引 言

坚持依规治党、加强党内法规制度建设，是“中国之治”的一个独特治理密码。习近平法治思想将依规治党纳入全面依法治国战略布局统筹谋划、一体推进，运用法治思维和法治方式将管党治党与治国理政紧密结合起来，蕴含着深刻的依规治党理论，作出了重大原创性贡献。深刻把握习近平法治思想中的依规治党理论及其原创性贡献，有助于找到破解“中国之治”密码的“金钥匙”,有助于深刻领会全面依法治国之“全面”的真谛，有助于准确领悟中国特色社会主义法治与西方资本主义法治的根本区别。以此为前提，才能讲好中国共产党以自我革命引领社会革命、领导法治中国建设的故事，才能深刻体悟包含习近平法治思想在内的习近平新时代中国特色社会主义思想何以开辟了马克思主义中国化时代化新境界，从而切实提升构建中国法学自主知识体系的底气与能力。

习近平法治思想中的依规治党理论的原创性贡献可概括为三种形式：一是从无到有，二是从旧到新，三是从浅到深。 1 提出“依规治党”概念、将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系、强调全面依法治国必须正确处理依法治国和依规治党的关系、强调坚持依法治国和依规治党有机统一等，属于第一种形式的原创性贡献；明确“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”,提出“依规治党深入党心，依法治国才能深入民心”等，属于第二种形式的原创性贡献；明确“依法执政既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”等，属于第三种形式的原创性贡献。这种区分的理据及内在逻辑，可从以下四方面进行阐释。

一、“依规治党”概念的提出及其意义

2015年6月4日，习近平在听取2015年首轮专项巡视汇报时强调：“要坚持依法治国、依规治党，把纪律和规矩挺起来、立起来，严格按照纪律和法律的尺度，把执法和执纪贯通起来，使全面从严治党的任务真正得到落实。” 2 “依规治党”概念在提出之初，就与“依法治国”一体而论，这充分体现了以法治思维和法治方式管党治党的鲜明导向。2015年10月，习近平在党的十八届五中全会上提出“全面从严治党、依规治党”,明确了全面从严治党要走依规治党的路子。2016年10月，党的十八届六中全会审议通过了《中国共产党党内监督条例》,该条例第2条规定了“尊崇党章，依规治党”,这是“依规治党”概念第一次被载入中央党内法规。2017年10月，党的十九大通过的党章修正案，把“坚持依规治党、标本兼治”写入党章，而此前“依法治国”方略已经载入宪法，这就在党章和宪法上完成了管党治党、治国理政方式的顶层制度设计。 3 “依规治党”概念的提出，“充分体现了中国共产党在治党理念、治党思维、治党方式上的深刻变革”。 4

(一)百年大党管党治党经验的凝练升华

中国共产党自成立以来，在以伟大自我革命引领伟大社会革命的历史进程中，在管党治党方面一直强调思想建党和制度治党。从党的一大通过党纲、党的二大通过第一部党章开始，党就把党内法规作为加强党的建设、推进党的事业的重要保障，并不断通过理论创新、实践创新揭示党内法规的中国特色和时代内涵，丰富和发展马克思主义党建理论。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在制度治党的长期实践基础上提炼形成了“制度治党”的概念，继而又创造性地提出“依规治党”。

“依规治党”是新时代管党治党的基本方式，是新时代全面从严治党的治本之策，是对管党治党实践经验的总结、凝练与升华，对整个党内法规建设和全面从严治党都具有十分重要的统领作用。中共中央2016年12月印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》开宗明义地指出：“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。”“从严必依法度”,就是要求实行制度治党。制度治党中的“制度”,指的是党的组织和党员必须遵守的一切规矩。党的规矩包括党章等党内规章制度、党的纪律、国家法律，以及党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。 5 综合而论，在治党的诸多制度中，居于脊梁地位、发挥中坚作用的乃是党内法规， 6 制度治党的重点和关键是“依规治党”。

习近平坚持马克思主义的立场、观点、方法，继承了社会主义发展史特别是中国共产党历史上形成的制度建设理论，并根据新时代的新变化新要求，在理论上不断作出新概括。习近平关于依规治党的重要论述，在第二次全国党内法规工作会议上被集中概括为“十个坚持”,即坚持把依规治党摆在事关党长期执政和国家长治久安的战略位置，坚持完善“两个维护”制度保障，坚持把党章作为管党治党总依据，坚持贯彻民主集中制，坚持围绕党和国家工作大局推进党内法规制度建设，坚持高质量构建党内法规体系，坚持执规必严、违规必究，坚持思想建党和制度治党同向发力，坚持依法治国和依规治党有机统一，坚持抓好“关键少数”尊规学规守规用规。这“十个坚持”是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，深化了对党的建设和党长期执政的规律的认识，为推进新时代党内法规制度建设、深化依规治党提供了根本遵循。 7

(二)运用法治思维和法治方式管党治党的创举

坚持依规治党是在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的征程上，依法治国拓展为全面依法治国、从严治党深化为全面从严治党两者交汇融合产生的重大战略成果。 8 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从强调发挥党内法规的规范之用，发展为凸显党内法规的战略之要，将党内法规制度建设置于政治、法治、治党、治国、治理的宏阔视野中加以定位。与之相适应，党内法规的调整范围不断拓展，至党的十九大提出要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”,党内法规的调整范围延伸至党组织和党员领导干部的影响力所及范围。 9 2019年9月，党中央修订《中国共产党党内法规制定条例》,对党内法规的定义作了较大幅度的修改。相较于以往，这一定义旗帜鲜明地将“党的领导活动”纳入党内法规的调整范围， 10 反映了对党内法规定位的重大发展。 11 依规治党强调把党内法规作为管党治党的重要依据。党的十八大以来，党内法规在保持其政治性的基础上，法治规范特性更加凸显，为依规治党注入了鲜明的法治元素，形成了运用法治思维和法治方式管党治党的鲜明导向。

首先，党内法规作为规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度，属于党的制度体系中规范化程度最高的制度形态。党内法规是确保党的先进性与纯洁性的专门规章制度。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。这一由党章规定的党的性质决定了，中国共产党不仅需要受到国家法律的约束，还需要受到严于国家法律的制度规范的约束。正如习近平所指出的：“我们这么大一个政党，靠什么来管好自己的队伍?靠什么来战胜风险挑战?除了正确理论和路线方针政策外，必须靠严明规范和纪律。” 12 党内法规作为体现党的统一意志、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度，不仅仅对党加强自身建设进行规范，也对党的领导和执政活动进行规范。在中国，能够约束中国共产党的只能是中国共产党自己， 13 而在能够起到约束作用的制度中，党内法规发挥着其他制度都不能替代的独特作用。

党内法规也是维护党中央集中统一领导、保障党长期执政的专门规章制度。中国共产党是世界上最大的政党，不论党员数量还是党组织数量，都是世界上任何一个政党无法相比的。“治理好我们这个世界上最大的政党和人口最多的国家，必须坚持党的集中统一领导，维护党中央权威，确保党始终总揽全局、协调各方。” 14 维护党中央权威和集中统一领导，必然包括维护党中央的领导制度以及程序和规矩。在这方面，党的十八大以来制定出台的《中国共产党重大事项请示报告条例》《中国共产党中央委员会工作条例》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》等党内法规，就是鲜明的体现。

其次，党内法规已经成为具有鲜明中国特色的法现象。党内法规具有抽象性、普遍适用性、反复适用性等特点，其规范事项、制定程序和表现形式有明确而严格的规定。2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》还特别规定，凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定。党内法规通过奠基于义务权利、职权职责等基本范畴，构建起一套实体性规范和程序性规范，以有效调整党务关系。党内法规既非对中国共产党的党组织和党员赋予特权，亦非对人民群众发号施令，而是通过规范党员正确履行义务、行使权利，规范干部正确行使公权力，防止乱作为或不作为，对党组织和党员以及相关主体进行有效约束，从而成为中国共产党自我革命的利器与法宝。 15 在当代中国，中国共产党所拥有的领导权，既不属于国家政权机关权力(即狭义上的国家权力),也不同于通常意义上的社会权力，而是一种独立的公权力类型，属于对国家权力和社会权力的全面支配权，以及对公民的深度引领权。 16 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确将党的领导权和执政权划入公权力的范畴。 17 习近平指出，“只要公权力存在，就必须有制约和监督。不关进笼子，公权力就会被滥用”; 18 “执政党对资源的支配权力很大，应该有一个权力清单，什么权能用，什么权不能用，什么是公权，什么是私权，要分开，不能公权私用”。 19 党内法规作为开列党的权力清单的主要制度载体，对党如何加强自身建设从而提升领导力、如何发挥领导核心作用、如何行使执政权等进行规范。显然，不论从形式上、内容上，还是从定位上，党内法规已经成为专门规范中国共产党的领导与自身建设活动的一类独特的“法”。

进入新时代以来，中国共产党始终保持解决大党独有难题的清醒和坚定，牢记全面从严治党永远在路上、自我革命永远在路上，并注重运用法治思维和法治方式正风肃纪反腐。 20 坚持依规治党，成为完善党的自我革命制度规范体系的重要抓手，成为运用法治思维和法治方式管党治党的时代创举。

二、将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系

依规治党的核心要义可以归结为“有规可依、有规必依、执规必严、违规必究”, 21 形成完善的党内法规体系是有规可依的必然要求。党内法规的体系化，是党内法规制度建设科学化水平的重要表征，也是政党成熟的重要标志。进入新时代以来，党从长期执政和国家长治久安的战略高度坚持依规治党、加强党内法规制度建设，党内法规数量越来越多、涉及领域越来越广，加之同时存在一些时间跨度长的党内法规和散存于某些规范性文件中的法规规范，统筹推进党内法规制度体系化建设既具有现实基础，也具有必要性和紧迫性。在以习近平同志为核心的党中央推动构建党内法规体系的重大部署安排中，把形成完善的党内法规体系作为建设中国特色社会主义法治体系的重大任务，具有划时代意义。

(一)充分彰显法治中国建设的独特图景

全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。 22 具体而言，就是要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。中国特色社会主义法治体系是个原创性概念，也是个具有中国特色的法学概念。党的十八大以来，“全面依法治国发生的最大变化，就是把从严治党纳入到全面依法治国的范畴当中，把党内法规体系纳入到社会主义法治体系建设之中”。 23 改革开放以来，我国的整个法治化建设有两大任务：国家生活的法律化、制度化建设，执政党党内生活的规范化、制度化建设。 24 将党内法规体系明确纳入中国特色社会主义法治体系之中，是将党内生活法治化与国家生活法治化有机结合起来的重要体现。

将党内法规体系纳入法治体系之中、将党内法规与国家法律一体建设，是百年大党立足国情探索法治的创新成果。“我们要建设的中国特色社会主义法治体系，必须是扎根中国文化、立足中国国情、解决中国问题的法治体系，不能被西方错误思潮所误导。” 25 如果说建设中国特色社会主义法治体系是我们党提出的具有原创性、时代性的概念和理论， 26 那么将党内法规体系纳入法治体系就是这一理论原创性、时代性的典型体现。

(二)深刻反映中国特色社会主义法治体系的本质

“法治体系是国家治理体系的骨干工程。” 27 我国的国家治理，依据的是“一元性多样化”规则体系。就治理主体及其治理事项而言，这个规则体系至少包括党章所统领的党的制度体系(包括党的路线方针政策、党内法规、党组织制定的配套性制度)、以宪法为核心的国家法律制度体系、以章程为根本的政治组织制度体系、以章程为龙头的企事业单位制度体系、社会自治制度体系、适用于国内的国际规则等六类制度。 28 国家治理的规则体系丰富多样，而纳入法治体系的只有国家法律和党内法规两类规则体系，这深刻反映了中国特色社会主义法治体系的本质，凸显了党内法规在国家治理体系中的独特功能。

习近平指出：“我们要建设的中国特色社会主义法治体系，本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式。” 29 这一论断蕴含着深刻的政理与法理。以法治体系建设为核心的制度安排，始终强调坚持中国特色社会主义制度这一根本，中国特色社会主义制度始终是一切制度的源头，而这一制度源头主要由党章这个党的根本大法和宪法这个国家根本法汇聚而成。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，党的领导本身就规定在国体之中，党组织和党员也深度嵌入国家政权之中，党内法规作为规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度，必然会成为法治体系的重要内容和国家治理体系的重要构成，从而对确保在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家发挥无可替代的作用。

制度哲学理论认为，法律为制度的最高形态。 30 党内法规和国家法律都是党的主张经过专门程序转化形成的，分别为党的制度和国家制度的最高形态。进一步而言，面对多元化的国家治理体系，中国共产党既没有泛化地采取法律多元主义，也没有简单地采用国家法律中心主义，而是立足中国特色社会主义制度实践，将党的制度和国家制度中的最高形态——党内法规与国家法律，一并纳入中国特色社会主义法治体系，而这一体系本质上正是中国特色社会主义制度的法律表现形式。将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，是完全符合国情的法治创举，正如习近平所指出的，“我们有符合国情的一套理论、一套制度”,“我们是中国共产党执政，各民主党派参政，没有反对党，不是三权鼎立、多党轮流坐庄，我国法治体系要跟这个制度相配套”。 31

(三)有力推动党内法规制度建设高质量发展

把形成完善的党内法规体系纳入全面推进依法治国总目标，对增强党内法规制度的系统性和有效性提出了新的要求。 32 党的十八大以来，党内法规制定力度之大、出台数量之多、制度权威之高、治理效能之好都前所未有。经过长期努力，在建党100周年时，一个比较完善的党内法规体系如期形成。党内法规体系，是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，以部委党内法规、地方党内法规为重要组成部分，由各领域各层级党内法规组成的有机统一整体。按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调的原则，党内法规体系以“1+4”为基本框架，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块。 33

形成比较完善的党内法规体系，为推动党内法规制度建设迈上高质量发展新阶段奠定了坚实基础。从“比较完善”到“更加完善”再到“完善”,需要一个接续奋斗的过程。2019年10月，党的十九届四中全会提出“到2035年，各方面制度更加完善”。2021年1月，中共中央印发《法治中国建设规划(2020—2025年)》,明确要求到2025年“党内法规体系更加完善”。2022年10月，党的二十大将“坚持制度治党、依规治党，以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系”作为“完善党的自我革命制度规范体系”的首要任务加以部署。党的二十大通过的党章修正案，在党章总纲中的“坚持依规治党、标本兼治”之后增写“不断健全党内法规体系”,这就以党的根本大法的形式强调了，形成完善的党内法规体系是一个不断健全完善的过程。为此，必须完善党内法规制定体制机制，加大党内法规制定力度，补齐制度短板，“要扭住提高质量这个关键，坚持问题导向，基础主干法规要补上，作出的规定要切实管用。要把比较成熟、普遍适用的实践经验提炼为制度规定，使党的领导和党的建设各方面法规制度相协调，下位法规制度同上位法规制度相衔接，实体性、程序性和保障性法规制度相配套，形成整体效应”。

来源：《法学研究》（本文为文章摘录版，如需引用，参阅原文）