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秦前红:法律监督视野下检察侦查制度优化
管理员 发布时间:2024-03-21 09:21  点击:148

摘要:我国“侦查-公诉-狭义法律监督”检察权架构,对应形成了“职能保障型-公益保护型-权力制约型”法律监督体系。在法律监督体系中,检察侦查作为保障性职能促进检察机关保护公益、规制公权;在国家监督体系中,其作为制约性职能促进公职人员监督资源合理配置、形成监督闭环。从高质效法律监督履职和增强依法反腐合力的目标导向出发,当前检察侦查制度尚有完善空间。应在党和国家监督体系整体框架下,按照功能主义国家权力配置要求,通过机构和职能整合促进检察侦查的功能发挥和效能提升,同时遵循“分工、配合、制约”宪法原则。循此逻辑,在权能配置上,促进权能内容体系化,启动条件和范围原则性与灵活性相结合,完善侦查权限措施,对接调查核实权;在体制机制上,设立独立于批捕、公诉部门的专门侦查机构,保留公诉部门自行补侦权,理顺“检察一体”与检察官依法独立办案关系;同时从程序性控制和多元监督等方面健全内外监督制约机制,据此系统推进检察侦查制度优化完善。

引言

习近平总书记在党的二十大报告指出:“加强检察机关法律监督工作。”2021年6月印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称《意见》)指出,检察机关“是国家的法律监督机关,是保障国家法律统一正确实施的司法机关,是保护国家利益和社会公共利益的重要力量,是国家监督体系的重要组成部分,在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用”。中共中央于2021年1月印发的《法治中国建设规划(2020—2025年)》第五部分关于建设严密的法治监督体系强调“建设法治中国,必须抓紧完善权力运行制约和监督机制”,“把法治监督作为党和国家监督体系的重要内容,保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使,保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障”。新时代背景下,检察机关切实贯彻落实上述要求,必须充分运用政治智慧和法律智慧,行使好宪法法律规定的检察权,为我国检察事业及法律监督工作谋求长远发展,进一步发挥其在建设法治中国中的作用。从检察机关行使职权来看,修改后的《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称《人民检察院组织法》)第20条第1项便规定了“依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权”。应勇检察长指出:“检察侦查是严惩司法腐败、维护司法公正的重要手段,也是加强法律监督的重要保障,重在加大力度、务必搞准。……批捕、起诉、侦查、诉讼监督等检察基本职能只能加强不能削弱。”

检察机关对刑事案件在一定条件下行使侦查权,既是世界检察制度的共性,也符合人民检察制度的发展脉络。纵观我国各个历史时期,尽管检察侦查制度在不同历史时期受到不同质疑,但其自产生始便与我国检察机关相伴相生,是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分。监察体制改革之前,检察机关侦查权是实现法律监督权威的重要支撑,反贪渎等职务犯罪侦查职能转隶使检察机关缺少了实现法律监督权威的有力依托。伴随着《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)通过施行和《人民检察院组织法》《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)修改,新时代检察侦查制度得以重新确立。当前,各界关于未来检察机关侦查制度的新发展,既报以重要关切,亦存在不同程度的顾虑。为了确保“新”自侦权的实施效果,检察机关应当对自身的权能建设加强重视。

鉴于此,本文从检察侦查在党和国家监督体系中的定位出发,从目标导向、优化思路和应循原则等层面理清检察侦查制度优化的法治逻辑,进而具体探讨其未来制度优化的可能路径和方法,以期对发展检察理论和完善党和国家监督体系有所裨益。

一、检察侦查在党和国家监督体系中的定位

国家监察体制改革背景下,为了论证检察机关保留侦查权的正当性,实务和学界从职能属性和实践功能等角度,提出了公诉职能从属说、检察应然职能说、法律监督权说、制约与配合说、反腐力量补强说和补充说、审前程序进阶说等多种学说,从不同视角下论证了检察机关侦查权的正当性基础。在坚持和完善党和国家监督体系的背景下,需要进一步回应的问题是:在法律监督体系乃至国家监督体系中,检察侦查究竟具有何种功能定位?对该问题的研究,既是对检察侦查权实现整体性证立的重要基础,亦得以为其融通于我国法律监督体系乃至党和国家监督体系探寻立身之本。

(一)法律监督体系与检察权的功能性对应

在我国特色宪制结构之下,我国形成了不同层次的法律实施活动监督体系。第一,权力机关的法律监督。我国人民代表大会是国家权力机关,“一府一委两院”由其产生、对其负责、受其监督,在国家监督体系之内,各大监督要素均有其重要价值,而人大监督则是最高层次的监督权。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第62、67、99和104条分别规定了全国人大、全国人大常委会、地方各级人大和地方各级人大常委会保证宪法、法律和行政法规被严格遵守和执行的职权和措施。第二,检察机关的法律监督。从世界范围内来看,西方各国检察权主要有诉讼监督权、侦查权和公诉权三种职能。尽管监督宪法和法律实施层面的法律监督并不是世界检察制度的主流,但是根据联合国大会1990年《关于检察官作用的准则》第11条检察官职权条款,检察院职权边界并无定论,而是依据本国宪法法律的规定。检察机关由权力机关产生、对其负责并成为专门法律监督机关,由此成为法律监督之国家宪制机关,而非一般公诉或侦查机关。此外,其他国家机关在其职权范围内,也具有维护宪法和法律尊严、保证法律法规等严格遵守和执行的职责。

在“法律监督机关”这一规范定位和检察侦查权的事实运行之间,宪法中的“检察权”起到了关键纽带作用。我国检察机关是《宪法》明确规定的国家的法律监督机关,关于“法律监督权”和“检察权”本质上有无一致性或者说包含关系,学界存在“二元论”和“一元论”的分歧。从逻辑上讲,前者倾向从我国宪法文本对检察院之定位出发,进而与传统意义的“检察”一词作对比;后者则从传统的“检察”概念出发,进而解释我国宪法文本规定的“法律监督”。因此,二者之间既非全然相斥,亦不必然强调某种包含关系,问题的关键是如何理解“检察权”与“法律监督机关”(而不是与“法律监督权”)的关系,这完全可以通过宪法文本的体系性解释加以澄清。《宪法》中的“法律监督机关”更多的是“权力分工”原则下检察机关的功能性定位,这是检察机关行使权力所要达到的功能和目的的概括性描述。

有学者曾以“人民法院审判权”为参照,将人民检察院职权界定为“三层级”结构,三者分别是略高于、等于、略低于人民法院审判权的权力位阶,其中第一层级是法律监督权或称为“检察”之权,即上述所称“狭义法律监督”;第二层级是批准逮捕权、直接受理案件的侦查权、审査起诉决定是否公诉等;第三层级是派员出庭行使公诉权等。一方面,上述解读对于在刑事司法语境下理清“检察权”的内涵外延具有重要价值,尤其有助于澄清“检察权”与“司法机关”之间的关系;同时,这也说明若将检察院职务犯罪侦查权完全抽离,必然破坏现行宪制结构对于检察院的“法律监督机关”之定位。另一方面,如果在法律监督语境下来理解“检察权”,这种以审判权为参照的检察权构造理论,在回应“检察权”究竟如何实现“法律监督机关”这个检察机关的功能性定位的问题上,却似力有不逮,而这正是理解“检察权”和“法律监督机关”关系必须解决的问题。

鉴于此,有必要从功能性分权的角度提出更具解释力的构造理论。根据我国宪法法律,我国形成了“侦查-公诉-狭义法律监督”检察权架构;与之相对应,我国形成了“职能保障型-公益保护型-权力制约型”法律监督体系。近年来,在多轮改革背景之下,检察院的职权措施发生了许多变化,其中影响尤为重大的一个变化是,在国家监察体制改革背景下,检察机关职务犯罪侦查职能转隶至监察机关。根据修改后的《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》等规定,我国检察院职权主要是侦查、公诉和狭义法律监督。前者第20条第1项和后者第19条为检察机关的“新”侦查权提供了规范基础。批准逮捕、公益诉讼等职权措施可以涵盖在该检察权架构之中,调查核实、抗诉、纠正意见和检察建议等则是检察机关行使上述职权所采取的具体措施。

正是在“法律监督机关”的机构定位之下,我国各项法律规定使得检察机关能围绕该定位开展体系化建构,进而形成了法律监督体系与检察权的功能性对应关系。事实上,“法律监督机关”这一概念的法定化虽然反映了新中国成立之初“一般监督”体制的残余影响,但其作为一个宪法概念的规范意义并不完全确切。因此,在法律监督体系中理清各项检察职能的功能定位,尤为必要。具体而言,在法律监督体系中,检察机关各项职能并非发挥着完全一致的功能,而是各有侧重。第一,行使公诉权和提起公益诉讼等旨在保护国家和社会公共利益,在法律监督体系中主要发挥公益保护作用。时至今日,检察权早已超越刑事公诉范畴而被赋予一般公共利益代表之身份。第二,监所检察监督、行政检察监督和诉讼监督等旨在规制国家公共权力确保其不被滥用,在法律监督体系中主要发挥权力制约作用。第三,检察侦查在法律监督体系中主要发挥职能保障作用,是检察机关保护公益、规制公权的保障性职能。在“法律监督机关”之宪法定位和加强法律实施和监督的背景下,我国检察侦查权正在经历着从原本追诉本位逐渐迈入监督导向的演进发展。

(二)法律监督体系中的保障性职权

在实践中,检察机关不得不面临的现实问题是,如何保证其保护公益、规制公权的各项工作得以有序开展,保证法律监督职能得以落地落实。要实现“法律监督机关”之宪法定位和现实权威,这就要从宪法法律中寻找“有力依托”和“有效措施”。在法律监督体系中,检察侦查的刚性特征使其成为检察机关保护公益、规制公权的保障性职能,“在检察机关高质效履行法律监督职责中发挥的内生性支撑功效”,由此实现法律监督职责体系的“刚柔并济”。

在法律监督职权体系中,检察侦查权乃是唯一具有刚性、强制性的职权措施。在行使法律监督职责过程中赋予检察机关一定的侦查权,有助于增强检察机关的公诉职能和监督职能,支撑检察机关的诉讼监督、激发检察制度的活力。《刑事诉讼法》第21条针对狭义法律监督职权,规定检察机关“可以进行调查核实,并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议”。尽管检察院已经拓展了行政检察职权并且增加了公益诉讼职权,仅凭没有实际强制力的检察建议和纠正违法通知书等柔性监督手段,却很难使其发挥实效。《意见》第13部分“进一步提升法律监督效能”指出:“检察机关要加强对监督事项的调查核实工作,精准开展法律监督。”从性质来看,与刑事诉讼中查办犯罪的侦查权以及监察机关为处置职务违法或者职务犯罪所实施的调查权不同的是,调查核实权仅仅是检察机关为查明是否存在诉讼违法行为或者损害公益的行为而进行的核查工作。从措施来看,基于手段和目的的比例原则考察,调查核实权不应当具有限制人身权或者财产权的强制性。毋庸讳言,真正影响检察权强弱的,其实是有无职务犯罪侦查权和对行政行为(包括抽象行政行为)及地方立法等的法律监督职能。

事实上,肯认检察侦查权对于法律监督的保障功能,这并非一种全新观点。然而,如果只是将检察侦查权理解为一种单纯的保障手段,却有可能造成侦查权独立价值的剥离,无法周延诠释其在法律监督体系中真正价值。因此,这里有必要澄清两个问题。第一,在检察权架构中,与公诉权一样,检察侦查权也是独立于狭义法律监督权的基本职能。三者都是检察权的有机组成部分,都是实现法律监督宪法职责的重要权能,从不同维度维护法律正确统一实施。一方面,检察侦查权在“审前”阶段占据主导地位,作为刑事诉讼独立环节具有独立品格,而不只是依附于其他检察职能的某项具体措施。《人民检察院组织法》第20条将检察侦查权与检察其他职权并列规定,而不是在第21条与调查核实并列规定,可见其与后者具有完全迥异的法律属性和地位。另一方面,检察机关行使侦查权的过程,同时也是保障国家统一、法制统一、法令统一和市场统一的过程,是保障党的政策和国家法律得到完整统一正确实施的过程。第二,“监督型”侦查权定位并未脱离侦查权的基本属性。毫无疑问,作为独立职能的侦查权本质上就是一种基于追诉犯罪而收集证据、查明事实的权力。所谓“监督型”,强调检察侦查权在法律监督体系中的功能定位,是对传统的“追诉型”侦查权在价值追求、侦查范围、侦查方式等方面上作了一种更加契合“法律监督机关”机构本位的调整。因此,侦查权本身所注重的秉持客观公正义务、全面查明事实真相等要求,仍然得以延续;与此同时,立足法律监督机关宪法定位,“监督型”侦查权对应的收集证据、查明事实等活动同样蕴含着法律监督的价值意蕴。

(三)国家监督体系中的制约性职权

关于检察侦查权在国家监督体系中的定位的研究,有助于回应“为什么公安机关对违法犯罪行为的发现、证明、检举即侦查、追诉就不是法律监督”的诘问。对此,首先要回到法律监督机关这个起始点。“法律监督”本质上是一种源于宪法、位列人大监督之下的宪制职能,旨在监督宪法法律正确统一实施、促进政令通畅和维护中央权威。在国家监督体系中,“监督型”侦查权的定位必然需要契合法律监督的定位,二者具有一致性。在国家监督体系中,检察侦查作为制约型职能促进公职人员监督资源合理配置并形成监督闭环,由此实现国家监督职权体系的“功能优化”。

第一,司法工作人员侦查权一定程度上符合有利侦查的逻辑。我国侦查(调查)制度体系,首先遵循专门侦查(调查)和有利侦查,前者确立了侦查(调查)主体权力来源的正当性,由此我国一般刑事案件由公安机关主要侦查、职务犯罪案件由监察机关主要调查;后者则要求“有利于侦查程序目的的实现”,如考虑侦查效率的绩优性,以及由某些更具亲历性的机关负责对某一特定类型案件的侦查等。其次,监察权与检察权在监督属性上的差异性,恰好构成了二者的互补性,这是两者共同构建严密的权力监督机制的前提条件。从公职人员监督体系来看,相较于监察机关立案调查,检察机关对符合法定条件的司法工作人员直接立案侦查,具有发现犯罪线索的及时性、调查事实的便捷性、处理结果的完整性、侦查技术的专业性等优势,从而优化办案资源配置、提高反腐败整体效能。最后,不仅是对司法工作人员的直接立案侦查,检察机关在补充侦查过程中至少在理论上同样具有相当优势。从合理分配规制职务犯罪公权力资源的角度,还有学者进一步主张应当合理地划分监察机关与检察机关的优位管辖权。

第二,检察侦查制度符合国家权力配置的监督制约逻辑。从控权的角度来讲,“制约”概念涉及三个层面:一是控制,二是约束,三是阻止。检察机关通过行使检察权,一方面以分工合作对其他国家公权力予以制衡,另一方面直接对其他国家机关的行为进行监督。有学者基于比较研究指出,“受法治原则和人权原则的约束,监察委员会应被赋予反腐败所需必要权力,而非全部权力”。在公职人员监督体系中,检察侦查权的此种监督制约价值乃是多元化的。从传统“追诉型”侦查权来看,其本身便具有隐性程序制约的特点,譬如介入侦查、自行补充侦查活动对公安机关刑事侦查活动的程序控制;从“监督型”侦查权来看,其进一步具备了积极主动的显性实体监督特点,譬如检察机关对法律监督中发现的司法工作人员职务犯罪直接立案侦查,其线索来自于对诉讼活动进行监督,由此加强对法官、检察官办案的制约和监督制度,促进司法公正。

二、检察侦查制度优化的法治逻辑

检察侦查制度优化所应当遵循的法治逻辑,概括来讲主要有三:一是制度自身的属性,即从应然和实然角度,分析检察侦查应当符合何种目标导向,并据此对现有制度加以检视;二是制度优化的内涵,即检察侦查制度优化应采取何种思路;三是制度优化的限度,即检察侦查应当遵循哪些原则或者价值要素。由此,检察侦查制度优化应当遵循的法治逻辑主要包括三个方面。

(一)增强法律监督质效和反腐合力的目标导向

在将一项法律制度规范加以调适之前,需要溯及立法原意和精神,为该制度寻找立足于现实社会和改革的基点,成为其融通于现有制度体系的准则。党的二十大报告强调:“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,完善权力监督制约机制,以党内监督为主导,促进各类监督贯通协调。”就检察机关而言,狭义法律监督主要面向国家职权及其活动,如司法裁判活动和公共行政活动,侦查权和公诉权主要面向涉嫌特定犯罪的具体案件。检察侦查制度优化的目标导向,主要体现在增强法律监督质效和增强依法反腐合力两个方面。

第一,增强法律监督质量和效果。在检察机关高质效履行法律监督职责的过程中,检察侦查权应当充分发挥内生性支撑作用。《意见》第5至13部分强调“全面提升法律监督质量和效果,维护司法公正”,其中第13部分专门指出要“进一步提升法律监督效能”。一方面,作为促进维护公共利益、规制国家公权的保障性职能,检察侦查权与检察建议、调查核实等职能措施相结合从而呈现“刚柔并济”格局,为检察机关高质效履行法律监督职责辅以制度权威。另一方面,为了确保“新”自侦权的实施效果,检察机关需要尤为重视对自身权能的建设,从而杜绝“自侦中心主义”和程序构造失调,同时避免个案触发概率走低等问题。正如应勇检察长指出:“增强法律监督刚性要坚持‘眼睛向内’,关键是自身监督办案要过硬,同时提升跟进监督‘韧性’。”

第二,增强依法反腐合力。在完善权力监督制约机制的语境下,检察侦查权应当主动对接其他监督职能,促进各类监督贯通协调。《意见》第7部分关于“加强检察机关与监察机关办案衔接和配合制约”指出:“加强检察机关立案侦查司法工作人员相关职务犯罪与监察机关管辖案件的衔接协调、线索移送和办案协作,不断增强依法反腐合力。”相较于监察机关以国家监察专责机关身份对公职人员职务犯罪进行的调查活动而言,检察机关直接立案侦查的案件范围,主要限于《刑事诉讼法》第19条第2款规定的“在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪”。一方面,这些案件以“在对诉讼活动实行法律监督中发现”为前提,其事实上对检察机关行使法律监督职责起到了补强功能;另一方面,将检察侦查工作融入反腐败工作总体格局和体系,有助于加强检察机关与监察机关办案衔接和配合制约,落实“不断增强依法反腐合力”相关要求。

(二)机构与职能整合的优化思路

从规范和实践检视来看,当前检察机关侦查权及其体制机制尚有不少完善空间。一方面,检察机关非常态化、小范围地行使侦查权,并不仅为了应对职务犯罪侦查权转隶的一时之需,同时也是转隶背景下寻求新发展的突破口,是一种契合法律监督定位的理性选择,否则便可能造成检察监督资源的浪费。另一方面,“两反”职能转隶之后,检察机关针对司法工作人员直接立案侦查的案件数量不升反降,案件成案率明显下降,未能真正将“发现线索”上的职能便利充分转化为“侦查活动”上的效能优势。检察侦查制度之功能发挥和效能提升的掣肘因素,涉及到多个层面,如规范层面存在着权能体系化不足、程序性机制缺失、启动条件过于严苛等问题,实践层面面临着侦查手段、技术和保障方面存在不足等新形势、新问题,等等。

检察侦查制度的优化思路在于实现既有机构与职能的整合优化,此种整合必须立足党和国家监督体系,并结合功能主义国家权力配置原理。检察机关侦查权若要进一步发展,对于当前的检察业务格局可谓“牵一发而动全身”,为此需要从系统性、整体性考量,避免“头痛医头、脚痛医脚”。概括而言,这主要体现在以下两个层面。

第一,从党和国家监督体系的整体视角来看,一方面应当能够促进各类监督贯通协调,增强法律监督质效和依法反腐合力;另一方面,还要以社会主义国家权力监督原则为理论基点,在不同监督主体之间形成必要的相互监督制约关系,避免陷入“叠床架屋”窘境。致力于上述目标的实现,这需要改革和立法者在党和国家监督体系框架之下优化顶层设计、协调相关矛盾,推动多轮改革之系统融通、实现多项制度之价值调和,在更加宏观的视角下进行谋篇布局。

第二,从法律监督职责体系的内部视角来看,不仅应当有利于检察侦查权能的优化配置,还应当有利于检察侦查体制的科学构建。《刑事诉讼法》修改以后,检察机关保留侦查权包括机动侦查、补充侦查和直接侦查。以司法工作人员职务犯罪侦查为例,其目前由刑事执行检察部门负责。“两反”转隶以前,最高人民检察院反贪污贿赂总局设4个正厅级局;监所检察机构于2015年更名为刑事执行检察机构,后于2019年调整更名为第五检察厅,承担刑事执行检察和司法工作人员职务犯罪侦查职责。《刑事诉讼法》有关规定为国家监察体制改革以后检察机关行使侦查权提供了规范基础,同时适应了不同业务部门之间的职责分工,却也分散了本便稀缺的监督资源和队伍力量。

(三)分工、配合、制约的宪法原则

监察体制改革背景下检察机关直接侦查案件范围大为限缩,其原因之一是“检察机关对职务犯罪案件既行使侦查权,又行使批捕、起诉等权力,缺乏有效监督机制”。在该时期,检察机关集侦查主体与侦查监督主体于一身,这导致“自侦监督沦为自我监督”,无法回应“对自身行使侦查权如何实现有效监督的问题”。检察机关曾试图构建更为有效的自我监督、上级监督机制,并通过人民监督员等制度强化外部监督,但这些举措仅缓一时之急,很难真正防范侵害犯罪嫌疑人刑事辩护权利、确保刑事司法的公正性。“两反”职能被整合至监察委员会,这在某种程度上破解了上述困局。不过,正如李奋飞教授指出,检察机关仍旧需要对“新”自侦权的行使风险未雨绸缪。

现行《宪法》第140条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”在理解该原则应当强调,这是一个完整的逻辑和规范体系,三者并非独立存在的单项制度,而是相融共生、有机统一的整体性机制。就三者之间的关系而言,该条款的核心价值追求在于刑事诉讼中的“互相制约”,重在控制“侦查权”。所谓权力制约,包括监督和制衡两重内涵,“监督是单向的、高效率的,但是永远存在谁来监督监督者这一难题。制衡是双向的、稳定的和刚性的,但是必然在一定程度上牺牲效率”。从监督来看,“侦办司法工作人员相关职务犯罪是检察机关强化法律监督、维护司法公正的重要手段”,为此需要充分发挥其在国家监督体系中的制约性功能;从制衡来看,检察侦查作为制约性职能并不说明其不需要接受监督和制约,无论是从检察权保障公民权利与自由的终极使命,还是从“分工、配合、制约”的宪法原则来讲,检察侦查权都应当接受必要的外部监督与制约。

来源:《国家检察官学院学报》2024年第1期。有删节,引用请参照原文。

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