十八大报告提出完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。其中，拓展人民有序参与立法途径是第一次出现在党的代表大会报告中。

  　新中国成立后相当长一段时间，我国大多是闭门造法。中国宪法学会副会长、北京大学宪法学教授张千帆对南都记者表示，中国立法经历了从闭门立法到开门立法，开门立法再逐步完善的过程，大致是与改革开放同步的，但总体上相比改革开放稍微滞后一些。南都记者了解到，相关部门正在制定公民参与立法途径的法规。

　改革开放后探索公布法律草案1982年宪法修改草案交全国人民讨论，修改近百处

     新中国刚成立时立法并不多，只有1954年宪法、婚姻法等国家、社会急需的几部法律。那时候的立法，虽然也在一定范围内征求意见，但并没有一个草案向社会公布，普通老百姓很难提出意见，基本上属于闭门立法。

    改革开放后，国家立法时开始考虑到让普通老百姓参与。张千帆说，立法虽然是立法机关的权力，但法律最终是要保护公民的利益，这一点改革开放后是有共识的。保护公民的利益，就需要知道公民的利益是什么，公民的立场是什么，这都需要公民参与立法，公民参与了立法，法律才能得到公民的理解，才能得到更好的贯彻。
　改革开放之初的开门立法处于探索阶段，这一时期一般是人大常委会把法律草案全文在报刊等媒体上加以公布，广泛征求意见，有关工作机构加以整理并据此对法律草案加以修改，然后再提交立法机关审议通过。
　这一时期比较典型的开门立法是82宪法。1982年4月28日，全国人大常委会公布宪法修改草案，交付全国各族人民讨论。在讨论的形式上，时任宪法修改委员会副主任委员的彭真指出，“既然要全体人民来遵守，对宪法的修改就非得切实发扬社会主义民主，交付全体人民讨论不可。”当时，人民群众参与讨论的积极性很高，提出了大量的建议，宪法修改委员会秘书处根据这些意见和建议，对草案又进行了一次修改，除纯文字的改动外，修改近百处。彭真在后来的宪法修改草案报告中说：“还有一些意见，虽然是好的，但实施的条件不具备、经验不够成熟，或者宜于写在其他法律和文件中，不需要写进国家的根本大法，因而没有写上。”
　提起这一时期的开门立法，北京大学法学院副院长沈岿说，这一时期立法时听取公民意见已经有了惯例，但并不是法定义务，听与不听，皆取决于决策者，而且囿于当时的观念和传媒技术，意见更多是在“关了门”的圆桌或长桌会议上提出的，公众知之甚少；而“听”了意见后，取与不取，也是由决策者断之，无需明示理由。
　新世纪开门立法新形式——— 听证会2005年全国人大首次举行立法听证会，就个税起征点征求意见
　法律草案公布后，人民群众如何提出意见仍然是个问题，公民一般是通过信件，并不能当面与立法者沟通具体问题，而得到反馈的就更少了。2000年前后，中国立法开始引入一个新的形式——— 听证会。
　立法听证会，即召开会议听取意见、证明立法是否正确合理。立法听证会最早出现于改革开放的前沿深圳。1999年7月16日，深圳市法制局最早召开立法听证。随后，其他省份也开始使用听证会的形式。

    2000年通过的立法法将听证会规定为听取意见的形式之一，规定在制定法律法规时，“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。
　立法法出台五年后，2005年9月，全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会共同举行个人所得税工薪所得减除费用标准听证会。这是全国人大常委会首次举行立法听证会。自立法听证会公告发布以后，陆续有4982人申请参加听证会，要求作陈述发言，听证会代表的原则是“东、中、西部地区都有适当名额，工薪收入较高、较低的行业、职业都有适当名额，代表不同观点的各方都有适当名额”。
　除立法听取意见有了法律规定外，2001年，国务院出台了《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，将听取意见的范围扩大到行政法规和部门规章，规定政府立法在起草、审查阶段；涉及重大、疑难问题的；直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，要以一定形式征求意见。
　但是，虽然有这些规定，仍有不少法律制定时没有召开听证会，法律的草案也并不都向社会公开，有的甚至并没有征求公民的意见。
　全国人大常委会相关人员也指出，立法法的规定仍然笼统，比如什么样的法律必须经过听证、什么样的法律不必经过听证，《立法法》未作明确规定。这样，在实际执行过程中，随意性就比较大，其结果就是不利于立法听证等公民参与立法制度的实施。而听证会上听证参与人的意见及其理由究竟是什么性质，有没有法律效力，立法机关是否必须采纳等，也没有规定。
　2008年4月20日，全国人大常委会办公厅宣布，今后，全国人大常委会审议的法律草案一般都予以公开，广泛征求各方面意见。从此，法律草案公开征求意见成为“常态”。
　沈岿对南都记者介绍，虽然立法听取意见有了法定义务，政府立法听取意见的事例，也越来越多地为公众所知晓，但征求和处理意见情况的说明，仍然只是作为内部送审的程序义务，并未要求对外公开。
　地方试点：招标立法把立法草案起草权交给学者，以摆脱部门立法的弊端
　经过立法法多年的贯彻，公布法律草案的做法已经越来越规范，一些法律草案征求来的意见及时向公众进行了公开。比如物权法征求到的意见，就在归纳整理后向社会公布，全国人大常委会办公厅还举行新闻发布会，介绍该法律草案的制定情况。
　而城市国有土地征收条例，因为意见分歧较大，立法机关先拿出一个草案，然后又根据公众的意见在社会和政府之间达成一个基本共识之后，才把最终的方案拿出来。
　但是，由于法律规定笼统，有些部门立法时听取意见只是走过场，而程序的随意性也很大。
　目前，我国公民参与立法的形式主要有公开征集立法项目建议或法律法规草案稿、立法调研、书面征求意见、座谈会、公布法律草案征求意见、论证会、列席和旁听以及立法听证等。一些地方立法机关不断创新，在公民参与立法的程序上规定得更加详细，参与的形式也有所创新。
　2005年10月，贵州省人民政府常务会议审议并通过了《贵州省人民政府起草地方性法规草案和制定省政府规章程序规定》，分别对立项、起草、审查、听证、决定、公布、备案和解释等方面作出了规定。该规定提出，公民、法人和其他组织可以向省人民政府提出起草地方性法规草案或者制定省政府规章的立法建议。《广州市规章制定公众参与办法》也规定所有规章的制定，都必须经过公众参与这个环节，并明确了公众参与的方式与程序。
　而山西太原、河南洛阳、湖北等省市还开始试点招标立法，即把立法草案的起草权交给高校或学者，以摆脱部门立法的弊端，保证立法草案的中立性。
　　专家建议
　对公民立法建议要有回应公民参与立法，不但要有序，还要有效
　中国宪法学会副会长、北京大学宪法学教授张千帆对南都记者介绍，现在公民参与立法的形式还是比较多，有时候政府部门能收到很多社会意见，但这些意见有没有反馈，有没有道理目前还很难看出来，所以公民参与立法的实质化还是不够的。
　张千帆说，今后在公民参与上应该有更细的规定，保证公民参与立法有实质性的影响。“立法之前，最好向社会公布立法计划，说明立法目的，收到社会意见以后，应该规定一个期限对意见进行回应，在最终的方案出台时，要对归纳整理后的意见进行说明，尤其是说明为什么没有采纳一些意见，尤其是大多数意见反对一个法条时，如果政府想通过这一法条，一定要有充分的事实根据，只有这样才能最大程度地保证社会的公共利益。”张千帆对南都记者表示。
　北京大学法学院副院长沈岿分析，我国开门立法还有三个问题：一是偏于听取专家意见、机关意见的倾向。二是很难见到各方利益诉求之间、利益相关者与专家之间的意见交流和交锋。三是采纳和不采纳意见的情况以及理由说明，尚未充分展示出来。
　沈岿建议，公民参与立法，不但要有序，还要有效，不能简单地走过场，不能是形式上的作秀，必须规定对公民的建议作出回应，使立法变成一种责任。

(原载南方都市报2012年11月18日)

来源：北大公法网