【内容提要】政策与法是社会调整系统中的两个独立并行的调整机制。由于复杂的政治和历史原因，在 我国社会调整系统内部，政策与法的关系构成了一种独特的格局，在这种格局中，政策始终 据于主导地位，并在一定程度上影响了法制的健全。我国传统的政策调整尽管发挥过重要的 历史作用，本质上却是一种同商品经济的落后和政治的非民主化相适应的不发达的社会调整 方式。其最实质性的弊端在于使不受制约的政治权力超然于法的调整之上，造成以权谋私的 社会环境。因此，这种调整方式已不适应社会现代化的要求。随着经济体制和政治体制改革 的深化，社会调整系统内部政策与法的关系亦将出现新的格局。
【正 文】
    　　　　一、我国的政策体系与法律体系
    所谓“社会调整”是指一个社会(国家)通过特定的规范和措施把每个社会成员的行为纳入 一定的范围、目的和秩序之中，使社会得以有组织、有秩序地运行。每个社会都有与其经济 基础和政治制度相适应的社会调整措施，每一种措施往往构成一种相对独立的机制或子系统 ，而它们之间的相互联系和相互作用构成社会总的调整系统。政策和法就是其中两个重要的 、相对独立的调整机制。
    “政策”概念在理论界尚无准确、统一的定义。在我国现实生活中，“政策”则是一种异 常活跃而又十分复杂的社会现象。它具有以下鲜明特点：
    概念的模糊性。政策的内涵和外延一向十分混乱，上至党中央的决议、纲领，下至基层单 位某一领导人的“指示”都可称之为“政策”。具体“政策”的性质、价值、信息量、权威 性、规范性、可用性、强制性、适用范围以及形式等等都有极大的差别。概念的模糊性不仅 反映了政策失控的状况，也为理论研究带来了极大的困难。
    调整手段的任意性。一方面，相当多的政策属于原则性调整，即以原则、准则而不是规范 来调整社会关系；另一方面，又不能不用大量“指示”、“决定”等一次性调整行为来保证 原则的实现，因而往往归结为一系列无规范性的个别调整。
    背景的深刻性。“政策”象一个社会细胞，通过它可以解剖出我国整个社会的经济基础、 政治体制、调整机制，以及社会观念等诸多方面的历史传统和复杂现状。尤其集中反映了政 治体制中的一些核心问题。
    理论与实践的矛盾性。人们在现实生活中对“政策”的认识和感受往往与理论界的定义和 评价大相径庭，以致于法学体系面对司法实践中层出不穷的难题常常束手无策。
    然而尽管有诸多难点，我们仍可概括出政策的基本特征：首先，政策总是与一定的组织机 构相联系，具有权力要素；其次，政策通常与一定的目的性相关，能够直接明确地表达决策 者的利益动机和价值取向，具有其他社会规范所没有的深度；最后，政策还包含着一定的策 略、方法要素，广义的政策也包括了政策的执行机制，在此意义上与“行政”概念有某种重 合 ，因而导致了政策具体形式和外延的模糊性。据此，我们可以如此表述：政策是国家或政党 处理其政治或管理事务的一系列路线、方针、原则和规范的总和。
    在我国，谈到“政策”首先是指中国共产党的政策，这是由党在社会生活中的地位所决定 的。党的政策是共产党处理阶级关系和政治事务的一系列路线、方针、原则和规范，实际上 它几乎覆盖了我国各种基本社会关系，从内容上一般可分为总政策和具体政策两大类。形式 上则主要表现为党的口号、纲领、章程、文件等等。政策根据发布机关的不同、效力和作用 范围的不同，形成了一个有内在统一性和完整性的规范体系。可简单概括为：
    1.中国共产党全国代表大会或中央全会的文献、决议。其内容往往是提出党在一个时 期的纲领、路线，也就是党的总政策。
    2.中共中央文件。是在党的全国代表大会闭会期间，以中共中央委员会名义发布的文 件。根据内容的重要程度，分别由中央委员会全体会议、中央政治局、中央政治局常委会或 中央 书记处通过。内容是根据总政策的精神，针对不同时期各个领域的重大问题而提出的基本政 策。为了便于贯彻落实，有时同国务院联合发布。
    3.中共中央办公厅文件。经书记处通过后，由中央办公厅以中央名义发布。内容一般比较 具体，属于指导各方面工作的具体政策。根据需要有时同国务院办公厅或中央军委办公厅联 合发布。党内一些专门机构的有关文件也常由中央办公厅加按语后以中央名义转发，以指导 该系统在全国范围内的工作。
    这些“中央文件”被群众称之为“红头文件”，在政策体系中具有最高效力，其中包含部 分设定权利和义务的规范，但更多的属于指导性的原则和准则。中央文件在制定、发布中有 严格的制度，并经过较严密的编纂，一般是比较严谨的。
    4.中央领导人的讲话、建议等。除经中央领导机关通过，以中央文件形式发布的以外，一 般不作为正式的权威依据。但在实际工作中，这类“政策”的影响是相当大的。
    5.中央的宣传机构在贯彻党的政策时，对具体政策所作的阐发，如“社论”、“评论员文 章”等。虽然没有任何规范形式，习惯上也被视为“政策”。
    6.地方各级党委为贯彻中央文件而发布的具体文件。是根据中央文件的基本精神，结合本 地区的实际，对党的基本政策所作的进一步解释和具体化，带有鲜明的地方色彩，有时也与 同级政府部门共同颁发。
    从理论上讲，国家政策与执政党的政策是不可分的。在社会主义国家，国家政策均以共产 党的政策为基础。然而尽管二者内容相同，但由于发布的主体不同、采取的形式不同，因而 具有不同的属性。“国家政策”本质上与法律有着国家意志的相同属性。在我国以往的理论 和实践中，国家政策的含义及其具体形式既未明确，也未得到重视。当前所说的“国家政策 ”，多指未形成正式规范性文件的一系列原则、方针、发展战略等，或对具体经济、社会问 题决策之后所采取的计划方案。一些行政调整手段习惯上往往也被视为“国家政策”。由于 “国家政策”自身的特点，它与法律的关系不是我国政策与法的关系之核心所在。因此，这 里将首先和主要探讨党的政策与法的关系。
    我国的法律体系还很不完善，但已初具规模。根据法所调整的社会关系的不同，构成了一 个以宪法为主导，由各种实体法和程序法等部门法所组成的法的体系。并且以不同的法律渊 源形式构成了一个效力不同的等级规范体系。依次是：宪法、法律；全国人民代表大会常务 委员会的规范性文件；国务院及其所属机构的规范性文件；地方国家机关的地方性法规和其 他规范性文件。我国法律体系的结构和体系较之政策体系固然严谨得多，但显而易见，法律 体系所调整的社会关系，无论从深度或广度上都无法与政策曾经达到过的程度相比。
    　　　　二、政策与法的关系的现实格局
    宏观领域内的政治(策)与法的关系，在理论上已得到比较深刻的阐述。但在社会调整系统 内，政策与法这两种不同的调整机制怎样在动态调整中相互作用，其现实关系格局如何，尚 需进行更为深入的探讨。在此我们可将其归纳为三个方面和几个不同层次：
    政策体系与法律体系的关系的第一个方面，主要体现在政策与法的制定和二者调整范围的 划分上。有三个层次。
    第一个层次：党的纲领性文件中规定的党的总政策是一个时期党和国家的大政方针，也是 宪法和法律的灵魂和实质。我国社会各阶层的地位及关系、国家的宏观政治和经济活动主要 是依靠党的纲领和总政策指导和调整的。
    第二个层次，主要是一种横向的关系，形式分别为：
    中央的基本政策一部分经过实践检验，根据实际需要和可能定型化为各种法律规范，形成 正式的法律文件，成为法律体系中的一部分。
    部分基本政策采取党中央和国务院(或中央办公厅与国务院办公厅)联合发布的形式，使党 的政策与国家政策在形式和属性上得到统一，并具有了一定法律效力。
    部分政策文件在贯彻执行中被各地的权力机关援引为具有法律效力的权威性依据，直接制 定为地方法规或其他法律文件。这既是一种从政策到法规的形式上的转变，又是一种从原则 到具体规则的进化。
    相当一部分政策文件虽然并未定型化为法律规范，却直接作为一种特殊的法律渊源，同法 律机制一起调整各种社会关系。这是我国社会调整系统的重要特点，也是政策与法关系中最 重要的部分。
    第三个层次，地方各级党委发布的政策文件与同级地方国家机关制定的地方性法规或其他 规范性文件的关系。一般说来，二者的效力范围是相同的，它们的作用和地位往往取决于当 地党政关系状况。
    在后两个层次上，政策主要是作为一种微观社会调整手段而发生作用。在调整过程中政策 与法的调整对象和范围有一定的区别和联系，二者互交作用，互为补充：
    凡经过实践检验，已经确立的法律文件应具有高于一般政策的效力，它们主要调整一些基 本稳定的社会关系，如婚姻法、刑法、经济合同法等法律的制定，使其涉及的社会关系的调 整得以法制化和规范化。
    在尚未制定法律的相当广泛的社会领域内，尤其是在经济生活中，我国有许多社会关系过 去是、现在依然是以政策调整为主。如在农村，有关管理体制和经济关系等基本方面始终未 形成过系统的法律。自土地改革完成后，基本上一直依靠党的政策进行直接领导。时至今日 ，农村的经济关系仍处在不断发展变革的过程中，不仅难以制定出调整各种社会关系的系统 完备的法律，政策本身也经历着一个多变的过程。十一届三中全会以后的几个具有历史意义 的中央一号文件开创了农村经济发展的新时期，也使农村政策日趋连续和稳定。这些政策涉 及农村经济生活的各个方面，不仅是各级党委领导农村改革的指针，也是农村经济法律关系 据以成立的依据。
    由于已制定的法律不足以调整各种复杂的社会关系，在许多领域内政策和法律同时作为调 整规范存在，相互配合，互为补充。一方面，某些法律规范的具体内容、内涵和外延是根据 形势，由政策来确定的。如农村承包合同的内容是否合法，往往需要参考有关农村经济政策 来 确定。另一方面，中央的一些政策原则往往由地方性法规加以具体化和规范化，以补充基本 法律的不足。
    当前，在我国现实生活中仍有一些领域，特别是改革中出现的一些新问题，既无成文的法 律，又无形成文件的政策加以调整，处于“无法无天”的自然状态，往往最易为违法分子所 利用。这就需要在立法之前，先制定出比较具体的政策，对失控的社会关系迅速加以调整。
    政策与法的关系的第二个方面，主要体现在法的实施过程中，作为一个独立的调整机制， 法自身的性质和特点都强调一个独立的实施过程。然而实际上，政策对法律实施的作用一向 是相当大的。主要表现为司法机关在适用法律，依法办案时，必须以党的各种有关政策作为 指导和参考，如民族政策、宗教政策、侨务、统战政策等等，在不违背法律基本原则的前提 下，适当变通，以适应政策的总体需要。此外，在法律的实行中，由于形势的变化，产生了 新的社会调整要求，这些要求通常首先反映在党的政策中。而一些法律、法规制定后，经过 一段时间已落后于形势。新的政策原则已超越了旧的法律，却又未能定型为新的法律，这就 产生了所谓“新政策”与“旧法律”的矛盾。在改革开放的形势下，新情况和新问题层出不 穷，这种矛盾必然比处于稳定发展状态的社会更为突出，这就给法的实施带来了许多难题。 以往的理论和实践强调政策具有最高的效力，二者矛盾时应按政策办。在当前的实际工作中 ，以“新政策”取代“旧法律”，甚至以各种各样的“土政策”来限制、改变法律，“权大 于法”、内部文件大于法律规范的旧传统依然存在。尤其是在基层，党政领导以此为理由对 司法工作进行的干预、影响甚至干扰是相当大的。当前，在我国司法实践中，由有权机关根 据党的政策对法律规范进行正式解释是融合和协调政策与法的一种有效的中介。司法机关习 惯上已经把最高法院的司法解释作为一种独立的法律渊源，但理论上对此仍有异议，这里估 且称之为政策性解释。
    第三个方面，法对于政策的制约。当前，我国政治体制的整体制约机制尚未真正建立，法 对政策的制约主要还是一种理论原则，其基本要求是：首先，政策必须服从于法对社会的一 般调整，党组织包括其领导人和决策机关必须在宪法和法律的范围内活动，不得有任何特权 。其次，决策过程和政策内容必须服从法的制约，党的各级政策内容不能与法律相抵触。在 政策与法律发生矛盾时，原则上必须执行法律，不允许以政策取代法律。要用法律制约决策 机关的决策行为。最后，要以行政法制约政策执行的全过程。把干部制度、政策执行机关的 权限、政策的形式、效力和执行程序等逐步纳入法的体系，政策的贯彻执行必须通过合法途 径。一旦上述要求成为现实，政策与法的关系必然会出现新的格局。
    总之，建国以来法制建设的落后导致了政策机制的畸形发展，而后者又在一定程度上影响 了法制的健全。目前就整体而言，在我国社会调整系统内部，政策仍据于主导地位。而法对 政策的制约则是有限的、不为人们重视的，在这方面理论与实际的脱节相当严重。许多被宪 法、党章和理论所确认的原则，实际上并未实行。
    　　　　三、对于政策调整的客观评价
    从革命战争时期的根据地直到十一届三中全会前后一段时间内，中国社会这个庞大的机体 一直是主要依靠政策来推动的，由此形成了一整套政策体系和使之得以贯彻执行的制度。在 这样复杂的环境中，能够通过中央发布的具有原则性和规范性的政策，使全国上下达到初步 的统一和秩序化，其先进性自然远远超过了单纯的个别调整。人们对政策连续性和稳定性的 强烈要求，也从侧面说明以往社会生活对政策的依赖。十一届三中全会以来党的政策的正确 与稳定是国家兴旺发达的基本保证。这种作用不仅体现在宏观的指导上，也体现在微观的调 整中。然而政策调整的历史作用并不能作为其永恒合理性的论据。实际上这种调整方式并不 是商品经济社会最理想的调整措施，这是由其自身的特点和局限性所决定的。
    从政策的属性和性质上看，缺少规范性调整必需的普遍性和强制性。政策是党的主张，而 不是强制性的、人人必须遵守的社会规范，不能以国家强制力保证施行，也不能由司法机关 直接适用。因而难以建立起真正的法律关系，其中规定的某些权利义务往往形同虚设。政策 的制定和执行机关都是各级党组织，以党的文件形式出现的各种“政策”除少量见诸报端外 ，多数掌握在领导层和党内，广大群众无法得知其具体内容，自然难以利用它作为行为的依 据，并用以保护自己的权利和利益。
    从政策的形式看，缺乏规范性调整的严谨性和系统性。不仅总政策多以号召、纲领、口号 为特征，具体政策一般也不具备严谨的规范形式。大多数政策中包含的权利与义务既不明确 ，亦不具体，具有很大的灵活性。因此在执行中违背、曲解、篡改政策的情况时有发生。所 谓“橡皮政策”给少数当权者恣意妄为、专横非法留下了很大余地，也给不法分子留下了可 乘之机。同时，政策规范的逻辑结构亦不严谨，即使是起到法律渊源作用的政策规范通常也 不具备“制裁”要素，没有规定违反该政策应负的责任，怎样加以制裁，由谁来执行等基本 问题，而法律体系也不能为其弥补这种不足。这样，政策规范实际上是无保障的。此外，由 于当前政策的产生、发布、贯彻的全过程都缺乏统一的制度和制约机制，各级党政机关的职 能和权力划分也很不明确，因此所谓政策体系实际上并无严格的系统性，其层次与内在效力 也不尽相符。内在的矛盾使得这个体系不仅难以发挥整体的作用，反而削弱和抵销了相当一 部分积极作用。政策的不统一成为发展中的重要障碍。
    从调整方式看，政策缺乏规范性调整所必需的稳定性。这首先是政策的本质所决定的。作 为最直接反映统治者意志的一种政治对策，当形势发展、条件变化，新的政治需要产生之后 ，政策就必然要随之变化，而这种变化通常不受任何法定程序的限制和约束。决策机关的领 袖人物是制定政策的核心，其成员的变化、力量均势的转换，指导思想的变化都会导致基本 政策不同程度的变化。其次，由于政策体系是多层次、多等级的，在基本政策不变的情况下 ，具体政策也常常会发生频繁的变动。在全局稳定正确的情况下，局部的动荡和错误依然在 所难免。政策规范的不确定性也会导致解释执行中的波动和反复。最后，由于政策不具备国 家强制力的保证，人们对它的稳定性存有一种传统的心理疑虑，以致于在经济活动中不得不 把政策变动作为一种“不可抗力”加以考虑。这种心理忧虑不能不是生产力发展的一种障碍 。政策作为社会调整的基本手段，其不稳定性必然会成为社会自身的不稳定因素。
    总之，我国传统的政策调整是同社会商品经济的落后和政治的非民主化相适应的一种不发 达的社会调整方式。这种社会规范直接渊源和依附于政治权力，同时不具备任何自我制约机 能。政策调整的实质弊端在于它使不受制约的政治权力超然于法的调整之上，容易造成以权 谋私的社会环境。因此，这种调整方式已不适应于社会现代化的要求，改革势在必行。
    　　　　四、我国社会调整系统变革中的政策与法
    随着经济体制改革的深入发展，社会的法制需求急遽增长。社会主义商品经济的发展客观 要求以全面的法律调整取代旧的调整模式，正如赵紫阳同志指出的：“经济体制改革的深入 进 行和国民经济的进一步发展，越来越要求把更多的经济关系和经济活动的准则用法律形式固 定下来，使法律成为调节经济关系和经济活动的重要手段”。⑴
    如果说经济体制改革是社会调整系统改革的内在动力，那么政治体制改革则是改变现有政 策与法的关系的核心所在。我国政策与法的关系实质上是一个政治体制问题，首先是党政关 系问题。我国政治体制长期党政不分，片面强调党的“一元化领导”，权力过分集中，是形 成单纯“政策之治”的根本原因。如前所述，政策与法的关系正是权与法的关系的折射。因 此政策与法在社会调整系统中地位的变革，不仅取决于政治体制改革的彻底性，本身也是政 治体制改革的一项重要内容。
    尽管充满着艰辛和阵痛，却不能否认，随着改革大潮的推动，我国社会调整系统正发生着 一场变革。其基本趋势是：政策与法在社会调整系统中的地位已经、并将继续发生根本性变 化。随着法制的建立健全，一个现代化的法律调整机制日益形成。从建国初期主要依靠政策 ，到当前的既依靠政策又依法办事，已经迈出了重要的一步，在向现代化法治社会的历史性 过渡中，法对社会和政治权力的全面控制将不断加强，法律调整将在越来越广泛的领域内取 代 原来政策体系的职能和作用，作为社会关系最主要和最有效的调整器。而政策将逐步恢复其 应有的地位，进入更高的层次，作为法律的精神或原则，发挥它在整个社会调整系统中的宏 观指导作用，而不再作为一种法律渊源与法律体系在微观层次并行。这样，价值抉择将成为 政策的主要职能，而其规范性会相对降低。最终，政策与法的关系将形成一种新的格局。
    然而，我国社会调整系统中政策与法的关系的改变并不意味否定和取消政策的作用。首先 ，法律机制在社会调整系统中不能不受到其他社会规范的影响，而政策是其中反映社会利益 和变革最为深刻和直接的一种，其他一切社会规范都必须服从根本性的社会政策所作出的价 值抉择。其次，经验证明，凡是新的重大问题和重要改革总要有一个探索试验阶段，有一个 从政策指导到制定法律的过渡问题。事实上许多法律规范都是从事先由政策原则或个别调整 产生的法律关系中产生的。在改革的进程中，大量探索性的政策规范将会继续活跃在社会生 活 特别是经济生活中，虽然它们最终将转化为法律规范。近年来，随着党政职能分开，国家行 政机关的“政策文件”——国家政策大量出现，它们已开始广泛接替以往党的政策的调整功 能，但随着作用的扩大，它们是否会“继承”以往党的政策调整的弊端，仍是个有待研究的 问题。最后，法律无论如何严密，总有其落后于实际、落后于形势的固有局限性，在人们制 定的法律中永远会有不完善、不详尽之处。为了更好地解决法律与发展中的社会实际的矛盾 ，制定备而不繁的法律体系，辅之以灵活性的政策指导和解释，显然是合理的。
    随着民主与法制的健全，政策的形式及其体系也必然会不断完善，达到科学化、系统化和 法制化。正如国务院经济技术发展研究中心关于《迈向2000年的总体战略》的报告指出的： “实现我们的经济、社会发展目标，需要一套比较科学、互相协调的，能够促进社会主义商 品经济发展的政策体系。……这些政策应形成一个有机整体，具有合理的层次、科学的内涵 、清晰的外延”⑵。而政策体系必将在立法和司法等多方面同法律体系相互作用、相互促进 、相互补充，并且不庸置疑将受到法律体系的严格制约。
    我国社会调整系统的改革和完善将是一个长期而艰巨的过程。在这一业已开始的进程中， 过分乐观和过于悲观的观点同样是没有理由的。然而根据历史和社会的发展规律，我们可以 相 信，这种变革是大势所趋，中国的未来应该是一个现代化的法制社会。
    ⑴赵紫阳：《关于第七个五年计划的报告》，第46页。
    ⑵见《人民日报》1985年11月25日。