急法治，仍然难以达到理想状态。

非常状态下的应急法治并非新鲜话题。诚如上文分析，我们并不缺少基于制约行政紧急权而建构的法律制度。如果这些制度正常运转，实现应急法治的目标自然可期。问题在于，在政治动员驱动的重大突发事件应对行动中，政治动员在提升应急效率的同时可能使应急行政“遁入”政治，使法律预设的控权框架落空。因此，解决问题的关键在于消除政治动员的上述“副作用”,使法治所蕴含的权力制约、权利保障等内核性价值得以继续注入其中。74基于这一目标，需要在法律上作如下三个层次的设计：

第一，通过“党的领导”入法将政治动员中最重要的在场者导入法律，为后续的制度设计提供“接口”。2017年之前，我国的法律体系中极少出现关于中国共产党及其组织的表述，“党的领导”不入法是一个不成文的立法规则。75但自党的十九大和2018年“党的领导”写入宪法正文以来，这种情况出现了明显变化，多部新制定、修订的法律和行政法规密集写入“党的领导”相关内容。如2017年12月修订的《行政法规制定程序条例》(中华人民共和国国务院令第694号)和《规章制定程序条例》(中华人民共和国国务院令第695号)、2018年3月颁布的《监察法》、2018年10月颁布的《行政区划管理条例》(中华人民共和国国务院令第704号)、2018年12月修订的《公务员法》、2019年4月颁布的《重大行政决策程序暂行条例》(中华人民共和国国务院令第713号)等。2019年1月，《中共中央关于加强党的政治建设的意见》明确提出“制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”。应该说，“党的领导”入法是中国共产党完整把握依法执政规律的必然结果。执政的“执”可以理解为一个时间节点，就是取得、掌握之意；也可以理解为一个过程，就是执掌、主导之意。如果理解为一个时间节点，“依法执政”指的就是党依照宪法法律的规定获得执政地位，掌握国家机器；如果理解为一个过程，“依法执政”指的就是党依照宪法法律执掌国家政权，主导国家机器的运行过程。在很长一段时间内，不少学者主要立足于前者来阐释依法执政，认为在宪法上确认党唯一、长期执政的地位，76并通过法定程序使党推荐的优秀代表进入国家机关掌握国家权力，尔后由这些党推荐当选的干部在履职过程中贯彻党的执政主张和意图，就实现了依法执政。77如果按照这种理解，“党的领导”确实无需“入法”,因为党依法掌握国家政权之后，法律只需要调整国家机器的运行过程，无需再规定党在这个过程中如何领导。78党既然掌握了国家权力，国家权力又依照宪法法律规定的方式运作，这自然就体现了党依法执政。79而“党的领导”入法，通过法律规定党领导相关工作的地位和基本方式，实际上使“依法执政”的内涵在时间维度上得到了延伸，既包括依法确认党的执政地位、使党推荐的人进入国家机器，也包括依法规范此后党掌握、主导国家运行的过程，使党“依法执政”得到完整体现。从法律的性质来看，突发事件应对领域的法律属于政治性较强的法律，适合写入“党的领导”。80无论是正在修订中的《突发事件应对法》,还是正在起草中的《突发公共卫生事件应对法》,抑或是《传染病防治法》等重要的应急单行法，都应作此考虑。

在上述法律中写入党领导突发事件应对活动的地位和原则，不仅仅是一个宣示性条款，81还解决了将政治动员纳入法律视野的基本前提。原因在于，重大突发事件应对中的政治动员都是以党的名义，通过党的系统来实施的。如果不首先将“党的领导”原则导入这些法律——也就是将“党”这个危机应对中最重要的在场者导入法律，我们希望在法律上触及政治动员，就缺少一个“接口”。而没有这样一个“接口”,重大突发事件应对中的政治和法治就只能继续双轨运行，而由于政治系统的强大整合力，应急行政的泛政治化仍将在所难免。

第二，限定政治动员的实施主体，阻断应急行政“遁入”政治的主要通道。党在重大突发事件应对中扮演两种角色，一是决策者，二是动员者。在中国的党政结构中，尽管现行法律无一例外地将各级政府规定为突发事件的应对者，但党在整个公共应急体系中实际居于核心地位，扮演着“总揽全局、协调各方、督促落实”的领导者角色。82越是重大的突发事件，党的领导作用就越突出，中国公共应急体制的最大优势就“在于有中国共产党的坚强领导，能够在党和政府的统一领导下，整合党、政、军及社会各界力量，共同应对突发性事件”。83在重大突发事件应对中，党的这种领导作用首先体现为掌握应急决策权。在新冠疫情防控中，绝大多数地方都设立了党委领导或者党委、政府共同领导的应急指挥机构，便鲜明地体现了这一点。为了弥合规范和事实之间巨大的裂隙，在“党的领导”原则入法之后，有必要进而明确各级党委在应急决策和指挥中的领导角色。不过，笔者并不赞同直接在党内设立突发事件应对领导机关的主张。84原因在于，这一方面容易造成党政职权混淆，另一方面在党组织决定是否直接介入某一突发事件的应对时，也削弱了其政治判断余地。较为妥当的做法是采取党政融合的方式，将党委、政府共同设立的应急指挥机构规定为重大突发事件应对中的决策者。而在实施政治动员的重大突发事件中，并非每一级党组织都需要成为动员者。原因在于，重大突发事件主要由国家和省级层面应对，期间的政治动员也由党中央或者省级党委发动，下级党组织只是被动员起来的响应者和行动者；反过来，如果某个突发事件只需要由省级以下应对，则就其性质和规模而言，并无实施政治动员的必要。而政治动员驱动下的应急行政之所以容易被带离法律预设的行为框架而“遁入”政治，一个重要原因就在于作为执行层的地方党政机关效仿高层政治话语带来应急行动泛政治化。最为典型的例子就是，新冠疫情进入常态化防控阶段之后，很多局部暴发甚至只是零星发生疫情的地方言必称“战时机制”“战时状态”,并在此口号下脱法而为，层层加码防疫措施。如果能够在法律上明确地将政治动员的主体限定在中央和省级，以此为危机应对中的政治过程和行政过程设置一道“分水岭”,下级就可能因担心“僭越”而不敢对其应急行动进行政治“包装”,从而不得不接受法律为紧急权力行使设定的边界。即使有的地方试图这样做，也很容易因“踩线”而遭到否定。2021年1月，新华社等中央媒体对一些地方在春运防疫中动辄宣布“战时状态”、将疫情防控“口号化”的做法进行了明确批评，就表明了对此类“僭越”行为的否定。85在此后各地的疫情防控中，此类现象便比较鲜见。相对于依托这种隐性的“规矩”来避免应急行政的泛政治化，如果能够在法律上将实施政治动员的层级予以明确限定，效果无疑更佳。

第三，接续应急行政的法律责任追溯链条，还原“遁入”政治的应急行政过程，将其继续置于既有法律框架的调整之下。在政治动员模式之下，应急行政“遁入”政治的另一常见方式，就是地方上以党委设立或者党委、政府共同设立的应急指挥机构名义采取各种具体应急措施，回避法律所要求的依据、形式和程序，直接发布应急决定和命令，形成“政自党出”的格局。在新冠疫情防控中，绝大部分地方的“领导小组”或者“指挥部”都是由党委负责人领衔或者党政负责人共同领衔的，只有个别由政府负责人单独领衔。而且，相对于国家层面的指挥机构，地方指挥机构尤其是较低级别的指挥机构更加习惯于直接发布具体指令。86在这种情况下，应急行政活动的合法化链条就变得难以追溯，其合法化水平受到影响。87因此，法律必须建立起某种有利于后果确定和责任追溯的“还原”机制，将应急行政中被切断的合法化链条重新接续起来，才能够将其重新置于法律的规训之下，使应急法治成为可能。对此，法律首先应当规定，应对突发事件的各种决定、命令应当以各级政府及其部门的名义作出，并载明其法律依据。尽管这样的规定在政治动员背景下经常被突破，但作为一项原则仍应予以申明。接着，法律应当规定，在必要情况下——例如出于加大公共资源整合力度或者增强政治权威性的需要——以应急指挥机构名义作出应对突发事件的决定、命令的，其法律后果仍由本级人民政府及其部门承受。这里的应急指挥机构既包括政府设立的，也包括党政共同设立的，以及党委单独设立的。只有这样做，才可能保持法律责任追溯的闭环链条，使应急行政活动最终仍能落入法律设定的基本行为框架之内。2021年12月全国人大常委会公布的《突发事件应对管理法(草案)》一审稿第21条规定：“应急指挥机构开展突发事件应对管理工作过程中，可以依法发布有关突发事件应对管理的决定、命令、措施等。应急指挥机构解散后，其发布的有关突发事件应对管理的决定、命令、措施等产生的法律后果由本级人民政府承担。”这一方案便体现了上述思路，值得肯定。

五、结 语

中国的新冠肺炎抗疫斗争取得了重大战略成果，很多研究者都在探究成功背后的制度原因，中国共产党集中统一领导之下的政治动员被提及最多，而法治的作用则鲜少被提及。我们应当看到此次疫情防控中法治的进步。首先，这是最高领导人首次在重大突发事件的应对中一再专门强调依法治理，并被有关部门付诸有力行动。其次，这是中国首次在重大突发事件的冲击下启动大规模的法律制修订工作。早在2020年4月，全国人大常委会就通过了专门的“强化公共卫生法治保障立法修法工作计划”,涉及法律30部；88此后，又单独增加了《突发公共卫生事件应对法》等法律的制定计划。最后，此次抗疫斗争不同以往之处在于具有明显的“长尾效应”,历时已两年多，且局部疫情不时暴发。在如此之长的时间里，如果社会公众不是对疫情防控所带来的公私权边界调整结果形成了基本认同和稳定预期，抗疫斗争的成果不可能一直巩固至今，这便是法治的进步使然。换言之，政治动员所体现的中国特色社会主义制度优势和法治所体现的国家治理现代化之间的结合，在此次抗疫斗争中已经获得了初步经验。

当然，中国的公共应急法律体系远未臻于完善，疫情防控的中国实践与应急法治的理想目标之间也仍有差距。习近平总书记指出要放眼长远，总结经验、吸取教训，补短板、堵漏洞、强弱项。89在新冠抗疫斗争所推动的制度革新中，如何既使政治动员驱动应急行动的经验更加巩固，又使法治在非常情况下平衡公私权的功能得以维系，使重大突发事件应对中“应急”和“法治”的目标兼得，是其中一个有挑战性的问题。本文对此提供的解决思路是，通过在公共应急领域的相关法律中明确“党的领导”原则，将重大突发事件应对中作为政治动员者的执政党引入法律，但将政治动员的实施者限定在中央和省两个层级，以避免地方上对应急行政的过度政治“包装”。同时，对于不同程度“遁入”政治的应急行政活动，通过接续相关的法律责任追溯链条，将其重新置于既有法律预设的控权框架之下。

来源：清华法学. 2022,16(02)