【内容提要】本文从四个方面（立法的民主性与亲合力，法律意识的启蒙与法制教育，执法公正与体制完善，守法精神的养成）全面系统地探讨了国家法在乡土社会实施取得成功的条件和保障，力图检讨和反思我国法律在乡土社会中遇到的实际问题，以推进乡土社会的法治现代化。
【关 键 词】国家法/民间法/法治/送法下乡
【正 文】　
    在社会主义国家，人民当家做主，人民是国家的主人，法律是人民代表大会制定的，法律的制定坚持从群众中来，到群众中去，共产党的宗旨是为人民服务，因而，从理论上讲国家法不会形成对老百姓的压制。我们的法律应是民主的、亲和的和自治的。但为什么在实践中我们的百姓仍会感到受国家法的压制与不平等对待？会感到国家法的不可信而放弃法律，诋毁法律呢？这是我总在思索的问题。或者作进一步的追问：当国家试图将法律落实到乡土社会时，为什么乡土社会一般都不会直接接纳，而是依照自己的朴素理解使“神圣的”国家法获得某种变通？国家依照所谓现代化的法治标准所建构的法律体系，为什么会在乡村社会的动作中发生了模糊与变异？怎样才能确保“送法下乡”取得实效？　
    一、立法的民主性与亲和力　
    我们提倡依法治国，建设社会主义法治国家。为此，我们必须搞清楚法治国家所需要的法律在形式上到底是什么？什么才是真正的“良法”？　
    依我看来，法治所需要的法律应该具有如下的形式要件：　
    第一，法律应是普遍的。这种普遍性要求，法律规定的内容不能对一个人或一些人，而是针对多数人，是指导多数人的行为准则，任何人特别是官员都必须无例外地受到法律的规制；另外，法律规则是普遍适用的，也就是说，法律面前人人平等，不允许有特权的存在。要进一步说，法律的普遍性就是要求法律规则明确，法无规定不为罪，没有法律的普遍性和明确性，政府行为的任意性和随意性就会扩大，而公民也就不能根据法律的规定而计划和决定自己的行为。　
    第二，法律必须是人们可以遵循的。法治所要求的法律必须是人们能够遵守的法律，要做到这点，首先，法律就不能脱离人们的实际生活，也就是老百姓讲的法律“不能太离谱”，它必须能在社会生活中发挥作用，它必须是人们在实际生产中能够依赖和遵守的；更重要的，法律必须以人为本，人是规范的主宰，法律不是凌驾于人们头上的专政的东西，它的目的是为人服务，是能给人带来利益和好处的。因此，任何压制性的和“不平等”的法律都不应制定，否则，民众是不会遵守与拥戴的。　
    第三，法律必须是稳定的，不能朝令夕改。因为，只有稳定的法律规则才能使人们对它产生依赖感和预感，才能使人们能够预测自己行为的法律后果，使行为具有可预期性，使秩序成为人们生活的保障。　
    第四，法律应是宽容的。法治所要求的法律必须具有宽容精神和民主意味，法律能够区分不同动机的违法行为，并根据道德和习惯的一般要求而对待不同的违法行为，对于那些出于邪恶的动机而发生的违法行为必须给予严惩，以维护社会秩序。而对于那些出于受制于伦理道德和民俗习惯而出现的违法行为，以及对于那些由于不适应社会的剧烈变化而发生的某些行为必须给予宽容和克制。这是因为，在一个法治社会里，法律不是唯一的权威，除了法律，社会生活中还存在着其它权威，如伦理规则、宗教戒律，甚至民间法等，它们都对不同范围的人们发挥着制约作用，只靠严酷而冰冷的法律的一统天下，与法治的初衷南辕北辙、适得其反。（注：参见吴义章：《西方的法治理论》，载郑永流主编《法哲学与法社会学论丛(3)》中国政法大学出版社2000年版，第207-209页。）　
    法律是如何“弄出来”的？法律出台后又如何向农村这个被边缘化的空间拓展并且生根、开花？这些都是实现乡土社会法治的关键问题。　
    “审慎地制定法律，已被恰如其分地描述为人类所有发明中隐含着最严峻后果的发明之一，其影响甚至比火的发现和弹药的发明还要深远……立法被人们操纵成一种威力巨大的工具。人们需要运用它使之产生巨大的恶”（注：Hayek:Law legislation and liberty(The University of Chicago Press 1973)vol.1.ch.g,ch.4.）。综观我国法律出台的过程，有一些问题很值得检讨和评说。一些法律的制定与修改，“官僚法”色彩太浓，属于“炉内灶”。“法藏官府，威严莫测”是几千年来中国官僚制度的固有作风，体现在法律的制定与修改过程中，往往更多是取决和体现于该相关部门的意见与态度，其他“左邻右舍”机构的意见有时也能发挥一些作用，但是仅仅影响到法律的枝叶，却无法左右和改变该部法律的总体格局。显然，这种状况发展下去，制定和修改法律的权力变成了某些部门获取好处的资源和专利，依法办事就有可能变成了依法治民，难怪有学者提出要警惕“立法腐败”。法律不是契约的产物，而是某一部门“整您不商量”的闭门造车的结果，这样的法律成了“跷跷板”，方便了政府，却不利于百姓，这样的“法律下乡”必然不被领情或获得满意的效果。　
    有人可能会说，中国当代生产力不发达，许多人都在为生计奔波，无暇顾及民主与权利问题，而且由于受经济条件的制约，老百姓的文化素质很差，所以在立法时应该更多倾听法学家的意见。笔者以为，专家立法确实有一定的好处，他们能站在一个相对独立超脱的位置上，理性客观地思考法律。从今后的发展趋势看，专家在立法中的作用应得到加强。但是，我们也应该看到专家立法目前仍然存在一些问题与不足，受专家自身的角色定位和生活阅历的制约，专家起草的法律往往书生气过重，多少带有些理想主义的成分，时有照搬国外法律条文现象的发生，与下层百姓的具体生产和实践脱节太大。　
    现象评说：2001年6月20日，国土资源部宣布：制订《征用土地公告办法（草案）》时，将征求全民意见。国土资源部政策法规司负责人说：“我们期待来自群众尤其是农民的声音，这一全过程监督中，没有任何‘禁区’，没有所谓‘统一宣传口径’，随时都可在报章上将意见公开。法规司司长甘藏春认为，过去只注重对农民进行“守法教育”——你应如何如何，却往往忽视了农民真正关心什么害怕什么。而实际上，“现在农民上访，大都拿着《土地法》来，哪一条不依法办，我就告你。农民对土地立法的关心度、了解认知深度，甚至远比一些干部包括土地管理系统的干部都要高”。有关人士认为，此次《征用土地公告办法（草案）》公开征求全民意见，是一次大胆尝试，是改“闭门立法”为“开门立法”，是从“立法为行政管理”转为“立法为保护群众利益”的方向性转变。此外，还有不少法律界人士评价，这是我国规章立法史上一个“变革的符号”，立法程序公开，正是一次普法良机。　
    笔者对这种做法极为赞赏。事实上，立法从根本上说是一种权利和利益的分配，法律是争吵和妥协的产物，在分配过程中，如果没有公众最大程度的参与，这种分配本身很难说是公正的。我们不否认专家立法的作用，也承认全民的参与会增加成本，降低效率。但是，任何将规范对象排斥在立法之外的立法方式本身就是有危险的、不民主的，它会使法律成为专制的代名词。立法应该走群众路线，真正做到“从群众中来，到群众中去，一切依靠群众，一切为了群众”，通过民主参与程序公正，增加立法的公正性、透明度和民主感，使得法律植根于肥沃的社会现实土壤之中，赋予法律可信性和适用的生命力。　
    为了保证法律在实施中的生命力，立法时必须考虑我国薄弱的法治传统，充分注意国家法是否与民众的习惯、心理和行为合拍。我们看到，中国法律制度的演进更多地不是从自下而上的习惯中和社会演进中生成，而是从上而下地制定颁布，实行的是一条“政府推进型”的法治道路或“规划的社会变迁”道路。如果我们把政府看成供应商，提供法律供给，而民众好比消费者，消费法律，这样会产生三类情形：第一类是有供给无需求，这是法律的“虚假繁荣”，导致法律无用；第二类是有需求无供给，这是法律不到位，法律失职；第三类是有供给有需求，但没有市场，这就是供给和需求之间有梗塞和路径不畅。这三种情况都可能造成国家法不被人们习惯。可见法律要被人们习惯，国家法要在农村取得实效，关键还得看这个法律是否对路，是否是民众需要的，以及人们是否有能力和条件来消费这种“产品”。所以，国家法应当尊重本土的传统和习惯，其所代表的应是中国百姓所熟悉的一套知识和规则。　
    在很多情况下，民众规避乃至违反国家法律有可能就是因为这些法律与中国社会生产脱节太大，是很难满足当事人要求的不合格的“伪劣产品”。笔者赞同苏力的看法：“国家法律有国家强制力的支持，似乎容易得以有效贯彻；其实，真正能够得到有效贯彻执行的法律，恰恰是那些与通行的习惯惯例相一致或相近的规定。”（注：苏力：《变法：法治建设及其本土资源》，《中外法学》1995年3期。）现在我国正由人治转向法治，由计划经转向市场经济，在社会的转型期，人们呼唤法制的健全和完备，寄托于国家制定更多的法律来调控社会，这是进步的表现。但应该看到，传统体制和观念根深蒂固，运作已久，决不会一触即亡。新中国的建立只是完成了制度层面的革命，却没有相应地完成思想观念的彻底更新。民众接受、认同法律还有一段磨合的过程，指望立即制定更多的法律来规范社会，可能适得其反。法律的制定必须考虑民众的消化、接纳能力，否则法律就会形同虚设，正所谓“不观时俗，不察国本，则其法立而民乱，事剧而功寡”。（注：高亨：《商君书注释》，中华书局1974年版，第69页。）“明智的创制者也并不从制定良好的法律本身着手，而是要事先考察一下，他要为之而立法的那些人民是否适于接受那些法律。”（注：〔法〕卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1985年版，第59页。）　
    从我国现实情况看，一些利益集团和上层官员在很多时候往往成为立法过程的操纵者和最大受益者；专家在立法过程中虽日益发挥着积极的作用，但是仍受到许多外在因素的掣肘；而对于绝大多数公众而言，立法往往过于神圣和遥远。如何保证作为“平头百姓”的民众在一个大国中有畅通无阻的渠道参与法律制定和修改工作，如何确保国家法亲和社会，非常值得研究和重视。　
    在几乎全封闭的与民众隔离的立法过程里，百姓即使有很好的意见和建议，也没有良好畅通的机制表达，于是便逐渐丧失了关注立法和法律的兴趣。法律失去了与民众和社会的亲和，其结果必然是民众对法律的冷漠和无所谓，使得他们认为立法和法律与自己没有什么关系。要改变这种状况，立法过程就必须保障民主参与和程序公正，我们没有任何理由漠视普通大众的观点和声音，我们应该给予普通公众更多的立法请求权利和平等表达思想观点的权利。　
    衡量法律与民众亲和力的标准可从两个方面考察：一是民众参与和民意表达的广泛程度、有效程度，二是法律体现民众意志、反映权利的准确程度、发达程度。目前，中国的社会转型已经到了关键时期，各种不同利益集团之间的矛盾已经浮出了水面，法律更不应该是某一个部门就可制定出来的从上而下“管理大家的”专政的东西。换句话说，今后的中国，再精美的法律，如果没有多少民意支持和参与的基础，人们都将无视它的存在，他们将以自己的规矩来重定秩序。在复杂的现代社会中，社会秩序的关键是协调，人们的看法不一样，追求不一样，相互之间只能靠协调、合意与妥协，为了一些人的特权地位和特殊利益去压制或消灭另一些人，这是不合宪政精神的，也是注定行不通的。立法是一个多元利益群体相互博弈和妥协作出的制度安排，在参与这个游戏规则的制定过程中，官员、专家、群众都应该发挥其应有的作用。我们必须让不同利益群体都能拥有畅通的利益表达机制，做到广开言路，从源头上把法律“弄”好。为此，我们必须完善人民代表大会制度，由代表各利益阶层的人大代表通过公开的集体讨论来决定中国的法律规则。同时，我们也要尊重少数人的利益和意见，避免在民主的旗帜下，实行集体的专制。　
    二、法律意识的启蒙与法制教育　
    如果法律变成了“只有知道法的人才能利用的魔术”（注：〔日〕川岛武宣：《现代化与法》，中国政法大学出版社1994年版，第31页。），如果社会没有形成不知法、不懂法就会吃亏，就会“被动挨打”的局面，如果大多数民众仍不知法律“大概”是个什么东西？这样的法治将很有问题。　
    在国家“送法下乡”的过程中，重要的是送思想，送观念，而不仅仅是送条文和送规范。不能指望农民记住繁杂的法律条文。正如毛泽东所说，法律制定得这么多，我都记不住，老百姓又怎么能记得住呢？　
    我们通过宣传和普及等方式自上而下灌输给乡民的国家法，应该是百姓内心确信的知识和神圣的观念，他们必须从心眼里相信法律是公正的、可靠的，是对他们有利的。如果法律没有成为他们生活中必不可少的一部分，没有他们思想中认为靠得住和有用的东西，那么国家法在农村的实践将是失败的。　
    个案透视：《减轻农民负担工作手册》遭禁后，江西农民曹政节与记者陈大会的访谈对话，充分说明知法、懂法和权利意识的重要。　
    陈大会：你从什么时候开始，或从哪一年感受到自己的负担沉重？　
    曹政节：我是从今年开始的。以前你讲有哪些税，我们根本不知道有哪些税。　
    陈大会：为什么是从今年开始的呢？　
    曹政节：今年我看到这个书嘛。看到这个书，我心里就有底。看到这书以后，里面讲得很清楚，中央的文件一行一行很清楚。　
    陈大会：你能给我们举个例子吗？就是以前不知道，现在知道了，举一个例子。　
    曹政节：比如这个屠宰税，养了一头就十二元钱，养两头就二十四元钱。过年吃的，过节吃的，收一半的税。像我们那里，一个人就是一头，不管你养了几头，有多少个人就是几头猪。　
    陈大会：村里、乡里这些政府，他们会在什么时候，会在什么情况下跟你们宣讲一些国务院、中央或者省里的减轻农民负担的政策、精神呢？　
    曹政节：我从责任制到户，1982年责任制到户，从来就没听一个人讲过宣传中央政策，或者开过一个会。这个我没有听讲过。　
    陈大会：这些钱去哪儿了你知道吗？　
    曹政节：这些钱去哪里，一般都是交上去了。不知道派什么用了。　
    陈大会：你们家如果没有钱，交不起这个费和税，在这个时候怎么办？　
    曹政节：有什么拿什么。　
    陈大会：有什么拿什么？　
    陈大会：这本书上讲你们农民手里其实有很多权利，面对不合理的税费的时候，你们可以抵制，可以举报，可以申请行政复议，上法院去告他，或者是信访，这几种手段，你会选择哪一种？　
    曹政节：那就可以选择了。我本身就有这个信心了。如果是不合理的话，那就要告。所以我就要求，向政府要求。　
    陈大会：就是您还是想选择……　
    曹政节：告状嘛。（注：参见陈大会等：《〈减轻农民负担工作手册〉为何遭禁——对禁书背后的人和事的采访（上）》，资料来自《新青年——新青年视点》。）　
    此案例说明：国家“送法下乡”取得实效的一个基本点，在于我们的农民是否具有法律意识，是否知法、懂法。有了一定的法律知识，再加上他们拥有“为权利而斗争”的法律勇气，法律在乡土社会的实施效果就很理想。像秋菊和曹政节这样敢于“讨说法”的人物，像认死理儿的农民陈海权（注：陈海权，昆明富民县者北乡农民，依靠自己的力量，民告官，多次打赢了在其他农民看来无法打赢的官司。见《法制日报》1999年9月18日。），正是推动国家法在农村实施的重要力量。秋菊如果不打那场官司，村长决不会认错，村长和村民们仍会按民间的老一套来处理事务，也就是说村长仍可以有“权”对村民想骂便骂、想打便打；如果曹政节没有看到这个小册子，他仍然不知他有什么权利，哪些是不合理的负担；如果陈海权不据理力争，就无法避免行政权的滥用所造成的对公民合法权利的无辜侵犯。　
    因此，我们必须吸取以往普法的经验教训，把真正的法律精神和现代化意识告诉农民，努力培育他们的法治意识，“平等意识”而非“专政意识”“公民意识”而非“臣民意识”，“权利意识”而非“义务意识”。在农村具体的普法过程中，我们不一定要让每个农民懂得法律的具体规则、规定是什么，但一定要让农民懂得法律赋予每个农民的基本权利是什么，权利受到侵犯后，求助的办法和保障在哪里，法律的权威和地位有多高，等等。只有“法律意识”的觉醒，才能有维护权利的法律行动；没有法律意识的觉醒，就难以拿起法律武器来保护自己。　
    三、执法的公正与体制完善　
    除了完善立法和提高农民的法律意识外，改变农民对法律的看法，让农民亲近法律，最为重要的途径是执法公正。我们注意到，十一届三中全会以来，农村基层政权及管理体制发生了重大的变化，农村实现了从人民公社制向“乡政村治”的体制转变，在这一体制变化的转型期，一个非常突出的问题就是国家权力在农村逐步收缩，农村基层政权组织对农村社会的控制能力在减弱，农村基层组织失去了强有力的国家权力支援，调控功能不强，调控范围日益缩小，使从过去的政治、经济、文化、教育等无所不包的调控功能转变为催粮催款、抓计划生育等狭小范围，而且调控在明显降低，调控权威在下降和丧失。　
    个案说明：中央电视台在2001年5月14日的《焦点访谈》中报道：河南清丰县高堡乡政府打着“严打”的旗号，带领派出所及其他部门向当地农民强征不合理的费用，他们把农民当成严打的对象，为了取得“严打”的丰收和效果，还把老师拉上催粮要款的“第一线”，让老师停课去收款，农民不交钱就不许孩子上学。　
    诸如此类的事件和行为在农村还很多。在一些偏僻、落后的农村，天高皇帝远，当官的话就是王法，干群关系非常紧张，法律信任危机。有的干部抱怨群众“觉悟低”、“不服管”，而群众则称干部是“三要干部”，即要钱、要粮、要命。一些基层干部，特别是所谓“计划生育小分队”工作作风简单粗暴，传统体制下惯用的行政手段和专政意识仍是他们的法宝，少数干部动辄“开车子、撮谷子、牵猪子、拆房子”，想抄家就抄家，想罚款就罚款，想开除“村籍”就开除村籍，无法无天，活像土匪。在有些地区，代表神圣国家法律机关的派出所和司法所随意抓人、关人，对无钱无势的农民随意打骂、罚跪、罚晒太阳、非法拘禁。有的干部甚至悟出农村工作的“歪道理”——“不能讲法”，声称“农村工作就是三分理，七分蛮；通不通，三分钟”；“不软硬兼施、唬哄吓骗，办不成事”。在我调查的大多数农村地区，基层组织和执法者就明显地向群众要的多，服务少；强制多，宣传教育少；独裁多，民主少；农民意见很大。显然，农村出现的这些粗暴行为和非法事件，事实上已把农民当成了被整治和管束的对象。这种国家法在具体运作过程中的扭曲做法和错误实践，是对国家法的亵渎，是根本不符合现代法治精神的，必须予以改变和抵制。　
    针对农村干部的粗暴行为和一些地方出现的“逼民致死”的悲剧，我曾讨教过一位有一定文化素质和道德良知的乡书记，他解释说：“作风粗暴和逼民致死，往往是农民没钱上交遂强行入户搬东西牵牲畜而引起的，这种事并不是我们一开始就粗暴，我们也曾多次不厌其烦地上农户门做思想工作，一次不行两次，两次不行三次……但终究农民还是无力上交或不愿上交，而完成上交是有期限的，总不能无限制地等待这一两家钉子户。任务完不成，自己的工资奖金不说，对上无法交代，最终还落得个工作能力差，政绩不好的名声，直接影响自己的威望与前途。在这种情况下，也就只得采用粗暴甚至野蛮的方法，这乃没有办法的办法，现今时代，靠做农民的思想工作不行，时代不同，体制有问题。大家都是农民出身，都知道农民的苦，出此下策恐怕也非基层干部心中所想，并非哪个基层干部有意蓄谋为之。我们工作不粗暴和不野蛮又怎么行呢？我们夹在中间，实在难办。”这位书记的解释很值得我们重视和分析。当今农村工作确实难搞，它不仅反映了基层行政工作的艰难，而且更深刻地反映了基层法律工作的难于展开，反映了“为人民服务”的艰难和现行权力运作中“只对上、不顾下”的体制弊端。那么，我们的出路在哪里？我们又如何改变这种状况呢？　
    在社会转型与日益复杂的当今农村，农民们并不是不需要政府的管理，而是对政府的管理提出了更高的要求。在新的形势下，我们的基层干部和“法律代言人”得学会运用民主的、法制的方法与村民打交道，得全面提高自己的法律、政策水平和整体素质，合理运用政府的权威，依法行政，积极引导村民掌握法律。一些地方法律实施成效不大，社会秩序失控，重要原因也许并不是农民不知法、不懂法，而是政府管理不得法，是政府缺乏在民主与法制的轨道上与农民如何打交道的经验和对策。　
    我在对农村的调查采访中，深深感到农民们不是不想运用国家法来解决纠纷，而是“担心官官相护，法律不公正，讲关系，讲势力”。许多农民在实际生活中明知乱收费不合法，却很少运用或不会运用国家法律来抵制这种非法行为。少数干部滥用权力，坑农害农，农民也能清楚地意识到那是违法行为，但他们就是不愿行使当家作主的权利，不愿走进国家神圣法律的大门，不愿将非法的权力铲除。他们认为，如果真的行使了国家和法律赋予的权利——比如上访、起诉，其结局往往很惨，更加被动。　
    因此，要保证法律在农村的充分实施，必须正视农村基层组织和基层干部的执法行为，必须下决心研究和解决基层组织和基层干部“权力运用”中的非法律行为，必须注重解决国家法的运作路径与运作体制问题。　
    如果农民的法律意识提高了，而国家法在运作过程中没有树立自己公正的令人信赖的“偶像”崇拜，当农民们拿起了法律武器时，这个武器却给他们一张不可靠的变脸，给了他们“能长能短”的橡皮泥的感觉，那么国家法在农村的命运与结局可想而知。目前中国的法律状况，主要问题不是法律欠缺，也不是法律意识太低的问题，关键的问题是人和体制。　
    在国家有计划、有组织地将法律这个“合格产品”传递到乡土社会时，国家有必要在一些大的乡村或问题比较突出的乡村设立司法机构或派出法庭，选派得力、公正的国家代言人，这些人的法律素质和人文素质一定要很高，通过他们的实际作用和点滴努力来树立国家法的权威。德国法学家耶林说过，“执行法律的人变为扼杀法律的人，正如医生扼杀病人，监护人绞杀被监护人，是天下第一等罪恶”。作为一个法律人，作为一个领导者，请记住：“请冷静地听取申诉者的诉说，在他想向您吐露心中委屈的时候，请不要打断他。痛苦的人希望获得胜诉，更渴望向您倾诉衷肠。申诉一旦被阻止，人们会追问：‘为什么他要拒绝？’不是所有申诉都会成功，而一次好的听审能抚慰人的心灵。”（注：转引自陈瑞华：《看得见的正义》，中国法制出版社2000年版，第12页。）不难设想，如果国家法的权威树立不起来，如果执法不公正，必然会抑制乡民对国家法的需求，放弃对国家法的信任，转而不得不求助和依赖更多的民间法。　
    现象分析：我代理过一些民事案件的诉讼，遇到过这样一些农民，他们无钱请律师，不知道该收集什么证据，不知道现代诉讼的基本程序和“谁主张，谁举证”的游戏规则，在诉讼过程中完全凭感觉，指望法官的良心，在辩论中往往以情理代替对法律的理解，结果该赢的没有赢，而不该输的输了。我还目睹和领略过当事人因文化太低、穿着太差、说话太乱、不会举证而被“法官”无情地、猛烈地、不耐烦地呵斥与打断的情景。一场诉讼下来，不仅耗时破财，而且那种没有任何理性的判决还会给当事人带来无限的压抑和阴影，赢的人不觉得光彩，输的人则再也不想和不敢走进法庭、亲近法律。　
    深入农村调查，我深有感受，绝大多数村民对于国家法还是极为认同的，他们非常相信法律，但由于执法官吏的运作效率低下和办事不公，结果，“上有天，下有地，中间有空气”。村民们在一次又一次的失败和对一个又一个“人民公仆”的失望之后，必然会转向和青睐他们自己的民间法，以此来替代国家“无用的”甚至是“恐怖的”法律。我们试想一下，如果一个贫穷的农民耗了很大的成本和代价去打官司，但自己的权利仍得不到维护与落实，“羊肉没吃到，却惹得一身膻”，那么谁又会希罕这个“神圣”的法律呢？　
    无论多么健全和完善的法律，都需要通过具体的人去操作和通过一个个具体的案例来表现，所谓“徒法不足以自行”。有学者认为，要使人们能够而且愿意诉求国家法，“重要的不是提高公民的法律意识，不是所谓的法律宣传，而是要提供一种诉求的途径，提供功能上可以替代原先的纠纷解决方式的法律制度。”（注：陈吉元、胡必亮：《当代中国的村庄经济和村落文化》，山西经济出版社1996年版，第222页。）从这个意义上讲，老百姓通过法院解决他们之间的纠纷应该是比较容易的，诉讼结果的遥遥无期和诉讼过程的繁琐、复杂、高昂花费、司法腐败、人治干扰等等都应该是国家所必须尽力避免的。在机制不顺畅的情况下运作的法律，必将损害当事人的权利，必将使国家法赋予公民的权利成为一种很“虚幻”的东西，并最终使民众通过法律解决纠纷的信心散失。这样说来，在一个法治国家中，我并不担心农民们青睐和使用了民间法会造成对国家法的冲击与威胁，会使国家法的地位贬值，我担心和关注的深层次问题是：我们的机制能否保证审判机关、审判人员被社会所尊崇？社会公众是否对审判人员有充分的信任与崇敬？诉讼的成本是否太高？诉讼程序是否过于拖延和复杂？如何保障我们的国家法更为贴近民众、符合人性、走入民心？如何做到国家法在具体的运作中更有人情性，在形式上和实质上更加公正？我们的民众如何才能更好地习惯于国家法，恢复对国家法的信赖、爱护与尊敬？　
    因此，推进农村法治化进程，确保国家“送法下乡”取得成功，必须从体制上解决以下问题：　
    1.实现行政机关依法行政。　
    行政机关依法行政的关键在于政府的规模、职能、行为方式和权力行使上从“无限政府”转变为受到法律严格限制的“有限政府”。“有限政府”对农村（甚至整个中国）的法治实践具有非常重要的意义：有限政府的确定有利于国家权力在农村的明确和还政于民的真正实现；有限政府的确定有利于确保农村自治组织及其他农村政治、经济、社会组织的独立性和自主权，并有利于这些组织有效完成所承担的社会职责；有限政府的确定有利于树立法律至高无上的权威，实现以法治权和抑制腐败的目的；最后，有限政府的确定还有利于行政机关理顺各种内部、外部关系，有利于廉洁、高效率的机关建设和司法独立。　
    我国现阶段仍是以权力为本位，或者说政府仍属无限政府，农民是弱势群体，无法与强大的无限政府抗衡，民告官很少赢、很难赢就说明了这一问题。改变这种现状，首先，在价值取向上，应坚持国家利益或公共利益与农民利益或个人利益并重。其次，行政机关及其工作人员与相对一方的主体在权利义务上应统一，并保持总体上的平衡。为此要合理分配行政机关的权利义务，完善执法程序，在执法程序中体现民主、平等、公正和效率。还应当调整执法手段，努力淡化行政执法的强制性和独断性，变政策操作为法律操作，变暗箱操作为透明操作。第三，在行政活动中，应加强对行政的法律监督和控制，建立农民自己的合法组织或维权协会，提高农民自身参政、议政的能力，促使行政机关依法行政，维护法律的最高权威。　
    2.实现司法机关的司法独立。　
    司法独立最基本的含义是：第一，司法机关与行政机关、立法机关及其它机关或政党组织应保持某种相对隔阻的状态；第二，司法机关应相对独立于社会生活，不应受社会舆论和社会形势发展等社会因素的牵制；第三，司法机关还应在干部管理、财政来源及物质设备等等方面达到独立、自主和自给。　
    司法独立是现代法律的“自律性”要求所决定的。法律的“自律性”主要表现在“作为一种控制社会的自主机构的能力，其功能的实现并不依赖于道德和习惯的支持”上。（注：参见梁治平：《清代习惯法、社会与国家》，中国政法大学出版社1996年版。）法的“自律性”表现在“法律机构，包括由这些法律机构和它们所制订解释和运用的法律原则所构成的法律体系……在何种意义上……独立于政治体系。”（注：苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版，第27页。）试想一下，若司法机关本身就是一个事实上的政府机关，如何敢奢望“以法治权”呢？笔者认为，司法独立虽早已为我国法律确认，但它仅仅是“通常意义上的，以文字规定的法律机构的配置”，完成的也只是司法独立的物质条件或“物质外壳”，而对司法独立起决定性作用的，在“物质外壳”背后的那种生气勃勃的精神（如法律意识、司法道德等）却并未到位。　
    我国司法机关的基层机构只设置到县一级，最多也只是由县级法院派出法庭到乡镇，而且派出法庭也只是集中在人口众多、经济较发达的地方，这种机构设置现状使司法机关很久以来一直很难真正融入到当地的农村社会生活当中去，其对农村社会的影响极其有限。更多的时候，司法机关得借助与行政系统的合作，甚至利用行政力量来干预农村社会生活。乡镇一级的派出法庭与同级行政机构历来保持着很密切的关系，如派出法庭除了审理很少的民间纠纷外，往往还负有协助乡镇中心工作的任务，其中就有参与所谓“半诉讼半协助”案件的处理。不难发现，职权的重合，甚至互相僭越以及在干部制度、财政来源、党务管理等方面的高度统一已使司法机关与同级行政机关的界限模糊了。可见，在广大农村地区，对国家机关之间角色的把握问题，不但大部分农民没有解决，而且连司法机关的工作人员本身恐怕也没有正确的认识。　
    就我国司法机关的现状而言，普遍存在着严重的自我形象缺位及错位现象。这里所谓的缺位，是指司法机关在司法活动过程中在行为模式、思维习惯及心理上没有能形成自己所独有的品质，从而使自我形象处于不确定状态，使自己及人民群众都很难把它与其他国家机关区分开来的状况；所谓错位，则是指司法机关往往将其他国家机关，尤其是行政机关长期形成的行为模式、思维习惯及心理素质自觉、不自觉地带到司法活动中来，并做出违反法定角色规范要求的行为情况。在自我形象缺位及错位现象的影响下，司法机关，特别是审判机关面临极大困境：司法机关企图塑造自己公正、权威、中立形象的努力往往归之东流；司法程序价值（公正、平等、独立等）无从实现；司法机关与行政机关相互监督，互相制约的机制趋于形式化。　
    我国的行政机关与司法机关已经形成了一种合作多于制约、妥协多于对抗、共性多于个性、后者依附于前者的奇特关系。在这种关系制约下，司法机关不但难以真正获得独立、自主，而且在司法活动中还造成明显的行政化倾向，这显然与司法机关所应担负的社会使命相去甚远。特别是在我国农村地区，这一矛盾更为突出。另外，在农村，由于政治权力和政策的影响力根深蒂固，涉及到社会生活方方面面，因此，一直以来就存在着将一切农村问题归结为政治问题的思想倾向，受此思想影响，农民对行政机关及其延伸机构向来具有很强的信赖性。据统计，虽然农民对政府的工作效率满意率仅为29.9%，对政府表示信任的也仅为33.56%，但是遇到事情不能解决时肯找政府解决的却高达67%。（注：强世功：《一项法律实践事件的评论》，载于《乡土社会的秩序、公正与权威》，王铭铭，王斯福主编，中国政法大学出版社1992年版。）农民对政府机构的这种认同感与其说是出于对行政机关的依赖，不如说是由于正式司法制度在农村的供给短缺造成的。　
    四、守法精神的养成　
    除了良好的立法和公正的执法，法治社会的另一个重要条件是确保法律得到普遍的遵守，无论是政府官员，还是普通百姓都必须严格遵守法律，“任何人都不能摆脱法律的光荣束缚。”（注：〔法〕卢梭：《人类不平等的起源和基础》，商务印书馆1982年版，第51页。）守法对法治的意义非常重要，有了法律而不遵守，法律的统治就是一句空话。　
    我们为什么要遵守法律呢？因为，说到底法律是社会集团各种利益之间的一种平衡和妥协，法治是各个社会群体都共同接受和认可的一种标准和秩序，遵守法律实质上就是遵守我们自己的诺言，就是遵守和服从我们自己。当然，在人治时代，老百姓不能参与法律的制定，法律不能体现民众的意志和利益，民众守法是一种痛苦的事情。但是，在即将进入法治社会的时代，“法律面前一律平等”，任何人都不得有凌驾于法律之上、超越于法律之外的特权，民众的意志和利益能够较好地体现在立法之中，所以，守法对每个人来说就是天经地义的。　
    在我们这个人治包袱沉重的国家，守法首先是对掌握权力的人的要求。由于掌握权力，他们更有机会和条件运用权力来达到自己的目的，往往无视已经存在的法律规定。因此，正如富勒特别强调的，法治的基本原则必须包括官方行为与法律的一致，没有这一原则就等于什么都没有。作为执法者和掌握权力的人，身穿国家制服，代表国家形象，必须处处严于律己，带头守法，以法律的准绳要求自己，先正己，后能正人。法律的价值在很大程度上是通过执法人的自觉守法来张扬的，法律应得的尊严和威信也体现在执法人的守法中。　
    此外，普通老百姓也要遵守法律。百姓的守法对于法治的成败同样具有重大意义，因为说到底，推动法治进步不能仅仅依赖于专业法律人员的力量，主要的是要依赖于广大群众对待法律的态度。只有当普通老百姓也认真遵守法律的规定时，法治才是根深蒂固的。普通群众的守法不仅是统治者以身作则的教育结果，而且还是长期法律文化传统熏陶的结果，有了这种熏陶，就可以使人们鄙视那种通过违反法律而获利的勾当，可以使人们不因少数人的违法行为而失去对法律的信任和忠诚。从浅层意义上，守法要求人们的行为必须遵守和符合法律的规定，不违法、不犯罪。而从深层次来说，守法意味着人们必须把遵守法律看成是一种信念。此信念，让我想到了苏格拉底，面对不公正的判决，他本可以采用赎买或逃跑的方法免于一死，可他认为，法律具有独立的权威，试图逃避法律的判决，就是违反契约和法律精神，作为公民，必须服从国家对他的约束，不能由个人来选择哪些法律应该服从，哪些法律不应当服从，所以，他宁愿死，服从法律而死，也不愿导致国家的混乱。当然在具体的生活中，每个人守法有他自己的动机或投机心理，我们不可能指望甚至苛求每个公民都达到苏格拉底的境界，但守法精神的养成，对保证国家法律在乡土社会的实现和成功确实非常重要。