我国自2000年开始进入老龄化社会，2021年第七次全国人口普查结果显示，60岁及以上年龄段的人口占比18.7%。 1 老龄化是经济繁荣与科技进步的重要社会现象，老龄化问题亦是社会科学研究的重点。 2 2019年《国家积极应对人口老龄化中长期规划》将应对老龄化上升为国家战略，指出要“夯实应对人口老龄化的社会财富储备”。这不仅强调政府从“福利国家”视角出发，通过分配与再分配积累社会化养老资金，更对老年人自我规划养老安排、拓展财富来源提出了要求。

长期以来，以房养老被视为缓解老年人资产流动性短缺、扩充其财务保障的重要理念与方式。从经济与社会因素的综合考量来看，以房养老得以补充代际承诺、社会福利等他助养老方式的不足部分。在法律设计上，围绕着房产的流动性转换存在多种可能的安排，如买卖、租赁、抵押借款等。 3 住房反向抵押以其兼顾老年人居住稳定性与收入稳定性的需求而受到青睐，成为各国为缓解养老财务保障不足而大力拓展的业务。然而，由于对住房反向抵押制度的理解并不清晰，法律供给上亦有不足，导致该制度之运作效果不尽人意。从目前的研究来看，无论是宏观的机制设计还是微观的要件构造， 4 鲜有考察住房反向抵押的实施困境及其原因，缺乏利用民商事法律理论对其进行体系化解释与建构的努力。欲发挥住房反向抵押制度以房养老的功能，必须完成规范理念的调整、实施模式的选择和具体规范的构建，从而使之助益于老龄化社会的财产有效配置。

一、作为以房养老实施机制的住房反向抵押

住房反向抵押是一系列金融产品的集成创新，涉及抵押、资产评估、信贷、资产证券化、保险等， 5 其本质上是一种盘活不动产价值的权益转换制度。 6 传统上，盘活不动产价值的房产权益转换主要通过正向抵押，即(预售)商品房抵押实现。随着增加资产流动性的方式不断开发，住房反向抵押渐次成为活跃房产价值的重要制度。

(一)住房反向抵押的制度解释

在典型的住房反向抵押中，借款人将房屋抵押给金融机构，金融机构定期地、持续地向借款人支付，且借款人可以长久居住于该房屋。在借款人死亡以后，金融机构获得对该房屋的优先受偿权。 7 在正反两种抵押模式下，借贷双方的法律地位并无差别，只是贷款的流向与贷款余额的变动趋势因房屋产权的初始状态不同而相反，这也是住房反向抵押之所谓“反向”的原因。在正向抵押中，借款人尚未完全取得待购房屋产权，随着借款人向贷款人按期持续付款，借款人在房屋上的权益逐渐增加，贷款余额则随着时间推移而减少。在住房反向抵押中，借款人以享有房屋完整产权为前提，随着贷款人定期向借款人支付贷款资金，借款人对房屋的权益逐渐减少直至清零，从而全部冲抵累加的贷款余额。 8

美国自20世纪60年代首次发行住房反向抵押产品以来， 9 逐步形成体系化的制度设计和富含包容性的制度实践。以美国运作最成熟、规模最大的住房反向抵押产品即房屋净值转换抵押贷款为例，在实施主体层面，美国住房发展部是顶层设计者，为住房反向抵押设计了一整套的流程。联邦住房管理局是具体事务执行者，授权贷款机构发放住房反向抵押产品、收取保费并管理保险基金，为住房反向抵押运作过程中产生的风险提供兜底性保险服务。在适用条件上，联邦住房管理局从业务开办的目的、借款人的适格要件、贷款机构的信息披露、借款人在强制咨询程序中咨询的具体事项等方面作出规定。 10 其中，适格要件是核心内容，用以锁定事前风险，包括借款人年龄限制、房屋产权要求、贷款用途控制等。业务流程包括启动、运作和终结三个环节：在业务启动环节，借款人向住房发展部认可的咨询机构提出咨询后，自主向经办房屋净值转换抵押贷款业务的金融机构提交申请书。金融机构审核完毕后，委托专业机构对申请者个人及其房屋的基本情况等进行独立调查并作出综合评估。如果金融机构接受借款人的申请，则会向联邦住房管理局申请住房反向抵押贷款保险。联邦住房管理局审查后认为符合规定的，则通过保险申请。 11 在业务运作期间，住房发展部根据美国国家住房法案第255条的授权实施监管，以应对房价波动、利率调整、道德风险、经济周期等风险因素，保持产品稳定并降低借款人风险。业务终结的触发事由，包括老年借款人死亡，搬离房屋(如连续12月内不再居住),变卖房屋，无力支付财产税、保险费或者无力维持房屋之完整性而违约等。 12 其中，借款人死亡是主要的触发事由。

(二)住房反向抵押以房养老功能的实现

在我国，以房养老政策在21世纪初萌发，其业务运作形式的早期探索包括以房换养、委托租赁、养老按揭、邻里售房等。 13 相较而言，住房反向抵押更符合老年人以房养老的价值追求。

第一，住房反向抵押以不转移房屋之占有为核心特征，较好地满足了老年人对居住稳定性的需求。以房养老在实现形式上主要包含转移房屋占有与不转移房屋占有这两种类型。转移占有的形式如以房换养、委托租赁、售(租)房等，此类以房养老形式往往无法同时兼容原住房产占有与现金流入两种期待利益的保护，特别是容易打破老年人对居住稳定性的需求。老年人通常希望尽可能长时间地居住在原住房与社区中，因为住房意义上的寓所在老年人生活中起着至关重要的作用，长期居住在一个地方会培养出一种认同感。 14 美国法上对这一问题的强调不仅是描述一种实然的现象，更意在突出公法为达到这一应然的结果所须履行的义务。如美国联邦最高法院裁决认为，各州应广泛地为老年人提供无障碍的就地养老的居家支持。 15 就地养老在我国有更为突出的现实意义，居于故土而非移居他处是厚植于国人内心深处的情感需要。不转移占有的住房反向抵押养老形式意味着老年人继续生活在原住房与社区中，其居住稳定性未受影响，从而增加了养老生活的舒适感。

第二，住房反向抵押以持续的现金流入提供了相对充分的财务保障，以限定性的债务偿还内容提升了财务预期的安全性，切实满足了老年人对收入稳定性的需求。老年人对风险较为敏感，稳定的现金流入与安全的财务预期是其对以房养老制度的追求。住房反向抵押因制度结构上的特殊性，增加了这一层保障：在稳定的现金流入方面，其通常由财力雄厚的金融机构作为贷款人，且多在政府支持下运作，即便金融机构支付能力受限，政府也会以信用担保避免老年人收入断流。在安全的财务预期方面，除政府信用担保以外，住房反向抵押合同通常包含无追索权条款，即借款人仅以所抵押房屋之变价为限对贷款人履行清偿义务，超出房屋变价之外的债务，借款人无须履行。因此，无追索权设计在清算时点消除了老年人不可预期的债务压力。

第三，住房反向抵押将个人的生命周期与房屋价值变动进行了有效匹配，有助于引导个人进行全生命周期的财产权益配置。住房反向抵押针对的一般是储蓄匮乏、人力资本转化能力较弱但可盘活房产价值的老年人。对于个人而言，可以在年轻时通过正向抵押购买住房，并持续还款至拥有住房的完整产权。在年老时，可以将该住房以反向抵押的方式释放其流动性。这将在整体上实现房产价值的有效利用，避免资产闲置。由此，住房反向抵押所具有的以房养老功能贴合个人的财产权益规划，能够更加科学、合理地补充社会化养老保障的不足。

二、住房反向抵押的实施困境及其成因

住房反向抵押发轫于美国高度发达的金融市场环境，并经由制度移植从一种“地方性知识”逐步走向全球市场。然而，在历史发展过程中，住房反向抵押的实施效果并未达致理想预期，其发展路径仍在探索之中。

(一)实施效果与制度预期割裂

住房反向抵押制度着眼于老年人、金融机构与政府的多元利益实现。然而，现实的复杂性增加了制度适用的不确定性与异常性，使其在实施上存在诸多困境。

第一，适用范围局限。

以市场发育较为成熟的美国为例，房屋净值转换抵押贷款自1990年正式推出以后，随着政府引导与市场消化，其认可度逐渐攀升，贷款的数量、标的房产价值等均呈现持续走高态势。但在2009年达到顶峰以后，开始急转直下，贷款数量每年持续稳定在3—6万笔左右。从正式推出至今，住房反向抵押贷款数量合计不到130万笔。 16 相对于目前约6000万适格人群而言，申请数量与适格人群严重不相称的问题较为突出。在欧盟范围内，虽有不少国家尝试推行了住房反向抵押，如西班牙、法国、意大利、波兰等，但由于各国的立法、制度框架、参与主体缺乏统一性，即欧盟层面未能作一体化协调，住房反向抵押因而未形成规模。 17 我国的住房反向抵押市场发展同样迟缓，自2014年试点以来，全国范围内仅有幸福人寿的“幸福房来保”与中国人保的“安居乐”两项产品，且试点城市中签约数量和承保数量平均只有200单左右。 18

第二，借款人财务不稳定性突显。

在住房反向抵押实施过程中，老年人需要承担的成本通常相对较高。如在美国房屋净值转换抵押贷款中，老年借款人需要承担包括财产评估、信用报告、申请费用等一次性成本以及抵押保险费用、财产税、利息、与房屋质量保证相关的费用等持续性成本。而且，各种类型的费用在不确定的周期内会随着利率、政策等方面的调整而变更，其加总结果实际上比传统抵押的费用远为高昂。 19 然而，老年借款人在初始签订住房反向抵押合同时，通常并不能准确预料将来的高额成本，尤其当成本平摊到长时间的履行期内时，更难对借款人形成即时的心理压力。与此同时，老年人认知能力特别是记忆力下降，很难及时遵守复杂而持续的费用支付义务，再加上收入端的限制，一部分缺乏合理经济规划的老年借款人可能会因“断供”而违约，面临被逐出现有住房甚至破产等情况，从而加剧其经济生活的不稳定。

第三，非借款配偶方的利益保护问题日渐严峻。

一般情况下，老年配偶双方会同时作为住房反向抵押的借款人签订合同，当其中一方死亡时，另一方可继续居住于该房屋中。但也存在仅有配偶一方参与住房反向抵押的情形，如配偶一方未达到年龄门槛而不具有申请资格、年龄较小一方不签订合同可能获得更高额度的贷款或承担更低的费用、借款人参与住房反向抵押之后结婚等。 20 实践中，有的裁判认可非借款配偶方利益保护的必要性，将住房反向抵押合同的还款期限延至非借款配偶方去世时。 21 有的则持相反态度，以非借款配偶方不具有借款人身份为由，判决其必须承受借款配偶方死亡所触发的合同清算结果。 22 因此，当借款配偶死亡导致合同终结时，非借款配偶方既不属于抵押合同当事人，且未通过合同更替等方式进入合同关系的，可能会因无力止赎等原因被驱逐出房屋，这与住房反向抵押以房养老的理念相背离。

(二)实施困境之成因

住房反向抵押实施效果与制度预期的割裂，源于该制度本身的局限性。实际上，不仅老年人因受认知能力影响而难以事先权衡该抵押是否契合其利益，金融机构亦难以准确判断该金融产品运营期间的流动性状态及清算之际的获益可能，政府监管部门更难在不确定的期间内妥善调和当事人利益。

其一，老年人认知能力减弱与住房反向抵押复杂性之间的冲突，是老年人参与率低的根源所在。 23 住房反向抵押作为一种金融创新，尽管其复杂性不及金融衍生品，但与老年人心智能力、决策能力弱化之间显著不相适应。 24 美国金融消费者保护局的调查表明，老年投资者抱怨住房反向抵押的要求与条款等令人迷惑并产生挫败感。 25 针对中国的实证研究也认为，中国的老年房主对住房反向抵押贷款这一金融产品并不排斥，其对该金融产品的兴趣与其对产品的熟悉程度以及在退休后解决资产流动性限制问题的感知潜力有关。 26 老年人认知能力减弱与金融产品复杂性之间的冲突还表现在，老年人选择住房反向抵押后，可能会遭遇一系列利益受损风险，因为贷款人较易利用住房反向抵押的复杂性对老年借款人进行欺诈。美国住房反向抵押实践中产生的纠纷即较多地围绕被诉行为涉嫌欺诈展开，往往是老年借款人或非借款配偶方发起诉讼。 27 例如，在麦卡锡诉普罗维登公司案中，老年借款人诉称被告金融机构未能披露住房反向抵押贷款协议中的高额成本，违反了真实借贷法案，涉嫌欺诈、误导陈述等。 28

在我国，笔者以“反向抵押”为主题词检索北大法宝、中国裁判文书网等案例库，发现迄今为止26个检索结果中，仅有1个与以房养老意义上的住房反向抵押直接相关，其争议即涉及该抵押的复杂性。该案中，被继承人生前申请了住房反向抵押保险，并在该保险的《补充协议》中设定了遗嘱。后来，被继承人违反协议约定，另行立下代书遗嘱。遗嘱变更后的利益相关人认为，该《补充协议》属于格式合同，对投保人关键权益等内容未作加粗处理，没有采取足以引起80多岁老人注意的相关措施，应被视为无效。法院认为，老年人属完全民事行为能力人，应知晓反向抵押保险的各项风险，进而否认有关抗辩。 29 该案从侧面印证了住房反向抵押中老年人认知能力减弱与金融产品复杂性之间的剧烈冲突。

其二，住房反向抵押的以房养老政策工具属性与金融产品营利性追求之间的拉锯，是金融机构与政府部门不愿参与的根本原因。对于金融机构而言，受限于产品需求面匮乏，其难以实现规模化的业务运作和均衡化的风险配置，无法获得合理利润。 30 而且，在住房反向抵押运行过程中，金融机构往往还会面临声誉风险、道德风险、利率风险等。声誉风险是当老年人违约，金融机构实现抵押权要求老年人搬离住房时，可能造成其生活不稳定，这反过来会破坏金融机构的形象。毕竟老年人属于典型的弱者，具有倾斜保护的直观必要性。道德风险是借款人并未妥善保管房屋，导致房屋市场价值受损。利率风险是指在利率不断上升的情况下，贷款人因无法回收资金而错过投资收益更高的项目所造成的机会成本损失。 31 在政府参与型的住房反向抵押中，政府参与范围不明确将影响金融机构的决策。政府作为非营利的公共法人，代表着公共信用，政府参与的范围向市场传递着不同的信号。参与范围过窄，可能使其流于形式，参与范围过宽，则容易与市场争利，这令政府处于两难境地。从根本上来讲，这些适用困境来源于老年人保护法与金融交易法在理念协调上的困难。金融交易法以营利目的实现为导向，老年人保护法则以老年人利益保护为本旨。强调老年人利益保护，则容易提高金融产品提供者的运营成本，进而抑制其利益实现，反之亦然。

其三，住房反向抵押制度设计上的利益保护机制失当，是借款人财务不稳定性突显、非借款配偶方利益受损以及金融机构激励不足等现象的潜在成因。在住房反向抵押制度的多元利益结构中存在两种竞争性的利益关系：一是活跃存量房产的经济价值，实现老年人的养老财务保障需求。二是激励金融机构设计市场所需的养老金融产品，并对其期待获益提供支持与保护。当前住房反向抵押制度实施过程中忽视了这两种利益的有序协调：一方面，缺少借款人利益保护的全周期规则安排，特别是对老年借款人意思能力弱化及其关系人利益保护的问题缺少回应。另一方面，金融机构合理的营利诉求很难得到切实满足，且会面临各种风险。老年借款人财务不稳定性与非借款配偶方利益受损问题，均在于制度设计上未能提供妥善的利益保护机制，前者缺少对产品成本及风险的事前提示机制，后者则在于忽视非借款配偶方利益保护的特殊性。

三、住房反向抵押实施模式的选择

在住房反向抵押推进过程中，实施模式的选择对该制度适用效果的影响甚巨。从既有实践来看，住房反向抵押存在多种实施模式，每种模式的形成与特定国家或地区的金融制度环境、金融机构的发展状况等关联密切，从而体现为不同的制度构造并具有独特的功能优势，在运作效果上亦存在差异。

(一)住房反向抵押运作主体的选择

住房反向抵押实施模式的核心问题是运作主体的选择。由于住房反向抵押运作周期长、风险大、不确定因素较多，要求运作主体应具有大规模集约经营的能力以降低运营风险，拥有持续经营的能力以满足较长周期的资金服务等。从现有实践来看，商业银行、保险公司是主要的运作主体。

商业银行运作是以银行信贷为核心，其典型是美国房屋净值转换抵押贷款。老年借款人将房屋抵押给银行，银行对房屋价值、增值潜能等因素进行综合评估，并根据市场利率、房价波动与借款人预期寿命等动态调整估值，确定贷款总额。商业银行运作模式的优势是，银行信贷资金充足，在房地产信贷融资管理方面经验丰富，同时，借款人的储蓄存款与投资均通过银行操作，银行可基于相关数据积累生成金融画像，优化对借款人的信用评估。但其也存在劣势，寿命评估经验不足加剧了银行的经营风险，且长期持续的贷款支付义务增加了银行信贷资金的流动性压力。更重要的是，商业银行追求营利稳定和信贷安全，住房反向抵押的营利前景随着不确定周期内利率、房价等因素的变动而愈加不稳定，信贷资金亦有回收风险，这种根本性的冲突阻却了商业银行独自运作的动力。

保险公司运作主要指老年投保人将房屋抵押给保险公司，保险公司综合评估房屋价值及投保人个人情况等信息以后，按月或根据信用额度将现金支付给投保人，并在投保人死亡、迁离、违约等时，对抵押房屋进行拍卖、变卖，以实现其利益。 32 我国住房反向抵押试点采取的正是保险公司独立运作的模式。一方面，保险公司的寿险业务通常是5—30年的较长期限，其业务风险主要是保户预期存活寿命与实际寿命差异所形成的长寿风险，这与住房反向抵押的特点相对吻合。 33 另一方面，保险公司在寿命风险控制方面具有专业性，保险精算、大数定理等方法可以缓释风险，使其在合同条款设计上更容易有收益空间。 34 而且，长期持续的贷款支付义务与保险公司的年金保险业务内容等同，故其制度构建成本相对较低。更重要的是，我国的养老事业主要通过保险方式实现，如基本养老保险、企业年金、个人储蓄性养老保险等，通过保险方式服务养老目的，成为住房反向抵押制度设计的路径依赖。然而，保险公司相对缺乏贷款业务经验，信贷风险控制能力不足。而且，住房反向抵押中存在多种类型风险，如房屋实体损害风险、无追索权损失风险、房屋价值跌损风险等，若要缓释住房反向抵押周期内的所有可能损害，需同时配套多种保险业务，这对保险公司提出了过高要求，同样使其营利性目的很难实现。

银保合作是将商业银行与保险公司的优势融合而成的新型运作模式，较为典型的形式是，由银行及寿险公司联合承办，老年人通过向银行抵押房产，一次性取得整笔贷款，再向寿险公司购买终身年金寿险，并由寿险公司定期支付年金直至其死亡。此种合作模式代表着金融市场业务深化的发展方向，较好地消除了商业银行或保险公司单独运作的劣势。在我国金融业分业经营未作根本性调整之前，银保合作的运作模式有利于拓宽住房反向抵押贷款的销售网络，可以充分发挥银行在金融信贷方面的优势以及保险的风险管控功能与风险分散功能，并逐步激活保险公司参与社会治理的规制工具属性。 35 而且，我国银行与保险业务均由银保监会统筹监管，在政策制定、规则设计上具有内部化、便宜化的合作优势。接下来的问题是，构建何种样态的银保合作框架以适配住房反向抵押的运作。在资源配置和业务运作方面，一般认为存在市场协议与组织安排两种方式。 36 住房反向抵押中的银保合作也可以采用这两种方式。前者是银行与保险公司通过合同形成业务联系并明确各方权利义务，结合专业优势设计制度框架，并在各自业务网点销售住房反向抵押产品。该产品形式上可以是贷款也可以是年金，视银保合作的具体内容而定。后者是由银行与保险公司合作出资设立新的公司，整合双方优势资源进行产品设计，形式上同样可以在贷款与年金之间选择。综而言之，银保合作方式具有制度化联系、便利化运作与提升风险防控能力的优点。但比较而言，基于组织安排的合作方式成本较高，且仅以销售住房反向抵押产品为主干业务，可能存在资金闲置的问题。基于合同的银保合作并未增加现行机制的运行成本，具有可行性。

(二)住房反向抵押中政府参与的厘定

我国保险公司独立运作住房反向抵押的实施模式一定程度上实现了流程化、制度化的运营机制，但忽视了政府参与的积极作用。2014年《中国保险监督管理委员会关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》(下称“反向抵押保险意见”)第5条对业务宣传、销售人员管理、销售过程管理、信息披露、财务管理、服务创新、投诉处理、监管问题等作了明确规定，但未能提供实质性鼓励措施，致使业务发展相当匮乏。从域外经验来看，美国的房屋净值转换抵押贷款是依据国家住房法案由国会授权住房发展部设立，并由政府保险机制托底，其占市场份额的90%左右。 37 而私人贷款机构提供的住房反向抵押多数未能获得长足发展，相继退出市场。英国的发展经验同样表明，纯粹交由市场推动几乎没有实质进展。英国早期的住房反向抵押产品在20世纪60年代中期即开始运作，但因为缺乏制度规范，加之产品设计本身存在缺陷，市场认可度较低。2001年英国政府制定了新的资产释放计划，如终身抵押贷款等，并由金融服务局负责实施，包括对贷款机构设定准入条件，提供中立性的咨询服务， 38 要求贷款机构公平、专业地为客户最大利益行事，详细披露贷款协议内容等。 39 此后，其发展渐有起色，如英国过去十年资产释放计划的数量处于持续上升态势。 40

在住房反向抵押实施中，政府参与具有正当性和必要性。首先，住房反向抵押这种具有试验性、福利性且融合营利性的新型养老方式内部存在多种理念冲突和利益配置失衡问题，有效市场通常难以自发形成，应由外部力量加以干预、矫正，政府正是适合的外部力量。即便是基于合同的银保合作实施模式，若无政府的规范引导及合作模板设计，银行和保险公司也可能因业务偏好的差异、利益分配的不确定等原因不予介入。其次，政府参与具有调节利益关系、提升安全性的作用。如美国2013年反向抵押稳定法授权住房发展部以通知、抵押信件或其他任何可得确定的形式，在发现房屋净值转换抵押贷款计划不利于老年人可持续的经济生活时，通过修改抵押保险费、要求贷方拨出一定贷款收益供借款人支付财产税和保险费等方式，适度、快速地调整该计划，并强制贷款人遵守其要求，以提高住房反向抵押的财政安全性和健全性。 41 最后，对于新型金融产品发展中的阻碍因素，由政府提供信用担保既有助于消除各方参与金融服务的顾虑，又能够控制系统性风险的发生。尤其对于住房反向抵押所具有的预期收益不稳定的风险，由政府在初期进行适度担保兜底是必要的。

结合实践效果来看，政府应在风险控制环节发挥作用，将住房反向抵押所可能调动的金融资源与社会保障的导向相融合，使其既能够呈现与社会保障制度不同的规则面向，又能够包容与营利性金融业务相异的制度安排。

第一，通过强制咨询程序，缓解老年借款人的事前认知风险。住房反向抵押涉及较为复杂的法律关系、交易流程以及较长期间的资金流动等，具有鲜明的信息不对称性，容易诱发贷款人对借款人的欺诈风险。为了尽可能减少信息不对称，保障老年借款人对交易风险的充分知情，美国法上发展出强制咨询制度，即借款人必须在申请住房反向抵押贷款之前，向住房发展部认可的咨询机构咨询相关财务与法律问题，咨询机构签发的相应证书应作为住房反向抵押合同的必要组成部分。 42 实践中，咨询机构将结合借款人的财务状况和个人情况，解释该抵押是否以及如何影响其获得医疗补助和补充安全收入的资格，提示其他可选方案的收益可能性。但是，咨询机构签发的证书中不得附注借款人是否适合申请该抵押贷款之意见，且必须告知借款人，是否申请由其自行判断。强制咨询程序所需费用通常为125美元，并未显著增加老年借款人的成本。而且，相较于贷款人的说明义务局限于住房反向抵押本身，咨询机构通常为借款人提供了更广泛的信息和额外的方案选择，能更好地解决老年人盲目选择、偏听偏信的问题。

在我国，住房反向抵押市场发展尚不成熟，由政府部门在前期提供咨询，不仅可以形成良好的示范引导作用，催化市场环境，而且可以通过免费服务，降低老年人的咨询成本，增加公众的认可度。根据职能划分，银保监局下设的金融消费者保护部门负责实施银行业与保险业消费者权益保护办法，调查处理损害消费者权益案件、组织办理消费者投诉及开展宣传教育工作。该部门与金融消费者联系最为紧密、沟通经验更为丰富、数据基础更为扎实，因此，由其提供咨询服务更合适。

第二，通过政府支持的保险基金，化解金融机构和老年借款人利益实现的事后风险。在比较法上，一般通过借款人缴纳保费形成保险基金的方式，分散借贷双方在合同存续期间及合同终结时期待利益落空的风险。在美国房屋净值转换抵押贷款中，当金融机构因破产等原因违约时，联邦住房管理局将按照约定的给付方式与范围继续向借款人履行支付义务。在合同清算之际，如果房产变价无法清偿累积所贷资金总额，联邦住房管理局将向金融机构补足缺失部分。保险基金偿付不能的，政府会动用公共财政补充，分担当事人的损害。 43 该保险性质上属于政府支持的保证保险，是房屋净值转换抵押贷款的特色制度，其向市场传递了政府公共信用担保的信号，为住房反向抵押市场提供了良好预期。

为引入保险基金优化住房反向抵押的适用效果，我国应在“反向抵押保险意见”中增加政府支持保险基金的相关规定：(1)保险提供者。保险提供者应具有较大的资金规模和较强的风险管理能力，并以风险处置为主要职能。因此，可将中国保险保障基金有限责任公司作为保险基金管理的主体。该公司是国有独资企业，其经营范围包括管理运作保险保障基金、监测评估保险业风险等，职能是救助保单持有人、保单受让公司以及处置保险业风险。拓展至住房反向抵押领域，由其管理保险基金，既可以实现保险资金风险识别与监管的专业化，也有利于保险资金的效率化管理。(2)保险事件及补亏方式。保险事件即触发保险基金使用的具体条件，包括金融机构违约以及借款人因死亡、搬离住所等原因导致反向抵押合同终结。在前者，如果金融机构因财务危机或破产而导致支付终止，保险提供者应及时接管，并继续履行贷款支付义务，防止借款人收入中断。在后者，金融机构应根据反向抵押合同对房产进行变价清算，当清算价值低于货款总额时，以清算时点为基准日计算贷款人损失，由保险基金补足。(3)保险基金来源。保险基金虽是保障借贷双方，但由于贷款人本就属于资金流出的一方，从市场选择来看，增加资金支出成本会进一步压制其提供住房反向抵押产品的动机。而且，即便要求贷款人缴纳反向抵押保险费用，如美国， 44 该费用实际上也是由借款人承担的。 45 由借款人承担保险费用，相当于借款人为稳定获取养老收入和无追索权保护所付出的必要成本。同时，政府应明确承诺，即使保险基金在运营期间发生亏损，也将维持有效运作，确保借贷双方在保险事件发生时获得切实保障。

来源：《法学研究》（本文为文章摘录版，如需引用，参阅原文）