狭义的信访是指行政信访，按国务院《信访条例》第2条规定，是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级政府、县级以上政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。中度意义上的信访不包括非国家机关的信访活动，不限于行政机关，还包括人大及其常委会、法院和检察院的信访。中度意义上的信访在地方性法规中使用。本文以行政信访为重点。新中国信访工作六十年的运作过程，是宪法实施和宪法精神得以实现的过程。尽管《共同纲领》和新中国宪法没有提到“信访”这个词，但是“信访”有宪法基础。由于信访符合宪法精神，所以新中国六十年来，它成为实施宪法的重要形式，并在群众反映意见和建议、监督权力和权利救济方面发挥了重要的作用。信访和宪法形成了密不可分的互动关系。

　　一、信访工作促使宪法实施的成就

　　我国信访工作以宪法为依据，同时也是有中国特色的实施宪法的重要形式和途径。

　　（一）促进人民向政府提出建议和意见

　　信访最初的主要功能是促使人民向国家机关提出意见和建议，以推动政府改进工作。这有充分的宪法依据。1954年《宪法》第18条规定，一切国家机关工作人员必须效忠人民民主制度，服从宪法和法律，努力为人民服务。要做到这一点就必须听取人民的意见和建议。1975年《宪法》第11条、1978年《宪法》第15条也有类似的体现。1982年《宪法》规定得更完善。其第2条规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。据此，信访是人民参与国家和社会管理的重要形式和途径。第27条规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议。据此，人民有权以信访形式向国家机关提出意见和建议。

　　信访这一功能是人民主权原则的体现。其深刻的哲理是，由于人民当家作主，有权参与管理国家和社会事务，对于国家机关及其工作人员的工作情况，有权提出意见和建议。在这个意义上，人民通过信访途径提出意见和建议的情况，以及国家机关依法重视和处理的程度情况，就是人民当家作主程度的重要衡量标准。国家重视人民通过信访反映意见和建议，就意味着人民当家作主的地位有了保障。新中国六十年来，此项功能被极大地政治化了。换言之，信访通常被上升到人民当家作主的战略地位来对待。与此相适应，信访又被赋予更多的、更繁重的、其本身无法承担的政治职能，比如维护社会稳定。

　　从信访实践看，1995年《信访条例》第1条立法目的之一是为了保持各级人民政府同人民的密切联系。第2条对信访的界定包含此项内容。第3条规定，各级行政机关应当倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民服务。通过《信访条例》来落实宪法此项功能，能促使人民关心国家和社会事务，实现人民当家作主的宪法宗旨。

　　（二）促进群众监督公权运作

　　监督公权运作是信访的又一重要目的。1954年《宪法》第17条规定，一切国家机关必须……接受群众的监督。1978年《宪法》第16条规定，国家机关工作人员必须……接受群众监督，模范地遵守宪法和法律。第17条规定，国家坚持社会主义的民主原则，保障人民参加管理国家，管理各项经济事业和文化事业，监督国家机关和工作人员。1982年《宪法》第27条规定，一切国家机关和国家工作人员必须……接受人民的监督。

　　信访是实现宪法的途径。早在1963年中共中央国务院发布《关于加强人民来信来访工作的通知》时，就重申了人民写信或上访的权利，并对信访功能做了更全面的总结，即了解社情民意的渠道、群众监督的方法、思想政治教育的途径、调解矛盾的手段，同时指出信访可以起到调动人民群众积极性、巩固人民民主专政、促进社会主义革命和建设事业的作用。1995年《信访条例》和2005年修改的新《信访条例》第1条都将“维护信访秩序”作为立法目的之一，而监督权力运行是维护秩序的内容之一。

　　作为监督权力的信访有以下特点。一是监督的是职务行为，受理范围比较广泛。《信访条例》第14条规定：“信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：……。”该条表明，受信访监督者是行使某种公权力的行政机关、组织和社会团体。二是它是信访人监督和国家机关监督的有机结合。信访人的监督包括信访人提出信访请求并参与信访事项处理的陈述质证等，能够产生实际影响的是有权机关受理信访事项后依法对受审查的职务行为进行的审查。监督的结果可能是维持、撤销或改变原来的职务行为。不能把监督仅狭义地理解为撤销或者改变了原来的职务行为。三是能产生实效。根据《信访条例》第32条，有权处理机关，应根据不同情况分别作出予以支持、对信访人做好解释工作和不予支持的处理。

　　（三）促进公民权利获得保障

　　信访这一功能的宪法依据是宪法监督权。1954年《宪法》第97条规定，公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。1975年《宪法》第27条、1978年《宪法》第55条有类似的规定。1982年《宪法》第41条规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。因国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。这是最完备的规定。信访是落实宪法监督权利的形式之一，信访立法和实践体现了这一点。1995年《信访条例》和2005年修改的新《信访条例》第1条将“保护信访人的合法权益”作为立法的目的之一。新中国信访在救济权利上有曲折的发展历程。[12]新《信访条例》的权利救济性更突出，主要有下列特点。

　　1．受理事项范围较大。信访受理的是“职务行为”，其范围比行政复议和诉讼大得多。1995年《信访条例》第8条以“事项”表达：“信访人对下列信访事项，可以向有关行政机关提出：……。”2005年新《信访条例》第14条使用“职务行为”：“信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：……。”与原法规相比，纳入信访受理范围的是“职务行为”，且不限于行政机关，还包括法律法规授权组织，其他行使公权行为的单位或其成员。

　　2．两类不同主体有不同的管辖权。新中国信访受理组织机构经历了逐步发展完善的过程。1950年11月，中共中央办公厅秘书室向毛泽东主席报告各地处理群众来信来访工作情况时提出：“今后要解决的主要是一个组织问题，现在有些地方党委已经设立了负责这个工作的一定机构或专职人员，信件就处理得比较好；许多地方组织还没有，这样信件的处理就不免零乱和拖延。”[13]1995年《信访条例》第6条规定：“县级以上各级人民政府及其所属部门按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构或者人员，负责具体受理、办理信访事项。”可见，当时没有明确政府信访工作机构的职责。新《信访条例》规定了县级以上政府信访工作机构与政府及其工作部门在信访工作中的各自职权和职责，并作了不同规定，它为准确地分清这些主体的职责提供了依据。其第6条规定：“县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责：……。”据此，政府信访工作机构有两方面的管辖权，但主要为程序性权力，包括受理、转交、协助处理、督促检查、指导等。而政府工作部门管辖权包括程序性和实体性权力。新《信访条例》第22条规定：“信访人按照本条例规定直接向各级人民政府信访工作机构以外的行政机关提出的信访事项，有关行政机关应当予以登记；对符合本条例第14条第1款规定并属于本机关法定职权范围的信访事项，应当受理，不得推诿、敷衍、拖延。”这是对其责任的强调。其第31条规定：“对信访事项有权处理的行政机关办理信访事项，应当听取信访人陈述事实和理由；必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况；需要进一步核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查。”其第32条规定：“对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：……。”可见，新《信访条例》第31条和第32条确立了政府工作部门权力特别是作出实体决定的权力。

　　3．审查职务行为的合法性和合理性。1995年《信访条例》第26条规定，各级行政机关根据职责权限和信访事项性质，按照下列方式办理信访事项：“（一）对本机关依法应当或者有权做出处理决定的信访事项，应当直接办理；（二）对依法应当由上级行政机关做出处理决定的信访事项，应当及时报送上级行政机关；（三）对依法应当由其他行政机关做出处理决定的信访事项，应当及时转送、转交其他行政机关办理。”据此推断其确立的审查原则是合法性原则。新《信访条例》第32条体现出合法性和合理性相结合的原则：“对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：（一）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；（二）请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；（三）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。”这里的“符合法律、法规、规章或者其他有关规定”既包括合法性也包括合理性，信访审查职务行为的合法性程度与行政复议大体相同而比行政诉讼标准较低，审查依据除了法律法规规章外，还有其他有关规定，这些“规定”包括其他规范性文件或称之为“行政规定”。《行政复议法》第28条规定，“（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”。这里的“依据”包括法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令等。[14]而根据《行政诉讼法》第52条、第53条规定，在行政诉讼中，法院审查具体行政行为依据的是法律法规、自治条例和单行条例，规章只是参照，一般的规范性文件即“行政规定”不是审查的依据。合理性也是信访审查的标准。

　　4．三级审查程序。信访程序制度逐步完善。新《信访条例》第31条至第35条为信访人设置了三级信访审查程序：信访办理、复查和复核。通过这三级审查，快速化解信访矛盾，它“给行政机关设置了严格的程序性义务，体现了程序正义……”。[15]

　　（四）促进政策完善功能的实现

　　新中国宪法为信访的政策完善功能提供了支持。1949年《共同纲领》政策性非常强。第四、五、六、七章分别规定了经济、文化教育、民族和外交政策。这些宪法政策为信访开展完善政策工作提供依据。之后的四部《宪法》都含有大量的政策条文作为信访开展此项工作的依据，特别是现行1982年《宪法》。其第27条规定国家机关必须遵守为人民服务的原则，还规定了责任制、效率原则等。这就要求国家机关认真对待人民渴求良好法律法规和政策的愿望。除此之外，宪法本身包括大量政策。如其第19条规定了国家发展社会主义的教育事业和科学文化的政策，第6条规定了经济方面的政策，第21条规定了发展医疗卫生体育事业的政策等等。这些宪法政策课予人大和政府加快制定落实此项政策的法律法规之职责，使之能有效地保障人权。[16]

　　信访立法和实践是体现宪法政策的重要形式。事实上，在许多国家，政策是行政决定乃至于司法审查行政行为的依据。[17]既然政策作为行政行为的依据，确保其合宪合法就至关重要。在我国宪法政策尚不能直接作为审查行政和司法决定合宪性依据的情况下，要使政策发挥应有的积极作用，就必须确保政策本身的良性，提高政策的合宪合法性水平。而信访是提高政策合宪合法性水平的重要途径。1995年《信访条例》对完善政策的功能重视不够，没有明确使用“政策”。但其第36条规定：“各级行政机关应当及时分析信访事项反映的社会情况和人民群众的愿望，提出建议，改进工作。”这里隐含着完善政策的功能。新《信访条例》对政策给予更多的重视。其第6条规定：县级以上人民政府信访工作机构履行“研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议”的权能，它以法定形式把完善政策作为政府信访工作机构的重要职责。其第37条规定：“县级以上人民政府信访工作机构对于信访人反映的有关政策性问题，应当及时向本级人民政府报告，并提出完善政策、解决问题的建议。”其第39条规定：县级以上人民政府信访工作机构应当就“提出的政策性建议及其被采纳情况”等事项向本级人民政府定期提交信访情况分析报告。总之，该行政法规中多处确立信访具有完善政策的功能。中共中央、国务院发布的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》强调提出，“法律法规和政策有明确规定的，要依法按政策抓紧解决；对群众要求合理，但法律法规和政策没有明确规定或规定不够完善的，要抓紧研究制定和完善法律、政策……”。其中后半句所提要求包括了法律法规和政策的制定和完善问题。

　　我国一些地方性法规和规章把政策作为处理问题的依据。如《安徽省信访条例》第38条规定：“国家机关对所受理的信访事项，应当按以下方式办理：……（3）信访人因生产、生活中的困难提出求助请求的，政府有关部门应当在法律、政策允许的范围内提供帮助。”它把政策作为处理问题的依据。卫生部《卫生信访工作办法》第24条规定：“对事实清楚，符合法律、法规、规章、政策的卫生信访事项，应当及时予以解决；对请求事由合理，但缺乏法律、法规、规章、政策依据的，应当根据实际情况妥善处理；对缺乏事实根据，不符合法律、法规、规章、政策的，做好政策解释和思想疏导工作。”它将政策作为处理信访问题的依据。上述法规和规章将政策作为处理问题的依据，但这并不意味着，作为依据的政策都应不受限制地得到适用。目前我国的问题是，还有不少政策未必符合宪法法律精神，一旦它们被作为行政行为和法院审查的依据，就会带来严重的消极后果。因此，有必要尽快落实《信访条例》的规定，使信访成为完善政策的重要途径。鉴于完善政策工作非常重要，笔者建议将各级人大及其常委会、各级政府、政府信访工作机构和政府工作部门把那些经常引起信访事项的法律法规规章和政策纳入修改完善的议事日程，同时坚持《信访条例》第4条规定，将各级政府及其工作部门法规规章和政策的废除、修改和完善纳入重要的考核范围，实行责任追究制。

　　二、信访实施宪法的问题及其对策

　　从贯彻宪法精神来说，我国信访制度还有不足，需要检讨和完善。

　　（一）信访长期被过分政治化

　　过分强调其政治作用是我国对待信访的基本特点，即使制定了《信访条例》，信访在实践中仍然被不适当地政治化。在这方面，我国有深刻的教训。[18]信访由最初的以听取人民意见和建议为主，发展到监督权力、救济权利，在目前又新增了维护社会稳定的重要功能。信访的功能不断扩大，特别是其政治功能的扩大，已经远远超出了其本身的承受能力。

　　（二）三级审查体制与实施中的克减不符合宪法精神

　　《信访条例》设计了信访办理、复查和复核三级审查程序，试图更好地保障信访人的权利。这一初衷在实践中遇到了障碍。2005年国务院法制办公室、国家信访局对《（信访条例）第三十四条、第三十五条中“上一级行政机关”的含义及（信访条例）适用问题的解释》（国法函[2005]253号）规定：“《信访条例》第34条、第35条中‘上一级行政机关’的含义是指：原办理行政机关、复查机关是设区的市级以下人民政府工作部门的，其上一级行政机关是指本级人民政府或者上一级人民政府主管部门；原办理行政机关、复查机关是省级人民政府工作部门的，其上一级行政机关是指本级人民政府。”这一规定意图把信访的复查和复核工作控制在省级国家机关以下。据此规定，对于省级政府工作部门的信访复查决定不服的，只能向本级政府申请复核，不得向国务院工作部门申请复核。笔者认为，国法函[2005]253号解释违反《信访条例》。上述解释使国务院及工作部门不承担地方信访复查和复核工作，这是以行政解释架空了行政法规赋予当事人申请国务院及工作部门信访复查和复核的权利。

　　出现国法函[2005]253号以行政解释架空行政法规意图的程序规定，归根结底是由于《信访条例》设计的三级审查程序存在不足所致。这可以采用下列方法解决。一是废除上述解释。因为它与《信访条例》的意旨相悖。换言之，《信访条例》中的“上一级行政机关”包括了国务院及其工作部门。二是对实行垂直领导关系的部门采用“上一级主管部门”进行复查和复核的制度。同时考虑到中央国家机关对于来自全国的上访人员的实际接待能力，建议作出新的解释：信访人不服实行垂直领导关系的省级政府工作部门所作的信访办理和复查意见，可以信件方式向国务院工作部门申请信访复查、复核。三是建议将来将信访的处理机制由三级审查制改为二级审查制。目前上访、重复信访等现象突出，主要原因之一是，多数信访人对地方政府或地方政府工作部门作出的信访复查或复核不信任。因此，地方三级审查不会提高信访人对信访处理的信任度，进而解决问题的关键不是增加处理信访事项的地方审查层级，而在于减少信访处理的次数和层级、提升处理信访复查和复核事项的机关的层级、提高审查的质量。笔者建议将来提高初次办理信访事项机关的层级，实行二级审查制，允许向中央申请复查和复核。第三级复核制控制在最低的限度内，如只将那些由历史原因或较强政策性原因造成的极为复杂的信访事项纳入行政信访复核的范围内。

　　综上，《信访条例》设计的三级审查程序不能从根本上保障信访人的权利，而且在实践中，国家信访局和国务院法制办以解释形式否决了信访人向中央国家机关申请信访复查和复核的可能，因此，信访三级审查程序制度需要改革完善。

　　（三）法院对信访事项处理决定的受理限制不符合宪法精神

　　2005年12月最高人民法院立案庭对湖北省高级人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》作出答复（最高人民法院[2005]行立他字第4号），意见如下：“一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”笔者认为，最高人民法院上述批复的合法性值得怀疑。撇开其他类型的信访行为不说，就行政机关信访“不作为”来说，应当属于行政诉讼的受案范围。[19]

　　（四）信访工作责任追究难度较大

　　责任追究难度大，理由有三。第一，确定信访工作责任困难。程序性责任主要针对信访系统内部，有章可循，较易操作。比如信访工作机构对收到的信访事项应当登记、转送、交办而未按规定登记、转送、交办，或者应当履行督办职责而未履行的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接责任的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。但是实体性责任难以准确地认定，有下列两个原因。一是它涉及引发矛盾的主体、化解矛盾的责任主体、相对人合法权益的界定等问题。一些久拖不决的疑难信访问题大多涉及多家单位、主体责任不明确。这些问题的形成往往有非常复杂的因素，谁也不愿主动承担责任，时间长了，形势发生了变化，解决问题的客观条件也发生了变化，“条”里发生的事项根据“属地化”管理原则交到“块”上去解决，问题越发复杂。谁该负责、谁不该负责；谁承担主要责任，谁承担次要责任，很难明确界定。二是信访追求实质性正义，追求实体性问题的解决，而引起信访实体问题的根源往往很多，并非简单地能明确造成责任的主体。既然造成责任的主体难以明确，责任追究也就难以确定。第二，当前政府信访工作机构普遍承担了许多可以不予受理但又不能不受理的争议事项。按照《行政复议法》和《行政诉讼法》处理过的案件，本不属于《信访条例》规定的严格意义上的信访范围，但是当事人对行政复议决定和行政诉讼决定不服，又到政府信访工作机构申诉，政府信访工作机构本不该受理，但是信访人吵得厉害了，还得受理。还有不少按照原来的政策规定找不到责任单位的信访事项，到政府信访工作机构信访投诉，政府信访工作机构不得不受理。但是只有“协调”功能的信访工作机构又无权把此事派给相关政府工作部门。从政治稳定大局来说，政府信访工作机构必须要“管”此类事项，但是这类事管多了，又影响本来应当做好的本职工作。对于此类事项，责任难以确定，追究责任也难。第三，有些由于政策滞后等原因而引发的合法不合理的信访事项，信访人屡屡上访，影响很坏，但要追究某个领导处理不力的责任，似乎又难以顺理成章，也不十分公正。[20]而且《信访条例》第36条至第38条中赋予县级以上信访工作机构三项新职权，即改进工作建议、完善政策解决问题建议和给予行政处分建议的职权，由于其没有类似于其他国家议会监督专员所享有的调查权、报告部长和议会权、没有出版权等配套性权力，新《信访条例》对政府信访工作机构的监督性建议权配置不当，不符行政权能配置最优化原则，[21]其实施效果也不好。

　　（五）信访救济对行政复议和行政诉讼救济的冲击大

　　信访救济范围较大、实施效果影响广，对主要权利救济途径的行政复议和诉讼形成冲击。由于种种原因，信访成为很多人权利救济优先选择的途径，有的属于行政复议或行政诉讼受理范围，也申请信访且获得受理，其结果是，破坏了原本以行政复议和诉讼为主要救济方式的局面。信访正呈现逐渐扩展的趋势，从长远看，弊大于利。有学者提出废除信访，（22]笔者不赞同这一主张，而认为解决方法之一是修改《行政复议法》和《行政诉讼法》，特别是扩大行政诉讼的受案范围。[23]事实上，信访得到快速发展的一个重要原因是其他救济没有发挥应有的作用，如行政复议救济没有在审查行政行为的合理性方面发挥更好的作用，而行政诉讼救济受案范围太小，很多职务行为不能纳入行政诉讼受案范围。

　　综上，上述问题的存在有违宪法精神，而要使信访制度更好地体现宪法精神，必须采取有效措施走出困境。但更重要的是，即使信访能发挥作用，也不能替代宪法本身的适用。

  【注释】
      [12]参见张海鸿：《新中国信访制度的由来与现状》，载《团结》2005年第1期。
      [13]中国行政管理学会信访分会编著：《信访学概论》，中国方正出版社2005年版，第12页。
      [14]参见马怀德主编：《中华人民共和国行政复议法释解》，中国法制出版社1999年版，第116页。
      [15]曹康泰、王学军主编：《信访条例辅导读本》，中国法制出版社2005年版，第33页。
      [16]宪法政策保障人权功能的分析，参见朱应平：《宪法中非权利条款人权保障功能研究》，法律出版社2009年版，第136—180页。
      [17]see Roger Douglas，Douglas and Jones’s Administrative Law，4th ed．，The Federation Press，2002，pp．502—508．
      [18]参见张海鸿：《新中国信访制度的由来与现状》，载《团结》2005年第1期。
      [19]具体分析，参见朱应平：《行政机关信访不作为可诉性分析》，载《城市管理》2007年第3期。
      [20]参见朱应平：《行政信访若干问题研究》，上海人民出版社2007年版，第280页。
      [21]参见朱应平：《追求行政权能配置最优化的三十年》，载《华东政法大学学报》2008年第5期。
      [22]参见周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2006年第1期；于建嵘：《中国信访制度批判》，载《中国改革》2005年第2期。
      [23]参见朱应平：《扩大行政诉讼受案范围的两条新路径》，载《政治法律》2008年第5期。

原载于 《华东政法大学学报》2009年第5期