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景汉朝:我国司法改革的发展逻辑与启示
管理员 发布时间:2024-05-02 08:05  点击:533

习近平总书记指出,“深化司法体制改革,建设公正高效权威的社会主义司法制度,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措”。我国司法改革是伴随着改革开放而逐步开展起来的。特别是党的十八大以来,司法改革作为全面深化改革、全面依法治国的重要组成部分,取得了丰硕成果,为推进国家治理体系和治理能力现代化作出了重要贡献。深刻认识和总结其发展逻辑与经验具有十分重要的现实意义。

司法改革的发展逻辑  

从上世纪八十年代开始,伴随着改革开放的滚滚洪流,我国的司法改革也迈开了坚定的步伐。总结几十年来的司法改革实践,可以发现其清晰的发展逻辑与轨迹,即强调当事人举证责任改革-庭审方式改革-审判方式改革-诉讼制度改革-司法体制改革。

我国原来的司法体制是建立在计划经济基础之上的。当时经济比较落后,交易少、纠纷少、案件少,加之理念上对“坐堂问案”的排斥,法院办案基本上是自己调查取证、自己辨别证据真伪,然后予以裁判(主要是民商事案件)。随着改革开放带来的经济发展和社会主义市场经济体制的逐步建立,经济交往日益频繁,各类纠纷不断增多,案件大量上升,过去完全由法院“独揽其责”、调查取证的方式,已不能适应形势任务的需要,同时司法理念也开始发生变化。随之开始了强调当事人举证责任改革,司法改革即肇始于此。但由于双方当事人的利益对立,各自提供证据的客观性、真实性、公正性往往受到质疑,这就需要开庭,由双方当庭举证、质证、辩论,从而进入了庭审方式改革阶段。民商事案件从不开庭到开庭是一个巨大的历史进步。

庭审方式改革以后,又产生了新的问题,主要是法官的权力有多大,能否当庭认证、判决等。这又涉及法官与庭长、院长、审委会权力的界限问题,对此权力的重新分配和界定,已超出“庭审”的范畴,这就进入了审判方式改革阶段。审判方式改革发展下去,一系列新的重大问题又凸显出来,比如当事人在诉讼中的权利及其保障、代理律师与当事人的关系、律师的权利与作用、检察院的地位和角色,以及法官、检察官、当事人、律师之间的相互关系等。为了解决这些问题又进行一系列的改革,实际上就进入了诉讼制度改革阶段。诉讼制度的进一步改革,同时伴随以信息技术为代表的新一轮科技和产业革命蓬勃发展,给司法工作带来诸多新课题、新挑战。大数据、互联网、云计算等现代科技的应用,为提高办案质量效率创造了有利条件,给司法工作带来创新发展的广阔空间。这些新情况新问题都需要从基本的诉讼构架、司法人员管理模式、资源配置、管理机制、司法结构等方面给予回应,最突出的是司法责任制、法官检察官单独职务序列、省以下法院检察院人财物统一管理等改革,这无疑进入了司法体制改革阶段。司法体制改革实际是政治体制改革的重要组成之一。当然,司法改革的演进是一个循序渐进、互相包含、自我迭代的过程,不是互相孤立、彼此截然分开的。

总结司法改革的发展脉络,可以发现如下特点:

一是从改革内容看,经历了“由小到大”“由简单到复杂”的过程。强调当事人举证责任开启了我国司法改革之路。证据制度是诉讼制度的基础工程,司法实践中的诉讼往往是围绕着举证开展的,举证任务与责任的调整既是对当事人程序权利的一种分配,更是决定案件最终走向的关键一环。可以说,这一“小”而“简单”的改革,在我国司法改革中具有里程碑意义。如前所述,经济发展反映到司法改革领域时,改革内容也逐步演变为庭审方式、审判方式、诉讼制度、司法体制改革等。改革从一个具体的环节为切入点,逐渐拓展到整个司法制度体制,范围越来越大,涉及面越来越广,也越来越复杂。

二是从改革过程看,经历了“自下而上”到“自上而下”的转变过程。当初的改革是基于经济发展和司法实践的客观需要,从基层开始的,主要是方式方法、司法权运行机制等方面的改革。当时各地法院积极探索,百花齐放,推动司法改革蓬勃开展,逐步向全国、向上级延伸,形成了“自下而上”的态势。随着改革的不断深入,逐渐进入到司法制度、司法体制改革的阶段,涉及一些基本的、重大的制度体制调整变革,难以完全再由各地自主实施,需要由中央政法单位甚至党中央统筹谋划、顶层设计。上世纪九十年代,最高人民法院率先成立了司法改革领导小组及其办公室,专职研究法院系统的司法改革工作,并于1999年10月发布了第一个《人民法院五年改革纲要》,之后陆续发布了第二、三、四、五个五年改革纲要。2003年5月,党中央决定成立中央司法体制改革领导小组,全面领导司法体制改革工作。其他中央政法单位相继成立了司法体制改革领导小组并出台了系列顶层设计改革文件。2013年11月、2014年10月,党中央先后召开十八届三中、四中全会,对深化司法体制改革作出全面部署。同时,于2013年12月、2018年2月,决定分别成立中央全面深化改革领导小组(已于2018年3月改为中央全面深化改革委员会)、中央全面依法治国委员会,进一步加强了党中央对全面深化改革和全面依法治国包括司法体制改革的集中统一领导。司法改革形成了“自上而下”的发展态势。

三是从改革方法看,经历了从试点到普及的过程。司法改革特别是司法制度体制改革,是一个复杂的系统工程,牵一发而动全身。我国幅员辽阔,人口众多,各地经济、政治、文化、社会等发展不平衡。所以,在改革方法上,涉及一些重大制度和体制的改革,一般都先行试点,总结经验,然后再全面或局部推开,确保了司法改革的稳妥推进。如2014年中央全面深化改革领导小组通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》,确定第一批在7个省份开展司法责任制、司法人员分类管理、司法人员职业保障制度等基础性、制度性措施的改革试点,第二批又扩大11个省份,到2016年全面启动。

司法改革的客观必然性 

作为改革开放伟大实践的重要篇章之一,我国司法改革始终紧扣时代发展大势,每一步都体现了社会实践发展的现实要求,体现了其客观必然性。

司法改革是经济基础决定上层建筑社会发展规律的必然要求。从改革动因看,司法改革的发展充分诠释了经济基础决定上层建筑这一基本的社会发展规律。马克思主义认为,经济基础决定上层建筑。司法制度是上层建筑的重要组成部分,必然随着经济基础的变革而变革。司法改革之所以发端于改革开放,主要是由于我国从计划经济向社会主义市场经济的转型,不仅经济交往日益频繁,纠纷案件不断增多,而且人们的思想观念发生了巨大变化,对办案方式、诉讼模式、司法制度、司法体制等,提出了新的更高的要求。司法改革的过程就是不断适应这一变革的过程,随着经济基础的不断完善,司法改革也将不断随之深化。

司法改革是坚持以人民为中心的必然要求。习近平总书记指出,“老百姓关心什么、期盼什么,改革就要抓住什么、推进什么”。中国特色社会主义进入新时代,人民对美好生活的需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出更高要求,而且对财产、健康、发展等权利保护和对司法工作的要求越来越高。不仅希望公平正义得以实现,而且希望更加高效便捷地实现;不仅要求裁判结果公正,还要求裁判程序合法;不仅要求实现公平正义,还要求以看得见、感受得到的方式实现;不仅希望政法机关输出“法治产品”,而且希望参与和监督执法司法过程;不仅关注自身合法权益的保障,而且对其他案事件的关注度越来越高。因此,必须通过深化司法体制改革,更好满足人民群众的新要求、新期待。

司法改革是实施全面依法治国战略的必然要求。党的二十大报告提出,要“全面推进国家各方面工作法治化”。这对包括司法领域等各方面、各环节的法治化提出了更高的要求。必须紧紧围绕建设法治中国的总目标,适应新形势,研究新情况,解决新问题,在推进司法改革的进程中尽快补齐短板弱项,深化司法体制综合配套改革,全面准确落实司法责任制,完善执法司法权运行机制和管理制约监督体系,确保公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职、互相配合、互相制约,将司法体制改革继续引向深入,为全面依法治国战略的实现作出应有贡献。

司法改革是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的十八届三中全会明确,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。司法治理是国家治理体系的重要组成部分,司法改革是推动司法治理现代化的动力源泉。当前,我国经济社会处于高质量发展的关键阶段,各种矛盾和问题也集中出现,司法工作在国家治理中的地位、作用、影响更加凸显。但要实现国家长治久安、社会和谐稳定的目标,司法制度还有许多需要改革完善的地方。比如,“关系案”“人情案”“金钱案”仍有发生,司法公信力依然不足,等等。这些问题制约着司法在推进国家治理体系和治理能力现代化方面重要作用的发挥。必须紧紧依靠司法改革,下大力气破除体制性、机制性、保障性障碍,不断推进国家治理体系和治理能力现代化。

党的十八大以来司法改革的经验启示  

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央将司法体制改革纳入全面深化改革、全面依法治国战略布局。经过多年的探索,我们走出了一条中国特色社会主义司法体制改革之路,形成了弥足珍贵的经验。

始终坚持党的领导。党的十八届四中全会专题研究并对包括司法体制改革在内的全面依法治国进行系统部署,这在党的历史上是首次。党的十八大以来,党中央成立全面深化改革委员会、全面依法治国委员会,加强对深化改革和全面依法治国工作的领导。习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会(中央全面深化改革领导小组)会议经常审议司法体制改革议题,通过了许多项有关司法体制改革的方案,构建了新时代司法体制改革的总体框架、顶层设计,明确了司法体制改革的主要任务和实现路径。司法体制改革牵一发而动全身,涉及利益格局的重大调整,事关司法权的科学配置,针对一些重点难点问题,以习近平同志为核心的党中央果断决策,各级党委、有关部门党组(党委)认真组织实施落实,确保了改革措施落地见效。实践证明,无论是司法体制改革的把舵定向、顶层设计、重大制度体制构建,还是微观突破、落实落地,没有党的坚强领导,是不可能实现的。

始终坚持从中国国情出发。我国的司法体制改革是为了回应“中国需求”、破解“中国问题”。因此,深化司法体制改革,必须从中国国情出发,始终立足于我国仍处于社会主义初级阶段的基本国情,立足于我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,认真研究这一矛盾在司法领域的具体表现和问题,把握广大人民群众对司法的需求和期待,吃透我国传统文化和现实社会状况,搞准我国司法体制与社会主义市场经济在哪些方面还不相适应。全面正确认识人民代表大会制度是我国的根本政治制度,人民法院、人民检察院由其产生、对其负责,并受其监督。同时,在办理具体案件时,又享有依法独立审理和决断权。这与西方的“三权鼎立”具有本质区别。“一把钥匙开一把锁”,简单照抄照搬西方的制度会形成“邯郸学步”的窘况。我们必须坚持问题导向,针对我国司法制度设计和实践中存在的问题,对症下药。这既符合改革的目的性,也符合司法体制改革的规律。

始终坚持遵循司法规律。司法活动有其固有的规律性。司法体制改革必须遵循司法规律,体现中央事权、责权统一、权力制约、尊重程序、直接审理、高效权威、公平公正等要求。比如,司法体制改革要充分体现司法权是中央事权的属性。习近平总书记深刻指出,“我国是单一制国家,司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院,而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。”省级以下法院检察院人财物统一管理,推行跨行政区划法院检察院改革等,就体现了这一重要论断和规律性。又如,司法责任制、法官检察官单独职务序列改革,以及“由审理者裁判、由裁判者负责”原则等都体现了法官检察官职业和权力责任的特殊性,是符合司法规律的。

始终坚持依法有序推进。改革和法治相辅相成。一方面,在研究改革方案和实施改革措施时,要以法律为准绳,保证改革航船不走偏、不颠覆。另一方面,立法也要主动适应改革需要,积极发挥其引导、推动、规范、保障改革的作用,做到改革和法治一体推进。实践中,对于一些现行法律没有规定而又十分迫切的司法改革,经全国人大常委会授权进行试点,实践证明行之有效后的,要及时上升为法律。党的十八大以来,全国人大常委会已作出多项授权决定,如对刑事案件速裁程序、认罪认罚从宽制度、人民陪审员制度、检察机关提起公益诉讼等改革试点进行了授权,既保障了相关改革工作推进的合法性,也为试点地区的改革实践指明了方向。试点结束后,全国人大将试点中的成功经验纳入立法,对人民法院组织法、人民检察院组织法、法官法、检察官法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律作了相应修改,制定了人民陪审员法,以立法形式巩固了改革成果。

司法改革是一项庞大的系统工程,当前已经进入深水区,有的虽已有了“物理变化”,但“化学变化”尚有一个过程。应当认真总结经验,紧扣人民群众司法需求,遵循司法规律,进一步巩固和深化改革,为建设更加公正高效权威的社会主义司法制度,不断开创中国特色社会主义法治事业新局面,作出应有的贡献!

(作者系全国人大常委会委员、社会建设委副主任委员,中国法学会副会长)

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