前言
从1944年陕甘宁边区政府对民间艺术和艺人改造[1]到1964年中央人民政府对京剧样板戏革命；[2]从1945年以前的艺人“放任自由主义”[3]到2004年厦门市世界首创鼓浪屿街头音乐艺人资格考试制度；从20世纪80年代初期演员“走穴”到20世纪末期演员个人营业演出实行许可证制度；从新中国初期的“戏曲改造”到今天对湖南电视台选秀节目“超级女生”干预的呼声[4]……。这一步步的艺人的政府规制，牵涉到众多当事人的利益和权利，牵涉到一个特殊职业的劳动工作权、创作自由和言论自由，以及政府基于公共利益的社会教化功能和对公共安全、商业自由限制的界限诸多问题。
几千年来，中国艺人都是一个渴望创作和表现的群体，也是一个在打拼中坚强谋生的群体。《二十四史》中有关艺人的政府规制的记载比较少，较完整的关于艺人的记载始于唐代崔令钦所著《教访记》，其他朝代亦有，[5]但基本上是关于艺人生活和曲艺本身的，叙述艺人和政府规制关系的文献的确太少！本文主要以中华人民共和国建国为时空界限，描述和分析中国艺人与政府规制的互动：艺人经历了一个政府命令-控制、政府化、去政府化和政府再规制的过程。
政府对艺人的规制，也是中国当代行政法学的一个很好的“新行政法”案例。但是，本文所处理的“案例”都不是经过司法判决形成的案例，没有判决书作为探讨的依据，主要透过媒体渠道来掌握艺人被政府规制的事实轮廓，试图进一步理清政府对艺人规制这样的重大问题。在研究方法上，本文试图在借鉴概念法学方法基础上，运用现代规制理论来研究现实问题；在资料上，采用了文艺学和社会民俗学的材料，[6]甚至采用了老舍等人的话剧、小说作为素材。
一、命令与控制：20世纪以前的艺人规制（一）历史事实：没有放任自由的艺人在古代，诗歌、音乐与舞蹈三者结合在一起，为艺术的中心。[7]《乐记》曰：“诗言其志，歌咏其声，舞动其容，三者本于心，然后乐器从之。”清人方成培曰：“古者诗与乐合，而后世诗与乐分。古人缘诗而作乐，后人倚调而填词。……。自五言变为近体，乐府之学几绝。唐人所歌多五七言绝句，必杂以散声，然后可比之管弦。……。后来遂谱其散声，以字句实之，而长短句兴焉。故词者。”“长短句，今曲子便是。”[8]在历史长河中，中国音乐一直有雅乐与俗乐之分，雅乐是指宫廷典礼和宗庙祭祀时演奏的音乐，其艺人实为乐府奴隶。唐宋时期的“燕乐”就是俗乐，在社会上广为流行，雅俗共赏，多风靡。唐宋燕乐的乐律在明清时几乎无人通晓，但俗乐的形式却发展为多种多样，受众人数众多，政府屡禁而不止。俗乐的创作者和表演者，才是真正的艺人。
因此，本文所谓“艺人”主要是指以歌唱、说唱、乐器演奏和舞蹈为求生手段的一种特殊职业者，其行为不再是自娱自乐的私行为，而是与整个社区或者社会共同体产生了相互需求和影响关系。艺人的行为在与普通大众、政府官吏形成互动与共生关系的同时，也始终伴随着政府的规制。从历史事实视角看，从古自今，历代政府都没有放弃对艺人的规制，自由放任的艺人和艺术是不存在的。即使在1949年以前，老舍先生视野里的个体化的、自生自灭的演员时代其实也是不存在的。
老舍先生在小说《鼓书艺人》中曾这样描写“艺人的自由”：“抗战胜利后……，宝庆叹了口气，又笑了笑。总得活下去。很快就可以和战前一样生活，从北平到南京，爱到哪到哪儿，哪儿有人爱听大鼓，就到哪去。是呀，还得上路。卖艺能挣钱，不管花开花落，唱你的就是了。不管是和平，还是打仗，卖你的艺，就有钱可挣。卖艺倒也能宽宽裕裕过日子。”[9]事实上，上述“自由的艺人”只是一种理想，无论何种政府都不存在自由放任的艺人或者说不存在自由的“自由职业者”，只是政府干涉的事项及其程度不同而已。老舍在另一篇话剧《方珍珠》里就提及了政府对艺人的干涉，而这篇话剧只是老舍变成人民艺术家和意识形态宣传者的序幕。[10]
表1：老舍话剧《方珍珠》中政府对艺人的规制（时间：1948-1950年）[11]
政府 规制方式 规制过程 国
民
政
府 营业许可
设法打通与警察局、财政局、市政府、市党部的关系；基层党务人员和官吏索要演出票（红票），获赠后倒卖；不满足基层官吏的索要需求，被砸场子。 行政检查 索要剧票不成，巡长检查剧场厕所。 不作为 女艺人遭到富贾强婚，得不到官府保护，艺人可以被买卖。 人
民
政
府 行政指导 经过人民政府培训后，艺人自强自新、义务演出，响应“从民间来，到民间去”的政府号召。 行政奖励 人民政府破天荒给付艺人稿费；艺人在人民政府讲习班讲课，颁发政府特等奖。 行政规划与计划 人民政府对艺人进行组织化和建制化，成立民间曲艺社；实行计划经济后，限制食品供应，落后艺人抱怨“肉少菜多”。
（二）历代王朝对艺人的命令与控制1、直接的命令-控制因为民间娱乐的价值观经常与正统思想相吻合，所以历代王朝的国家权力对民间艺人的直接干预并不多，从理论上讲，“只要能吸引听众，民间艺人的表演可以在任何地方进行。在拥挤的茶馆，艺人一个接一个地表演他们的节目。”[12]历代王朝对艺人的规制通常采取的是直接命令-控制模式（Command-and-Control Regulation），[13]即多为对表演行为的直接禁止和取缔方式，如“查办戏剧违碍字句”、“删改及抽彻词曲”。[14]偶尔也采取“参与型规制”，在官僚中间发动剧本写作，例如，清朝政府的“官僚剧本”就有《月令承应》、《法宫雅奏》、《九九大庆》、《劝善金科》等吹捧和宣扬统治者思想的戏曲。[15]
王朝时代的国家权力对艺人的命令-控制型规制，多以不同的价值观、演艺曲目内容、时间、地点以及演出人物或者受众群体为不同的规制连接点。根据王利器先生《元明清三代禁毁小说戏曲史料》一书的辑录，可概括出如下主要的命令-控制形式：（1）禁止反政府戏曲；（2）禁止淫乱暴力戏曲。禁演种类、数目之多，令人咂舌；（3）禁止扮演好勇斗狠杂剧；（4）禁止内城设立戏园；（5）禁止旗人和军人观戏；（6）禁止官吏畜养歌童和优伶；[16]（7）禁止妇女看戏；（8）禁止夜间演戏；（9）禁止僧尼演戏；（10）禁止太监听戏；（11）禁止家庭宴会；（12）甚至禁止秦腔、高跷和太平鼓；（13）演莲花落者为“流娼”。[17]对违法者惩处较重，例如，官员被参处、兵丁被革职；[18]艺人及从众者（包括百姓、官员和军人）杖刑、肉刑、割舌头等。除了中央法令和地方法令禁控艺人行为之外，社会舆论对艺人行为亦有诸多干涉。
2、建立政府管理机构
王朝时代国家设立音乐机构管理艺人。例如，汉代在公元前112年设立乐府，李延年为“协律都尉”，[19]当时政府对音乐的控制还不算严密，乐府音乐实为民间音乐。[20]唐代的音乐机构有大乐署、鼓吹署、教坊和梨园四个部门，前两个部门属于政府的太常寺，后两个部门主要属于宫廷。唐朝对音乐艺人采取训练和考绩制度，唐教坊是管理教习音乐、领导艺人的机构，宫廷梨园的男女艺人演奏时经常受到皇帝的指点，称为“皇帝梨园弟子”。[21]唐朝时，“西京右教坊在光宅坊，左教坊在延政坊，右多善歌，左多工舞。”演出时可选择的鼓舞乐曲多达三百二十多首，皇帝游戏期间。[22]宋代已经有专门艺人和艺人专业组织，其组织称为“社会”或“书会”，可以在各自的组织内进行经验交流，提高艺术形式和演艺技巧。[23]宋代宫廷则设有燕乐管理机构，重要的是教坊，其次是云韶部、钧容直、东西班等，教坊分为大曲部、法曲部、龟兹部、鼓笛部，职业乐工很多。[24]宋宫廷音乐取于民间，但有时政府又对某些民间音乐和乐器加以严格取缔，例如，在1113年，宋徽宗下令将新定音高标准颁行全国，命令教坊、钧容直、宫廷和民间一律遵守，不准随便升降音高标准，之后又下令禁止一批民间乐器和乐种，表演者和欣赏者同样为罪。宋徽宗禁止“淫哇之声”，包括“打断、哨笛、呀鼓、十般舞、小鼓腔、小笛之类，与其曲名。”[25]
3、政府规制的不间断性历代王朝对艺人的规制时紧时松，具有随意性，但整体而言，艺人的政府规制从未间断过，原因在于不加规制的乐舞可能危及政权安全。王朝国家权力认为，“声音之道，与政通矣。” [26]乐舞的负面效应也有前车之鉴。商汤之初，新兴统治者在本阶级内部规定禁止跳舞和饮酒唱歌等风气，王犯此法，臣下有纠正义务，否则墨刑。[27]商纣王好酒淫乐，“使师涓作新淫声，北里之舞，靡靡之乐。……大最乐戏于沙丘。……百姓怨望，诸侯有畔者。”[28]公元9世纪，唐僖宗颁布命令，禁止揭露现实的童谣，宣称处以“极法”。[29]《元史?刑法志》规定：“诸妄撰词曲，诬人以犯上恶言者处死。”“诸民间子弟，不务正业，辄于城市坊镇演唱词话、教习杂戏、聚众淫谑，并禁治之。……诸乱制词曲，为讥议者，流。”《元典章?卷五十七?刑部十九杂禁》记载：查拿河北人田秀井等人在家聚众百人，“自搬词传，动乐饮酒……纵令侄男等攒钱置面戏等物”，被量刑断罪，官府并告诫良民“若有不务正业，学习散乐般说词话人等，并行禁约，是为长便。”及至清末的1903年，成都警察局制定《检查戏本肃清戏场规则》，要求“各戏班先以其所有戏文呈验警察局，凡‘忤逆淫荡、有害风俗者，应行禁止。’”甚至警察还规定“禁止唱某句或某节”，“其演唱之时或有戏异而词气之间不免忤逆淫荡者”，警察也可以随时令其停演。[30]二、参与性改造：国民政府对艺人的规制
自中华民国以来，受西洋价值标准的影响，国家权力对艺人规制不再采取王朝时代的直接命令-控制模式，而是强调“参与性改造”，即启蒙者（社会精英和政府）把改造艺术和艺人视为社会改造、民族复兴的一部分，艺人成为社会动员运动的一部分。
（一）改造大众娱乐的清洁运动在中国专门剧院出现以前，民间艺人将街头、茶馆或其他公共场所作为自己的舞台，街头歌手、戏子、演员、评书、快板书等，颇受民众喜欢，较少受到地方当局的干预。但是，20世纪初期的新知识分子如巴金等已经对民间文化出现了排斥倾向。新知识分子都是社会改良者，他们是与下层民众相对的精英阶层，他们受到现代化和西化影响，并有意识地试图重建公共空间和重塑城市形象。改良者试图对民众进行“启蒙”，竭力扩展对民众的领导权，加强对民众的教化，把街头转化为政治舞台。[31]尽管竭力控制地方戏，“但是精英们仍然对地方戏中的非正统思想无能为力。”[32]因此，社会改良者为使下层民众成为被控制和规范的对象，采取的改革措施有：（1）抨击大众文化，认为大众娱乐是造成公众“丑恶”的重要原因之一，演员的表演“故作丑态”、“俗不可耐”、“不健康”；（2）鼓吹西方文明。晚清社会改良者将西方文化视为文明和进化的标志，西洋戏被视为改良中国传统落后的地方戏曲的参照系和目标归宿；（3）成立戏曲改良会，禁止“凶戏”和“淫戏”。精英们相信，淫戏之关目禁，可以使奸淫之风渐稀；凶戏之关目禁，可以使命案日少；（4）扶植新式戏园、新式演员和新式剧本，对旧式演员存在强烈偏见和歧视，“提倡新戏，须改良优界之人格”成为精英们的行动基准点。[33]
疏离传统音乐也是清末民国初年政府主持的音乐教育的特色。1906年《女子师范章程》和《女子小学章程》第一次按照西方音乐教育的标准和“尚武、尚实”音乐的目标系统化了音乐教育，希望“用欧洲的优秀乐曲来提升国内音乐的水准，用纯正健康的歌声来扫除那些自叹诉冤的小曲”，认为这是“清洁运动”。[34]同时，说唱艺术也开始迈向标准腔调、口头语言向国家标准转化。[35]因此在新型的、激进的戏曲改良大旗下，传统大众文化面临着精英和正统文化的又一次打击，也引起了下层民众为自己的生存空间而斗争。
（二）塑造“旦角先锋”和“梨园革命军”
在百年动荡中，中国人一直在寻找建立新的自我形象。先前的艺术维新还只限于个别精英的单枪匹马举动，而接下来的梨园革命则是以新政权为后盾的。辛亥革命后的民国元年（1912年）4月20日，旧式的相公堂子制度被以“革命”的名义取缔了，当日北京外城巡警厅在《北京正宗爱国报》上刊登告示：外城巡警厅为出示严禁事：照得韩家潭、外廓营等处诸堂寓，往往有以戏为名，引诱良家幼子，饰其色相，授以声歌，其初由墨客骚人偶作文会宴游之地，沿流既久，遂为藏污纳垢之场。积习相仍，酿成一京师特别之风俗，玷污全国，贻笑外邦。名曰“像姑”，实乖人道。须知改良社会，戏曲鼓吹有功；操业优伶，与国民资格无损。若必以媚人为生活，效私娼之行为，则人格之卑，乃达极点。现当共和民国初立之际，旧染污俗，允宜咸与维新。本厅有整齐风俗、保障人权之责，断不容此种颓风尚现于首善国都之地。为此出示严禁，仰即痛改前非，各谋正业，尊重完全之人格，同为高尚之国民。自示制后，如再有阳奉阴违，典卖幼龄子弟，私开堂寓者，国律俱在，本厅不能为尔等宽也。切切特示，右谕通知。[36]
带有启蒙色彩的文艺改造，成为主流社会的“共识”。清末及民国初际，社会活动家们倡导取消伶人“私寓”、请废女演员兼营娼业、旧曲翻新。于是，演说和戏曲扮演着社会改良的先声，以致说“转移风俗，全在梨园”，[37]因此，“旦角明星化”，梅兰芳被誉为“国花”。清末民初诗人易顺鼎说：“在国民精神萧条，建设人材次寂寥的情况下，国魂需向国花招。”“可知天下之尤物，即是天下之公物。”[38]
最早对旧戏曲革命的是义和团。义和团极具民族意识，同时酷爱《水浒传》、《三国演义》和《封神演义》等尚武和重义为主题的戏曲，而当时的京城皇宫却沉溺于京剧靡靡之音之中，京剧不知民族危亡，戏曲淡漠了民族意识！南方人已经投入了革命战斗，“他们有的人用的是笔墨和刀枪，有的人用的却是戏剧。”在这个时代，戏曲不再循规蹈矩，它也在追赶时代。“那个年代舞台成为革命者的讲台；戏剧的审美又一次退后其次，戏剧成了大革命的武器。”[39]1904年柳亚子在上海创办了中国最早的戏剧杂志——《二十世纪大舞台》，就主张“戏剧革命”，提出舞台是社会革命、教育大众的重镇，伶人是重镇的先锋队。柳亚子在评价南方伶人时说：张目四顾，山河如死，南都乐部，独于黑暗世界，灼然放一线光明。翠月明珰，唤醒钧天之梦；清歌妙舞，召唤祖国之魂。美洲三角之旗，其飘飘出现于梨园革命军乎！[40]
（三）救亡图存民族运动中的艺人
艺人本是一个依靠艺术自身资源和手段来谋生的特殊群体，他们的最高境界除了生活质量以外还可能将艺术本身作为一种追求境界。但是处于民族救亡图存漩涡中的中国，始终没有放弃对艺人的工具化努力。在“五四”文化运动时期，胡适、刘半农、钱玄同、周作人等人都攻击过旧戏曲，讨论旧戏曲的存废问题。这种革命文艺的特色，终于汇入抗日救亡演剧队伍，使话剧成为新戏曲的核心。与“革命文艺”路线不同，艺人及其戏曲一直是国民党政权“新生活运动”改造的一部分。1934年2月19日，蒋介石第一次提出“新生活运动”，直到抗战胜利后一直厉行，认为“欲救亡图存，必自砥砺气节唤起国魂始，于是新生活运动之倡导”，以“礼仪廉耻”为中心精神，以“整齐、清洁、简单、朴素、迅速、确实”为实践纲领，以“生活军事化、生产化、艺术化”为精神生活指标。[41]新生活运动的推进事项有：（1）教导公共场所及商店；（2）整理市容；（3）设置公共场所成绩优良公告牌；（4）训练警察；（5）筹设民众食堂及男女浴室；（6）筹备公墓提倡火葬；（7）设计乡村房屋及木器家具样式；（8）举办新生活实践区；（9）筹划改进公文手续；（10）举办新运通信；（11）编制新生活电影；（12）新生活运动播音；（13）发行汇编会刊。[42]
蒋介石在1934年3月的一次演讲中还提出“礼乐不分”，提倡“礼乐并重”，[43]要求重视电影的功能。蒋曾说：“电影为最好的宣传工具，总会可将衣食住行各方面——新生活的，不新生活的——用电影演出，给观者一种明白比较，何者应仿效，何者应革除，可一见而知，希望总会努力做去。”[44]在抗日战争时期，陪都重庆的“新运总会”内设机构中设有“电影股”和“美术股”，在“组织股”下设有歌咏团、话剧团。[45]“电影寓教育于娱乐之中，实为宣传一利器”，中央电影厂拍过专门的行人交通秩序影片，演员秦怡等人就主演过《娱乐之道》，目的是纠正娱乐场所的秩序。[46]虽然“新生活运动”并不把戏曲和艺人作为改造的重点，但实际上艺人和戏曲受到了相当程度的政府规制。在地方政府中，对艺人的规制更多些。例如，安徽省“新生活运动”的一项内容是“整理公共娱乐场所”，目标是清洁、规矩、安全，同时取缔奇装异服及烫发。[47]福建省新生活运动的一项是“取缔有碍善良风俗之戏剧歌舞等事项”、“禁止男女评话员对白话书，以维风化。”[48]四川省新生活运动厉行者认为“风气败坏，常由不正当娱乐之蔓延，与娼赌之不禁……，”“提倡正当娱乐，请国立戏剧学校公演。”[49]湖南省新生活运动组织者要求“查禁淫秽歌舞及迷信剧，”“提倡正当娱乐，组织各种同乐会。”[50]抗日战争时期，广东省新生活运动组织者进行电影戏剧审查。[51]
三、“政府化”的建构与解构：人民政府对艺人的规制
（一）“政府化”过程：1944-1984年的艺人规制观察一百年来的中华民族自强运动，可以得出这样的结论：国共两党在现代化的路径和手段上大体是一致的，不一致的地方在于他们维新和革命的地域和受众对象不同，国民党集中于城市公共空间的重构，而共产党彻底地走向了大众文化，其以建立“计划国家”的宏伟蓝图、严密的组织建构和社会动员的方式，使身居农村的民间艺人和民间文化发生了翻天覆地的变化，这在革命样板戏中达到了史无前例的高潮。
1、“政府化”的三大标志人民政府建立后，中国共产党进行戏曲改革——改戏、改人、改制。1950年12月11日，召开第一次全国戏曲工作会议，废除“旧艺人”、“旧戏曲”称谓，代之以“戏曲工作者”和“戏曲”。从此开始了新艺人行为的政府化过程，有三个标志性表现：
一是戏曲的工具化改造。解放后，艺人获得了新生，文化部门领导了戏曲改革，连老舍先生也加入了“文代会”，提出把盲艺人组织起来。[52]政务院在《关于戏曲改革工作的指示》（1951年5月5日）[53]中指出：人民戏曲是以民主精神与爱国精神教育广大人民的重要武器。我国戏曲遗产极为丰富，和人民有密切的联系，继承这种遗产，加以发扬光大，是十分必要的。但这种遗产中许多部分曾被封建统治者用作麻醉、毒害人民的工具，因此必须分别好坏加以取舍，并在新的基础上加以改造、发展，才能符合国家与人民的利益。文化部1950年11月召开全国戏曲工作会议，政务院关于戏曲改革做出六点指示：（1）戏曲应以发扬人民新的爱国主义精神，鼓舞人民在革命斗争与生产劳动中的英雄主义为首要任务。（2）目前戏曲改革工作应以主要力量审定流行最广的旧有剧目，对其中的不良内容和不良表演方法进行必要的和适当的修改。（3）中国戏曲种类极其丰富，应普遍地加以采用、改造和发展，鼓励各种戏曲形式的自由竞赛，促成戏曲艺术的“百花齐放”。（4）戏曲艺人在娱乐与教育人民的事业上负有重大责任，应在政治上、文化及业务上加强学习，提高自己。各地文教机关应认真地举办艺人教育并注意从艺人中培养戏曲改革工作的干部。农村中流动的职业旧戏班社，不能集中训练者，可派戏曲改革工作干部至各班社轮流进行教育，并按照可能与需要帮助其排演新剧目。新文艺工作者应积极参加戏曲改革的工作，与戏曲艺人互相学习、密切合作，共同修改与编写剧本、改进戏曲音乐与舞台艺术。（5）旧戏班社中的某些不合理制度，如旧徒弟制、养女制、“经励科”制度等，严重地侵害了人权与艺人福利，应有步骤地加以改革，这种改革必须主要依靠艺人群众的自觉自愿。（6）剧团和剧场改造（略）。
二是演员剧团的国有化改造。人民政府第一次使艺人的组织机构国有化或国营化。政务院《关于戏曲改革工作的指示》（1951年5月5日）要求：戏曲工作应统一由各地文教主管机关领导，各省市应以条件较好的旧有剧团、剧场为基础，在企业化的原则下，采取公营、公私合营或私营公助的方式，建立示范性的剧团、剧场，有计划地、经常地演出新剧目，改进剧场管理，作为推进当地戏曲改革工作的据点。当时，全国剧团是三千个（不包括业余剧团，更不算黑剧团），其中九十个左右是职业话剧团，八十多个文工团，其余两千八百多个是戏曲剧团。[54]这些剧团和电影机构国有化后，其行为必然完全受制于政府的规制，回应市场需求和艺术本身需求的能动性极差。
三是样板戏是政府戏曲规制的必然产物。从1950年到1956年底，全国各剧种已挖掘出传统戏曲剧目51867个，记录下14632个，加工整理4223个，上演剧目达10520个。20世纪60年代中期，文艺舞台上有八个“样板戏”作品横空出世，它们是：京剧《智取威虎山》、《海港》、《红灯记》、《沙家浜》、《奇袭白虎团》，舞剧《红色娘子军》、《白毛女》和交响音乐《沙家浜》。1988年，著名文化学者王元化先生评论说：“十亿人在十年只准看这八出戏，整整看了十年，还说什么百看不厌。而且是以革命名义，用强迫命令的办法，叫人去看，去听、去学着唱。看后还要汇报思想，学得不好就批斗。……。只要还留有那段噩梦般生活记忆的人，都很清楚，样板戏正如评法批儒、唱语录歌、跳忠字舞、早请示晚汇报一样，都是‘文化大革命’‘大破’之后所‘大立’的文化样板。它们作为文化统治的构成部分和成为我们整个民族灾难的‘文化大革命’紧紧联系在一起。”[55]革命样板戏的出现及长期占领文艺舞台，是因为1950年至1963年间的戏曲改革并没有达到政府规制的目标。毛泽东在1963年12月12日关于文学艺术的一个批示中指出：“各种艺术形式——戏剧、曲艺、音乐、美术、舞蹈、电影、诗歌和文学等等，问题不少，人数很多，社会主义改造在许多部门中，至今收效甚微。许多部门至今还是‘死人’统治着。……许多共产党人热心提倡封建主义和资本主义的艺术，却不热心提倡社会主义的艺术，岂非咄咄怪事。”毛泽东在1964年6月27日的另一个批示中更直接地指出：“这些协会和他们所掌握的刊物的大多数（据报道有少数几个好的），十五年来，基本上（不是一切人）不执行党的政策，做官当老爷，不去接近工农兵，不去反映社会主义的革命和建设。最近几年，竟然跌到了修正主义的边缘。如不认真改造，势必在将来的某一天，要变成象匈牙利裴多菲俱乐部那样的团体。”
1964年7月江青在京剧现代戏观摩演出人员的座谈会上，总结了样板戏改革的三条“政府规制”途径：（1）剧本是关键；（2）抓创作的关键是把领导、专业人员、群众三者结合起来；（3）在创作上要培养新生力量，放下去，三年五年就会开花结果。这说明，样板戏具有娱乐与政治双重功能，它是特定政治话语的产物。为什么是样板戏？因为“娱乐媒介最容易传播思想，也最容易使人们主动或被动的接受隐藏在其结构和内容之间的意识相态或政治立场。”[56]因此样板戏才会较长时间垄断中国人的娱乐生活。
2、有准备的民间艺人和艺术改造
贯穿20世纪50年代到70年代末期的政府规制，始终与国家类型及其职能变迁分不开的，它是一个新生政权在过去漫长的夺取政权的过程中建立起来的，在陕甘宁边区时期已经作了充分的理论和调查准备，新生政权更为艺人的政府规制提供了制度支撑。早在1942年5月的《在延安文艺座谈会上的讲话》中，毛泽东就解决了文艺工作与一般革命工作之间关系的理论问题，并着手解决“文艺工作者的立场问题，态度问题，工作对象问题，工作问题和学习问题。”[57]毛泽东主席讲话的基本核心思想“就是要使文艺很好地成为整个革命机器的一个组成部分”。1944年1月9日毛泽东在《看了〈逼上梁山〉以后写给延安平剧院的信》中，褒奖该剧颠覆了旧戏舞台上老爷太太少爷小姐统治的面目，“这个开端将是旧剧革命的划分时期的开端，……希望你们多编多演，蔚成风气，推向全国去！”
随后的1944年10月，以马可、周扬、丁玲、艾青、萧三等为代表的延安文艺工作者借助陕甘宁边区召开“文教会”的机会，开始走进民间艺术和民间艺人，作家们考察了社火、大鼓书、民间诗歌、说书、自乐班、号子、窗花剪纸等民间艺术，总结出了民间艺人和艺术存在的关键问题和改造策略。以其中的《改造说书》一文为例，执笔者就认为“过去我们对说书艺术还不够重视或注意。今天，改造民间艺术在边区已经成为一种普遍的运动，却还没有普遍地来改造说书。只有个别地方政府或文化艺术团体注意这个问题，曾经做过或正在做这个工作。”“改造旧书匠，训练新说书人材，编印新说书，这三件工作都能做到，改造说书就可能从个别地区的点滴的尝试发展成为全边区的普遍的运动。这时农村新文化工作的开展，一定可以起很大的作用。”[58]
3、规制中被忽略的声音
如前所述，政府对艺人和戏曲的规制，一直遭到社会的消极抵抗，进展并不十分顺利。在戏曲改革中，有些社会主义文艺工作者也提出了反思，马可先生就曾在50年代初期指出戏曲改革中存在的问题：其一，在一些民营的和力量比较薄弱的剧团里，由于他们力量比较薄弱，产生了“原封不动”和“急于改革”两种情况，急于改革者“乱套乱用，越多越好。”其二，盲目革新，不适当地强调创造、盲目专业化，背离了艺人和群众，“这种情况多发生在实力比较充沛的国营剧团和大剧团。”[59]但是，马可等文艺工作者的意见没有被听取，艺人规制和戏曲规制一直沿着阶级斗争的轨道进行着。
（二）“去政府化”过程：1984-1996年的艺人规制
20世纪80年代，随着中国“拨乱反正”，文艺得到复兴，包括电影演员在内的艺人受到了大众文化市场的欢迎。1984-1996年间，中国艺人正在试图进行一场“去政府化”的尝试。其标志有三：一是国家演员“走穴”，但在当时受到政府和社会舆论的封杀，二是面对被掏空的本土文化资源，政府以“文化下乡”作为补偿和再规制手段，三是面对渐行渐远的传统文化，政府以容忍的态度默许了被否定的传统文化复归。
1、过度政府规制的后果之一：“走穴”
改革开放后，中国演员和中国文艺迫不及待地进行了一场“去政府化”过程，这就是“走穴”。在政府正统视角里，“走穴”是指演员为了捞外快而私自外出演出，就是艺人或戏班自发地到各地进行跑码头式的流动演出，因为违反了“单位”的身份管理制度和政府的审批制度，而受到当时正统舆论的批判。按照当时的标准，“走穴”是对国家禁止行为的违反，其正当性没有实证法的支持。在艺人“公有国营”的时代，“走穴”是无法获得政府支持的，受保守意识形态影响的社会舆论也不可能支持演员的原本正当的诉求。判断艺人“走穴”行为的正当性，首先应该判断政府规制本身的合法性和正当性，在今天看来，艺人“走穴”无疑符合艺术和娱乐生活的自身的自由规则。1983年6月18日，国务院批转文化部《关于严禁私自组织演员进行营业性演出的报告》，指责演员“走穴”把艺术表演商品化，败坏了社会风气，与为人民服务宗旨相背离，要求各级领导和专业表演艺术单位加强对演员思想教育；任何人不得以个人或借用某个团体的名义，不经当地文化主管部门和演员所在位同意，私自邀约演员组织营业性演出；非演出单位，确因工作需要，临时组织营业性演出时，必须通过正当的组织手续。具体规制流程是：
a征得文化主管部门同意→b征得演员所在单位领导同意→c审查演出节目，防止粗制滥造及低级庸俗节目出现→d保护演员健康、限制演出场次→e所得演出报酬应按演员本单位规定办理→f接受演出的单位有义务审查演员演出手续并负有报告和连带责任。
在极端的政府规制下，深受政府、单位和社会舆论三种限制，艺人们可以说是没有自由的。“走穴”过程中，“演员们挣的钱可以说完全是辛苦钱、血汗钱。他们又没有去偷、去抢，只是卖票演出。有观众要看，他们就演，买票是观众自发的，是市场需求。”演员们认为自己“不要躺在国家身上当包袱，要自己奋斗，用双手去获得财富，只要‘君子爱财，取之有道’，不坑人、骗人，那么我们得到的钱就是天经地义的，是应该得到的。”[60]可以说，是持续不断的“走穴”客观事实迫使政府最终放松了对艺人的规制。今天的中国，是历史上艺人创作自由和经济自由最宽松的时代，20世纪80年代初期的“走穴”艺人也已经走出了历史的误区，开始从容面对自己的“去政府化”行为。艺人“走穴”否定了艺人和艺术团体“公有国营”化体制，恢复了艺术的自身艺术性规律以及艺术作品的市场和商业化规律。历史事实证明，对艺人、艺术及民间娱乐的严密细致的政府规制并没有收到良好效果。在当时的政府规制下，还出现了更为极端的规制案例，例如，1982年1月6日，天津市人民政府批转市公安局《关于一些人举办家庭舞会严重影响社会治安的情况报告》，要求取缔营业性舞会，认为家庭舞会“严重腐蚀青少年的思想，影响社会治安和群众生活秩序”；要求“家庭舞会和机关、团体举办的联欢舞会，一律禁止。制止无效者，视情节轻重，依照《治安管理处罚条例》予以批评教育、警告、罚款或拘留处理。”
2、过度规制的后果之二：文化下乡
1984年3月28日，国务院办公厅转发文化部《关于当前农村文化站问题的请示的通知》，要求建立文化站、发挥文化站的“协助行政领导，对农村群众文化事业、民间艺人和文化个体户进行管理”的功能。
1996年12月19日，中央宣传部、国家科委、农业部、文化部、广播影视部、卫生部国家计生委、新闻出版署、共青团中央、中国科协联合发出《关于开展文化、科技、卫生“三下乡”活动的通知》。“三下乡”是指文化下乡、科技下乡、卫生下乡，“文化下乡”包括图书报刊下乡、送戏下乡[61]、电影电视下乡、开展群众性文化活动。“文化下乡”的政府规制流程是：（1）强化组织领导，将问题摆上重要日程、制定具体实施计划、明确各自职责、抓好示范动作；（2）新闻宣传。1999年11月18日，中央宣传部、中央文明办、科技部、农业部文化部、卫生部、国家计生委、国家广电总局、新闻出版署、共青团中央、中国科协，再度联合发出《关于进一步做好文化科技卫生“三下乡”工作的通知》，要求从促进社会主义新农村建设的高度，认真抓好文化科技卫生“三下乡”；精心组织一批集中示范活动；[62]继续推进“三下乡”常下乡；切实加强对“三下乡”工作的领导。如果说“送法下乡”[63]是中国法律史上的笑话，是司法权过度消极导致的后果的话，那么对艺人的过度政府规制，恰恰是造成民间艺人和民间艺术匮乏的直接原因。在民间艺人和艺术青黄不接之际，政府才发明了“文化下乡”。“文化下乡”是艺人被政府过度规制、掏空文化本土资源后的一种政府再规制，但此举也许不符合事物发展的规律。[64]
3、过度规制的后果之三：传统渐行渐远 政府对艺人和艺术的过度规制导致了传统习俗、艺术和技术的丧失。去除糟粕、取其精华的文化规制策略并没有成功，西方世界的文化几乎全面占领了中国的文化市场。中华文明是世界仅存的几种文明之一，她必有自己内在的底蕴，但目前是：五十年形成的文化正在支撑着五千年的历史、五千年的国土、五千年生生不息的人口。政府虽然以宽容的态度默许了传统的俗文化的复归，例如允许传统小说出版和戏曲演出，但是并没有在正统教育中大量吸收传统文化，艺人所表演的传统文化仍然游离在今天的正统文化之外。
（三）正当性考量基础上的规制：1997年后的艺人规制对艺人的长期“政府化”规制并没有禁绝他们“走穴”，在加强文化执法过程中，艺人的民间演出曾因躲避政府监管而走向“地下”。[65]1996年，政府终于走出了规制误区，采取了积极态度。政府基于公共利益和商业利益的考量，主要采取了许可证准入、税费、剧场演出安检、文化执法检查制度等来规制艺人，使艺人从地下走到地上。同时，政府在进行文化体制改革之后仍然保留了一些艺术团体，担负起政府社会教化的功能，并且不时发出指令和指导措施来规制艺人行为。可以说，1996年采取许可证制度是艺人的政府规制的分水岭，1996年以前，政府对艺人及其行为的干预是在人治模式下的直接命令-控制模式，政府并不考虑现代规制制度的基本信念和原则；1996年之后，政府在法治模式下开始考虑现代规制制度的基本理念和原则、开始考虑规制的正当性和成本效益问题了。
表2：艺人再规制的法制基础（1997-2006）
规制
方式 规制
机关 相关法律法规规章
演
出
许
可
文化部 《演员个人营业演出活动管理暂行办法》1996年7月1日实施。凡个体和业余演员从事营业演出活动、专业艺术表演团体在职演员和专业艺术院校（系）师生以个人身份参加本单位以外的营业演出活动，均适用本办法。
国务院 《营业性演出管理条例》1997年10月1日实施，取得营业性演出许可的文艺表演团体、演出场所和演出经纪机构以及个体演员，方可从事各类营业性演出活动。演出单位和个体演员实行审批制度，任何单位聘请文艺表演团体的人员参加本单位演出的，应当征得其所在单位的同意。 国务院 《电影管理条例》2002年2月1日实施。 国务院 《无照经营查处取缔办法》2003年3月1日实施。
国务院 《营业性演出管理条例》2005年9月1日修订实施，内容包括营业性演出经营主体的设立、营业性演出规范、监督管理和法律责任。营业性演出是指以营利为目的为公众举办的现场文艺表演活动。举办营业性演出，应当向演出所在地县级人民政府文化主管部门提出申请。
文化部 《营业性演出管理条例实施细则》2005年9月1日实施。演出的范围包括音乐、戏剧、舞蹈、杂技、魔术、马戏、曲艺、木偶、皮影、朗诵、民间文艺以及其他形式的现场文艺表演活动。营业性演出是指以营利为目的、通过下列方式为公众举办的演出活动：售票或者包场的；支付演出单位或者个人报酬的；以演出为媒介进行广告宣传或者产品促销的；有赞助或者捐助的；以其他营利方式组织演出的。 文化部 《营业性演出项目审批信息互联网发布操作程序》 2003年10月29日发布。 文化部 《文化部行政许可管理办法》2004年。 资格认定 国家工商局 《经纪人管理办法》1995年10月26日发布。对在经济活动中，以收取佣金为目的，为促成他人交易而从事居间、行纪或者代理等经纪业务的公民、法人和其他经济组织，实行资格认定和注册登记制度。
考
试
文化部 《社会艺术水平考级管理办法》2004年7月1日发布。社会艺术水平考级是指依照本办法取得资格的社会艺术水平考级机构，通过考试形式对学习艺术人员的艺术水平进行测评和给予指导的活动。 广电总局 《广播电视编辑记者、播音员主持人资格管理暂行规定》2004年6月15日发布。广播电视编辑记者、播音员主持人实行资格考试和执业注册制度。 人事部 《全国群众文化专业高级职称评审基本条件（试行）》 2004年10年23日发布。研究馆员或副研究馆员的群众文化专业人员在担任副研究馆员或馆员期间，要同时符合要求：思想政治要求、语言要求、学历、资历要求、论著成果要求、工作能力和业绩要求。 行政处罚 文化部 《文化市场行政执法管理办法》2006年7月1日实施。执法范围：营业性演出活动；音像制品的进口、批发、零售、出租和放映；娱乐场所经营活动；艺术品经营活动；电影发行、放映经营活动；互联网上网服务营业场所和互联网文化经营活动。
行
政
检
查
文化部文物局 《文化市场举报办理规定》2004年11月23日发布。违法经营行为举报范围：营业性演出活动；音像制品的进口、批发、零售、出租和放映活动；营业性歌舞、游艺场所，其他各类游乐场所的经营活动；艺术品经营活动；电影发行、放映经营活动；互联网上网服务营业场所和互联网文化经营活动；文物经营活动；其它文化市场经营活动。
公安部 《公共娱乐场所消防安全管理规定》1999年5月25日实施。消防安全检查的公共场所包括：影剧院、录像厅、礼堂等演出、放映场所；舞厅、卡拉OK厅等歌舞娱乐场所；具有娱乐功能的夜总会、音乐茶座和餐饮场所；游艺、游乐场所；保龄球馆、旱冰场、桑拿浴室等营业性健身、休闲场所。
国务院 《娱乐场所管理条例》2006年3月1日实施。娱乐场所是指以营利为目的，并向公众开放、消费者自娱自乐的歌舞、游艺等场所；县级以上人民政府文化主管部门负责对娱乐场所日常经营活动的监督管理；县级以上公安部门负责对娱乐场所消防、治安状况的监督管理。
行
政
指
导 文化部财政部人事部税务总局 《关于鼓励发展民营文艺表演团体的意见》2005年11月4日发布。积极支持民营文艺表演团体发展、放宽市场准入、简化演出审批手续、加强对创作演出的指导和支持、鼓励和支持参加对外文化交流、加强人才培养、完善管理、形成有利于健康发展的社会舆论氛围。 广播电影电视局 《中国广播电视播音员主持人职业道德准则》2004年12月发布。就主持人的责任、品格、形象、语言和廉洁做出了指导性规定，要求主持人严格区分新闻报道与广告、不从事广告和其他经营活动、不私自从事未经本单位批准的节目主持、录音、录像、配音工作及以个人赢利为目的的社会活动。
行
政
命
令 文化部 《关于严格执行演员个人营业演出许可证制度的通知》1997年3月17日实施。 文化部 《关于坚决取缔非法演出团体严厉打击色情淫秽表演活动的紧急通知》2003年5月20日发布。 文化部 《关于加强文化市场稽查机构和队伍建设的通知》2003年3月20日发布。 文化部公安部国家工商总局
《关于制止在公众聚集场所进行裸体的人体彩绘活动的通知》2003年9月30日发布。 文化部 《关于建立营业性演出项目审批信息互联网发布制度的通知》2003年10月29日发布。 文化部 《关于进一步加强歌舞娱乐场所内容管理、有效维护内容安全的通知》2006年1月23日发布。 中共中央办公厅、国务院办公厅
《关于进一步加强农村文化建设的意见》2005年11月7日发布。
四、艺人的政府规制的若干理由
从客观事实上看，规制是政府的特征，“没有哪个政府可以避免规制”。[66]同时，政府规制理论（Government regulation Theory）预设了一个前提，即规制是对传统自由和自治的支配（govern）或者调节（control），[67]包括市场自由、契约自由和人权。艺人的政府规制分属于两个部分，一部分属于社会规制，一部分属于经济规制，既有对自由和人权的限制，也有对自由和人权的保护。从规制手段上看，包括艺人的职业准入许可、表演行为的秩序安全和表演内容的文明化标准。
（一）维护公序良俗
艺人的作品和演出行为，通常并不涉及到对国家安全的直接且重大危及，但是，它可能改变人们的价值观和行为准则。艺术具有社会教化功能，当它危及公序良俗（侵蚀精神、浪费资财。禁止演戏以省糜费，因为观演之人常“外形虽丰，内实多歉。”[69]）时必然遭到政府和社会精英的抨击和规制，这符合“公共利益”（Public interest）的需求。司马迁曾说：“教者，民之寒暑也。教不时则伤世。”“乐者，圣人之所乐也，而可以善民心。其感人深，其风移俗易，故先王著其教焉。”“故乐行而伦清，耳目聪明，血气和平，移风易俗，天下皆宁。”“生民之道，乐为大焉。”“致乐以治心。”[68]在封建卫道士看来，社会教化的两大敌人：一曰淫书，二曰淫戏。[70]即便是《教坊记》这样的艺人著述，也因为其“淳淳以声示戒”[71]而受到肯定。鸟瞰历史，我们会发现整顿吏治也是艺人的政府规制的一部分，官吏与妓、倡优、艺人之间存在共生现象，这样国家权力自始至终都设法约束和惩处观赏不良戏曲或者禁止畜养伶人。在国外，对艺人的作品和演出行为也有限制。例如，美国电影分级制度（Motion Picture Rating System）既是政府规制的产物，也是电影产业的自我规制（Self-Regulation）。出于构造公序良俗的目的，基于对性、暴力内容及其语言的考量，美国电影被分为四个等级范畴：G（General Audiences）：一般观众，所有年龄都允许；PG（Parental Guidance Suggest）：父母指导建议，某些内容不适宜为成年人；R（Restricted）：限制，十七岁以下要求有父母或者监护人陪同；X：十七岁以下禁止观看，其内容为高度的暴力或性问题。[72]
（二）社会维新和改造维护公序良俗，是在消极意义上规制艺人，是预防和降低艺人行为可能对国家法令和当代伦理的侵蚀。政府从积极意义上规制艺人，则是看到了“艺人明星化”以及艺术自身的社会建构功能，经过政府驯化的艺人可以作为移风易俗的先锋，甚至可以变成“梨园革命军”。老舍话剧中曾经有觉醒后的精英者对艺人们说：“你是个艺人，是属于社会的。……你去唱新词，宣传新的生活，新的道理，你的嘴就是一张报纸。……你是今天社会的宝贝！”北京解放了，艺人的思想和业务也解放了，“责任也解放了，由养家吃饭改为去给群众服务。”“从民间来，到民间去！”[73]而革命样板戏则是文化大革命的思想武器。[74]艺人以艺术作为改造社会的工具，虽然可能伤害艺术本身，但是也可能成为动员社会和推动社会发展的动力。
（三）保障公共安全虽然，政府无法创造一个绝对安全的零风险的社会（absolute-zero-risk-society），但是，政府可以通过规制手段创建一个没有不合理风险的社会（no unreasonable risk society）。[75]艺人的演出活动涉及到消防和治安诸公共问题，即负外在性（externality）问题。因此历代政府几乎都禁止夜间演出，因其时间特殊，“难保无斗殴、赌博、窃盗、奸拐情结。”[76]1999年5月25日公安部实施《公共娱乐场所消防安全管理规定》、2005年9月1日国务院修订实施《营业性演出管理条例》、2006年3月1日国务院实施《娱乐场所管理条例》，对演出、娱乐采取许可和检查制度，充分考虑到了公共安全问题。公共安全是秩序行政的一种，艺人或者演出经营主体不愿意关注和投入资金来保障公共安全，只有政府规制才会起到保障公共安全的作用。
（四）健全人格和人权某些政府规制融入了“父爱主义”（Paternalism）的价值因素，[77]公众需要政府规制以保护其权益，[78]作为弱势群体的艺人尤其如此。在社会舆论里，艺人“骨头缝里都下贱”，老舍话剧里的鼓书艺人方珍珠说：“在重庆，昆明，桂林，不算人；回到北平来，还不算人；到哪也不算人！”[79]古代俗乐中的艺人，几乎没有人格尊严和人格权，女优被官吏、商人或文人们“畜养”，女艺人多被指称为娼妓。曲坊中的“诸妓皆私有指占，……妓之母，多假母也。亦妓之衰者为之。诸女自幼丐育，或佣。其下里贫家，常有不调之徒潜为渔猎。亦有良家子，为其家聘之，以转求厚赂，误陷其中，则无以自脱。初教之歌令而责之，其赋甚急。微涉退怠，则鞭扑备至。皆冒假母性，呼以女弟女兄，为之行第。”[80]对女艺人的人格侮辱，从古至今都是一样的。元明清三代皆禁止戏女入城，认为她们“名虽戏女，乃于妓女相同，……进城被获者，照妓女进城例处分。”[81]自古以来的进步人士，皆把“卖唱不卖身”的女艺人视为伶人楷模。今天，女艺人被狗仔队曝隐私、被“袭胸”、被包养，已经是市井的谈资笑料，对艺人的鄙视已经深入民众骨髓。男艺人也存在“歌郎”与“老斗”的保护关系，即逛堂子的客人喜欢某一歌郎，而且舍得为他花钱，二人长期交往，这位客人就成为歌郎的“老斗”。[82]
不仅男女艺人无人格权，他们也几乎没有什么人身安全权及保障办法。夏商时期，乐舞奴隶常被活埋陪葬；[83]李延年为汉武帝所杀；南北朝时期官府遣散乐妓，命令她们去寺院生存；[84]唐朝时宫廷乐工和乐伎时常被责骂、鞭打或杀死，[85]有一位梨园弟子作《何满子》以乞求唐玄宗赐予免死，但仍被皇帝下令活活打死，[86]以至于白居易诗云：“世传满子是人名，临就刑时曲始成。一曲四词歌八叠，从头便是断肠声。”清雍正帝废除“贱籍”，使浙江惰民、陕西乐籍、北京乐户、广东疍户等，“开豁为民，编入正户”。[87]民国时期，通过启蒙者的努力和艺人自新，艺人地位提高了，但女艺人仍然常被军阀、地痞流氓、商贾强抢为妾。只有人民政府，才真正使艺人具有了人格权和平等权，对艺人的政府规制亦多考虑到艺人的人权保障。
（五）保护艺人的劳动权和创作自由在元朝，“倡优之家，不许应试。”在明朝，“原系娼优隶卒之家，及曾经犯罪问革，变易姓名，侥幸出身，访问拿下。”“倡优隶卒之家，子弟不许妄送社学。”“娼优隶卒之家不准入乡校。”[88]在戏子被等同于窑姐的时代，自新艺人（如老舍笔下的方珍珠）的求学之路何其坎坷，虽然民国政府开始不禁止艺人上学，但大众舆论并不接受艺人上学的诉求。[89]几即便是今天，任何一个被“特招”进入大学的演员都是民众舆论抨击的对象。也就是说，在封建社会艺人是没有劳动权的，更谈不上创作自由的权利。结束封建社会之后，国民政府对艺人实行了专门化教育，受西洋教育影响，有些艺术例如绘画、雕塑、舞蹈、歌剧音乐已经建立了专门学校，这是对艺人劳动权的根本保护。人民政府更是建立了更广泛的民间艺术学校，实行平等的、专门化艺术教育。
我国宪法第47条规定“公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”这是世界宪法史上较为独特的一项规定。宪法对科学研究与文艺、文化自由的界定分为两个部分，前一部分是自由权，后一部分是社会权。过去的教科书和论文习惯于将本项权利放置到社会权利体系中去解释，这是片面的。该项权利和自由具有复合性，它不仅仅是一种表达自由，而且其通常与工作自由紧密联系在一起，对于那些以特殊技艺来谋生的艺人来说，丧失了创作自由，也就意味着丧失了赖以生存的财产权利基础。2004年厦门市鼓浪屿实行“街头艺人”考试制度，这是否会影响到艺人的劳动就业权，值得关注。经过中华人民共和国人事部允许设立的各种资格考试就有上百种，它们在提高市场准入门槛的同时，也就意味着有大量的传统劳动者已经或者即将被剥夺生存权利。
（六）保证商业化下的税费征收在成熟的现代国家，政府对艺人的规制手段也日益成熟并基于多种目的加以考量。艺术不断被商业化建构，这使艺人降低了对国家的身份依赖，他们通过一份份演出契约来实现自身价值。在审查艺人言行、着装、作品内容是否符合规制要求的同时，政府不再是单纯的艺术质量监管者，政府已经变成了艺人作品表演的商业利润的获取者。因此，现代政府对艺人的规制多半是基于商业目的的规制，确保了税费的征收，这方面典型的例子是美国剧院门票（theatre tickets）征税的判例。[90]但是，艺人的作品（例如电影）也不能被简单地视为“纯正的商业”（business pure and simple），它本身与言论自由等价值观紧密相连。[91]
结束语
艺人行为和艺人作品具有三种特性：社会性、艺术性和商业性（娱乐性），因此现代社会关于艺人的政府规制必须正确认识这三者之间的关系，然后妥当加以政府规制。
其一，艺人行为的社会性。如前所述，任何艺人及其行为都是社会性的，都无法超越社会共同体给予的限制，只有在个体的自我欣赏范畴里，才可能有“想唱就唱”的机会，即自然的自由。任何危害共同体的艺人行为和作品都不被允许，譬如一国国歌，未必是最好的音乐，但对国歌的不敬必然遭到国家的反对。在共同体内，最难把握的是民主声音对共同体决策的影响，封杀和捧吹艺人的声音都可能不绝于耳，但民主不能决定判断的正确与否。在某种程度上，民主是个人利益最大化的一种机会和制度安排，未必能使公共利益最大化。政府的教化功能是不可能消失的，民众往往并不了解政府规制的积极意义，因此政府对艺人的政府规制应该有独立的、理性的判断。
其二，艺人作品和行为的艺术性。歌本自然，[92]这只是艺人追求自我价值的一种艺术想象。朱元璋皇帝及其儒学之士置艺术规律不顾，人为设置、增减音律，不符合艺术规律。宋人沈括说：“儒者止知言理，不习其器。群务高深，不屑浅近。党同附会，后先抵牾。剿袭君臣事物之虚文，反失其依永和声之明旨。究之历代儒家廷争党论，迄于今日，何曾古乐之遍闻天下而谓今乐之不可听乎？”方成培说：“此言切中从来儒者论乐之弊。”[93]高雅与通俗的问题，[94]雅乐与俗乐的分野，[95]都不能一意孤行地用政治化的眼光去观察和对待。政府对艺人的规制必须考虑到其行为和作品本身的艺术性特点和规律。
其三，艺人行为的商业性（娱乐性）。在现代社会，艺人的作品和行为因其娱乐性而被加以商业化，因此艺人必须接受政府的商业规制，包括税费缴纳和许可准入制度，不得进行无照经营。艺人的行为中必须有相当程度的部分被剥离为商业模式，例如演出行为的商业运作须遵循市场规律，“走穴”是一种商业必然，它象体育一样产生极高的利润空间，既要规制艺人的收入，也要通过政府规制保护艺人的财产权，抵制来自民众的自我中心主义的财产再分配（redistribution）诉求。在现代国家，政府规制有五个基本道德律令（Moral Imperatives）：（1）保护公众免于侵害；（2）保持个人选择自由最大化；（3）决策制定过程的公共参与；（4）规则平等适用；（5）迅速决策以避免迟延的正义。[96]参照上述原则，鸟瞰艺人的政府规制历史，我们必须重新思考“规制民主”（Regulatory Democracy ）问题，[97]这是艺人成为社会主体并得以生存和发展的公共渠道。对艺人的评价，有来自政府、艺人自身和大众民主的声音，到底哪一个声音是对艺人进行规制决策的基础呢？结论是，在法治的、和平时期的社会，对艺人的规制必须回到艺人、艺术、娱乐自身的运动规律上来，政府的单方判断和大众的民主声音都有其偏见性、狭隘性，政府和大众民主应该最大限度地容忍艺人及其作品和行为，听听艺人的声音，保护其自由和权利。
[1] 参见周扬、萧三、艾青等著：《民间艺术和艺人》，东北书店一九四六年十二月印行。[2] 参见江青：《谈京剧革命——一九六四年七月在京剧现代戏观摩演出人员的座谈会上的讲话》，载陕西师大中文系现代文学教研室编：《学习革命样板戏》，1972年8月版。[3] 参见老舍：《鼓书艺人》（中译本），马小弥译，人民文学出版社1980年版。本小说是老舍先生1946-1949年写的，原稿遗失，英文本1952年在纽约出版，故事时间是1938年到1945年，描写了旧社会艺人的卖艺生活。[4] 2006年4月20日，前文化部部长、全国政协常委、中国演出家协会主席刘忠德先生评论湖南电视台娱乐选秀节目“超级女生”，并暗示政府干预，引起很大争论。[5] 参见[唐]崔令钦、[唐]孙棨、[元]夏伯和：《教访记?北里志?青楼集》，中华书局1959年7月版；[唐]南卓、[唐]段安节、[宋]王灼、[清]方成培：《教访记?羯鼓录?乐府杂录?碧鸡漫志?香研居词塵》，辽宁教育出版社1998年版。[6] 例如，已经有民俗文化研究者开始研究清末民国时期的北京天桥街头艺人。参见岳永逸：《无定法的田野：天桥艺人调查的回顾与反思》，载《民俗研究》2006年第2期。[7] 杨荫浏：《中国古代音乐史稿》（上），人民音乐出版社2004年版，第3页。[8] [清]方成培：《香研居词塵》，载《教访记?羯鼓录?乐府杂录?碧鸡漫志?香研居词塵》，辽宁教育出版社1998年版，第1页。[9] 老舍：《鼓书艺人》（中译本），马小弥译，人民文学出版社1980年版，第235页。[10] 参见柏右铭：《城市景观与历史记忆——关于〈龙须沟〉》，载陈平原、王德威主编：《北京：都市想像与文化记忆》，中国人民大学出版社2005年版，第428页。[11] 参见老舍：《方珍珠》，载《老舍文集》第十一卷，人民文学出版社1987年版。[12] 王笛：《街头文化：成都公共空间、下层民众与地方政治，1870-1930》，李德英、谢继华、邓丽译，中国人民大学出版社2006年版，第114页。[13] 国内有学者认为，王朝时代国家的“直接命令-控制型规制”（Command-and-Control Regulation）不属于现代规制理论的范畴。笔者查证了美国行政管制研究者的著作，他们也使用这个术语。孙斯坦认为“命令-控制型规制”具有僵硬的、高度官僚化的特征，在美国主要适用的领域是环境保护、职业安全和健康规制等。See Stephen G. Breyer, Richard B.Stewart,Cass R. Sunstein,Mattthew L. Spitzer, Administrative Law and Regulatory Policy,Aspen Law & Business,1999,p.154.斯图尔特认为行政规制的出现是为了解决经济和社会的诸多弊端，政府诉诸“命令-控制型规制方法”（Command-and-Control Method of Regulation）非常细致地规定私人的作为或不作为义务。See Richard B. Stewart, Administrative Law in the Twenty-first Century，New York University Law Review,Vol.78,No.2,2003,p.438.[14] 参见王利器辑录：《元明清三代禁毁小说戏曲史料》（增订本），上海古籍出版社1981年版，第四九页，第一一五、一一七页。[15] 参见杨荫浏：《中国古代音乐史稿》（上），人民音乐出版社2004年版，第109页。[16] 参见王利器辑录：《元明清三代禁毁小说戏曲史料》（增订本），上海古籍出版社1981年版，第四六、五三页。[17] 同上，第八六页。[18] 同上，第四五页。[19] [汉]司马迁：《史记卷二十四.乐书第二》，岳麓出版社2001年第2版，第122页。[20] 参见杨荫浏：《中国古代音乐史稿》（上），人民音乐出版社2004年版，第106-109页。[21] 同上，第233-235页。[22] 参见[唐]崔令钦、[唐]孙棨、[元]夏伯和：《教访记?北里志?青楼集》，中华书局1959年7月版，第五-七页。[23] 参见杨荫浏：《中国古代音乐史稿》（上），人民音乐出版社2004年版，第300页。[24] 同上，第412-414页。[25] 同上，第425页。[26] [汉]司马迁《史记卷二十四?乐书第二》，岳麓出版社2001年第2版，第122页。[27] 转引自杨荫浏：《中国古代音乐史稿》（上），人民音乐出版社2004年版，第21页。原文出自《尚书?伊训》：“敢有恒舞于宫、酣歌于室，时谓巫风。”“臣下不匡，其刑墨。”[28] 前引15，[汉]司马迁《史记卷三?殷本纪第三》，岳麓出版社2001年第2版，第15页。[29] 参见杨荫浏：《中国古代音乐史稿》（上），人民音乐出版社2004年版，第194页。[30] 参见王笛：《街头文化：成都公共空间、下层民众与地方政治，1870-1930》，李德英、谢继华、邓丽译，中国人民大学出版社2006年版，第173、223页。[31] 同上，第18-19页。[32] 同上，第57页。[33] 同上，第157-174页。[34] 沈冬：《世变教育中的音乐教育与音乐家——由北京李抱忱到广东黄友棣》，载陈平原、王德威主编：《北京：都市想像与文化记忆》，北京人民大学出版社2005年版，第147页。[35] 古柏：《市井的回响——〈三侠五义〉中的方言与京华说书人》，载陈平原、王德威主编：《北京：都市想像与文化记忆》，北京人民大学出版社2005年版，第166-167 页。[36] 幺书仪：《戏曲史叙述中的北京“堂子”》，载陈平原、王德威主编：《北京：都市想像与文化记忆》，北京人民大学出版社2005年版，第75页。[37] 转引自夏晓虹：《旧戏台上的文明戏——田际云与北京“妇女匡学会”》，载陈平原、王德威主编：《北京：都市想像与文化记忆》，北京人民大学出版社2005年版，第114页。原载彭翼仲：《又要唱义务戏了》，《京报》1906年5月18日。[38] 转引自叶凯蒂：《从护花人到知音—清末民初北京文人的文化活动与旦角的明星化》，载陈平原、王德威主编：《北京：都市想像与文化记忆》，北京人民大学出版社2005年版，第122-123页。[39] 孙文辉：《铁血优伶》（《中国戏剧百年祭》之二），《东方艺术》1999年第6期，第6、9页。[40] 叶凯蒂：《从护花人到知音——清末民初北京文人的文化活动与旦角的明星化》，载陈平原、王德威主编：《北京：都市想像与文化记忆》，北京人民大学出版社2005年版，第130页。[41] 萧继：《新生活运动史料》（革命文献 第十六辑），中国国民党中央委员会党史委员会1975年12月出版，第一页。[42] 新生活运动促进总会编印：《民国二十三年新生活运动总报告》，中华民国二十四年三月十五日出版，第二七〇到二〇九页。[43] 萧继：《新生活运动史料》（革命文献 第十六辑），中国国民党中央委员会党史委员会1975年12月出版，第二七页。[44] 新生活运动促进总会编印：《民国二十三年新生活运动总报告》，中华民国二十四年三月十五日出版，第二八八页。[45] 萧继：《新生活运动史料》（革命文献 第十六辑），中国国民党中央委员会党史委员会1975年12月出版，，第二四九页。[46] 同上，第三二五页。[47] 同上，第三七〇页。[48] 同上，第三七二页。[49] 同上，第三七二、三七六页。[50] 同上，第三八七、四〇九页。[51] 同上，第四〇七页。[52] 参见老舍：《鼓书艺人》译后记，人民文学出版社1980年版，第246页。[53] 政务院《关于戏曲改革工作的指示》（1951年5月5日），载国务院法制局 编：《中华人民共和国现行法规汇编》（1945-1985），教科文卫卷，人民出版社1987年版。[54] 江青：《谈京剧革命——一九六四年七月在京剧现代戏观摩演出人员的座谈会上的讲话》，载陕西师大中文系现代文学教研室编：《学习革命样板戏》，1972年8月版，第5页。[55] 王元化：《论样板戏》，载王元化：《清园论学集》，上海古籍出版社1994年版，第464-465页。[56] 何立慧：《样板戏与文革政治话语》，《二十一世纪》二○○三年九月号（总第18期）。[57] 毛泽东：《在延安文艺座谈会上的讲话》，载《毛泽东选集》第三卷，人民出版社1991年版，第848页。[58] 林山：《改造说书》，载周扬、萧三、艾青等著：《民间艺术和艺人》，东北书店一九四六年十二月印行，第48、58页。[59] 马可：《唱腔改革中的几个问题》，通俗文艺出版社1956年1月版，第8-9页。[60] 刘晓庆：《自白录——刘晓庆文集》，中国电影出版社2005版，第三章第18-21节“‘走穴’十年”。[61] 要求：各级各类文艺团体都要采取有力措施，组织和动员文艺工作者，深入农村为农民演出；组织“文化列车”，送戏到京九铁路沿线农村；文化部门要总结推广浙江小百花剧团、河南豫剧团、内蒙古乌兰牧骑式演出队到农村演出的经验。[62] 要求：组织各级专业文艺团体在“两节”期间到农村进行慰问演出。同时，广泛组织开展各种群众性文化体育活动。文化馆、图书馆、博物馆、体育馆和各类群众活动中心，要面向社会，服务群众，充分发挥在文化教育和文化活动中的重要作用，努力营造健康的社会文化环境。[63] 参见苏力:《送法下乡——中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版。[64] 北京“燕山情艺术团”团长鲁庭新说：“在送文化下乡的同时，我们很注意‘种文化’。农村文化底蕴其实是很深厚的。在演出中，我们发现农村藏龙卧虎，具有表演、歌唱才能者众多。很多村有自己的小剧团，只是由于生存困难与没有好的文化氛围而被埋没了。对有规模能演出的小剧团，我们采取‘种文化’扶助政策，帮他们增强‘造血’功能。”参见鲁庭新：《文化下乡与农民自救》，载《人民论坛》2006年第7期。[65] 千子：《走穴：从地下到地上》，载《南方周末》2003年4月10日。[66] Stephen G. Breyer, Richard B.Stewart,Cass R. Sunstein,Mattthew L. Spitzer, Administrative Law and Regulatory Policy,Aspen Law & Business,1999,p.4.[67] Hugh Collins, Regulating Contracts, Oxford University Press Inc.1999.p.7.[69] 王利器辑录：《元明清三代禁毁小说戏曲史料》（增订本），上海古籍出版社1981年版，第一〇八页。[68] [汉]司马迁：《史记卷二十四?乐书第二》，岳麓出版社2001年第2版，第124-127页。[70] 王利器辑录：《元明清三代禁毁小说戏曲史料》（增订本），上海古籍出版社1981年版，第三二一页。[71] [唐]崔令钦、[唐]孙棨、[元]夏伯和书：《教访记?北里志?青楼集》，中华书局1959年7月版，第六四页。[72] See Jane M. Friedman, The Motion Picture Rating System of 1968: A Constitutional Analysis of Self-Regulation by the Film Industry, Columbia Law Review, Vol. 73, No. 2. (Feb., 1973), p.192.[73] 老舍：《方珍珠》，载《老舍文集》第十一卷，人民文学出版社1987年版，第66、93页。[74] 人民文学出版社编辑部 编：《革命样板戏论文集》（第一辑），人民文学出版社1976年版，第6页。[75] Peter Barton Hutt, Five Moral Imperatives of Government Regulation, The Hastings Center Report,Vol.10,No.1.(Feb.,1980),p.30.[76] 王利器辑录：《元明清三代禁毁小说戏曲史料》（增订本），上海古籍出版社1981年版，第一五七页。[77] Stephen G. Breyer, Richard B.Stewart,Cass R. Sunstein,Mattthew L. Spitzer, Administrative Law and Regulatory Policy,Aspen Law & Business,1999,p.11.[78] Walter W, Jennings , The Rise Government Control, Annals of the American of Political and Social ScienceVol.206,Government Expansion in the Economic.(Nov.,1939),p.6.[79] 老舍：《方珍珠》，载《老舍文集》第十一卷，人民文学出版社1987年版，第26、37页。[80] [唐]崔令钦、[唐]孙棨、[元]夏伯和书：《教访记?北里志?青楼集》，中华书局1959年7月版，第二五页。[81] 王利器辑录：《元明清三代禁毁小说戏曲史料》（增订本），上海古籍出版社1981年版，第二九页。[82] 幺书仪：《戏曲史叙述中的北京“堂子”》，载陈平原、王德威主编：《北京：都市想像与文化记忆》，中国人民大学出版社2005年版，第77页。[83] 杨荫浏：《中国古代音乐史稿》（上），人民音乐出版社2004年版，第22页。[84] 同上，第128页。[85] 同上，第238页。[86] [宋]王灼：《碧鸡漫志》，载前引2，《教访记?羯鼓录?乐府杂录?碧鸡漫志?香研居词塵》，第28页。[87] 阎崇年：《正说清朝十二帝》，中华数据2004年版，第107-108页。[88] 王利器辑录：《元明清三代禁毁小说戏曲史料》（增订本），上海古籍出版社1981年版，第六页、第一二页、第九〇页、第一九六页。[89] 参见老舍：《方珍珠》，载《老舍文集》第十一卷，人民文学出版社1987年版，第17、19、26、31、37页。[90] Federal Regulation of Ticket Brokers, The Yale Law Journal, Vol. 41, No. 5. (Mar., 1932), pp. 780-781.[91] See Jane M. Friedman, The Motion Picture Rating System of 1968: A Constitutional Analysis of Self-Regulation by the Film Industry, Columbia Law Review, Vol. 73, No. 2. (Feb., 1973), p.186,221.[92] [宋]王灼：《碧鸡漫志》，载《教访记?羯鼓录?乐府杂录?碧鸡漫志?香研居词塵》，辽宁教育出版社1998年版，第1页。[93] [清]方成培：《香研居词塵》，载《教访记?羯鼓录?乐府杂录?碧鸡漫志?香研居词塵》，辽宁教育出版社1998年版，第63页。[94] 王利器辑录：《元明清三代禁毁小说戏曲史料》（增订本），上海古籍出版社1981年版，第一〇〇页。[95] [清]方成培：《香研居词塵》，载《教访记?羯鼓录?乐府杂录?碧鸡漫志?香研居词塵》，辽宁教育出版社1998年版，“出版说明”。[96] Peter Barton Hutt, Five Moral Imperatives of Government Regulation, The Hastings Center Report,Vol.10,No.1.(Feb.,1980),pp.29-31.[97] Mariano-Florentino Cuellar, Rethinking Regulatory Democracy, Administrative Law Review, Vol, 57, 2005.
