2023年修订的行政复议法首次在法律位阶上确立了行政复议调解制度，该法第5条、第73条、第77条、第78条、第83条分别对复议调解的基本原则、法律效力、强制执行、法律监督等核心制度要素作出明确规定，为行政复议调解的规范化适用奠定了法律基础。2024年3月，司法部印发《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》（下称“加强行政复议调解工作指导意见”），进一步强调了调解机制在实质性化解行政争议中的重要作用，在此背景下，行政复议调解的适用率不断提升。

然而，在实践推进过程中，行政复议调解的具体适用仍面临诸多制度性困境。其一，行政复议调解的核心概念界定尚不清晰。受理前调解常被纳入行政复议调解的范畴，达成调解的案件数量也被司法行政机关列为衡量调解工作成效的重要指标，但从法规范层面审视，受理前调解与行政复议法的制度定位存在冲突。厘清行政复议调解概念的内涵与外延，明确受理前调解是否属于规范意义上的行政复议调解，已成为解决实践难题的首要前提。其二，行政复议法关于调解制度的规范供给存在明显缺陷。在复议实践层面，行政复议调解的适用范围存在争议，调解的启动要件、调查核实、意见听取等核心程序规则存在空白，调解期限的设置亦缺乏明确规范。在司法审查层面，对行政复议调解书的可诉性存在认知分歧，调解书的强制执行方式与程序也有待进一步细化。上述规范缺陷与实践争议相互交织，严重制约了行政复议调解制度实效的充分发挥。

2025年8月司法部发布的《行政复议法实施条例（修订征求意见稿）》，仍未对上述实践困境与规范缺陷作出充分的针对性回应。与此同时，行政复议调解制度在行政法学研究领域尚未得到充分关注，相关理论研究的深度与广度均难以匹配实践发展需求。随着行政复议调解适用场景的不断拓展，若学术研究无法为制度完善提供充分的理论支撑，将进一步加剧制度适用的不协调。基于此，本文拟系统梳理行政复议调解实践中的核心争议与制度短板，明确行政复议调解的概念内涵，厘清受理前调解的法律性质，深入剖析行政复议调解所承载的制度功能；在此基础上，针对调解范围界定不清、程序规则缺失、效力与执行机制不完善等核心问题，在理论合理性与实践可行性的结合上提出完善建议，以期推动行政复议调解领域理论研究的深化，助力相关法律规范体系的完善，最终实现行政复议调解的制度价值。

当前行政复议调解在适用过程中亟需破解的核心问题集中于两大维度：一是行政复议调解的概念界定模糊，实践中相关行为的性质认定存在争议；二是行政复议调解的规则供给不足，制度适用缺乏统一、明确的规范指引。

（一）行政复议调解的概念有待厘清

当前，受理前调解在实践中日益受到重视，但其是否属于行政复议调解，尚未得到充分厘清，这反映出学界和实务界对行政复议调解的概念本身缺乏清晰界定。

1.对于受理前调解的质疑

行政复议法虽明确规定了调解制度，但学界并未对行政复议调解的概念展开系统性的专门探讨，仅有少数教材与学术文献对其作出词语解释，指出其是在行政复议机关主持下，由申请人与被申请人达成争议解决方案的一种活动。但是，这种解释过于概括而缺乏概念的周延性，如没有明确行政复议调解的启动时间节点。一种观点认为，行政复议调解是行政复议审理程序中的一项制度，应在案件受理后启动，相关立法与教材的结构体例可以佐证这一立场。2007年《行政复议法实施条例》（简称“实施条例”）于第4章“行政复议决定”第50条规定了调解制度；多数行政法教材亦在“行政复议审理”部分论述复议调解，即便2023年修订行政复议法后出版的专著，仍有一些著者将调解置于审理程序部分。另有观点认为，行政复议机关可在决定受理案件前先行开展调解，该观点因行政复议法的修订而得到强化。行政复议法修订前，已有行政机关通过规范性文件对此予以确认。例如，合肥市人民政府办公厅《关于进一步加强行政复议、行政调解与信访工作衔接的意见》（合政办秘〔2015〕169号）规定：“各级行政复议工作机构对事实清楚、案情简单的争议案件，在立案之前应征求申请人意见先行调解。”行政复议法修订后，调解制度被纳入并置于总则部分，凸显了调解的重要性，各行政机关因此更加重视受理前调解，普遍认同调解可贯穿行政复议申请、受理、审理、决定的整个流程，尤其是司法部“加强行政复议调解工作指导意见”明确指出，“将调解工作贯穿到行政复议办理全过程。积极引导当事人在案件受理环节参加受理前调解”。学界也随之出现观点转向，认为行政复议调解的适用阶段不限于案件受理后的审理环节，甚至有学者指出，行政复议法第5条可作为受理前调解的规范依据。然而，从法规范层面审视，将受理前调解视为行政复议调解的一种类型，存在一系列合法性问题。

首先，将受理前调解视为行政复议调解，不符合行政复议法的相关程序性规定。行政复议法第30条明确要求，行政复议机关收到行政复议申请后，应于5日内对复议范围、申请人与被申请人的适格性、申请期限等七个方面进行审查，并作出是否受理的决定。若申请尚未被受理，即表明复议机关尚未确认该申请是否符合受理条件，此时开展调解工作，实质上规避了法定的受理审查程序，不符合行政复议法的立法初衷。尤其在行政复议申请事项本身不属于行政复议范围的情形下，行政复议机关直接开展受理前调解，不仅会导致行政复议与接诉即办等其他纠纷解决机制产生功能混淆，还可能间接诱导行政相对人过度申请行政复议，冲击行政复议制度的严肃性与权威性。

其次，行政复议机关收到申请后，应于几日内开展调解，各地规定不一。有的地方依据行政复议法规定的5日审查时限，要求行政复议机关应在5日内开展调解，若未达成调解协议，则转入受理程序；有的地方规定较为详尽，但与行政复议法相抵触。例如，《松阳县关于行政复议案件全流程调解工作暂行办法》第10条规定，经申请人书面同意的行政复议申请受理前调解期限，不计入行政复议申请受理期限和审理期限。县级政府的规范性文件变相修改行政复议法关于受理和审理期限的强制性规定，缺乏上位法依据。由此可见，各地虽积极探索行政复议受理前调解的不同模式，试图通过调解化解纠纷，减少进入行政复议程序的案件，但在受理前调解的启动条件、调解期限、调解效力等方面规定不一致，导致性质相同的行政争议在不同地区可能得到截然不同的处理结果。

2.受理前调解具有侵害行政相对人合法权益的风险

依据司法部发布的“加强行政复议调解工作指导意见”，行政复议机关应“积极引导当事人在案件受理环节参加受理前调解，通过被申请人自查自纠、向申请人释法明理等工作，申请人同意撤回行政复议申请的，不再处理该申请并按规定记录、存档”，这一模式在各地实践中获得普遍遵循。

受理前调解可能产生三种结果：一是行政争议双方达成调解协议并要求制作行政复议调解书，行政复议机关在受理后制作调解书；二是经调解，申请人撤回行政复议申请；三是调解未成功，转入受理程序。若属于第一种情形，行政复议机关受理后制作调解书，可能存在超过5日审查期限受理案件、违反行政复议法强制性规定的风险。若属于第二种情形，申请人撤回行政复议申请后，依据“加强行政复议调解工作指导意见”，行政复议机关不再处理该申请，并按规定记录存档。此时，若行政机关未履行调解承诺，或调解协议违背申请人真实意思，申请人再行提起行政复议时，可能已超过法定申请期限，或被复议机关以“已撤回申请”为由拒绝受理，从而陷入权利救济无门的困境。若属于第三种情形，调解未成功，仍需进入正式受理程序，行政复议机关的受理决定仍受5日审查期限的约束。实践中，由于行政复议机关有关受理前调解的政策存在差异，调解过程具有较强的不透明性与随意性，行政相对人参与调解时可能无法充分知晓自身权利义务，也难以对调解结果形成合理预期，因而面临其程序权利消极减损的风险。

（二）行政复议法相关规定模糊

行政复议法虽确立了行政复议调解制度，但不同地区、不同部门在适用行政复议法中的相关规定时，常存在理解分歧与操作差异，影响了行政复议调解实践的统一性与权威性。

1.行政复议调解的适用范围仍存争议

行政复议法将调解制度规定于第1章“总则”第5条。通常而言，一部法律的总则规定的是该法的指导思想、基本原则、适用范围等核心内容。因此，有学者指出，调解是行政复议法的基本原则；有学者认为，“对行政争议的调解不再因案涉行政行为而存在类型化禁区”。“加强行政复议调解工作指导意见”亦明确提出，要“实现调解工作对各类行政复议案件全覆盖”，并分别针对“行使行政裁量权行政行为”与“羁束性行政行为”的调解工作予以指导。近两年的行政复议实践中，各地普遍认为应当遵循“调解优先、应调尽调”原则，将调解适用于所有类型的行政复议案件。

也有不同意见认为，并非所有类型的案件均适宜调解。有学者指出，行政复议法规定“可以”适用调解，赋予了行政机关以选择权，且该法第5条第2款对调解的适用作出了限制性规定。另有学者提出，调解的前提是双方当事人对自身权利拥有处分权，而公共利益不可由行政机关与相对人通过合意处分，因此，在行政复议的某些情形下适用调解，“可能会损害法律的权威，甚至成为规避法律的手段”。例如，行政处罚、行政强制等行政行为，“无论是从依法行政角度还是从实质性解决行政争议的角度，只要存在法律或者事实上的不确定性，就应当予以撤销，而不适用调解”。还有学者从行政复议的监督功能、行政行为的多种形态、行政复议结案方式的多样性、行政复议与行政诉讼的有效衔接等角度出发，论证行政复议调解的范围应当与行政诉讼调解的范围保持基本一致。尽管行政复议法与“加强行政复议调解工作指导意见”均大幅提升了调解的制度地位，但有关调解适用范围的争议并未因此而平息。

2.行政复议调解的程序性规则缺失

行政复议法中唯一涉及调解程序的规定为第39条，该条将调解列为行政复议的中止情形之一。当前各地在适用调解时做法不一，亟需解决以下问题：其一，调解的启动程序不明确。地方相关立法通常规定行政复议调解可依申请启动，亦可依职权启动，但行政复议法未明确行政复议调解是否适用这两种启动方式。其二，法律未对调解期限作出明确规定。行政复议法对行政复议机关作出行政复议决定的期限有明确要求，但第39条仅规定申请人与被申请人双方同意，即可中止行政复议程序，而未对中止期限作出限制。尽管行政复议机关普遍认为该规定可为实质性解决争议提供期限便利，但其也可能导致案件长期拖延，降低行政复议的可预期性。其三，调解程序的详细规则尚未建立。程序规范的缺失可能导致调解过程具有任意性，影响行政复议的公正性与效率。鉴于行政机关通常处于优势地位，行政相对人在调解过程中更易作出让步。因此，程序缺失可能导致调解结果偏离自愿、合法原则，滋生权力滥用风险。行政复议调解仍应以事实明确为前提，若程序规则不明确，一方面，不排除行政相对人以事实不清或调解协议违背其真实意愿为由拒绝履行调解书，导致争议持续存在，无法实现调解制度的初衷；另一方面，调解程序规则的缺失在一定程度上可能使调解成为行政机关规避合法性审查的手段，削弱行政复议的层级监督效能，降低行政复议的公信力。

3.行政复议调解的救济途径仍存争议

当前，对于行政复议调解书与行政复议决定书具有相同法律效力这一点，学界与实务界基本已无异议。但是，实践中仍有两大困惑：一是行政复议调解书是否具有可诉性；二是调解书的强制执行如何实现。

关于行政复议调解书是否具有可诉性，行政复议法与行政诉讼法的相关规定并不明晰。行政复议法第10条以及行政诉讼法第45条都规定，公民、法人或者其他组织可对“行政复议决定”提起行政诉讼。在立法技术上，“决定”与“调解书”属于不同类型的法律文书，“决定”是行政机关单方作出的处理意见，而“调解书”是记载双方合意并由行政复议机关确认的文书。法律条文明确采用“决定”而非“调解书”的表述，可能暗示立法者对两者的法律属性与救济途径存在不同预设。行政复议法第73条专门规定了调解书的生效程序与法律效力，若立法者意图赋予其可诉性，完全可在相关条款中明确规定，“当事人对调解书不服的，可以依照本法第10条规定提起行政诉讼”。由于行政复议法未作如此规定，从严格的文义解释出发，行政复议调解书似乎不具有可诉性。然而，行政复议法第78条却又规定，“申请人、第三人逾期不起诉又不履行行政复议决定书、调解书的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理......”，该表述似乎又认可行政复议调解书具有可诉性。

学界与实务界形成了两种截然不同的观点。一种观点认为，行政复议调解书变更了原行政行为，应纳入行政诉讼受案范围。最高人民法院在一项裁定中指出，行政复议调解书与行政复议决定具有同等法律效力，行政复议机关出具的行政复议调解书属于新的行政行为，对当事人权利义务产生了实际影响，行政相对人不服行政复议调解书提起诉讼，依法属于行政诉讼受案范围，人民法院应予立案受理。另一种观点认为，调解书是双方自愿达成的协议，若允许针对调解书起诉，可能破坏调解的合意基础。也有法院认为，行政复议调解书属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（简称“行诉法适用解释”）第1条第2款第2项所规定的“调解行为”，因此不可诉。在周某勇、梁某梅诉贵港市生态环境局环保行政处罚案与贵港市金利木业有限公司诉贵港市生态环境局环保行政处罚案中，人民法院都依据“行诉法适用解释”，认为行政复议调解书属于“调解行为”，从而将其排除在受案范围之外。

关于行政复议调解书的强制执行问题，行政复议法2023年修订时新增第78条，赋予了行政复议调解书以强制执行效力，但具体操作程序仍存在模糊之处。不履行行政复议调解书的情形包括申请人不履行与被申请人不履行两种。若申请人不履行行政复议调解书，依据行政复议法第78条第3项，由复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。实践中存在被申请人具备强制执行权而行政复议机关却无此权限的情形，此时若由行政复议机关直接向法院申请强制执行，势必加重法院工作负担。对此，最高人民法院行政审判庭认为，可参考复议机关作出复议维持决定时由被申请人依法强制执行、复议期间不停止执行等规定，但具体执行方案尚需进一步研究明确。若被申请人不履行行政复议调解书，依据行政复议法第77条第2款、第83条，主要通过行政机关内部监督机制处理。然而，如果行政复议机关怠于履行监督职责，根据“行诉法适用解释”第1条第2款第8项，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责等行为，并不属于人民法院行政诉讼受案范围，申请人实际上缺乏进一步的救济途径。

当前学界与实务界普遍认为，受理前调解亦属行政复议调解范畴。然而，这一认知在法规范层面经不住推敲。为规范行政复议调解实践，亟需厘清行政复议调解的内涵，明确受理前调解的法律性质，并将其纳入法治轨道。

（一）行政复议调解的法规范内涵

行政复议调解应属具有法律意义与法律效果的活动。在以行政复议法为核心的法规范体系视角下，行政复议调解的核心内涵具备以下要素。

第一，行政复议调解系行政复议程序正式启动后的活动。行政复议程序涵盖申请、受理、审理、决定四个阶段，调解应于行政复议机关受理案件后开展。受理意味着行政复议机关经初步审查，认定行政相对人提出的复议申请符合法定条件，正式启动对被申请行政行为的审查，标志着行政复议程序的正式开启。唯有受理之后，行政复议案件方正式成立，行政复议期限亦自此起算。行政复议法专章规定行政复议受理程序，旨在统一受理标准、规范受理流程，足见受理程序在行政复议制度中的重要地位。行政复议调解必须依托于已成立的行政复议案件，无受理则无行政复议案件，更无行政复议调解的适用空间，受理是调解赖以存在的程序前提。

行政复议法的规范体系并未明确调解可适用于受理前阶段。该法第5条虽规定“行政机关办理行政复议案件，可以进行调解”，但结合行政复议法第2条、第4条等同样使用“办理”一词的条款可知，“办理”涵盖行政复议的申请、受理及决定全流程。若认为第5条规定的“办理”隐含了受理前可适用调解之意，则会与行政复议法的其他规范产生体系冲突。其一，行政复议法在申请与受理程序之间，仅对管辖规则与申请审查作出规定，未提及调解程序。若认为行政复议法第5条中的“办理”隐含着在申请之后、受理之前即可开展调解之意，那么行政复议法至少应当规定，行政复议机关在收到行政复议申请后，在何种情形下可以进行调解。因为，此时行政复议申请尚处于审查阶段，该申请事由是否属于行政复议范围、其中是否存在第三人等情况均未明确。其二，行政复议法第39条对行政复议中止的情形作出了规定，其中第6项为“依照本法规定进行调解、和解，申请人和被申请人同意中止”。行政复议中止制度仅适用于审理阶段（即受理后、决定前），该条款亦位于第4章“行政复议审理”部分。将调解明确列为审理阶段的中止事由，进一步佐证行政复议法将调解限定于受理后开展的规范意旨。

第二，行政复议调解系在行政复议机关主持下，由双方当事人自愿参与的活动。行政复议机关在调解过程中居于主导地位，负责主持调解的启动、推进，促使协议达成。实践中，行政复议调解常与“撤调”“和解”相混淆。所谓“撤调”，是指调解过程中行政相对人撤回复议申请，其原因既包括双方达成和解，也包括申请人单纯放弃复议主张等。“和解”则是指行政复议受理后、决定作出前，申请人与被申请人自行协商达成合意，经行政复议机关审查许可后终止复议程序的行为。和解后，申请人不得以同一事实和理由再次提出复议申请，除非有证据证明撤回申请违背其真实意愿。与调解需由复议机关主持不同，和解无需复议机关介入，由双方当事人自主达成合意即可。上述三者之所以易被混淆，在于其最终结果均表现为复议机关未作出复议决定，而是通过协商方式解决争议。实践中，“调解”概念常被泛化使用，凡是经复议机关协调、双方达成一致的活动，均被笼统地界定为“调解”。不可否认，和解过程中可能存在复议机关的介入，当事人自主协商与复议机关居间协调时常交织，但调解与和解在复议机关介入程度、权限责任划分，以及当事人后续救济途径等方面存在本质差异，这更凸显了从法律层面严格界定调解概念的必要。

第三，行政复议调解应遵循合法、自愿原则。合法原则兼具实体与程序双重维度的要求：实体合法要求复议机关主持调解的行为及调解协议内容均符合法律法规规定；程序合法则要求复议机关与双方当事人严格依照法定程序开展调解活动。合法原则表明，调解是以法治为基础的纠纷解决机制，其不得突破法律底线。自愿原则要求调解应基于双方当事人的真实意思表示，调解方式、调解内容等均由双方当事人自主选择，这意味着调解并非行政复议的必经程序，行政机关不得强迫当事人参与调解。自愿原则亦是判断调解协议效力的核心标准，若调解违背当事人真实意愿，该调解协议应属无效。

第四，行政复议调解书是行政复议的法定结案方式之一，具有法律效力。行政复议调解是“在行政复议机关的主持之下，当事人就行政纠纷争议焦点相互协商、让步，达成不违反法律禁止性规定的行政复议调解书的行为”。行政复议调解兼具过程性与结果性双重属性。从过程视角看，调解贯穿于复议案件审理全过程。行政复议机关在受理案件后，认为案件存在调解可能性的，在双方自愿的前提下启动调解程序，通常有告知、沟通、协商、促成合意等一系列程序性行为。从结果视角看，行政复议法明确将调解列为复议案件的结案方式之一，若调解成功且调解书生效，则产生终结复议程序的法律效力。因此，制作调解书与“维持决定”“撤销决定”“变更决定”等，并列作为行政复议的法定结案方式。

综上，行政复议调解可界定为：行政复议机关受理案件后，遵循合法、自愿原则，促使申请人与被申请人就行政争议协商并达成合意，最终通过制作调解书终结复议程序的活动。若调解失败或调解协议达成后当事人反悔，行政复议机关应继续审理并作出行政复议决定书。

（二）受理前调解不属于行政复议调解

从行政复议调解的法规范内涵来看，受理前调解并不属于行政复议调解。首先，受理前调解不满足“受理后开展”的时间要件，此时复议申请仍处于审查阶段，复议案件尚未成立，调解所依托的程序前提并不存在。其次，实践中对于不属于复议范围的申请，复议机关亦可能开展受理前调解。最后，受理前调解并非行政复议的法定结案方式，受理前调解的成功通常表现为申请人撤回复议申请，而非制作正式的行政复议调解书，这与行政复议调解的规范要求亦不相符。可见，受理前调解与行政复议调解的法规范内涵存在本质张力。

认定受理前调解不属于行政复议调解，并不否定其存在的合理性。在我国纠纷解决体系中，调解自始具有鲜明的政策导向性，各类调解机制多基于政策指引而构建，并于地方实践中逐步发展完善。此类调解缺乏明确的法律依据，其规范基础多为党的政策文件、政府工作文件、专项行动方案等，核心目标在于快速化解争议、维护社会和谐，强调效率优先与结果导向，注重政治效果与社会效果的统一，故可将其界定为“政策性调解”。政策性调解通常由党政机关统筹部署，服务于党和政府的中心工作，以维护社会稳定为核心目标，常通过行政机关、人民法院、人民检察院等多主体协同参与，实现矛盾纠纷的多元化解。例如，各地构建的“横到边、纵到底”大调解体系及“府院联动”机制等，都属于典型的政策性调解。

受理前调解本质上属于政策性调解。在受理前调解中，行政复议机关并非在行使行政复议职权，而是开展服务型纠纷化解活动，以中立协调者的身份灵活推进协调程序，甚至可通过邮件、电话、非正式面谈等便捷方式解决争议。受理前调解之所以受到推崇，核心在于其为争议双方创造了受理前的非正式沟通渠道，被申请人可借此机会主动自查自纠、化解争议。若受理前协调成功，申请人撤回复议申请，即可避免案件进入正式审理程序，减少行政复议案件数量。这不仅能够降低行政机关的纠错成本与心理门槛，更可避免产生“败诉”或“行政行为违法”的记录，对相关考核指标具有重要影响。因此，受理前调解以更柔和、更低成本的方式化解行政争议，是对我国行政纠纷解决现实需求的回应，具有内在合理性。

当前学界与实务界需要厘清的核心问题，并非应否支持受理前调解的适用，而是受理前调解与行政复议调解的差异。将受理前调解这一非正式制度不妥当地纳入行政复议调解的概念范围，既弱化了行政复议调解的程序规范性，影响了其监督行政机关依法行政、保护公民合法权益等核心功能的发挥，也忽视了受理前调解自身的制度完善需求，制约了其纠纷化解功能的充分实现。对受理前调解进行规范审视，应正视其产生的现实土壤与能够发挥的积极效果，从而找到将其纳入法治轨道的恰当路径，充分发挥其应有价值。

功能定位是制度构建的核心指引，亦是完善行政复议调解规则的逻辑基础。完善行政复议法中涉及调解的相关规定，需立足行政复议调解的功能定位。行政复议法的立法目的与行政复议各项制度之间存在内在的、决定性的逻辑关联。调解的功能定位必须与行政复议法的立法目的紧密契合，始终以实现“权益保护”“监督行政”“化解争议”为根本宗旨。作为行政复议制度体系中的特殊组成部分，行政复议调解的功能价值排序具有特殊性，需结合其固有属性，寻求三大功能之间的平衡。

（一）核心功能：实质性化解争议

行政复议程序中引入调解机制，初衷即在于化解行政争议、促进社会和谐稳定。调解被视为高效解决行政争议的重要路径，相较于以撤回复议申请为目的的和解以及变更决定等行政复议决定，调解具有独特优势。

第一，直击行政争议核心，真正实现“案结事了”。行政复议中的和解通常仅表现为申请人撤回复议申请，故行政复议法未赋予和解协议以法律效力。若和解后被申请人未撤销、变更原行政行为，原行政行为的效力状态就不会发生改变，被申请人后续是否履行和解承诺具有不确定性。一旦承诺未履行，申请人通常只能就原行政行为重新寻求救济，或就新产生的履行争议另行提起诉讼，无法彻底解决争议。此外，即便是强调实质性化解争议的变更决定，也仅能变更被申请行为，对于原行政行为引发的附带问题一般无法一并解决。

第二，对抗性较弱，有利于调解协议的执行。调解的核心在于协商，由争议双方在复议机关主持下平等沟通，探寻彼此认可的解决方案，这可使权利救济更具可行性。相较于经正式审理程序作出的变更决定等裁决结果，调解过程处于相对友好的氛围中，对抗性较弱，有助于消解双方对立情绪、修复官民关系、增进社会和谐。由于调解协议是双方共同认可的结果，当事人满意度通常更高，自动履行意愿更强，能够更彻底地化解矛盾，减少后续诉讼或信访纠纷。

总之，调解的核心目标并非追求程序上的结案，而是实现实质上的“案结事了”，着力消除当事人之间的对立情绪，实现社会关系的彻底修复，这是调解相较于和解、行政复议决定的独特优势所在。

（二）根本功能：高效灵活的权益保障

保护公民、法人和其他组织的合法权益，是所有行政复议活动的终极价值追求。行政复议法的多处修订，均以实现对行政相对人的全面保护为目标。行政复议调解的功能必然围绕权益保护目的展开。

与行政复议中的其他制度相比，调解在发挥权益保障功能方面具有特殊性，其核心在于突破传统复议决定的局限性，为行政相对人提供更全面、及时、高效且灵活的权益保障。首先，行政复议调解可综合运用多种手段，实现实质救济。正式复议程序通常聚焦于行政行为的合法性审查，裁决结果多为维持、撤销、变更行政行为或确认行政行为违法；而调解可直接针对申请人的核心利益诉求协商解决方案，调解协议内容不受复议决定类型的严格限制，能够灵活处理赔偿、补偿、道歉、制定专项解决方案等事宜。对于涉及历史遗留问题、政策衔接问题等复杂案件，调解也可提供更灵活、更贴合实际需求的解决方案。其次，行政复议调解更注重利益平衡，针对行政相对人普遍面临的举证困难、专业能力不足等问题，行政复议机关可主动释法明理，平衡双方协商能力，避免申请人因地位劣势而被迫放弃合理诉求，提升权利救济的实效性。最后，调解作为多元纠纷解决方式中的一种，丰富了公民的权利救济途径，保障了行政相对人的程序选择权。同时，行政复议调解不仅需维护行政相对人的实体权利，还应充分保障其获得救济的程序性权利。

（三）底线功能：监督行政

监督行政机关依法行使职权，是行政复议制度的核心目的之一。正如学者所言，监督“是行政复议的灵魂，离开有效的监督，救济行政相对人的合法权益和有效化解行政争议也将成为一句空话”。调解作为复议程序的组成部分，亦需服务于监督行政的立法目的。当然，这并非调解追求的最高价值目标，而是其制度建构的合法性根基与必须坚守的底线。行政复议调解的监督功能，具有间接性与过程性，主要通过以下路径实现。第一，行政复议机关开展调解必须严格遵循合法、自愿原则，不得违反法律、法规的强制性规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。第二，调解过程中，为促成调解协议达成，复议机关需深入查明案件事实，明确行政行为是否合法合理。被申请人为化解矛盾，往往需要承认行政行为的违法性，甚至主动承诺纠正错误，这一监督压力下自我纠错的过程，本就可以发挥监督行政的功能。第三，行政复议机关对调解协议内容负有审查职责。行政复议法明确规定，调解协议不得违反法律、法规的强制性规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违背申请人的真实意愿。行政复议机关通过对调解协议的审查与确认，确保其符合法治原则的基本要求。第四，通过调解解决个案争议，可倒逼被申请人规范后续行政行为，防止类似错误再次发生，体现了监督的预防性价值。

调解并非无原则的“和稀泥”，其协商过程与合意结果必须限定在依法行政的框架内。复议机关对调解过程的引导与对协议内容的合法性审查，构成了过程性的监督。这种监督能够确保调解在发挥柔性、灵活性优势的同时，不偏离法治轨道、不损害公共利益。

（四）三大功能的逻辑关系

行政复议调解的三大功能并非简单的并列关系，而是构成具有内在逻辑层次与动态优先顺序的有机整体。厘清三者关系并构建价值衡量规则，是推动调解制度从理论走向实践的关键。

上述三大功能中，权益保障功能是终极价值与最终归宿，居于核心地位。一切调解活动的最终目标都是保护公民、法人和其他组织的合法权益，这是包括调解制度在内的整个行政复议制度的根本目的。无论通过监督行政维护法治底线，还是通过化解争议实现社会和谐，最终价值都指向公民、法人合法权益的有效保护与实现。实质性化解争议功能是核心手段与直接目标，是调解区别于其他复议方式的核心优势。监督行政功能是行政复议制度的基石与边界，是所有功能实现的前提。若调解活动违反法律强制性规定或损害公共利益，无论其效率多高、当事人满意度如何，均不具备合法性。综上，三大功能构成“以监督行政为基石、以实质性化解争议为路径、以权益保障为目标”的逻辑结构。

实践中，三大功能之间可能存在不协调甚至产生冲突，这种张力正是复议机关适用调解时经常面临困境的根源，故设计相关规则必须以明确功能冲突时的适用顺序为前提。

第一，合法原则审查优先，这是监督行政底线功能的刚性约束。任何调解程序中，复议机关的首要职责都是恪守合法原则，明确对于明显违法、损害国家利益或社会公共利益的事项，绝对不得适用调解。监督行政的底线功能具有绝对的、一票否决式的优先性，故规则设计需首先清晰划定调解范围。

第二，在合法框架内追求实质性解决争议。明确复议调解范围后，复议机关的工作重心应转向充分发挥调解实质性化解争议的核心功能。此阶段的规则设计，应鼓励行政复议机关在查清事实的基础上，协调双方需求，提供灵活的程序机制及补偿、道歉、方案调整等多元化的解决方案，力求实现“案结事了”。

第三，以权益保障为最终衡量标准。衡量调解是否成功的最高标准，在于权益保障功能是否实现。规则设计必须明确，行政复议机关促成调解协议时，需始终确保协议真实、充分地保护申请人的合法权益，避免因双方地位实质不平等而导致申请人被迫妥协，同时还应确保协议具有可执行性。

部分复议机关适用调解时存在疑虑，根源在于对三大功能的逻辑内涵认知不清。立法与规则设计不能仅抽象地要求复议机关同时实现三大功能，而应通过清晰划定调解范围、明确合法性原则底线，赋予复议机关在合法框架内灵活探索解决方案的空间，以实现实质性化解争议，最终达成权益保障目标。当复议机关获得明确的规则指引，清晰知晓底线与探索空间的边界时，其运用调解的意愿与能力将显著提升，从而避免因担忧“和稀泥”或“监督不力”而回避适用调解制度。