听证程序是行政机关作出行政行为前给予当事人就重要事实表示意见的机会，通过公正、公开、民主的方式达到行政目的的程序。就其作用而言，应适用于所有行政机关的行政行为。但是，如要求所有行政行为作出之前均举行听证，必然造成人力、财力的浪费，从而影响行政效率。从各国行政程序立法与实践经验看，听证程序的适用范围是十分有限的。例如，1981年，美国联帮社会保障署作出5千万个决定， 进行听证的案件只有26万多个，只占所有决定的0.25％。〔1 〕这里既有立法明确排除适用听证程序的情况，也有行政机关根据自由裁量权不适用听证程序的情况，其根本原因是政府面对公正与效率的矛盾，成本与收益的关系不能不作出这种选择。既然听证的适用范围不能遍及所有行政行为，那么，采用什么方式和原则限制听证的范围呢？确定听证程序适用范围的标准又是什么？哪些行为不适用听证程序呢？这些问题正是本文试图说明的。
    　　　　一、确定听证程序适用范围的方式和原则
    　　（一）确定听证程序适用范围的方式
    国外确定行政听证程序的适用范围一般采用两种途径：其一为立法方式，许多大陆法国家通过制定行政程序法确定听证的适用范围，如德国、奥地利。通过立法确定行政听证程序的适用范围，其方式不外乎概括与排除两种。例如，德国《联邦行政程序法》第26条第1 款规定了适用听证程序的一般原则，“涉及当事人权利的行政行为公布前，应给当事人陈述影响裁决的重要事实的机会”。第2、3款规定了可不予听证的范围。《日本行政程序法》第13条也采用了这种方式，第1款第1项列举了适用听证程序的不利益处分范围，第2款列举了5项不适用听证程序的情形。这种方式的优点在于明确、统一，具有原则性，便于行政机关掌握，其缺点在于行政行为纷繁复杂，不易概括，即使作出统一规定，仍不免有所遗漏。其二为判例方式。一些普通法国家通过判例确定听证的适用范围，如英国、澳大利亚等国家。这种方式的优点在于能够照顾到不同种类行政行为的特点，易于行政机关在实践中准确把握，缺点是不具有概括性和统一性，而且多是行政行为发生争议后由法院作出判断，不能完全适用于普遍的行政行为。
    　　（二）确定听证范围的原则
    无论是通过立法还是判例，确定听证的范围必须遵循一定的原则，即：个人利益与公共利益均衡原则：成本不大于效益原则。前者以解决适用听证程序时个人利益与公共利益的冲突为目的，后者以降低听证成本，提高听证效益为目的。事实上，这也是建立任何行政程序制度必须斟酌的基本原则。
    行政程序的设置必然关系到个人利益与公共利益问题，尤其像听证这样的程序，适用范围过广，虽然可以有效地保护个人利益，但很有可能损害公共利益和政府利益。这就是各国在国家安全、军事、外交领域及紧急情况下均不适用听证程序的原因。面对个人利益与公共利益的冲突，必须作出恰当的选择，这就要求立法者适度均衡个人利益与政府利益，即在有可能严重侵害个人利益的情形下适用听证程序；遇有一般情形，应允许行政机关自由裁量决定是否适用听证程序；在轻微影响当事人权益的行政决定或当事人放弃获得听证权利的情况下，不适用听证程序。遇有个人利益与国家公共利益发生严重冲突的情形，则应优先考虑公共利益。正像德国联邦行政程序法的规定一样，“听证之举行如有碍于必要之公益时，不得为之”。〔2〕
    听证程序的设置还涉及到成本与效益的关系。这里的成本是指行政机关适用听证程序必须负担的人才、财力。效益是指适用听证产生的经济社会综合效益。〔3〕虽然听证程序是保护个人利益， 确保行政民主、公开、公正的重要途径，但毕竟也是耗费钱财人力的一项程序，如果仅考虑该程序带来的经济社会效益，忽视其耗费的成本，那么它也是没有生命力的程序制度。同样，如果为了避免人力财力的耗费而拒不适用听证程序，从短期局部利益看，也许降低了成本，但从长远看和全局看，却是对行政目的和社会利益、个人利益的严重损害，是需要更昂贵的代价弥补的。因此，确定听证程序适用范围必须综合考虑成本与效益的关系，在成本不大于综合效益的前提下进行。
    　　　　二、确定听证适用范围的标准
    虽然各国在限制听证适用范围方面目的一致，但具体做法仍有较大差别。概括起来界定听证适用范围的标准有两大类，一是根据行政为性质和种类规定适用听证程序的范围，我们称之为行为标准；二是根据相对人在行政程序中的利益范围确定适用听证程序的范围，我们称之为利益标准。
    　　（一）确定听证程序适用范围的标准之一：行为标准
    我国《行政处罚法》将听证范围仅限于个别严厉的行政处罚行为。该法明确规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”《北京市行政处罚听证程序实施办法》第2 条作了进一步具体规定，“本市各级行政机关对当事人依法作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、对公民处以超过1000元的罚款，对法人或者其他组织处以超过3000元的罚款，以及市人民政府规定的其他行政处罚决定前，当事人要求举行听证的，依照行政处罚法和本办法执行。”其他政府规章和部门规章界定的听证范围也都限于较严厉的行政处罚行为，只是罚款数额略有变化而已。
    德国、奥地利、日本等国采用行为标准确定听证程序的适用范围。德国《联邦行政程序法》第28条第1 项规定“作成干涉当事人权利之行政处分前，应给与当事人对决定有关之重要事实，表示意见之机会。”奥地利《一般行政程序法》第37条规定“调查程序之目的在于认定处理行政事件所依据之事实，并给予当事人主张其权利与法律上利益之机会。”日本《行政程序法》第3章第2节中，从第15条到18条也规定行政机关作成“不利益处分”前须举行听证。葡萄牙《行政程序法》第66条、第100条也规定，行政机关作出课予义务、拘束、 处罚或造成损失的行政行为及创设、消灭、增加或减少消灭权利及法定利益或损害行使上述权利或享受上述利益的条件时，应当在作出最终决定前听取利害关系人的意见。《荷兰行政程序法》第4章第7条第8条规定， 行政机关作出否定申请之前，应当给予申请人陈述其观点的机会。
    从上述国家程序立法的规定可以看出，并非行政机关作出所有行政决定或行政行为皆有听证的义务。原则上，这种义务发生于行政机关作出对当事人不利的行为中。何谓不利的行政行为。对此，国外理论界又有多种定义。有人把不利的行政行为定义为“负担处分”，即对当事人造成不利后果的所有处分。它使当事人负担了不利后果，所以在作出这种处分前必须给予当事人陈述意见的机会。也有人根据德国《联邦行政程序法》的规定，将不利行政行为归纳为“干涉处分”。而干涉处分又不同于负担处分，系指由于作成这种处分，会使当事人现存的法律地位转为不利，或者课加以法律上的义务要求当事人作为、不作为或容忍。由于这种干涉也存在于通常所说的“授益处分”，故对原许可事项附加限制等行为也属于“干涉处分”。干涉处分以当事人的权利为干预的对象，而此种权利必须是法律上容许个人享有的法律地位，当行政机关作出的行政行为会对这种法律地位造成侵害时，即构成对当事人权利的干涉。对于非法律上所承认的利益或状态的干涉，不属于干涉处分。由此可以看到，由于这种干涉处分是以干涉当事人的权利为内容，所以其范围比负担处分窄。〔4 〕还有人将行政机关作出的对当事人不利的行政行为概括为“不利益处分”。如日本《行政程序法》第2条第4款所称“不利益处分”是指“行政机关依据法令之规定，针对特定人，直接课以义务或限制其权利的处分”。不包括事实行为及拒绝当事人请求等处分。就其范围而言，更类似于德国《联邦行政程序法》规定的“干涉处分”。当然，并非所有不利益处分都必须听证。日本学者盐野宏认为，“听证程序，系将不利益处分中许可、认可等之撤销、名义人资格或地位之剥夺、董监事之解职命令等所谓不利益程序较强之行为予以列举，此等可称为法定听证。此外，行为官署依其裁量判断，纵关于此等以外之不利益处分，认为相当时，亦得采取听证程序，此可谓任意听证。”〔5〕
    至于行政机关拒绝申请（许可）的行为是否为不利行政行为，是否适用听证程序则不无争论。一种观点认为，拒绝当事人申请的情形，由于当事人尚未存有具体的法律地位，所以即使拒绝，也不致对其权利产生干涉的效果，所以当事人无权要求听证。具体而言，如果当事人本来就没有请求的权利，且行政机关拒绝也合法的，当然就不会损害他的权利。如果当事人具有请求权而受到行政机关违法拒绝时，由于当事人的法律地位，尚须经由许可处分才能加以确认，在未确认前，他仍未获得法律地位，所以行政机关的拒绝也无干涉可言。正如当事人法律上抽象的利益须经具体行为体现才能成为个人权利一样，对申请的拒绝行为不可能侵犯其实有权利，故行政机关作出此类行为时并没有听证的义务。例如，日本行政程序法规定的“不利益处分”就不包括“拒绝申请”的行为，该法关于申请，并未设有听证等程序上权力。另一种观点则认为，行政机关拒绝申请的行为与其他干涉行为并无区别。虽然申请人在未获得许可前并无特定权益和法律地位，但他根据法律规定提出申请本身就证明他与行政机关之间存有不同于普通人的法律关系，行政机关作出的行为必然直接影响到他可能享有的权益，因而，行政机关作出不利于申请人的拒绝行政行为时，应当给予申请人一个陈述其观点，说明事实情况的机会。例如，《荷兰行政程序法》第4章第7条就明确规定“行政机关作出否定一个申请的全部或一部分的决定之前，该行政机关应当给予申请人让他陈述其观点的机会，即听证。在德国最初的《联邦行政程序法》（草案）中，原也包含有“请求被拒绝”适用听证的文字，后来被删除。在普通法国家，“人们公认许可权是一项极大的影响公民权利与自由，特别是影响人的生计的重要权力，单就这一点就要求行政程序必须公正”。“没有必要划清要求颁发许可证的初次申请与吊销或不延长已发许可证之间的原则界限”。初次许可申请人在被拒绝批准前通常应当被允许陈述案由，因个人原因而遭拒绝时，尤其如此。〔6〕
    　　（二）确定听证程序适用范围的标准之二：利益标准
    普通法国家通过判例确定听证程序的适用范围。在诸如英国、加拿大、澳大利亚等国家，虽然没有统一的成文法要求行政机关必须遵循公平听证的义务，但大量的普通法院的判例都明白无误地规定了行政机关在一定条件下的这种义务。与大陆法国家不同的是，这些国家并不是以行政行为的性质作为是否适用听证程序的标准，而是以当事人的在行政程序中的利益为标准，决定是否适用听证程序。换句话说，是否适用听证程序，取决于当事人的何种利益受到什么样的影响。众所周知，自然正义原则是许多普通法国家奉行的一项行政法基本原则。该原则的一项基本要求就是当个人权利受到影响时，应当获得公平听证的机会。从自然正义原则的历史发展过程看，听证程序的适用范围经历了由窄到宽的发展过程。
    传统上，听证程序仅适用于剥夺公民财产权利的行政决定。著名的古贝尔诉旺得斯沃斯工程委员会案件首次确定了这项原则。“非经听证程序，任何行使公共权力的机关均不得剥夺个人的财产权利”。〔7〕1964年以来，法院通过一系列判例扩大了听证程序的适用范围。 即不仅公民财产权利受到侵犯时应当适用听证程序，而且其他的法定权利受到侵犯时，也必须适用听证程序。例如，职业或社团的资格权利，许可证持有人对许可事项的权利等均受自然正义原则保护，如果行政机关准备限制或剥夺这些权利，必须给当事人一个听证的机会。〔8〕例如， 出租汽车的牌照，传统上一直将其视为政府赐予申请人的特权，所以政府可以不经持证人同意随时收回这种特权。但在后来的判例中，法院认为此类许可证执照因其具有财产价值，所以它属于法律权利的一种，行政机关剥夺或限制许可证执照的决定，应当给予当事人一个公平听证的机会。〔9〕
    70年代以来，随着“合法期待”〔10〕概念的出现，适用行政听证程序的权利范围再度扩大。除了行政机关影响当事人法律权利时必须履行听证义务外，当它影响当事人合理的、建立在一定事实基础上的符合逻辑的未来即将得到的法律权利和自由时，也必须给予当事人听证的机会。合法期待通常产生于以下情形：第一，已经拥有某种合法的权利和利益，希望继续拥有；第二，行政机关承诺给予某种利益或延续某种利益。当出现上述情形时，当事人就有权要求行政机关适用听证程序予以处理。例如，某人已经拥有一项许可证，当他申请更换许可证时，就享有继续拥有许可证的合法期待。如果行政机关打算拒绝他的更换申请，那么就应当履行听证义务。
    除了法定财产权利、人身自由权利和合法期待外，个人的其他利益受到行政决定影响时，是否有权获得公平听证的机会呢？许多判例表明，个人的名誉、其他社会利益及经济利益受到行政机关影响时，也有权获得公平的听证。当然，所谓其他利益受影响必须符合几个条件：第一，这些利益为法律保护；第二，行政机关对这些利益的影响必须是直接的，即刻发生效力的；第三，这种影响是对特定对象发生的，有别于对一般公众的影响。〔11〕
    综上所述，我们认为，界定听证范围的标准是多元的，行政行为和当事人利益标准是其中最主要的两项。就实质内容而言，这两项标准是密不可分的。无论是负担处分还是干涉处分，或是不利处分，都是从当事人利益的角度对行政行为的种类所作的划分，正是利益受到某种侵害，所以才要求导致侵害的行政行为履行听证义务。在听证适用范围问题上，行政行为与当事人权益之间存在某种对应关系。并非所有不利行政行为都导致听证义务，首先，行政机关作出严重侵害当事人法定权利的不利行为必须履行听证义务；其次，行政机关作出影响当事人合法期待的不利行为和自由裁量行为，如拒绝申请行为是否履行听证义务则视情况而定；至于那些影响当事人其他利益的不利行为大多无须履行听证义务。由此我们可以得出结论，发生不利行政行为是确定听证范围的首要前提，当事人权益遭到何种损害则是确定听证范围的具体标准。在确定某一行为是否适用听证程序时，首先要看该行为是否对当事人权益产生不利影响，其次还要看这种不利影响是否侵害了法律赋予当事人的合法权益，最后还要看对当事人合法权益的侵害是否达到严重程序。掌握以上标准，才能在立法、执法和行政审判中正确理解和适用听证程序。
    　　　　三、不适用听证程序的情形
    考虑到听证程序毕竟是一种耗费财力、人力的行政程序，有时甚至与行政机关追求的效率原则相违背，所以几乎所有实行听证制度的国家，都通过判例和立法对该程序规定了例外，即在下列情形下，可以不适用听证程序。
    　　（一）涉及国家安全的决定
    涉及国家安全方面的决定往往基于很强的公共政策考虑，为了保护公共利益和社会利益，行政机关作出这类决定时不适用听证程序。例如，澳大利亚一名空军飞行员因健康原因被强制退休，随后他以未经听证为由申请司法审查。法院认为，由于任免空军涉及国家安全和公共政策故可以不适用听证程序。〔12〕在英国，“公平听证权必须服从于国家安全压倒一切的因素”。〔13〕
    　　（二）紧急情况
    在紧急情况下行政机关采取强制措施，如，消灭危险动物，防止传染病流行，发生火灾或自然灾害时强行进入住宅等不适用听证程序。这是普通法国家一贯做法。〔14〕大陆法国家亦然。德国《联邦行政程序法》第28第第2项规定：“在危急情形下， 或为公共利益显有必要立即决定的，”行政机关可不负担听证义务。 《葡萄牙行政程序法》第103条第1款第1项规定：“需紧急决定的情况下”，行政机关将不进行对利害关系人的听证。《荷兰行政程序法》第4章第1条规定：“为及时的需要”排除适用听证程序。日本《行政程序法》第13条第2款第1项规定，“为了公益，因必需紧急作出不利益处分，而难以履行前款规定的意见陈述程序时”，不适用听证程序。
    　　（三）行政执行行为
    行政机关实施执行行为时通常不适用听证程序，这是执行行为的特点决定的。因执行措施通常是根据行政决定采取的。如果行政机关作出的决定严重影响相对人权益，那么作出这种决定时就已经履行了听证程序。如果是一般轻微的决定未经听证也无大妨。加之执行行为往往是紧急情况下即时采取的，不容拖延过长时间，否则就丧失采取措施的意义，所以采取执行措施时就没有必要再听证。有时基于公共安全和卫生采取的紧急行动，如扣押、销毁正在出售的腐烂肉品，或命令将患有传染病的人送往医院。在这种情况下，预先听证的原则就必须让位于案情本身。〔15〕关于听证的这种例外，德国《联邦行政程序法》第28条也作出明确规定，“行政执行中所涉及的处分”，可不予听证。
    　　（四）批量行政行为
    行政机关作出大量的类似的行政行为，或者借助自动化设备公布行政行为时，也无须履行听证义务。这在德国《联邦行政程序法》中也有明确规定。
    　　（五）根据技术标准而为的羁束行政行为
    有些行政行为是根据法律明确规定的技术标准，通过计量、实验及其他客观的认定方法作出的，因很少受到行政机关及执法人员个人主观意向或自由裁量权的影响，无须经过听证程序也能达到公正处理的结果，所以行政机关作出此类行政行为不必履行听证义务。日本《行政程序法》对此作了明确规定。当事人因没有遵守有关的技术标准而受到不益处分时，如果通过客观方式能够认定当事人未遵守有关标准的，可不经过听证直接作出不利决定。
    此外，各国法律还规定了一些排除听证程序的例外情况，如“有理由预料听证可能影响决定的执行或作用，”或“因听证的人数太多，听证不能进行”的情况下，不适用听证程序，〔16〕以及“对当事人作出有利的决定”和“如举行听证将不能遵守对裁决具有决定意义的期限的”，也可不经听证程序。〔17〕
    　　　　四、我国听证范围的现状及前景
    我国《行政处罚法》规定，“责令停产停业、吊销许可证执照、较大数额罚款”等行政处罚决定适用听证程序。很明显，这一范围过于狭窄。从行政听证程序制度的历史发展和基本原理看，几乎所有采用听证程序的国家均未将该程序局限于行政处罚领域，更不可能将其局限于某几种行政处罚。从保护公民法人合法权益角度看，除行政处罚外，还有很多行政行为有可能造成相对人损害，如果将听证程序的适用范围仅限于严厉的行政处罚是很不恰当的。因此，扩大听证程序适用范围是我国行政程序法发展的必然趋势。
    　　（一）正确理解《行政处罚法》的有关规定
    《行政处罚法》规定“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等”适用听证程序，这里的“等”等究竟是“等内”还是“等外”，理论界和实际部门都有不同理解。有人认为，既然《行政处罚法》是采用列举方式规定听证范围，那么，适用于听证程序的处罚种类，仅限于列举出的三种，“等”是一个无实际意义的虚词。故有些地方在制定听证程序实施办法时，把“等”字去掉了。〔18〕也有人认为，适用于听证程序的处罚种类是难以列举全的，况且立法的原意是将所有严厉的行政处罚纳入听证范围，所以这里“等”字说明还有其他行政处罚可以适用听证程序。“一些地方如果条件具备，适当扩大适用听证程序的范围，比如将没收较大数额的非法所得或非法财物的行政处罚纳入听证范围，是可以的，是符合行政处罚法精神的”。〔19〕
    《行政处罚法》规定行政机关作出“吊销许可证、执照”处罚时应当适用听证程序。如何理解“许可证、执照”的范围呢？理论界普遍认为，“许可证和执照是行政机关依申请核发的，允许公民、法人或者其他组织从事某种活动，享有某种资格的证明文件”。〔20〕也就是说，吊销上述各种证明文件的行政处罚行为均应适用听证程序。然而，实践中，有些部门却在部门规章中人为缩小许可证执照的范围，将行政部门颁发的有关证件，排除于许可证执照的范围。〔21〕这种做法是不妥当的，违背了立法原意，也容易导致行政机关借此规避法律，缩小听证的适用范围。
    《行政处罚法》规定行政机关作出“较大数额罚款”时适用听证程序。至于较大数额如何确定，各地做法不完全相同。（1 ）以违法行为作为区分标准。如《上海市行政处罚听证程序试行规定》第2条规定，对非经营活动中的违法行为处1000元以上，对经营活动的违法行为处以3万元以上罚款，当事人有权要求听证；（2）以行为主体为标准。如《北京市行政处罚听证实施办法》规定，对公民处以超过1000元的罚款，对法人或其他组织处以超过3万元的罚款，当事人有权要求听证；（3）授权省级人大常委会和政府行使较大数额确定权。（4 ）以超过法定最高罚款额的50％为确定标准，同时确定一个最低限额。〔22〕笔者认为，听证本身是当事人受到不利指控时维护自己合法权益的抗辩权，无论以行为性质还是行为主体确定较大数额罚款，都无法保证所有受到罚款损害的公民法人受到公平对待，况且较大数额罚款是一个模糊概念，对不同地域，不同境况，不同领域，受不同法律规范的人来说，具有不同的含义，所以不能以罚款原因和行为主体作为是否赋予听证权的标准，而应当以罚款给当事人造成的损害结果大小为标准确定是否适用听证程序。换句话说，应当以罚款给当事人造成的损害程序和当事人对罚款的接受程度为标准。当事人能否接受一个没有经过听证的罚款处罚，要取决于法律的规定，当事人的境况及其他多种因素。所以不能把“较大数额罚款”的认定权交给行政机关，相反，应当交给相对人，凡是当事人要求听证的，行政机关都必须给予。
    　　（二）逐步将听证程序的适用范围扩展到其他具体行政行为
    根据我国行政法理论，具体行政行为是行政机关行使职权过程中对特定公民法人或其他组织的合法权益产生影响并能够产生法律后果的行为。行政处罚只是具体行政行为的一种表现形式。从逻辑上看，除了行政处罚行为外，其他具体行政行为也有可能影响相对人的权利义务，如行政强制措施、行政收费、行政征收、行政许可、行政裁决。如果把听证程序仅限于行政处罚，而放弃对其他行政行为的监督与救济，显然不符合公平行政的要求，与听证制度本身要求也不相符。为此，应逐步扩大适用听证程序的具体行政行为范围，尽快通过行政程序立法将其他可能影响公民法人合法权益的具体行政行为纳入行政听证程序。当然，在扩大听证程序适用范围时，还必须注意区分不同种类的具体行政行为，分别予以规定。原则上，所有可能侵犯相对人已有权利的不利行政行为均应纳入听证范围，如行政裁决、行政强制、行政收费及其他设定义务的行为。对于授权性行政行为，如许可、登记、批准等行为，则应以该类行为是否侵犯申请人“合法期待”为标准确定是否适用听证，对更换、续展、年检等申请予以拒绝的行为，应当赋予当事人要求听证的权利。对于初次申请许可的行为，则不宜采用听证程序。
    限制人身自由的具体行政行为是否适用听证程序，这是我国理论界长期争论的问题。《行政处罚法》明确规定：“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行”。这项规定意味着，行政机关作出行政拘留处罚决定，不适用听证程序。按照《治安管理处罚条例》的规定，“被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按照规定交纳保证金的，在申诉和诉讼期间，原裁决暂缓执行”。立法之所以将最为严厉的行政拘留排除在听证范围之外，其原因可能是“向行政机关妥协的结果”，〔23〕也是“中国国情”决定的。〔24〕无论什么理由，它在理论上和逻辑上都是无法成立的。笔者认为，听证作为保障个人权益的程序制度，首先应当适用于最为严厉的行政处罚行为，因为限制人身自由的行政处罚，是对个人权益影响最大也最为严厉的行政行为。而现行的交保暂缓执行制度并不能为当事人提供有效的陈述事实、申辩理由的机会，从而难以达到公平行政的目的。所以将限制人身自由的行政处罚决定纳入听证程序，是我国行政程序法的发展趋势，也是保障公民合法权益，促进行政机关依法行政，公平行政的必然要求。
    　　（三）逐步将听证程序的适用范围扩展至抽象行政行为
    抽象行政行为是行政机关依职权制定的，针对非特定主体具有普遍约束力的，可以反复适用的规范性文件的活动。与具体行政行为相比，它的范围更广，影响更大，一旦违法不当，给公民法人造成的危害性也更大。与立法机关的立法行为相比，抽象行政行为是行政机关单方面作出的，并非民选代表及利益各方合意协商的结果，而且它往往是行政机关首长负责制的产物，未必能够如实反映民意，因而在民主性上存在一定缺陷。正由于抽象行政行为具有以上特点，本世纪40年代以来，随着各国授权立法的迅速增多，对抽象行政行为的监督也提上议事日程。许多国家通过立法和判例确定了多种监督途径，其中听证程序就是最主要的一种监督形式。
    将抽象行政行为纳入听证范围经历了一个历史发展过程。在普通法国家，如英国、澳大利亚、加拿大等国传统上排斥抽象行政行为的听证权，判例认为，“除非制定法作了规定，立法制定之前不存在听证权，不管是议会立法还是授权立法”。〔25〕其理由是，行政机关行使立法权的决定是针对普遍对象的，它以相同的方式影响所有公众的利益，因而不适用听证程序。〔26〕如实行听证，难以保证受影响的人都获得听证的权利，而且也存在财力负担问题。但是，近年来，有些国家法院的做法有所改变，认为行使立法权对个别人产生的影响不同于对公众的影响时，也应当采用听证程序。〔27〕
    美国的做法却完全不同，美国《联邦行政程序法》第556、557条规定制定规章适用听证程序。听证又分为非正式程序和审判型听证两种。非正式程序是行政机关在规章制定前，先要将其所要制定的规章草案或其主要内容予以通告公布，供公众了解和评论，公众可以通过书面或口头方式提供意见，也可以通过非正式的磋商、会谈等方式表达自己的意见。行政机关考虑上述意见后制定规章。未经这一过程而制定的规章，将因程序上的严重缺陷而不能生效。〔28〕审判型听证具有明显的司法化倾向，要求行政机关将规章草案及主要内容公告后，接受当事人通过口头提供的证据，双方当事人可以就听证的某一方面问题进行互相辩论，正式听证中的记录是行政机关制定规章的唯一依据，行政机关不能运用听证以外的材料制定规章。与非正式程序相比，审判型听证更为严格。美国制定行政规章主要采用非正式程序，只对一些法律规定要求举行审判型听证的法规采用正式听证程序。〔29〕日本有些法律规定了行政机关制定命令需经听证程序。“制定某些命令经过听取审议会意见（公害补偿法第60条第2款），如开公听会， 听取有关人员及一般公众的意见。”〔30〕
    我国目前尚无制定抽象行政行为需经听证的法律规定，但《行政处罚法》实施后，有些方已开始采用听证程序实施抽象行政行为，有的甚至作出了听证的具体规定。如重庆市决定从12月1 日起试行“价格决策听证会”。凡遇重大物价调整时，事先邀请人大代表、政协委员、群众团体代表、专家、消费者代表以及提出调价的单位主管部门和企业等各方人士参加。主要论证现行价格水平是否合理，调价幅度应为多大，调价后对社会将产生什么影响等内容，在听取各种意见后，物价部门决定价格是否变动。〔31〕江苏省物价局今年也制定了专门的《江苏省公用事业价格决策听证暂行办法》。〔32〕
    从今后发展看，将抽象行政行为纳入听证范围不仅是必要的，也是可能的。行政机关作出涉及公民、法人或其他组织较大权益的抽象行政行为时，应当先将拟作出的决策和规范性文件公之于众，允许所有利害相关人通过口头或书面方式对其予以评价，行政机关充分考虑各种意见后，最终作出抽象行政行为，遇有利害关系人过多，组织公开听证会不便的情况下，原则上可以采取当事人代表制，听取当事人意见。当然，由于听证制度是耗时费力的程序，不可能适用于行政机关所有的抽象行政行为，对于行政机关内部的抽象行政行为以及因国家政治、军事、经济等紧急情况作出的抽象行政行为，不宜采用听证程序。
    　　　　　五、小　结
    我国《行政处罚法》首次规定了听证程序，这是我国行政法制建设史上具有里程碑意义的举措。但是，目前我国听证制度的适用范围显属狭窄，有必要借鉴国外有益经验，适当扩大。
    就国外做法及理论而言，各国对听证的范围均有限制，其方式无外乎列举与排除并用。至于列举到什么程度，排除哪些，则取决于各国情况。笔者认为，根据个人利益与公共利益均衡原则，听证成本不大于听证效益的原则，我国应在行政程序法中采用概括列举和排除的方式对听证程序加以统一规定，在适用范围上，应以有可能严重侵害个人合法权益和合法期待的“不利行政行为”、部分拒绝许可申请的行政行为为主要适用范围，排除涉及国家安全的行政行为、紧急情况下采取的行政强制措施以及授益行为等。至于不利行政行为的具体内涵，则需将来立法和司法作进一步解释。
【责任编辑】陈端洪
    注释：
    〔1〕〔28 〕〔29 〕王名扬：《美国行政法》， 中国法制出版社1995年版，第385、360、366页。
    〔2〕参见德国《联邦行政程序法》第28条第3项规定。
    〔3〕〔20〕应松年、 马怀德主编：《中华人民共和国行政处罚法学习辅导》，人民出版社1996年版，第210—212、59页。
    〔4〕洪家殷：《行政程序之基本制度——以行政处分为中心》， “海峡两岸行政程序法研讨会论文”。
    〔5〕［日］盐野宏著：行政法I，刘宗德，赖恒盈译，月旦出版社股份有限公司1996年出版，第270页。
    〔6〕〔13〕〔14〕〔15〕〔25〕［英］威廉·韦德著， 徐炳译：《行政法》，中国大百科全书出版社1996年版，第207—208、225、171、224页。
    〔7〕Erle CJ, Cooper V.Wandsworth Board of works ( 1863) 14CBNS 180.
    〔8〕Margaret Allars,lntroduciton to AustralianAdministrative law, Butterworths 1990, at 238.
    〔9〕Banks V.Transport Regulation Board (1968)119 CLR 222.
    〔10〕笔者注，合法期待是指合理的，不受干涉的，未来即将得到的法律权和自由。
    丹宁勋爵在1969年的一个案件中，首先提出了这一概念。 SchmidtV.Secretary of State for home Affairs, ( 1969) 2 ch149.
    〔11〕See Allars，同注〔8〕，第242页。
    〔12〕Cutts V.Commonwealth(1985)59 ALR 699.
    〔16〕参见《葡萄牙行政程序法》第103条。
    〔17〕参见《德国行政程序法》第28条
    〔18〕参见《浙江省交通行政听证程序暂行规定》第3条。
    〔19 〕《行政处罚法疑难问题解答》， 中国人民公安大学出版社1997年版，第279页。
    〔21〕参见《劳动行政处罚若干规定》第七条。
    〔22〕章剑生：《行政处罚听证程序操作规则研究》，“听证制度研讨会”论文集，第94页。
    〔23〕刘勉义、蒋勇：《行政听证程序研究与适用》，第119页。
    〔24〕应松年、马怀德主编：《中华人民共和国行政处罚法学习辅导》，第212页。
    〔26〕Kioa V West(1985)159 CLR 550 at 619—20.
    〔27〕Bread Manufacturers of NSW V Evans (1981) 38 ALR 93.
    〔30〕〔日〕南博方：《日本行政法》，杨建顺等译，中国大学出版社1988年版，第53页。
    〔31〕莫欠恒：《先听评说再调价》，载于《法制日报》1997年12月1日。
    〔32〕参见1997年7月9日《中国经济时报》。