随着市场经济、民主政治的发展，人们的思想观念、生活方式的转变，司法机关及其活动在政治国家与市民社会中的重要性日益突显出来，人们对司法机关与司法人员的期待与要求也越来越高。但另一方面，在建国初期形成、在改革开放后有所发展的我国司法体系与司法制度，在实际运作中存在着不少问题，在新形势面前暴露出某些弊病。司法界日渐清醒地认识到了这一点，旗帜鲜明地提出了司法改革的口号，并在某些方面迈出了改革的步伐。在党的十五大明确提出“推进司法改革”后，法律界乃至全社会关于司法改革的呼声越来越高，司法改革已成为社会关注的热点问题之一。
    
     一、司法改革的迫切性与可行性
    
     在司法改革的迫切性上，下列两个方面尤其值得重视：一是市场经济的发展迫切要求强化司法功能。随着市场经济的发展，经济实体的数量剧增，社会利益日趋多元化，商品交换的规模越来越大，社会的纠纷和冲突也就会越来越多，因此司法机关所面临的诉讼压力日益增加。另一方面，市场经济的建立和发展，又要求政府转变经济管理职能，不再直接干预企业经营活动，这样，原来很多由行政机关控制和解决的企业经济纠纷，现在可能要提交到司法机关去解决。市场经济的发展，不仅在诉讼的数量上对司法机关的工作效率提出了巨大的挑战，而且要在工作质量与方式上对司法机关及其人员的能力和水平进行严峻的考验。司法机关不能仅仅是解决了数量巨大的纠纷，而必须是公正、合法地解决了这些纠纷，而且通过司法实践逐步为社会发现或创造大量行之有效的规则。因此，如果不对旧的司法体制和制度进行改革，司法机关就难以适应市场经济发展的新要求。崶
     二是严重的司法腐败现象急待司法改革来革除。司法机关是法律和正义的护卫人，是权力滥用和官吏腐败的控制者。因此，司法腐败往往比行政腐败和其他腐败更为可怕，更为糟糕。当前，司法腐败已成为我国司法界不容否认也不容忽视的重要问题。从表现形式看，司法腐败日趋多样化，如同当事人或律师吃喝玩乐，受贿索贿，枉法裁判，搞地方保护主义，办人情案、关系案、金钱案，任意侵犯公民的人身权和自由权，巧立各目乱收费，随意搞摊派、拉赞助等。从主体上看，司法腐败既有个人的腐败，也有集体的腐败。司法腐败的直接后果是具体案件的裁判违法或不公，长远影响是司法机关的威信下降。“吃了原告吃被告”、“打官司就“打关系”等说法，都是人民群众对司法机关不满情绪的直接表达。虽然近些年司法机关受理的案件的绝对数量一直在增加，但同时也应该看到，不愿到法院打官司或以私了等民间途径解决纠纷的现象也在不断增长。这在行政诉讼方面表现得特别明显。自行政诉讼法实施以来，全国法院每年受理的行政案件只有几万件。
     从改革的可行性上看，相对其他领域的改革而言，司法改革具有很多操作上的优势和有利条件：司法领域的历史包袱较小，司法改革和创新的空间和余地较大，改革的难度较小；司法改革主要是国家政法体制及司法体制、制度的变革，基本上不涉及社会利益格局的重组或调整，不会引起过大的社会震荡和波动，因而改革的社会阻力较少；司法改革主要是走一条强化和扩大司法的权威和功能的上升之路，既能得到社会的强有力的声援和支持，更能赢得司法部门内部大多数人的积极拥护和大力参与，改革的内部动力和外部助力都比较大；司法改革不需要太多的政治投入和经济投入，改革的成本较小。但司法改革的作用和效果却不可低估。如果司法改革推进及时，措施得力，就有可能在全社会产生深层次的、辐射性的良好效果，对整个社会的改革和发展产生强大的支持和促进作用。譬如，在经济改革和发展过程中，合理化的司法机关可以及时填补体制转轨过程中的制度漏洞，可以解决体制改革所释放出来的许多社会矛盾；在政治和行政改革过程中，理性化的司法机关可以对行政机关的行政权和行政行为进行法律审查和监督，可以有效平衡公共权力与私人权利之间的关系；在法制改革和发展过程中，法治化的司法机关可以，可以提高法律的权威和威严。可以说，司法改革是一项成本小而收益大的改革。司法改革完全有可能成为新一轮政治和法制改革的切入点和突破口。
    
     二、司法改革的目标
    
     目标是方向，目标是旗帜。改革如果没有明确的目标，就只能是头痛医头，脚痛医脚。因此中国司法改革的头等大事就是要确立改革的目标。从总体上说，中国司法改革的目标是建立有中国特色的现代司法制度。这意味着中国司法改革要完成两大任务：一方面，要以实现现代化为指向，完成从传统司法制度向现代司法制度的根本性转变；另一方面，又要立足中国的文化传统和现实国情，探索有中国特色的社会主义司法制度。
     从根本上说，现代司法制度具有如下五个基本特征：
     第一，独立性。司法独立是现代民主政治的基本原理，是现代司法制度的基石。《世界司法独立宣言》和《国际律师协会关于司法独立最低限度标准的规则》对现代司法独立的概念作了相当经典和精辟的界说。根据这一界说，司法独立包括四个不可分割的方面：实质独立，即法官在履行审判职能的过程中，只服从法律的要求和其良心的命令，不受其他机关或个人的干涉；身份独立，即法官任职的待遇和条件(如薪俸、奖惩、升迁)应得到充分的保障，不受其他机关或力量的任意制约和支配；集体独立，即司法机关自己管理自身的司法行政事务(如法院的人事管理、财务预算、基础设施建设)，不受其他机关的随意摆布和控制；内部独立，即法官在履行审判职务过程中应独立于其同事和上级法院的法官，不受他们的任意干涉和控制。(参见陈瑞华：《刑事审判原理论》，北京大学出版社1997年版，第163—166页。)这样，完整意义上的司法独立就包括从法院集体独立到法官个人独立、从对外独立到对内独立的多方面内容和要求。
     第二，中立性。在行政管理活动中，行政机关作为行政关系中不可缺少的一方，代表和维护的是公共利益，有着明显的利益偏向和立场。而在审判活动中，司法机关作为超然于诉讼当事人之上的第三方，不能偏向或歧视任何一方，只能站在中立的地位和立场依法审理与公正裁判。司法中立是司法之本性的必然要求，也是司法公正的基础和保障。司法的中立性主要表现为两个方面：一是法官的中立性。法官在审判过程中，要平等对待诉讼当事人，给予各方当事人以平等参与的机会，对各方当事人的请求、证据和意见给予平等的关注和尊重。任何人都不能作审理涉及自己的案件的法官，法官不能与案件或案件的当事人有利害关系(回避制度)，审案法官不得与案件当事人私下接触，诸如此类规则、原则和制度都是为了保证法官在审判过程中的中立性。二是程序的中立性。司法程序的设置不能明显有利于某一方，而必须确保双方当事人的诉讼地位平等、参与机会均等，如举证、质证、辩护、辩论等诉讼权利的平等。
     第三，消极性。立法机关可以适应社会的需要积极制定有关法律，行政机关可以依法主动实施行政管理行为。与立法机关、行政机关不同，法院的行为方式具有消极性和被动性的特点。这种消极性和被动性突出表现在审判程序的启动和司法裁判的范围上。托克维尔在分析美国的司法权时明确提到了前一方面的被动性：“从性质来说，司法权自身不是主动的。”“要使法院发生作用，就得有争讼的案件。要使法官进行裁判，就得有提交审理的诉讼案件。”(托克维尔：《论美国的民主》(上卷)，商务印书馆1997年版，第110页。)也就是说，只有社会发生了纠纷，并且当事人愿意将纠纷提交到法院解决时，法院才能受理并进行审判。法院不能积极地去发现、包揽和解决社会中存在的或潜在的纠纷。在司法裁判的范围上，法院一般只能就当事人提出诉讼请求的事项作出裁判，而不能超出当事人的诉求范围进行裁判。在对抗制审判模式中，法官在审判过程中扮演的角色也是消极的，主要是审查证据，听取辩论，作出裁判。(现代的司法制度大多或多或少地吸收了对抗制的因素，很少有典型的纠问制模式。)
     第四，职业化。现代司法制度乃至整个法律制度的运作，都离不开一个专门化的、大规模的法律职业群体的存在与作用。纷繁复杂的法律规定，高度技术性的法律事务，是不可能光凭高度的政治觉悟和单纯的聪明才智来理解和解决的，只有受过系统的法律教育、严格的职业训练并在实践中不断积累经验的法律家才能够驾驭得了。法官作为法律的护卫者，“法律帝国的王侯”，又在法律职业群体中居于核心地位，有着更高的职业化要求和更强的职业化色彩。现代世界各国对法官的任职资格一般都有严格的规定，严把进门关，以确保法官是精通法律、经验丰富、德行良好的法律精英。同时，又通过一系列的考试、培训、升迁、惩戒等制度，确保法官队伍始终保持良好的素质和形象，优秀的法官能够脱颖而出。
     第五，合理化。在合理化程度上，特别是在形式(程序)合理化方面，现代司法制度与传统的司法制度相比，发生了根本性的改观和进步。这可以从现代司法审判的一些基本原则得到具体说明。一是参与原则，有可能受到诉讼影响的利害关系人能有充分的机会富有意义地参与诉讼活动，并能以举证、陈述和辩论等方式有效地影响涉及自身权益的裁判结果。二是公开原则。除了涉及国家机密和个人隐私的案件外，所有案件一律由法官公开审理与宣判，接受公众和媒体的监督。三是程序自决原则，即法官的裁判以庭审的结果为依据，建立在当事人提出的证据和辩论的基础上。四是无罪推定原则。在未被法院依法判决有罪之前，任何人都应推定为是无罪的。五是人道原则，如严禁刑讯逼供，取消那些污辱人格、残害肢体的严酷刑罚。六是法律援助原则，诉讼当事人有权聘请律师助其进行诉讼，国家应为经济贫困的当事人提供法律援助。
    
     三、司法模式的转变
    
     在司法角色定位上，从强调政治定位转为强调职能定位。在司法机关的角色定位问题上，传统上由于受政治中心论的思维定势的影响，人们都非常强调司法机关的政治性质和政治作用，强调司法人员的政治素质。从领导讲话到理论文章，都经常要谈到这样的认识，社会主义国家是无产阶级专政的国家政权，司法机关作为国家政权的重要组成部分，也是履行无产阶级专政职能、对人民实行民主和对敌人实行专政的机器。这种观点不能说是错误的，因为任何国家的司法机关都具有一定的政治性质和功能，都必然要受一定阶级、阶层、政党的利益和意志的影响。但问题在于，单纯从政治性(这种政治性又往往被理解为是阶级性)上来对司法机关的角色进行定位，只看到了司法机关与其他国家机关的共同性质，而看不到司法机关不同于其他国家机关的特殊职能。如，有些地方的党政领导将法院与公安机关作为性质和地位完全相同的机构对待，有的甚至将法院和检察院视为同级政府的一个职能部门。在实践中，这不利于司法机关充分行使其职权，甚至给司法机关的工作造成误导和干扰。从职能上对司法机关进行定位，就是要认识到司法机关是依法独立行使司法权的国家机关，其职责在于依法公正、合理、及时地处理好各种诉讼的尊严和统一的法律秩序。从职能上定位，有助于划清司法机关同其他机关的界限，从体制上和制度上确保司法机关的独立地位，建立和完善一套符合司法工作特点和职能要求的管理制度与诉讼程序。从职能上定位，并不是要、也不可能否认或抹杀司法机关的政治性质。相反，司法机关只有依法充分、有效地行使其法定职权，才能真正体现其政治性质，完成其政治使命。
     在司法正义观上，从强调实体正义转向强调程序正义。长期以来，我们的司法工作传统是重视司法结果的实体正义，而忽视司法过程的程序正义。相当一部分人认为，只要案件的处理结果正确，不违反实体法就行，程序上是否违法或错误是无关紧要的。这种传统和观念对司法工作的危害很大。当前司法实践中轻视程序正义、违反法律程序的现象比较突出，如违法管辖，超期立案，先定后审，强迫调解，随意延长审限，不告知当事人诉讼权利义务，滥用先予执行和强制执行措施等。据统计，今年上半年法院系统查出的裁判有误的10340件案件中，属于超审限、违反管辖规定等程序性错误的案件占84%。(参见肖扬：《进一步加强队伍建设 全力维护司法公正》，《法制日报》1998年7月3日。)从思想根源上看，轻程序正义的原因是，以工具主义的态度对待程序正义，认为法律程序不过是实现实体正义的手段。司法本质上是一种程序化的活动，司法制度不过是一整套规制各方主体行为、引导诉讼活动进行的程序。在司法过程中，程序正义是实体正义(裁判公正)的前提和保障。违背程序正义，或不按程序办事，虽然有时也能取得公正的裁判结果，但往往是裁判不公和错误的根源。司法的正义观念和制度建设的重心应切实转移狄灞Ｕ戏?傻恼樔肥凳┖蜕缁峁幷樀氖迪帧?br>     在司法发展方式上，从外延发展转向内涵发展。所谓外延发展方式，注重和追求扩大机构规模、增加人员数量和提高办案数量。就是改革开放之初，在司法机关遭受十年动乱的破坏，司法力量严重不足的情况下，党和国家采取有力措施，健全各级司法机构，充实司法队伍力量，由此而形成了一种外延发展型的司法发展方式，具体而言，在法院业务庭的设置上，有什么类型的诉讼，就设置对应的业务庭；在司法案件的处理上，注重办案数量的增加，并将其作为业绩考核的主要指标，而忽视办案质量的提高，忽视判决结果的执行；在司法队伍的发展上，注重提高人员数量，充实队伍力量，而人员素质的提高相对缓慢，远不如律师队伍素质提高得快。这种发展模式有其必然性与合理性，那么随着司法队伍和规模的不断扩大，而所谓主要走内含提升的道路，是指司法机关应当主要依靠提高司法人员的素质、提高办案的质量和效率来适应新形势和新要求，求得自身的发展。
     在运作机制上，从行政运作机制转为司法运作机制。虽然从国家的制度设计和机构设置上，司法机构是一个在权力和职能上不同于立法机构、行政机构的地位独立的国家机构，但由于受传统的行政中心主义的国家政权体制和政治运作模式的影响，我国司法机构在机构设置、管理方式、工作作风等方面表现出浓厚的行政色彩，而缺少司法机构应有的独特的运作特点和风格。从人民法院的设置看，我国的人民法院完全依国家的行政区域划分而设置。从人民法院的内部机构设置看，行政机构占很大比重，(各级人民法院一般都设有政治部(处、科)、办公厅(室)、计划财务装备局(处)、研究室、法医技术室、监察室、司法警察局(支队、大队、队)、老干部局(处)、机关党组织、纪检组、法官培训与教育机构等非业务性的党政机构、事业单位。)有的法院行政机构与人员甚至超过了业务庭与审判人员。从法官制度看，我国的法官虽然是按照法律规定的程序产生的，但法官的资格、职级、待遇、晋升、奖惩则按国家行政干部管理。从法院的内部管理看，法院内部完全实行官僚式行政管理，普通法官要接受庭长、副庭长的领导，庭长、副庭长要接受院长、副院长的领导。从工作方式和作风来看，法院的工作作风具有明显的行政化特企业讨债。既然司法机关在职能、特点、任务等方面与行政机关有所不同，司法机关应当有自身的运作机制(前述的现代司法制度的五个特征实际上也揭示了现代司法运作机制的一些基本特点)。司法机关应当在借鉴国外司法运作的先进经验的基础上，探索符合自身特点的科学的管理方式和运作机制。
    
     四、司法改革的内容
    
     第一，以司法独立为目标，改革国家政治体制。司法不独立，司法机关就必然要沦为某些组织或个人的驯报工具，依法办案、公正审判就无从谈起。当前司法领域诸多矛盾和问题的症结就是，司法活动的外在干扰多，司法机关难以独立行使职权。要保障司法机关充分发挥其职能，就必须改革国家政法体制，从制度上确保司法独立。首先，要改善党对司法机关和司法工作的领导方式。党对司法机关的领导，应通过党中央对整个司法系统党组织的领导和各级司法机关内的党组织对其党员的领导来实现。地方各级党委不直接领导司法机关的工作。这样，有助于克服有的地方党委或其领导人非法干预司法事务的问题，也有助于加强党中央对司法工作的统一领导。其次，要理顺司法机关与人大的关系。各级人大对同级司法机关有监督权，但这种监督必须依一定的法律程序进行，而不能变成人大随意插手司法机关的具体活动。再次，要理顺司法机关与行政机关的关系。司法机关的人、财、物权都应完全独立于行政机关，不受行政机关的控制。
     第二，以体系协调为目标，改革国家司法体制。从狭义上讲，仅仅人民法院和人民检察院两类机构属于国家司法机关。但从广义上说，除人民法院和人民检察院之外，国家司法体系还包括公安机关、国家安全机关、司法行政机关、仲裁机构、公证机构、人民调解组织等国家机构和社会组织在内。司法改革的一个重要内容是要理顺这些机关或组织之间上下左右的关系，建立一个既有分工又有制约、体系完备、运转协调的司法体系。
     第三，以公正审判、提高效率、保护民权为目标，改革司法审判制度。审判制度改革至少要包括以下几方面内容：(1)扩大司法救济渠道。在现实生活中，有不少行为明显违反了实体法的规定，但程序法上却没有提供相应的司法救济手段，如地方政府非法的保护主义政策和行政垄断行为，致使利害关系人无法寻求司法救济，其合法利益得不到有效保障。或者，因为司法上没有提供相应的纠纷解决机制，有些本可以由司法机关有效解决的纠纷，如行政机关间的法律纠纷，只能诉诸其他非司法渠道解决。(详细的分析可参见史际春：《适应经济法治需要 建立“官告官”和民事、行政公诉制度》，《法学家》1998年第1期第124至126页。)因此，我们要适应社会生活的发展，坚持“有法律纠纷就应有司法救济”的原则，改革和完善诉讼法律制度，拓宽司法救济的渠道，扩大法院的受案范围，从而充分发挥司法在解决法律纠纷上的独特功能。(2)改革审前准备程序。我国的诉讼法并未规定一个独立而完整的审前准备程序。由于传统上我国法院的审前准备活动的主体是案件的承审法官，主要是由承审法官查阅诉讼材料，调查收集证据，对案件进行实质性审查，这样很容易导致先定后审或先入为主，因而不少人主张取消这种审前的到庭的审判方式。但是，从各国的审判制度和实践来看，审前准备是审判(特别是复杂案件)的重要阶段，是实现诉讼公正和提高审判效率的重要保障。总结中外的经验，我们可以按照预审(审前准备)和庭审分离的思路，设置预审程序和预审法官：在预审法官的引导下，当事人提出主张和证据，明确争执点，或者进行和解；如需进入庭审阶段，则由另行指定的主审法官审理。这样既建立了审前准备程序，又可以防止先定后审或先入为主。(3)改革庭审方式。庭审方式改革是审判制度改革的中心环节和重点内容。我国庭审方式改革的基本方向应当是，既要保留原来的职权主义庭审模式的可取之处，又要吸收当事人主义庭审模式的某些优势，从而建立有中国特色的混合型的庭审模式。庭审方式改革的具体内容包括：从庭外决定案件向庭审决定案件转变。庭审决定案件，就是要改变庭审走形式的状况，真正发挥庭审的功能，通过庭审中三方的控、辩、审来调查证据、查明案情、作出裁判；从法院集体定案、上定下审向法官独立审判转变。法院集体定案、上定下审的作法，实际上使法院内部的审判监督和两审制度流于形式，也不利于实行错案追究责任制。法官独立审判有利于认定并强化法官的责任，调动法官的积极性和创造性；覆簧蟆钡淖鞣ǎ復晟坪弦橹贫群团闵笾贫龋彸浞址⒒雍弦橥ズ团闵笤钡淖饔谩?4)完善强制执行制度。为解决“执行难”问题，克服判决对被执行人约束疲软问题，要进一步完善强制执行制度，强化判决执行的效能和力度。下列建议可参考和采纳：制定独立的强制执行法，设立统一的执行机构；增加新的强制执行措施，如人身强制执行措施；强化执行方面的法律责任，如对于阻挠、逃避或协助逃避执行的责任人员施以重罚；完善委托执行和协助执行制度，如规定受委托的或有协助执行义务的机构或人员无故不予执行或协助的法律责任。
     第四，以科学化、民主化为目标，改革司法管理体制。(1)进行法院内部机构改革。要树立以审判工作为中心的指导思想，大力加强业务机构，切实精简行政部门和行政人员。转变有什么审判业务就设置什么业务庭的思路，改变业务庭越分越细越多的趋势，按照科学精简、高效的原则设置业务庭。健全内部纪检监察机构，强化其职能。(2)改革法院内部领导方式。合理界定法院院长、庭长的管理职权，改变院长、庭长对具体案件把关和审批的作法。合理界定审判委员会的权力，改变案件无论大小都由审判委员会讨论的作法。(3)人事管理制度改革。改变行政干部的管理模式，按照科学的职位分类管理原则，对不同的职位(法官、书记员、司法警察、行政干部)分别实行不同的人事管理制度。建立健全司法考试、考核和培训制度。