内容提要: 多元与整合是现代公法救济机制发展过程中的“一体两面”，现代公法救济机制的整合是当今世界普遍存在的一种公法现象，必须予以研究。我国公法救济机制规范体系的整合应沿着法制体系依次往下进行，具体包含三个基本步骤。即，确立公法救济的宪政原点、贯彻公法救济的基本原则和遵循公法救济的具体要求。其中，公法救济宪政原点的确立是整个公法救济制度规范体系得以确立的基石，也是构建所有公法救济制度合法性的原点；公法救济基本原则的贯彻是从宪政原点出发通向具体要求的必经路径，是联结作为根本法的宪法和其他部门公法的中间桥梁；公法救济具体要求的遵从是宪政原点出发后经基本原则所达到的最后终点，是具体的公法救济制度所展现的基本特征。
关键词: 公法救济机制/规范体系/多元与整合  

作为整体的法律对法律各部门的看法更为复杂。……要使法律在整体上保持一致，而这也许只有不顾学术界限，从根本上改造某些法律部门，使它们在原则上与其他部门一致，才可能更好地做到。但是作为整体的法律是阐释性的，而法律的分门别类是任何恰当的阐释所不能忽视的法律实践的一个特点。
——【美】德沃金[1]

一、背景、问题及路径

多元与整合是现代公法救济机制发展过程中的“一体两面”。[2]可见，救济方式的多元化必然蕴藉着不同救济方式之间功能整合的内在需求。事实上，当今各法治国家公法救济机制的发展进程也正在印证着这一点。
就英美法系国家而言，它们的公法救济机制整合的重点一般在于诉讼与非诉讼方式之间的关系，其整合的方式主要是通过公权力主体将社会中的一些公共价值输入救济机制之中，使得各种救济方式之间相互协调。[3]就大陆法系国家而言，它们的公法救济机制整合的重点一般在于复议制度、诉讼制度和国家赔偿制度之间的关系，其整合的方式主要是通过公权力主体的改革或者立法来发展完善现行的救济制度之间相互衔接和协调的规则。同样，我国的法治建设中也已经逐渐呈现公法救济机制整合的发展苗头。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，十分重视行政机关在纠纷解决中的重要作用，强调完善和整合调解、信访、裁决、复议等各种行政救济方式，积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制。2005年初新修正的《信访条例》，致力于更大程度地发挥信访制度的作用。2005年4月颁布的《公务员法》，具体规定了人事争议仲裁制度，第一次以法律明确规定引入仲裁制度解决公法争议，并将它与法院诉讼相衔接，非常鲜明地体现了权利救济方式整合化的特征。可见，现代公法救济机制的整合是当今世界普遍存在的一种公法现象。但是，一个不争的事实是：当前的中国法学界 ，关于“救济方式的多元” 已是一个基本共识，关于“救济方式的整合”却至今寂廖无声。有鉴于此，本文将集中关注我国公法救济机制的整合问题。
当然，公法救济机制的整合是一个社会系统工程，它远非是仅从单纯的法律制度层面就可以解决的问题。从法律体系的自身结构来看，法律体系包括“生成意义的结构”和“运行意义的结构”。[4]其中，“生成意义的结构”是指“一个法律于授权它产生的另一个上位法律的关系。”生成结构还可以再分割，以便考虑到一些以前不曾考虑到的因素。而“运行意义的结构”是指“这一结构不关心法律的创造，而是关心任何特定时间内存在的法律体系的效果。”[5]公法救济制度的规范体系实际上就是法律体系“生成意义的结构”的外在化形式；而公法救济机制的功能结构则是“运行意义的结构”发挥作用的内在化要素。本文主要从纯粹的规范体系层面来探讨公法救济机制的整合，这是对公法救济机制的结构功能进行整合前提，是对我国公法救济机制进行系统性整合的第一步。

二、我国公法救济机制规范体系的整合路径

笔者认为，对我国公法救济机制规范体系的整合应沿着法制体系依次往下进行，具体包含三个基本步骤。即，确立公法救济的宪政原点、贯彻公法救济的基本原则和遵循公法救济的具体要求。其中，公法救济宪政原点的确立是整个公法救济制度规范体系得以确立的基石，也是构建所有公法救济制度合法性的原点；公法救济基本原则的贯彻是从宪政原点出发通向具体要求的必经路径，是联结作为根本法的宪法和其他部门公法的中间桥梁；公法救济具体要求的遵从是宪政原点出发后经基本原则所达到的最后终点，是具体的公法救济制度所展现的基本特征。

（一）确立公法救济的宪政原点
确立公法救济制度的宪政原点主要是指在宪法性规范中明确规定构建公法救济制度的宪法依据，使得各部门公法对各种救济制度的规定具有合法性和正当性的来源。西方各国宪法文本中一般都会明确规定权利救济与保护等问题，这些宪法性的依据是西方各国构建公法救济制度规范体系的原点。但是，从这一原点出发，大陆法系与英美法系构建公法救济制度规范体系的途径开始有所差异，这种差异性主要体现在贯彻公法救济的基本原则这一层面。在大陆法系国家中，基本上是通过立法过程来完成整个公法救济规范体系的构建。所以，大陆法系对这些原则的贯彻体现为在部门公法的立法上与宪法的相关规定相互衔接。而在英美法系国家，则可能通过制定法来构建，更通过普通法院的判例中对这些宪法性文本的解释来构建，两种方式相互结合。所以，英美法系对这些原则的贯彻更多地体现为法院对宪法文本中相关规定的解释与适用。
我国宪法也比较完整地确立了公法救济制度的宪政原点。其中，宪法修正案第24条（宪法第33条第3款）从总体上规定了对人权的尊重和保障，宪法第37条特别强调了刑事追诉中的权利保障问题，宪法第41条则比较完整地规定了申诉、控告、取得国家赔偿等公法救济权。[6]而《立法法》第90条则规定了公民对行政法规的提请审查权。这些规定是我国部门公法中对公法救济进行规范构建的直接依据。
具体来看，我国宪法及立法法虽然确立了关于公法救济制度的宪政原点，但其中相关规定的功能取向存在一个根本性的偏差。即，其中《宪法》的第37条、41条和《立法法》的第90条规定的出发点在于权力监督，而不是权利救济。《宪法》第33条虽然是以权利保护为出发点，但它主要是赋予国家公权力机关一种公法义务，并非公民公法救济权的直接宪法依据。而西方法治国家宪法性文本中的相关规定基本上是从权利救济的角度来进行规定的。“英美法系的制度完全是从为公民在认为其宪法权利受到公共权力的侵害时提供相应的宪法救济出发的，大陆法系的制度既是从保障宪法秩序又是从为公民提供宪法救济的角度规定的，法国的制度则是从保障宪法秩序和协调总统、立法机关、行政机关和司法机关关系及保障少数人的宪法权利免受多数人通过普通立法侵害而出发的。而美国式的制度和德国式的制度已经成为宪法发展的潮流。”[7]
这一功能性偏差导致在很长的一段时期内相配套的具体公法救济制度存在缺位。与西方法治国家相比，主要体现为缺乏专门的公法救济机构的公法规范，以及缺乏专门的公法救济程序的公法规范。英美的普通法院是司法性的公法救济机关，在宪法性文本中都有体现。法国现行宪法专门规定了宪法委员会的设置，德国《基本法》专门规定了联邦宪法法院的设置，加拿大的《宪法法》也专门规定了宪法会议的组成。另外，法国和德国还有专门的法院组织法规定了行政法院的设置。[8]而我国宪法性文件中关于公法救济机构设置的规范比较欠缺。如全国人大和全国人大常委会作为我国宪法救济机构的定位一直不明确，宪法规范上定位为宪法监督机关；[9]比如我国《民法通则》第121条以及《民事诉讼法》虽规定了行政诉讼的救济制度，但在1989年《行政诉讼法》出台之前一直没有专门的行政审判庭。[10]再如《立法法》的主要任务是确认、规范和控制立法权，其对立法权的分配及立法程序作了比较具体的规定，而对立法的监督部分就备案和批准程序作了比较详细的规定，而对立法的合宪性的审查程序作了比较简单的规定。[11]因此，对我国宪法性文本关于公法救济制度的规范进行“功能性纠偏”是对整个公法救济制度规范体系进行整合的前提。

（二）贯彻公法救济的基本原则
贯彻公法救济的基本原则主要是指将宪法中规定或体现的关于公法救济的基本原则和基本精神贯彻到具体的部门公法中，使得这些原则也成为部门公法中的基本原则并有具体的法律制度与之相配套。西方各国的宪法中一般都规定了一些宪法原则，如人性尊严原则、人权保障原则、人民主权原则、联邦主义原则、福利国家原则和法治国原则等等。但是，并非所有的宪法原则都是公法救济的基本原则。笔者认为，尽管人权保障原则是所有救济制度的宪法基础，但对于公法救济制度而言没有显著的独特性。我国《宪法》第33条第3款规定：“国家尊重和保障人权。”该款明确了人权保障原则，它构成了整个救济制度规范体系（不论是私法救济制度，还是公法救济制度）构建的直接法律依据，宪法规范中对该原则的规定除了存在一定的“功能性偏差”之外，其他并无太多值得讨论之处。但是，这一原则对于规范体系的主要功能在于要求救济制度的规范体系中要提供公平、有效和完整无漏洞的救济途径。这些要求对于公法救济制度和私法救济制度并无差异，因此在此暂不予以讨论。当然，人权保障原则的具体要求对于公法救济规范体系和私法救济规范体系所针对的问题并不完全相同，所以笔者将在下一部分“遵从公法救济的具体要求”中予以讨论。因此笔者认为，人民主权原则、人性尊严原则和法治国原则对于公法救济制度而言具有更为突出的重要意义，它们是公法救济制度规范体系整合中特别需要贯彻的三个基本原则。
1．人民主权原则
人民主权是现代各国宪法的一项根本原则，是国家权力合法性的基础。关于主权的理解可谓众说纷纭。但不论如何，主权最终意义上归属于人民，即人民主权已经成为学理上和生活中的普遍性共识。
人民主权原则之于公法救济制度的构建具有非常重要的意义。人民主权的理论认为，人民的主权产生了国家权力，赋予了公权力来源的正当性与合法性，实际上是确立了作为整体的公民（即人民）与作为整体的国家权力（公权力）之间的源流关系。而公法救济制度是公民基于个体的权利对某一具体行使的国家权力进行正当性与合法性的挑战，实际上是个体化的主权性因素对个体化的公权力进行监督和限制的制衡关系。前一种关系为后一种关系赋予了正当性，而后一种关系使得前一种关系不仅仅停留于理论叙事，更反映在制度实践，使得人民主权理论真正得到贯彻。也就是说，公法救济制度是实现人民主权的重要途径。[12]
我国《宪法》第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”体现了人民主权原则。同时，宪法的其他相关规定一方面规定广大人民通过人民代表大会制来体现主权的归属者的政治地位，另一方面通过规定普通公民享有政治、经济、文化各个方面的广泛的基本权利来体现主权归属者的法律面貌。[13]人民主权原则的贯彻最根本的是宪法监督制度的真正建立。因为，如果宪法监督制度不能确立，集中体现人民意志的宪法就无法得到真正实施，则构成对人民主权的背离。所以，对我国公法救济制度的整合而言，非常重要的一项前提性制度在于宪法审查制度的真正确立。关于宪法监督权的归属问题，西方国家一般授予立法机关以外的机关行使，所以有的学者提出了“宪法司法化”的命题，但也遭到许多学者的反对。甚至有的学者认为我国的人民主权制度与宪法审查制度存在内在的冲突。[14]笔者认为，人民主权原则必然包含着宪法审查的要求，这是该原则真正得以贯彻的关键所在，也是所有公法救济制度体系化构建的顶点。因此，要促进公法救济制度的真正整合，不论采取何种方式，宪法审查制度的建立是迟早必须迈出的决定性一步。
2．人性尊严原则
“人性尊严”现在已经成为西方各法治国家共同遵循的宪法原则，是所有公民权利的道德起点。关于人性尊严原则的定义有不同的观点，一般包括三个方面的要求，即：人是最后的目的、生命是最低的要求，以及平等是最高的价值。[15]
人性尊严原则是公法救济制度的基本原则，它之于公法救济制度比私法救济制度具有更为重要的意义。因为，只要是规定了人性尊严的宪法性文本，一般都把保护人性尊严作为公权力的一项重要义务。而且如果公权力侵犯人性尊严，其后果一般更为严重，其救济也更加难以实现。而私法救济制度虽然也保障人性尊严，但其仅仅是司法机关的间接保护，其保护力度更小，其保护也不及时。因此，健全公法救济制度，为提供人民更周全的权利保护，对于维护个人尊严具有十分重大的意义。“举其重点而言之，如确立行政救济制度系为人民而存在之观念，让人民参与行政救济制度，行政救济之正确完整与具实效性，行政救济之便捷性与经济性等，都是行政救济制度应有之取向。”[16]同时，维护人性尊严必然要求人性化的司法。“在此前提下，司法组织、设备及程序等，均需将向法院求助及受法院审判的国民，以人看待，亦即他是具有法主体性的个体，而非受支配的个体。”[17]就公法救济制度而言，这一点可以扩大为对所有公法救济机构的要求。
我国《宪法》第36条也规定了对人格尊严权的保护。[18]但是，它并不构成我国宪法的一项基本原则。[19]原因主要有二：其一，从立法技术来看，该条规定于宪法第2章“公民的基本权利和义务”中，而非规定于总纲中。其二，从规范的效力来看，该条的规定仅对司法机关具有拘束力，没有成为所有公权力的一项义务。[20]由于这一规定仅仅是一项基本权利，其保障力度显然不能达致作为一项宪法原则的强度。同时，它意味着公法救济制度的构建忽略了公民的主体性和最后目的性，导致制度的法规维持功能优先于权利保护功能，效率的价值取向优先于公平的价值取向。因此，公法救济制度的整合需要提升人性尊严的法律层次，增强其法的拘束力。
3．法治国原则
建设法治国是现代国家具有普适性的价值取向，是制度文明的根本标志。西方各法治国家的宪法性文本中一般都有法治国原则的体现，追求法治并奉行法治已经成为各个现代国家的基本共识。
尽管如此，对于法治国的内涵至今都没有形成完全一致的意见。其内涵大致经历了从形式意义法治国到实质意义法治国的发展过程，其中，权利救济观念也随之发展。实质法治国以保障基本权利为目的，基于权力分立原则之要求，权利救济必须以司法途径加以保障，以使人民透过司法救济而实现宪法所保障之基本权利。[21]
笔者认为，法治国原则的本质就在于法律对于国家而言具有优越的地位。也就是说，法治的本质在于公法之治。因此，法治国原则之于公法救济制度的构建比私法救济制度的构建具有更加重要的意义。主要原因在于在私法救济中，公权力对救济的垄断性比公法救济中更弱得多，自力救济、非诉讼救济渠道比公法救济制度更多。而在公法救济机制中，“法治国禁止人民以自力救济方式实现基本权利之前提下，国家有义务于人民发生权利争议时，提供适当、可接近（利用）且有效暨友善得审判组织与诉讼程序，以实现人民基本权利之保护要求。”[22]因此，法治国原则的确立是公法救济制度合理构建的又一个前提。反之，法治国原则也对公法救济制度的构建提出了一些具体的要求。“在民主法治国家内，人民之各种自由权利受宪法保障。行政权之行使，受宪法及法律之拘束，不得违反。因此，在制度上，首先应由行政内部之监督，确保行政行为之合法及妥当，防范于未然，或主动纠正违法不当，改善于事后。惟行政权之行使，如违反宪法或法律，侵害人民之自由权利，又不主动纠正改善，人民自亦应有救济之途径，始能实际享有其宪法所保障之法律地位。”[23] 也就是说，就公法救济制度构建而言，法治国原则主张行政内部救济优先。
我国《宪法》第5条第3款也规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”实际上也确立了法治国原则。但是，由于我国公共权力之间远未达到有效的监督与制衡，行政权力大大膨胀、司法独立性不强，宪法至上性没有确立，使得法治的理想与现实之间存在较大的差异。[24]因此，注重法治国原则在法治建设中的实效性也是我国公法救济制度构建必须努力的方向。当前，我国法治建设的主题正从“依法行政”向“依法执政”转换，后者成为依法治国的核心和关键。其中特别重要的一点是，执政权作为一种公权力的行使，需要落实执政责任，否则就不可能实现依法执政。[25]我国宪法在《总纲》中明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”新一届中央领导集体高度重视落实党的执政责任，新政伊始即率先垂范，主动强化执政责任，首次确立了中央政治局向中央委员会全体会议报告工作的制度；颁布了《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》，明确规定“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人”；制定了《中华人民共和国公务员法》，第一次把党的工作人员纳入了公务员的范围，从而将有利于党和国家工作人员法律责任的统一，有利于党的执政责任的落实。[26]我国法治的这一发展趋势也迫切需要我国公法救济机制在整合过程中予以制度回应。
（三）遵从公法救济的具体要求
遵从具体要求主要是指部门公法的法律制度构建要将宪法依据、基本原则中内含的基本要求全面反映其中，使得所有的更加具体而微的救济制度能够因遵循这些具体要求而符合公法救济的基本原则。这些要求对于公法救济制度规范体系的构建而言非常重要。因为，“惟若法秩序内不存在有效保护基本权的制度，则即使在宪法中明文详尽规定的基本权利亦仅是白纸一张，换句话说，若欲对于基本权利提供全面且毫无漏洞的保障，则必须提供基本权利受侵害时充分的救济制度，否则人民只好信赖国家权力不会侵害人民基本权利的善意，或是基本权利的保障将成为空中楼阁。”[27]因此，法律是保障公法权利的最主要的工具，在对公权力造成侵害的救济时站在最前面，特别是法律不存在违反宪法的情形下，法律就足以作为救济公权力侵害的直接依据。
从法律技术的角度来看，法律对人权保障要求的满足在于规定复议、诉讼等各种“权利救济请求权”，一种请求权则构成一种救济途径，多种请求权则组合成一个救济体系。一个能够真正保障人权的救济体系必须符合三个要求：其一，权利救济途径的提供必须是完整的，不容有任何的遗漏，以免某些事件无法获得救济；其二，权利救济途径必须是公平公正的，尤其是国家作为公力救济之裁判者，若无法提供符合正义要求的权利救济途径，将使得此等救济形同虚设；其三，权利救济必须能有效实现人民之权利，若无法及时有效地实现权利，则该权利救济途径就没有存在的意义。综上所述，公法救济制度规范体系的整合可以从以下三点予以努力：完整的权利救济途径、公平的权利救济途径、有效的权利救济途径。[28]
1．完整的权利救济途径
所谓完整的权利救济途径，是指人权保障的原则要求公法救济制度的整合方向应当是提供一完整、无漏洞的权利救济途径。完备的救济途径是权利救济的第一要务。“罗马法谚云：‘法律恒须规定救济’（Lex simper dabit remedium）,即说明欲使权利完整地被实现，法律必须设置救济制度，以确保法律之实践。”[29]
具体来说，救济途径的完整性需要公法救济制度的规范体系从如下三个方面来保障：其一是具备对立法行为违反宪法的救济制度，公法中有进行宪法审查或宪法监督的操作性规范。也就是说，宪法审查的依据一般规定于宪法典或宪法性文本中，但其中的操作性规范必须由基本性的公法予以规定。其二是具备对行政行为侵害权利的救济制度，公法中有衔接良好的内外部救济相结合的规范。其中，内部救济制度“系基于行政机关内部自我省察监督而来，行政权内部虽然存在不同的组织与机关，但机关间的相互隶属却非毫无章法，组织法及组织原则将其归纳成为一个完整的体系，此项体系则透过权限、上下隶属关系以及监督来加以运作，此项体系之意义不仅在于引进分工制度以及减少在决定过程中不必要的耗损，亦未在透过行政内部的监督来保障行政行为的合法性及达到正确的行政目的。”[30]内部救济制度主要包括上级对下级的职能监督和行政复议两类。外部救济制度则是“在权力分立及依法行政原则要求下赋予司法权外部审查之权限，以他律的方式来实现依法行政原则。”[31]主要包括行政诉讼制度和行政赔偿制度。其三是具备对司法行为侵害权利的救济制度，公法中有司法权导致侵权的责任性规范。“司法行为仍为国家权力的一环，亦有可能在审判过程中侵害人民的基本权利，例如在解释相关民刑法的规定时未能充分考量基本权利的适用效力，因此对于司法行为侵害基本权利时亦应给予救济的可能性。”[32]对司法行为侵害权利的救济制度包括内部救济制度和外部救济制度两类。其中，内部救济制度是主导性的制度，是外部救济制度适用的前提。“因为司法权在整体法秩序内被赋予作为法律争议的最终决定者，因此有关裁判行为侵害基本权利之救济并无法以外部的机制来运作，仅能透过内部机制来排除违法状态。”[33]内部救济制度主要包括审级制度和再审制度。外部救济制度则主要是指司法赔偿制度，一般以司法权的违法为救济的前提要件。
虽然，我国目前已经建立起了比较完整的公法救济制度体系，但其完整性仍然不足。第一，就对立法行为侵权的救济制度而言，由于我国没有正式的宪法审查制度，因此在部门公法中也没有宪法审查的操作性制度。我国《立法法》所规定的法规备案审查制度和提请审查制度虽然具有宪法监督的作用，但很难成为实质意义的公法救济制度。[34]原因有二：其一，这两种制度设计的主要出发点在于维护国家的法制统一。我国的法规备案审查制主要是审查地方性法规和行政法规与宪法、法律是否抵触，不包括审查人大制定的法律与宪法相抵触的问题。而现代违宪审查制度的核心是要解决国家立法机关制定的法律是否违反宪法，它维护的是宪法的权威和公民权利。同样，提请审查制度也是如此。其二，这两种制度没有体现出个案性特征。公民不能因这些法规造成侵权提起救济请求，不形成真正意义的宪法诉讼，也无法进而附带提出宪法审查。既便如此，其操作性规范的法律位阶较低，不能符合时代的需要。[35]因此，宪法首先规定宪法审查制度是其整合的前提。当前的重点在于完善《立法法》中关于提请审查制度的操作性规范。第二，就对行政行为侵权的救济制度而言，目前我国已经基本建立起了比较完整的体系，但仍存在救济的盲区和规范的不协调。信访、行政复议、行政诉讼和行政赔偿是我国重要的四种对行政行为侵权进行救济的制度。但是，我国的行政复议、行政诉讼和行政赔偿的范围还偏于狭窄，内部行政行为和抽象行政行为还未纳入救济范围。从救济对象来看，公务员、学生、服刑人员等权利救济能否进入司法救济还存在理论上的争论与实务上的徘徊，形成了公法救济的盲区。另外，“信访、复议、诉讼之间如何衔接存在众多问题，法院与复议机关经常在实践中以抽象行政行为或内部行政行为为由对公民、法人或其他组织的请求不予受理，行政相对人被逼信访，而信访机关又不能解决实质问题，便建议他们再去复议或诉讼，如此反反复复……”[36]因此，当前整合的重点在于不断扩大救济范围，并且致力于协调好各类救济制度之间的衔接关系。第三，就对司法行为侵权的救济制度而言，我国法律体系中虽然明文规定了两审终审制度和司法赔偿制度，但也存在许多的救济盲区。[37]一是刑诉中被害人的权利被忽视，往往得不到救济；[38]二是司法赔偿以司法机关对司法行为的违法性确认为前提，导致许多权利得不到救济；三是对许多司法行为的法律适用存在理论上的不同看法，导致出现救济的盲区。如公安机关不予立案的行为是否可以提起行政诉讼的问题，直接影响到可否对于这一行为请求国家赔偿。[39]因此，消除救济盲区，消除获取救济的制度障碍应是我国当前公法救济制度规范体系整合需要解决的主要问题。
2．公平的权利救济途径
所谓公平的权利救济途径，是指公法规范体系对救济途径的制度设计应当足以保障公平正义的贯彻和实现。公平的权利救济途径，是权利救济制度建构的本质内容。人民的救济请求权不仅要求国家必须提供权利救济途径，还必须是公正的法律救济途径。“国家作为公力救济的裁判者，独占司法裁判权，其所提供的权利救济途径必须是符合人民期待的，此种期待最基本的就是合乎公平正义”，[40]也就是说，公平正义是当事人双方最基本的功能需求。
救济途径的公平性需要从救济组织和救济程序两个方面来保障。“所谓公平的权利救济，可以分为两方面言之，即组织上的公平正义，以及程序上之公平正义。所谓组织上的公平正义救济途径，包括权力分立、法院独占司法权、法定法官原则、司法独立、法官回避制度等等。所谓程序上之公平正义救济途径，包括法律上听审、武器平等原则、诉讼程序之严格形式等。若权利救济途径不符合组织上与程序上之公平正义，此种救济途径即无法使人民权利正当的实现，人民对于国家裁判者亦无法信赖，导致公力救济途径之毁坏。”[41]总体来看，公平的权利救济途径必须在组织与程序上互相配合，权利救济途径的组织需要合乎权力分立原则，权利救济程序必须依据一般法治国家的诉讼程序，两者相辅相成，缺一不可。
我国公法救济制度规范体系对救济途径的公平性保障仍然有待进一步的提高。一方面，就救济组织的公法制度规范而言，主要在于行政复议机关、诉讼制度中的法院以及国家赔偿制度中赔偿委员会的独立性有待增强。目前，我国《行政复议法》规定的行政复议机关是作出具体行政行为的原机关及其上级机关，并且还存在终局复议的情形，这种制度设置就不符合权力分立的原则，司法性严重不足，不能充分满足相对方对公正的需求。[42]我国《人民法院组织法》、《行政诉讼法》和《刑事诉讼法》都规定了独立审判原则，并且具体地规定了回避制度。[43]但是，我国法官的独立性仍然相当不足，特别是人大的个案监督制度和法院系统内部的错案追究制度这些正式的外力干涉渠道，都使得法官在裁判中必须考虑法律之外的因素，大大削弱其独立性和权威性。[44]我国的《国家赔偿法》虽然规定了司法赔偿程序中的救济组织赔偿委员会的组成，但缺乏对委员的任期和回避等方面的规定，必然导致在对法院侵权行为造成的损害请求赔偿时，其独立性也严重不足。[45]另一方面，就救济程序的公法制度规范而言，我国的诉讼制度和国家赔偿制度中基本建立了严格形式的救济程序，但是平等武装原则的贯彻并不到位，而且许多诉讼外的救济制度程序还很不完善。[46]我国的《刑事诉讼法》经过1996年的修改，开始走向当事人主义诉讼模式，但仍然很不健全。比如被告的沉默权没有确立，律师在审判前介入的许多权利得不到保障，控辩双方武装不平等，此外被害人的法律地位被过度弱化，其权利救济得不到制度保障。[47]我国的《行政诉讼法》规定了被告负举证责任原则，原告与被告之间基本达到平等武装的要求，并且通过最高院的相关司法解释进一步贯彻。[48]我国的《国家赔偿法》规定的请求司法赔偿的非诉程序中，赔偿申请人请求赔偿的前提在于赔偿义务机关确认自己行为的违法，这一制度设置往往造成双方法律地位的失衡，赔偿义务机关处于过于强势的地位。[49]此外，我国的《行政复议法》虽然对复议程序作了大致规定，但过于简略导致程序正义难以充分展现。[50]而现在开始大量出现的其他形式的ADR救济方式（如调解等），关于其程序的法律规定则更加简约、甚至匮乏。这两个方面应是我国公法救济制度规范体系整合过程中需要改革的重点所在。
3．有效的权利救济途径
所谓有效的权利救济途径，是指公法规范体系对救济途径的制度设计必须具有可操作性，使得事实上能够有效实现权利的内容，并予以解决争议。依据“有权利即有救济”（Ubi ius remedium）的法理，只要权利受侵害时，就必须有法律救济方法，这才符合权利之本质。但仅此还不够，“无救济即无权利，无有效救济即无真实权利。”[51] 可见，权利救济途径的有效性，是权利救济途径完整性和公正性的落脚点，是完整性和公正性的最后归属。
关于权利救济途径有效性的具体制度保障而言，有着不同的观点。总体来看，救济途径的有效性主要包括暂时性权利保护制度、预防性权利保护制度的完备性，权利救济的及时性，权利救济的便民性等要求。
我国公法救济制度规范体系对权利救济途径的有效性保障虽然已经有一些更为具体的相配套制度，但总体来看也还需要进一步完善。第一，就暂时性权利保护制度而言，我国的《行政复议法》、《行政诉讼法》都有相关规定，但适用范围比较狭窄，削弱了权利保护的有效性，这应当成为行政诉讼法修改中需要解决的一个问题。[52]另外，我国的《刑事诉讼法》也规定附带民事诉讼中可以采取的查封、扣押被告人的财产等暂时性权利保护措施。[53]因此，如何扩大制度适用范围是其整合的方向。第二，就预防性权利保护制度而言，我国的公法救济制度规范体系中基本上处于空白状态，行政复议和行政诉讼中都没有这一决定种类或判决种类。[54]因此，如何进行相关的制度创设是其整合的方向。第三，就权利救济的及时性而言，各个救济法中基本上都有所规定。比如作出行政复议决定的期限为60天，行政诉讼作出一审判决的期限为3个月，申请赔偿诉讼的期限为3个月，赔偿义务机关作出赔偿决定的期限为2个月，刑事诉讼中不服判决的上诉期限为10天，不服裁定的上诉期限为5天等等。但是，有些救济途径也远远达不到及时性的要求。如《刑事诉讼法》虽然规定了公诉案件一审判决应最迟不超过受理后一个半月宣判。但是，该法同时规定了补充侦查重新计算、改变管辖重新计算、特殊程序延期等变通性制度，导致往往很难在一个半月内宣判，救济的及时性严重不足。[55]因此，消除一些影响救济及时性的制度规范是其整合的方向。第四，就权利救济的便民性而言，我国公法救济制度规范体系中都有所规定。我国《行政复议法》规定了复议和诉讼的当事人选择主义、书面申请与口头申请方式，复议管辖的当事人选择主义等制度；[56]我国《行政诉讼法》规定了使用本民族语言诉讼制度、当事人选择主义的管辖制度和被告负举证责任等制度；[57]我国《国家赔偿法》规定了求偿人选择赔偿义务机关制度、一次请求中同时提出数项赔偿要求制度等。[58]这些制度都有益于促进救济途径的便民性。当然，已有的这些规定相对于公民的需求而言显然还很不够。因此，必须努力探索并创设有益于提高救济便民性的制度规范，这是我国公法救济制度规范体系整合过程需要完善的方向。

三、结语

当然，必须认识到的是，“实际上公共政策与公共过程，以及法律和法律过程是整合的，其程度远甚于我们对现存政治科学和法律文化的认知范围。……学法律的学生理解法律与法律过程和公共政策不是相分离并且区别的。这两者是整合而有机的系统，都致力于表述、实施并强化一个社会的公共价值。”[59]也就是说，公法机制是公法价值目标与公法制度安排之间相联结的纽带，是公法主体的功能需求与公法制度的功能需求相协调的渠道。它所要求的不是单纯的规范分析，而是更多地偏重于救济效果的实证考察，更多地偏重于法制建设的公共政策分析，要求重点分析和理解公法制度目标引导下制度规范与实践效果之间的内在关联、公法机制内部的各种主体行为与外部社会结构的互动关系。由于文章的篇幅所限，笔者先探讨了我国公法救济机制规范体系的整合，试图解决我国公法救济机制整合所要完成的第一步工作。而我国公法救济机制的真正整合还依赖于结构功能层面的整合，就此笔者将另外撰文进行研究。



注释:
[1]【美】德沃金著：《法律帝国》，李常青译，中国大百科全书出版社1996年1月版，第224页。
  [2]尹玉林、刘安：“构建多元的社会纠纷化解机制”，载《理论参考》2006年第5期。
  [3]See Mark Elliott, Asymmetric Devolution and Ombudsman Reform in England,Public law, Spring,2006, Sweet&Maxwell and Contributors,P.104; Michael Supperstone Q.C, Daniel Stilitz , and Clive Sheldon, ADR and public law,public law, Summer,2006, Sweet&Maxwell and Contributors, P.310; Gordon Anthony LLB, UK Public Law and European Law, Oxford and Portland, 2002, p.133. Jerry L.Mashaw and Richard A.Merrill, Administrative Law －The American Public Law System, Second Edition, West Publishing Co, 1985, p.619; Don Bourgeois, Public Law In Canada, Nelson Canada, 1990,p.4.
  [4]关于法律规范体系的结构，边沁、奥斯丁、凯尔森、哈特等法学大家都有所讨论，本文采取了英国法学家约瑟夫·拉兹的观点。笔者认为，这一观点开始走出纯粹主义法学的囚笼，从静态和动态两个方面来讨论法律体系，联结了规范主义和实证主义两种学术立场，更加符合本文研究主题的需要。
  [5]【英】约瑟夫·拉兹著：《法律体系的概念》，吴玉章译，中国法制出版社2003年6月版，第219－220页。
  [6]我国《宪法》第33条第3款规定：“国家尊重和保障人权。”第37条第2款规定：“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。……由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”
  [7]胡锦光：“从宪法事例看我国宪法救济制度的完善”，载《法学家》2003年第3期。
  [8]参见美国《美利坚合众国宪法》第3条，法国《法兰西共和国宪法》（1958年）第7章，德国《基本法》第94条，加拿大《宪法法》第37条、第49条。
  [9]《中华人民共和国宪法》第62条规定了全国人大行使“监督宪法的实施”的职权；第67条规定了全国人大常委会行使“解释宪法，监督宪法的实施”的职权。
  [10]我国《民法通则》第121条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”
  [11]参见胡锦光：“从宪法事例看我国宪法救济制度的完善”，载《法学家》2003年第3期。
  [12] 有的学者也提出了相同的观点。他认为，人民主权的实现有两条基本途径，即：权利制约权力和权力制约权力。在权利制约权力的方式中，包括代议制和基本权利两种。笔者认为，公法救济制度就是通过基本权利来制约权力的一种渠道。（参见陈太清：“人民主权实现的两个基本途径”，载《长沙航空职业技术学院学报》2004年第4期。）
  [13]参见我国《宪法》第3条及第2章。
  [14]参见王磊著：《宪法的司法化》，中国政法大学出版社2000年2月版；翟小波：“代议机关至上，还是司法化？”，载《中外法学》2006年第4期；秦琴、赵杰：“人民主权论与中国的违宪审查制度”，载《甘肃政法学院学报》2001年第9期。
  [15]详细论述参见城仲模主编：《行政法之一般法律原则（一）》，三民书局1999年版，第13－14页。
  [16]城仲模主编：《行政法之一般法律原则（一）》，三民书局1999年版，第23页。
  [17]蔡志方：“从司法的现代化论我国宪法关于司法制度的改革方向”，载《律师通讯》第139期。
  [18]我国《宪法》第38条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”
  [19]关于我国宪法基本原则的研究有多种观点，有的学者认为包括社会主义原则、民主原则、马克思列宁主义的指导原则、社会主义法治原则和民族平等与民族团结原则；有的学者认为包括人民主权原则、基本人权原则、权力制约原则、法治原则。但是不论持何种观点，一般都不认为人性尊严是一项基本宪法原则。（参见肖蔚云等著：《宪法学概论》，北京大学出版社2002年4月版，第29－35页；周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年12月版，第94－109页。）
  [20]目前我们把人格尊严作为一项基本权利，在民事诉讼中法院可以居中裁决保护公民的该项权利；在刑事诉讼中司法机关依据刑法的“诬告陷害”等罪名予以保护。而关于行政机关或立法机关侵犯该项权利一般没有相应的有效救济途径。（参见我国《刑法》第246条。）
  [21]城仲模主编：《行政法之一般法律原则（一）》，三民书局1999年版，第398－399页。
  [22]刘宗德：“宪法解释与诉讼权之保障——以行政诉讼为中心”，载《宪政时代》2005年第4期。（第三十卷第四期）
  [23]陈敏：《行政法总论》第四版，神州图书出版公司2004年版，第1234页。
  [24]参见张孝文、申巧红：“中国现代法治国的构建与路径选择”，载《东南学术》2004年第2期。
  [25]参见袁曙宏、韩春晖：“社会转型时期的法治发展规律研究”，载《法学研究》2006年第4期。
  [26]参见《中华人民共和国公务员法》第2条。
  [27]萧文生著：《自程序、组织与救济观点论基本权利之保障》，自印本2000年12月版，第61页。
  [28]关于这一观点得益于与台湾政治大学董保城教授的反复讨论，董教授多次提醒由于大陆法系国家法制规范呈现明显层级性，必须从宪法入手来讨论救济制度规范体系的整合问题，并且按照宪法中人权保障原则的具体要求来指导公法救济制度规范的完善，经过反复思考笔者深感这一路径的可取性，特此致谢董保城教授。（董保城观点详细论述可参见法治斌、董保城：《宪法新论》，元照出版公司2005年10月版，第261页。）大陆法系学者一般认为德国《基本法》第19条第4项也体现了这三个方面的要求。“德国基本法第19条第4项规定：‘任何人受公权力之行为而其权利被侵害时，享有法律救济途径。’此条文被学者称为‘法治国家之皇冠’，其一方面给予每个人请求法院保护之公权利；另一方面，对整体法律秩序亦形成一客观规范，故此条文本身即连结权利保护原则之法律与权利之双面向。又此条规定寓有三项基本要求：完整之权利保护要求、个别之权利保护要求、有效之权利保护要求。” （参见林隆志：“论行政诉讼之程序标的——以法定诉讼种类为中心”，“国立”成功大学法律学系2005年硕士论文，第119页。）
  [29]林隆志：“论行政诉讼之程序标的——以法定诉讼种类为中心”，“国立”成功大学法律学系2005年硕士论文，第117页。
  [30]萧文生著：《自程序、组织与救济观点论基本权利之保障》，自印本2000年12月版，第79页。
  [31]萧文生著：《自程序、组织与救济观点论基本权利之保障》，自印本2000年12月版，第81页。
  [32]萧文生著：《自程序、组织与救济观点论基本权利之保障》，自印本2000年12月版，第84页。
  [33]萧文生著：《自程序、组织与救济观点论基本权利之保障》，自印本2000年12月版，第84页。
  [34]实际上，我国《立法法》这两种制度的监督作用也不全面，例如规章就被排除在提请审查制度范围之外。（参见我国《立法法》第五章、第90条。）
  [35]十届全国人大常委会第四十次委员长会议于2006年1月16日完成了对《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》的修订，并通过了《司法解释备案审查工作程序》，以进一步建立健全法规和司法解释备案审查制度，维护国家法制统一。
  [36]万高隆：“构建和谐社会，完善行政救济制度”，载《求实》2005年第12期。
  [37]参见我国《民事诉讼法》第14章，《刑事诉讼法》第三编第3章；《国家赔偿法》第3章。
  [38]参见张小玲：“试论我国刑事诉讼中被害人自诉救济制度”，载《中央政法管理干部学院学报》2000年第1期。
  [39] 如对公安机关的不予立案行为是否属于最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条第2款第2项的情形至今存在理论上的争议。（参见许山松：“不立案问题研究”，载《中国刑事法杂志》2000年第2期；杨宏亮：“完善检察机关不立案监督机制研究”，载《人民检察》2006年第2期。）
  [40]法治斌、董保城：《宪法新论》，元照出版公司2005年10月版，第263页。
  [41]法治斌、董保城：《宪法新论》，元照出版公司2005年10月版，第263页。
  [42]参见我国《行政复议法》第14条、15条和第30条。
  [43]参见我国《人民法院组织法》第4条，第16条，《行政诉讼法》第3条、第47条，《刑事诉讼法》第6条、第28－31条。
  [44]1993年颁布的《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》第10条明确规定：“对执法检查中发现的重大典型违法案件，委员长会议可以交由专门委员会或常委会办事机构进行调查” 这被普遍认为是个案监督的法律依据，对于个案监督制度的表达异议的文章非常多。（参见沈庆中：《对地方人大开展个案监督的反思》，载于《政治法律》2000年第2期。）1990年1月1日，秦皇岛市海港区人民法院率先确立了错案责任追究制，并于1992年初在河北省法院系统推广。1998年发布的《人民检察院错案责任追究条例（试行）》和《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》，被认为是错案追究制度的法律依据。当前，已经有的法院开始取消错案追究制度。（阮占江：“取消错案追究制有利于维护法律尊严”，网址：http://www.sd-china.com/law/pshuo/31.htm，2006年12月26日访问。）
  [45]参见我国《国家赔偿法》第23条。
  [46]参见我国《刑事诉讼法》第三编，《行政诉讼法》第六章、第七章，《国家赔偿法》第二章第三节，第三章第三节。
  [47]参见杨宇冠：“论构建我国刑事诉讼的正当法律程序体系”，载《杭州师范学院学报》2004年第5期。
  [48]参见我国《行政诉讼法》第32条、第33条。
  [49]参见我国《国家赔偿法》第20条。
  [50]参见我国《行政复议法》第三章、第四章、第五章。
  [51]袁曙宏、赵永伟：“西方国家依法行政比较研究——兼及对我国依法行政的启示”，载《中国法学》2000年第5期。
  [52]我国《行政复议法》第21条、《行政诉讼法》第44条规定了行政行为停止执行的情形。但是，这些停止情形是以大多数情形下不停止执行为原则，范围比较狭窄。引起许多批评意见，已经有学者提出修改相关规定。（参见石佑启：“对行政诉讼中不停止执行原则的评析”，载《政法论坛》1997年第4期；薛刚凌、王霁霞：“论行政诉讼制度的完善与发展——《行政诉讼法》修订之构想”，载《政法论坛》2003年第1期。）
  [53]参见我国《刑事诉讼法》第77条。
  [54] 参见我国《行政复议法》第28条，《行政诉讼法》第54条，《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第57—59条。
  [55] 参见我国《刑事诉讼法》第124条、第125条、第126条、第168条。
  [56] 参见我国《行政复议法》第16条、第11条、第12条。
  [57] 参见我国《行政诉讼法》第8条、第20条、第32条。
  [58] 参见我国《国家赔偿法》第10条、第11条。
  [59]See Don Bourgeois, Public law In Canada, Nelson Canada,1990, p4.