论文精粹|INFORMATION
陈海嵩 :生态环境治理体系的规范构造与法典化表达
管理员 发布时间:2022-12-02 23:32  点击:503

引言:生态环境治理体系是当代中国可持续发展的必然要求

可持续发展作为当今世界所普遍关注的重大问题,是在人类文明面临着重大生态破坏和环境危机的背景下产生的。尽管可持续发展观念已被各界广泛接受,其核心内涵“既满足当代人的需要,又不对后代满足其自身需要的能力构成危害的发展”也已经得到普遍认可,但是对于可持续发展的目标、特征、实现路径等具体问题,仍存在着多种不同的观点和主张,一直处于“众说纷纭”的状态①。应当说,这是从不同学科或不同领域的学者从各自角度定义可持续发展的结果,同时也说明不能从单一、孤立的视角看待可持续发展,而必须从整体、系统、动态的角度,将可持续发展理解为一个不断发展变化的、全方位的社会变革过程,其涉及政治、经济、文化、社会等各个方面,在特定阶段有着不同的表现形式。在当代中国生态文明建设与经济社会高质量发展的总体背景中,根据党的十九届四中全会提出的“国家治理体系与治理能力现代化”目标,构建并不断完善现代环境治理体系是实现可持续发展的必经之路,也就必然要求通过法治转型形成相应的法律规范体系。

正如学者所言:“通过法律进行社会变革是现代世界的一个基本点。”②当前,我国环境法典编纂已经正式进入立法机关议程并加快推进③。基于此背景,如何通过编纂环境法典的规范方式落实可持续发展的要求、推动生态环境治理体系与治理能力现代化的历史进程,是当前一个重要的课题。本文围绕生态环境治理体系在环境法典编纂中的规范需求、规范构造及具体形式入手对此进行研讨。

一、现行环境治理体系的规范缺失及法典化需求

以2020年4月中办、国办发布《关于构建现代环境治理体系的指导意见》为标志,我国明确了环境治理体系与治理能力现代化的目标与具体路径,正在积极推进现代环境治理体系建设,在生态文明体制改革基础上进一步完善相应的体制机制。然而从规范化、法治化角度看,目前经由生态文明体制改革所形成的环境治理各方面内容仍存在一定缺失和不足,亟待以法治思维和法治方式形成现代环境治理体系。综合多种因素考察,通过法典编纂对生态环境治理体系相关问题进行全面规范,具有丰富的意涵及较大的意义。

(一)目前我国生态环境治理中的规范缺失问题

从现状看,我国生态环境治理仍然存在诸多不符合环境治理现代化要求的缺陷,其中最为明显、最为突出的问题是生态环境治理法律法规中“权利—义务”的失衡。一直以来,我国以《环境保护法》为主的环境法律体系核心在于确立环境管理体制和以行政手段为主的监管机制,基本定位是“监管者监管之法”④。这一情况目前仍未有根本性的改变。有研究对我国现行环境法律规范类型分析后的结论是:以行政法律规范为主,辅以一定的民事和刑事法律规范。⑤目前我国的环境治理模式,是政府对企业的监管为主导、以公众参与为补充。⑥

以2014年修改后《环境保护法》为例进行分析。该法是我国生态环境保护领域的基础性、综合性立法⑦,在生态环境治理中发挥着核心性作用,其在规范配置上的做法也具有相当的代表性。纵观现行《环境保护法》,极大地强化了政府环境责任以及企业所承担的环境义务,被公认为是长了牙齿的“最严环保法”,具体规定了企业四个方面的法定义务:清洁生产的义务、减排与合法排污义务、环保管理义务、接受监管与监督的义务。⑧相比而言,与公众和社会组织相关的规范内容就较为缺乏,仅仅在总则个别条款(第6条、第11条)以及第五章“信息公开与公众参与”中加以体现。这在很大程度上延续了中国环境治理整体结构中各方主体(企业、各级政府、第三方主体)相互间关系的失衡,⑨不利于形成环境治理多元主体互动的良性关系。

总体而言,我国环境立法偏重政府与管理对象(包括企事业单位、社会组织及个人)相互间的“权利—义务”关系,特别是缺乏激发各类企事业单位形成环境治理规则的制度措施(规范供给不足),社会组织参与环境治理的规则也存在零散化的现象(规范效力不够),这不符合生态环境治理现代化的紧迫需求,亟待围绕多元主体“权利—义务”关系,真正实现现代环境治理体系所内含的“政府治理和社会调节、企业自治良性互动”要求。

(二)构建现代环境治理体系的法典化需求

为解决前述分析的规范缺失问题,可能采取的规范路径总体上包括三类:一是仅对作为基本法的《环境保护法》进行修改,可称为“小修”路径;二是针对目前生态环境立法进行全方面的调整,即对所有的生态环境立法都进行相应修改,可称为“中修”路径;三是通过法典编纂的方式,即在形成统一的环境法典基础上替代原有相关生态环境立法的规定,可称为“大修”路径。

从我国法治建设现状及各方面条件看,上述三类路径各有优劣,但从生态环境治理现代化的紧迫要求看,第三类法典化的路径较为合适:就“小修”路径而言,优势是修改难度和幅度较小,仅调整《环境保护法》相关内容即可,但劣势在于由于现行《环境保护法》2014年刚修订完成,此时修改会影响基本法的稳定性和权威性,同其他环境单行法的关系也难以短时间内理顺;就“中修”路径而言,优势是能够避免不同立法间的冲突与抵牾,但缺陷在于过于耗费立法资源,不可能在短时间内加以完成,反而容易造成延误。考察前述第三类路径,法典化意味着将相关领域的法律规范整合成一部结构完整、体系严密的法典,一般不允许相关法律规范另外存在。⑩因此总体而言,法典化的路径最为适宜解决目前我国生态环境治理规范缺失问题,即通过“大修”的方式从根本上解决一直以来生态环境治理失衡的问题,为生态环境治理现代化提供全面、系统的规范依据和指引。同时,也能够借此千载难逢的机会改变原有环境立法中不能适应生态环境治理现代化要求的规定。换言之,考察各方面情况可以看出,现代环境治理体系及相关法律规范的构建有着较为急迫的法典化需求。

(三)生态环境治理体系在环境法典中的功能定位

1.创新中国特色的环境法知识体系、话语体系。构建现代环境治理体系是一项具有极大创新性的综合性任务,遵循推进环境治理体系和治理能力现代化的国家治理新目标,充分体现了“人与自然是生命共同体”的生态文明新理念,也对法学理论及研究工作提出了新课题。(11)把握历史趋势、反映时代精神是理论学说具有生命力的基本条件。马克思主义哲学强调,每一个时代的理论思维都是历史的产物,在不同的时代具有不同的形式,同时具有不同的内容(12)。显然,现代环境治理体系的构建是当代中国环境法治的重要实践经验与发展方向之一,其通过在环境法典编纂中的专门体现,形成适应新时代中国生态文明建设的规范形态,反映出契合当前中国环境法治发展阶段的“时代的理论思维”。在此基础上的理论阐释,无疑推进了中国特色环境法知识体系、话语体系的创新,也构成了生态环境治理体系对环境法典的重要意义所在。

2.丰富环境法典总则的规范内涵。从现代法典的基本特征看,总则是其中最为重要、影响最大的部分;我国环境法典编纂应采取“总则—分则”的基本结构,由总则提供适用于所有领域的基础性规范和综合性规范。(13)从目前已有各国环境法典看,总则部分尚元系统、直接规定生态环境治理体系的先例。有代表性的例证有:(1)瑞典1998年通过的《环境法典》中,第一编总则的内容包括(14):目的与适用范围、审查的一般规则、土地和水域管理的一般规定、瑞典特定区域土地和水资源管理的特别规定、环境质量标准、环境影响报告及其他决策指导数据。(2)法国2000年通过的《环境法典》第一卷“共同规定”第一编“总则”之中,规定了立法目的、实现可持续发展目标的九项原则、公民基本权利和义务等内容(15);(3)爱沙尼亚2011年通过的《环境法典总则》,内容包括:一般规定、环境保护的原则和主要义务、运营者的义务、环境权利、许可审裁程序、国家的监督管理、法律责任、实施规定。显然,现有环境法典总则对生态环境治理内容的相对分散式规定,不能适应当前我国生态环境治理现代化的要求。在这一意义上,我国环境法典编纂通过对生态治理内容的系统性、专门性规定,能够进一步丰富环境法典总则的规范内涵,具有法治发展的总体意义。

3.保障环境法典在当代中国社会的适用。法律的生命在于实施,法典的价值在于更好地促进法律价值的贯彻与法律规范的落实。对于编纂中的环境法典而言,生态环境领域庞杂的内容如何加以取舍、精炼及合理规定,便于法律适用是一个非常重要的考察因素。根据党中央定位以及《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,提高生态环境治理体系和治理能力现代化水平,健全党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系;(16)显然,多元主体的共治是其中的关键与核心。欲达到这一目标,必须形成不同主体之间的共识,即促进多元主体相互间在认知、观念和意识上的共同点,或者说形成整体性的社会认同。“社会认同理论”(social identity theory)即指出,社会认同的关键在社会群体需要建立起一种不同于其他群体的积极特异性,具体方式是通过语言和行为的沟通来加以实现,这体现了群体和个体互动的重要性。(17)对中国环境法实施的分析也指出,中国环境法一直以来的实施难题是一个内生的结构性问题,不是单一的外部影响所能决定的,其转变依赖于系统性的制度约束条件。(18)因此,为了使得政党、政府、企业、社会能够切实形成多元共治格局,促进不同主体相互间的共识,就需要系统、全面地对生态环境治理问题进行规范。在这一意义上,在总则中对生态环境治理内容加以全面规定,使其契合中国特色社会主义“五位一体”总体布局及当前我国经济社会发展的需要,能够促进环境法典的有效实施。

二、环境法典规范环境治理相关内容的域外经验考察

从世界各国已有环境法典看,环境法典的编纂方式总体上可以归纳为形式编纂与实质编纂,两种方式在不同国家立法中有不同程度的体现;各国环境法典中对政府、企业、公众三类主体进行了不同程度的规定和阐释。(19)

(一)政府主体在代表性国家环境法典总则中的规范内涵

各国一般将政府确认为环保实践的主要参与者与监管者,这种核心角色能够从各国环境法典总则的制定框架内得到体现:

1.提供政府进行生态环境保护的框架。在具有代表性国家的环境法典总则中,对于政府在环境保护工作中的组织框架、运行机制、基本准则进行了详细的规定。例如,《哈萨克斯坦生态法典》“总章”第一章第6条,对政府在环境保护领域实施国家监管和在自然资源利用领域进行国家管理的基本规则进行了详细的规定,同时在第9条对于特别自然保护区这一政府环境保护机制进行了具体规定。《瑞典环境法典》在第一编“总则”第二章中,对政府在生态环境保护领域中的审查规则作出了规定。该章第2条规定:“开展环境审查工作应当具备相应的自然环境相关知识以保障公民健康并避免生态环境被破坏或毁灭。”纵观各国环境法典总则,在对于政府环境保护的具体内容的规定上存在较大差异,但总体上体现了在总则中明确政府环境保护机制、限制政府行政权力的目的。

2.为一国环境保护理念与环境政策提供总体指导。作为生态环境保护工作的主要推动者,政府承担着形成国家环境政策并推动实施的职责。在现代生态环境保护中,环境法律与环境政策密不可分,两者具有越来越多的联系(20)。部分国家环境法典更是在总则部分直接对环境政策的具体内容加以规定。从环保理念来看,采用实质编纂的环境法典大多在总则中规定了立法目和环境法原则等内容,力图指导环境法律体系的发展。如《爱沙尼亚环境法典》总则第二章第一节对环境保护原则进行了明确规定,包括“高水平和一体化环境保护原则”“融入原则”“预防原则”“风险预防原则”等,为该国生态环境保护工作中所遵循的环保理念提供了指导。另外,部分代表国家通过环境法典总则直接对政府环境政策作出了具体规定。以《哥伦比亚环境法典》为例,该国环境法典虽然主要采取了形式编纂的方式,但在总则内容上采取了鲜明的环境政策导向特点:其第一编“关于环境”当中回避了环境法基本原则的相关规定,但对本国现行环境政策加以规范,即法典第一卷第一部分规定了“环境政策的定义及一般规定”。在第一卷第三部分“环境政策的发展途径”中详细列举了国家基本环境政策在经济、教育、服务、信息、财政等方面的规则内容。这种方式就避免了总则中概括性语言所带来的不确定性。

3.提供环境保护的政府环保标准与监管尺度。政府无疑是一国生态环境保护工作的主要监管机关。域外代表环境法典总则中对此一般都有相应的规定。以《瑞典环境法典》为例,其在第一编总则第五章“环境质量标准”中以专章的形式对于环境质量的标准、行动方案、检测和检查内容进行了规定,以指导政府监管行为。政府监管标准的规定在总则层面上由于受灵活性的限制并不能做到详尽,该环境法典总则只给出了指导性要求,为分则进一步细化规定提供相关依据。

(二)企业主体在代表性国家环境法典总则中的规范内涵

企业无疑是生态环境保护责任的重要承担者,通过政府监管等方式将生态环境污染的负外部性内部化,同时也不能忽视其享有的合法权利。对此各国环境法典中有着相应的规定:

1.明确企业生产经营活动的环境义务。在域外国家环境法典中,一些在总则中对企业环境保护义务进行专门规定,如爱沙尼亚与哈萨克斯坦生态法典对企业主体的环境保护义务用专门章节进行了规定。其中,《哈萨克斯坦生态法典》第一编第二章“自然人、社会团体以及地方自治机关的权利与义务”对自然人、社会团体与地方自治机构在环境保护当中的权利义务进行了专门规定。《爱沙尼亚环境法典总则》第三章“运营者的义务”要求企业经营者承担“预防风险”“采取预防措施”“节约资源”“告知义务”“停运环保”等义务。相比之下,其他国家环境法典则将企业环境保护义务融入政府监管的相关规定当中。

2.保障企业生产经营中的环境权利。作为独立的组织形态,企业一方面也享有相应的程序性环境权利,另一方面在生产经营过程中也需要自然资源作为生产原料。域外国家在环境法典总则中大多从企业对环境利用权利与自然资源权属两方面对企业环境权利加以规定。就前者而言,《爱沙尼亚环境法典》第四章“环境权利”部分中,对企业获取“环境信息的知情权”“重大环境影响决定的参与权”以及“环境事务的诉讼权利”都作出了相关规定,《瑞典环境法典》总则第六章也建立了“重大环境影响的早期协商和决定”机制以保障企业生产必要的生态环境。就后者而言,《哈萨克斯坦生态法典》总则第一章第10条至第12条对“与自然资源利用的概念以及类型”“自然资源利用者”“产生特殊性自然资源利用权的基础”及“行使特殊性自然资源利用权的条件”进行了规定,保障企业正常利用一定的自然资源合法开展生产经营活动。

(三)公众主体在代表性国家环境法典总则中的规范内涵

一般而言,域外代表国家在环境法典总则中着重强调对于公众主体环境权益的保障,并规定相应的公众参与机制加以保障。具体而言:

1.对公众环境权利进行保护。各国环境法典根据总体构造及立法思路的不同,对公众主体权利的规定具有较大区别。例如,《哈萨克斯坦生态法典》强调不同主体的权利义务关系,在总则第二章“自然人、社会团体以及地方自治机关的权利与义务”中对于不同主体的权利义务关系一并作出了专门规定。《爱沙尼亚环境法典》则在总则第四章“环境权利”中对公众主体环境权利进行了大量细致规定,包含生命健康权利与自然环境财产相关权利。而《瑞典环境法典》与《法国环境法典》倾向于从公法角度强调环境保护主体的国家义务与环境保护机制的构建,并未对公众环境权利作出专门规定;对公众环境权利的保障则通过民事权利的保护路径实现救济。

2.规定公众参与机制。域外代表环境法典基本上对公众参与环境保护的相关机制作出了规定,但相关规定并非全部在总则中加以体现,其具体位置受到该国环境法典整体逻辑的影响。以《爱沙尼亚环境法典》为例,该法典总则除包含立法目的和适用范围外,其规定总体上依照“权利—义务—责任”的逻辑构成,公共参与机制的相关规定则整合在对具体权利的相关规定当中。相对而言,《法国环境法典》主要采取了形式编纂的方式,总则较为简略,在分则当中对于公众参与机制进行了单独的规定。

(四)各国环境法典中多元主体规范的总结与评析

1.环境法典中对多元主体的规范应当具有体系性和全面性。纵观域外代表性国家环境法典中的相关规定,对于政府、企业、公众等多元主体已经进行了开创性的尝试,应当肯定,但也必须看到,其对于多元主体的总则规范仍然存在着碎片化的问题。从规范广度来看,已有环境法典往往不能够对三种主体实现体系化的规范表达,即三种主体未能在法典的特定框架下进行全面的阐述,这使得部分环境法律关系主体在整个环境法律体系中角色缺失,为实现多元共治增加了障碍。从规范深度来看,不同主体在一国环境法典体系中所处的位置也不同,部分国家对某一主体在分则中作出了详尽的规定,但在总则中未加以归纳,使得分则在具体实践中缺乏原则性指导,降低了相关规范的灵活性。这说明在环境法典总则中对多元主体进行系统规定的必要性。

2.环境法典对多元主体的规范应当符合该法典的编纂方式。不同编纂形式对于环境法典总则的制定具有巨大影响,这也是域外国家环境法典中往往未能全面涉及多元主体的重要原因。倾向于环境法典形式编纂的国家,其总则缺乏改造引导一国环境法律体系改进的主观意愿,总则部分有关主体的规范更多的是对于现有环境法律规范的总括表达,多元主体规范的建立有赖于具体法规的不断发展。而采用实质编纂的域外国家,其法典总则承担着指导本国环境法律体系发展的意愿,但从具体总则内容的编排来看,并未完全依据不同主体对多元主体规范体系进行全面的规定,各个主体的权利义务规范分散于总则内容当中,为体系建立增加了难度。

3.环境法典对多元主体的规范应当注重主体相互间的协同运行。审视域外代表国家环境法典可以看出,治理体系的缺失不可避免地造成了不同主体规范割裂的问题。现有环境法典基本规定了保障单一主体实现环境利益的法律机制,但实际环境保护工作中不同主体间存在着复杂的重叠和交叉问题。不同主体相互间的协同增效、有效互动,正是现代环境治理体系的内在应有之义。(21)如何在法律层面上为不同主体提供协同运作机制,以实现环境公共利益最大化,构成现有环境法典规定的盲点,需要在我国环境法典编纂时加以重视。

三、中国环境法典总则中“生态环境治理体系”的整体构造及环境监管体制

(一)规范“生态环境治理体系”的“1+3”逻辑理路

根据前文论述,我国环境法典总则应顺应生态环境治理现代化的目标,设立专章对“生态环境治理体系”予以专门规范。该章节内容则按照“1+3”逻辑理路展开,即包括两个主要的方面:一是基于现代环境治理要求的“生态环境监管体制”,明确谁来管、管什么、怎么管的问题;二是基于环境治理体系实施逻辑而针对环境治理多元主体规范性要求,即主体所承担的生态环境保护职责,具体分为党委与政府、企业、公众三个部分,明确其中的职权、权利与义务。从性质上看,环境法典总则应当提供通过“提取公因式”而成的基础性规范。(22)因此,环境法典总则对有关主体的规定应当为相关主体行为提供基本依据和指导性原则,在分则中加以扩展细化;同时,总则对于不同主体的规定应当全面,避免生态环境治理某类主体的规范缺失。

(二)环境法典总则对生态环境监管基础性体制的确立

有效的管理体制是任何一部法律得以“落地”的基础性组织保障。同时,依据依法行政原则,行使行政权力必须在国家立法中得以确认和授权,获得特定职权并成为相应的“行政主管部门”。根据现行《环境保护法》及一系列环境单行法的规定,我国生态环境监管体制在横向关系上实行“统一管理与分部门负责相结合”,除环境保护部门承担“统一监督管理”的职责外,还有大量相关部门也承担一定的环境保护职责;在纵向关系上实行“以块为主”属地管理体制,按照行政区划设定相应的环境保护部门,属于同级人民政府的组成部门。需要注意到,传统的生态环境监管体制不能适应当前生态文明建设的需要,地方保护主义、有法不依、执法不严、违法不究等现象严重。(23)为推进生态环境保护职责落实,以2016年中办、国办《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》为依据,开始进行环保垂直管理改革:县级环保局不再作为同级政府的组成部门,调整为上级环保部门的派出分局;环境执法重心下移,由市级环境部门对所辖区域的环境执法队伍进行集中管理。目前全国范围内已基本完成改革任务。这就在事实上突破了《环境保护法》的规定,亟待通过法治化路径加以确认。(24)换言之,(地)市级及以上的生态环境监管,仍然基本适用《环境保护法》中管理体制的规定(环境监测、监察部门由省级统管),(区)县级生态环境监管则按照前述垂直管理改革的要求,不再适用《环境保护法》而是作为上级环保部门派出机构进行统管。

另外需要特别关注的是2020年《长江保护法》颁布后流域管理体制的形成。在传统生态环境管理体制中,长江沿线流域各政府主体之间存在普遍和明显的职能重叠、交叉与空白,形成“条块分割”的碎片化管理体制,严重阻碍长江流域生态环境质量改善。为解决这一问题,《长江保护法》在我国立法中开创性地建立了流域管理体制,即按照全流域统一管理要求,将流域作为一个独立管理单元,遵循“统筹协调、系统治理”原则确立流域治理保护相关事权。(25)在《长江保护法》中,对中央政府、地方政府、中央政府各部门、地方政府各部门在流域保护上职责进行了逐项配置,占到该法条款的大部分内容。这同样是对传统环境管理体制的重大突破,需要在环境法典中加以确认和体现。

因此,环境法典总则对生态环境监管基础性体制的确立,需要充分体现我国生态文明体制改革的最新发展与创新成果,对《环境保护法》相关规定进行一定的调整。本部分的具体规定,本文主张可集中设计为一条,包括三款:(1)第1款规定中央政府职责,包括中央主管部门(生态环境部)在生态环境保护上的统一监督管理职责,以及中央其他部门(有关部门)在各自职责范围的监督管理。(2)第2款规定地方政府职责。考虑到环保垂直管理改革,本条款应当分为两个层面:一是针对省级、(地)市级人民政府生态环境部门,在本行政区域内对生态环境保护工作的统一监督管理,以及同级其他部门(有关部门)在各自职责范围的监督管理。二是县级生态环境主管部门,按照上级生态环境部门的要求履行监督管理职责,并配合县级人民政府履行环境质量义务。(3)第3款规定流域管理机构及其职责,是针对流域管理体制的特殊规定。以《长江保护法》相关规定为基础,对流域范围内中央政府、地方政府、中央政府各部门、地方政府各部门的职责进行规定。

(三)环境法典对跨区域联合防治与纠纷处理机制的规范

由于环境要素本身具有跨行政区域范围的自然属性,生态环境破坏行为及产生的危害后果也往往不局限于某一地,凸显了跨区域联合防治与纠纷处理机制的重要性。对此,2014年修改后《环境保护法》新增第20条规定:“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施;前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治,由上级人民政府协调解决,或者由有关地方人民政府协商解决”。该条规定体现了中央政府主导下的地方合作模式,在京津冀、长三角等地大气污染治理上取得较大成效。(26)基于已有的实践效果,上述条文较为全面地规定了跨区域联合防治与纠纷处理机制,应在环境法典中加以继承,同样作为单独一条加以规定。需要完善之处,可以针对“统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”提出更为细致的要求,强化跨区域联合行动的执行与监督。

另外,由于《长江保护法》用专门条款规定了流域协调机制及其工作内容,(27)在法理上属于特殊规定。为加强衔接,环境法典总则条文中有必要增加一款,规定“其他法律对长江流域等特殊区域的环境污染、生态破坏联合防治与协调,适用其规定。”

四、中国环境法典总则对党委政府职责的构建

(一)党委政府职责的根本遵循:中央与国家机关生态环境保护责任清单

政党是当代中国生态文明建设与环境法治转型中举足轻重、不可忽视的重要主体,这既是中国环境法治实践经验的总结,更是中国特色社会主义法治道路的内在要求。中国特色社会主义法治体系是在党的领导下围绕各个方面加以统筹推进的产物;按照分支领域划分,还可以细分为经济法治体系、政治法治体系、文化法治体系、社会法治体系、生态法治体系、军事法治体系、国际法治体系等。(28)从结构上分析,“政党—国家—社会”是中国环境法治的核心构造,深刻地影响并改变了环境法的理论与诸多制度。(29)环境法典作为中国生态法治体系的核心规范,需要遵循并充分体现中国特色社会主义法治建设的本质特征,需要将党的领导贯彻到环境法典的各个部分之中。

环境法典总则“生态环境治理体系”章节的主要任务,是在法律上确认生态环境治理多元主体地位及职责、权利、义务等。因此本部分需要首先对公权力主体(党委政府)的职责予以规定。由于生态环境保护涉及事项和影响范围非常广泛,各级党委、政府以及大多数政府部门都存在相应职责。如果全部在总则中加以事无巨细的规定,无疑就会造成立法的冗长和繁杂,也不可避免地存在“挂一漏万”的风险,无法及时回应后续党和国家机构改革可能出现的调整,需要由更为简洁、稳妥的方式加以处理。基于中办、国办《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中提出的“完善中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制”以及该部分具体内容,本文主张,以责任清单为抓手,通过引致性条款解决党委政府生态环境保护职责与法典稳定性之间的矛盾,即以2020年3月中办、国办发布的《中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单》为基本依据。具体条款可拟为:“中央和国家机关有关部门应当根据生态环境保护责任清单,依法严格履行生态环境保护职责;省级党委、省人民政府参照中央生态环境保护责任清单,制定并发布省级党委、政府及有关部门生态环境保护责任清单。”

从规范属性上看,责任清单体现了公权力主体自制的基本理念,是基于功能主义的控权模式,其规定的职责是公共利益的具体化。(30)前述《中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单》厘清并列明中央和国家机关有关部门生态环境保护责任主体、责任范围、尽职要求、追责情形等内容,是近年来生态文明体制改革的基础性内容。该责任清单是党委和各级政府履行生态环境保护责任的基础和依据,也是追究党委和政府生态环境保护责任的基本遵循,通过引致方式“进入”环境法典并发挥一般性的规范效力,确保生态环境保护职责的履行“不越位”“不缺位”。在此基础上,紧接着用专门条文逐一规定党委生态环境保护职责、政府生态环境保护职责以及生态环境保护督察的内容。

(二)党委生态环境保护职责的构造与规范形式

在法典总则中对党委生态环境保护职责加以确认,是一个具有创新性的举措。在法理上,环境法典作为国家最高立法机关审议通过的规范,无法对党组织的具体行为作出规定或设立义务,而是根据生态文明体制改革要求进一步强化各级党委所承担的生态环境保护职责。因此该条文本质上是对各级党委基于政治伦理而承担的生态环境保护责任予以立法确认,或者说以法典的形式与规范路径体现执政党领导中国环境法治建设最为突出、最为核心的部分,围绕三个核心问题:一是党委承担生态环境保护职责的基本原则;二是追究党委及相关负责人生态环境保护责任的方式;三是党委生态环境保护职责相关规范与国家立法的关系。

在环境法典中回应上述问题,需要遵循党中央的相关路线、方针与政策。就第一个问题而言,2018年6月,中共中央、国务院《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确要求:落实领导干部生态文明建设责任制,严格实行党政同责、一岗双责。同时,2015年中办、国办《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》规定了“党政同责”的基本原则,各省也相继制定了相应的地方性党内法规并予以细化。这明确了“党政同责”是各级党委承担生态环境保护职责的根本准则,构成本条的第1款内容,可表述为“严格实行党政同责,县级以上地方各级党委和政府对本地区生态环境保护工作负总责,党委和政府主要领导成员承担主要责任,其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。”就第二个问题而言,由于前述《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》已经实行多年,抓住了中国生态环境保护工作的“牛鼻子”,引导了中国环境治理模式创新,(31)在某种意义上成为约束各级党政领导干部的“达摩克利斯之剑”。环境法典只需对此进行原则性规定即可,构成本条第2款规定,可表述为“各级党政领导干部生态环境损害责任的追究,坚持依法依规、客观公正、科学认定、权责一致、终身追责的原则”。

就第三个问题而言,涉及国家治理中不同规范形式(党内法规与国家法律)相互间关系与连接。必须看到,以《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《生态文明建设目标评价考核办法》《中央生态环境保护督察工作办法》为代表的党内法规,以及党中央关于生态文明建设的一系列政策与改革举措,已经成为中国环境法治不可或缺的重要内容,发挥着重要的规范作用。(32)在此同时,上述党内法规与党的政策也在不同程度上涉及国家与社会、国家与公民关系的调整,亟待在环境法典中加以合理规定,避免可能的认识混乱。本文主张,基于党内法规与国家法律“并行不悖、相辅相成”的二元法治格局(33),以及生态环境党内法规属于“党的领导法规”、规范和保障党对生态文明建设工作实施领导的权威定位(34),不能简单地在法典中表述“党内法规与国家法律相互衔接”,更应进一步深层次的定位现代环境治理中多元规范的相互关系,更好地发挥生态环境政党法治的作用。在这一意义上,前述生态环境党内法规同样构成中国环境法治渊源,这能够从根本上解释生态文明体制改革与环境法治发展的实践并加以规范指引。(35)基于此理论立场,应当以“同等地位+更严格保护”规则来处理两者的相互关系,本条第3款规定可表述为“生态环境党内法规与国家法律具有同等渊源地位;同一事项在生态环境党内法规和国家法律中均有规定的,适用更为严格的规定”。

(三)政府生态环境保护职责的构造与履行

一直以来,政府生态环境保护职责都是环境立法不可或缺的重要内容。《环境保护法》在第一章总则第六条规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”的总体要求,并在后续章节相应部分进行具体设置。环境法典编纂可继受这一安排,即在总则之中规定政府生态环境保护职责的一般内容,具体规定在各分则相应部分加以体现。

总则中政府生态环境保护职责的条文表述,应当在《环境保护法》基础上进一步予以深化和拓展。理论上分析,政府生态环境职责来源于宪法上的国家环境保护义务,是行政权力为履行这一普遍性国家义务而应当采取的各方面措施。国家环境保护义务的规范内涵包括三种类型:现状保持义务、危险防御义务、风险预防义务。(36)这为更为精细化、系统化的政府生态环境保护职责规定提供了理论指引。本文主张,该部分有两个大的方面需要加以规范,分为两条加以规定:

1.政府生态环境保护职责的基本构造。本条基于国家环境保护义务理论和“美丽中国”目标任务,在法典中系统地确立政府生态环境保护职责,包括环境损害预防责任、环境风险预防责任、环境质量改善责任以及环境应急责任,分别表述如下;(1)第1款规定“各级人民政府应当及时采取措施干预或排除本行政区域内的生态环境损害”,本款规定的环境损害预防责任来源于国家危险防御义务,即针对具有明显、直接环境危害性的“危险”,政府应该采取干预性措施并加以排除;(2)第2款规定“各级人民政府应当采取措施排除或减轻本行政区域内可能对生态环境造成损害的风险”,本款所规定的环境风险预防责任来源于国家风险预防义务,即面对不确定性环境风险时,政府必须采取相应风险预防措施进行妥当的应对,而不能放任不管。(3)第3款规定“各级人民政府应当根据生态环境保护目标,采取有效措施持续改善本行政区域内的生态环境质量”,本款所规定的环境质量改善责任来源于国家现状保持义务并加以拓展,要求政府采取措施保证生态环境状况不继续恶化,同时应采取进一步措施持续改善环境质量。(4)第4款规定“各级人民政府建立突发环境事件应急预案机制,负责突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作”,该款所规定的环境应急责任属于紧急状态下的政府责任,是行政紧急权力在生态环境保护领域的运用,强调在突发性环境事件出现时,政府所应承担的应急与处理责任。

2.政府生态环境保护职责的监督与履行。本条的基本内容,一方面在于对《环境保护法》已有关于政府职责监督的条款的吸收和整合;另一方面,将生态文明体制改革中推进政府生态环境保护职责监督与履行的重要举措予以法律确认。具体条款分别表述如下:

(1)政府向人大报告环境保护工作。这是2014年《环境保护法》修改后的新增制度,已经在全国得到普遍施行。由最高权力机关对政府履行生态环境保护职责进行监督,体现我国生态环境保护中国家权力的合理配置及其深化改革,(37)应当在环境法典中予以保留和强化。可表述为“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况,对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告,依法接受监督”。

(2)多层级跨部门职责整合及履行,这是针对生态文明体制改革措施中河长制、湖长制、林长制的立法确认。以河长制为例,这是基于传统科层制环境管理体制之不足而创设的水环境治理制度,属于党政负责人主导下的流域协同治理,在实践中发挥了显著作用。(38)在2017年《水污染防治法》修改中,已经明确纳入了“河长制”的规定。从理论上归纳,河长制、湖长制、林长制的共同特征是针对某环境要素进行多层级跨部门的职责整合并促进相关整合职责履行,是具有浓厚中国特色的环境治理机制,理应在环境法典中予以确认,并留下在其他领域加以拓展的适用空间。可表述为“各级人民政府建立河长制、湖长制、林长制以及法律法规、党内法规规定的其他制度,整合多层级跨部门的生态环境保护职责,分级分段组织领导、开展本行政区域内生态环境保护工作”。

(3)生态环境问题约谈。约谈制度是监督政府生态环境保护职责履行的柔性措施,通过对责任主体予以劝告、诫勉或警示,商谈整改方案,通过非强制性手段督促相关地区政府及有关部门整改环境问题或应对环境风险。在《长江保护法》《土壤污染防治法》及近年来修改的《水污染防治法》《大气污染防治法》《森林法》中均已有规定,已经成为我国环境治理中重要的制度措施,理应整合并体现在环境法典总则之中。可表述为“县级以上人民政府及有关部门建立环保约谈制度,依法对未依法依规履行生态环境保护职责或履行职责不到位的人民政府及其相关部门负责人,或未落实生态环境保护主体责任的相关企业负责人展开约谈,并将约谈情况向社会公开”。

(4)生态环境离任审计与终身追责。这方面的规范依据是中办、国办在2015年发布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》以及2017年发布的《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》,以党内法规的方式确立了生态环境离任审计与终身追责制度,并在党中央多个重要的政策文件中一再强调。在其他党内法规中也具有规范基础(包括《中国共产党问责条例》等)。由于生态环境损害的潜在性、复杂性以及难修复性,有必要通过领导干部离任审计和终身追责方式加强监督,是我国生态文明体制改革的重要成果,需体现在环境法典之中,可表述为“国家实行领导干部生态环境责任离任审计制度和生态环境损害责任终身追责制度。离任审计结果作为领导干部考核、任免、奖惩的重要依据;对领导干部离任后出现重大生态环境损害并认定其需要承担责任的,实行终身追责”。

(5)环境保护目标责任与考核评价。《环境保护法》第26条规定“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度”,各环境单行法中均有类似规定。目前我国已在大气环境保护、水环境保护、土壤环境保护、主要污染物总量减排等领域明确了环境保护目标及具体指标,定期进行考核评价,取得良好效果。(39)环境法典对此应予继承,可表述为“国家实行生态环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容,作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开”。

(6)兜底条款。未来随着生态文明体制改革的发展,会有更多新的制度涌现。环境法典在此处规定兜底条款,为未来可能产生的新的政府生态环境保护职责监督履行措施提供法律依据。需要注意的是,依据依法行政原理,此处所指向的新措施须均有正式规范依据(包括法律法规和党内法规),两者不可偏废。具体可表述为“法律法规、党内法规规定其他方式监督政府履行生态环境保护职责的,依照其规定”。

(四)生态环境保护督察的专门规定

本条是考虑到生态环境保护督察的独特性、重要性而专门设立的条款。生态环境保护督察制度是督促党委以及政府履行生态环境保护主体责任、全面落实生态文明“党政同责”的核心制度。2015年以来,以党中央、国务院的名义对地方党委政府履行环境保护职责的情况进行督察,形成了专业化、规范化、常态化的中央环保督察制度,对各地党政领导干部形成强大的政治压力和行为强制,极大地促进了环境法的实施,(40)有效解决了一大批久拖不决的生态环境问题。2019年中办、国办出台的《中央生态环境保护督察工作规定》以党内法规的形式确立了生态环境保护督察制度的基本框架、程序规范、权限规定、责任追究等核心内容,各地完善了相应的工作机构和具体机制,相继出台了有关省级生态环境保护督察实施办法,生态环境保护督察的法治体系不断成熟和完善。必须看到,生态环境保护督察的深入开展和显著成效,体现了党中央以督察为“抓手”强力推行生态环境领域治理现代化建设的思路和方向。(41)实证分析也表明,中央环保督察制度代表了我国生态环境监督体系的改革与制度转型,有效促进了环境质量改善,是落实环境治理体系与治理能力现代化的重要一环。(42)

综上可见,生态环境保护督察在我国生态环境治理体系中具有重要而独特的地位,是党中央、国务院为加强生态环境保护工作采取的一项重大改革举措和制度创新,是贯彻落实习近平生态文明思想的重要平台与关键举措(43),其内涵非常丰富,无法被其他条文所完全包含,而是需要在环境法典中加以专门规定。该条文属于引致性的原则规定,根据《中央生态环境保护督察工作规定》所确立的“中央—省”二级督察体制,分为两款:(1)第1款规定中央生态环境保护督察及其实施,可表述为“国家实行中央、省级生态环境保护督察制度,设立专职督察机构。中央专职督察机构对省、自治区、直辖市党委和政府、国务院有关部门以及有关中央企业等组织开展生态环境保护督察”;(2)第2款规定省级生态环境保护督察及其实施,内容可较为概括,表述为“省级专职督察机构对同级政府有关部门、下级党委和政府、省属国有企业开展生态环境保护督察”。

五、中国环境法典总则对企业责任与公众参与的构建

(一)激励与约束共存:企业责任与公众参与内容的总体思路

必须认识到,我国传统以政府为主导的管制型环境治理体系,过于强调政府通过行政管制手段对相关主体的环境行为进行严格规制,企业、公众等主体在环境治理体系中一直处于被动地位,难以发挥应有作用。(44)在构建现代环境治理体系的过程中,需要有效地强化企业、公众(包括社会组织和公民个人)的能动作用,凸显其主体地位。这也是环境法典总则中应予重视的内容。这里需要注意的是,相较于其他主体(党委政府)而言,企业和公众在环境治理中的定位具有一致性(均存在利用环境资源的行为),因此需要在环境法典中均衡地规定权利与义务,克服目前环境立法在这方面的失衡问题。但就企业和公众自身特征而言,两者也存在本质性的差别:企业的生产经营行为无疑是造成环境污染与生态破坏的主要因素,需要加以严格的法律规制;公众则往往是生态环境损害的受害者,需要赋予其充分的权利及救济路径,但其日常生活中也会产生一定的环境污染问题。这些差异可通过类型化的方式体现在环境法典之中,即:“企业生态环境治理责任”部分的立法思路是以约束(课以义务)为主,辅以一定的激励;“公众参与生态环境治理”部分的立法思路是以激励(赋予权利)为主,辅以一定的约束。

特别需要强调的是,在通过最严格制度约束企业行为的同时,不能忽视企业在生态环境治理中可以发挥的积极作用。理论上说,目前我国环境法不断强化企业环境违法责任,体现了重罚主义思想,是典型的威慑型环境法,但不可避免具有成本高、对抗性强的缺陷。在治理理论兴起的背景下,越来越重视通过合作来实现环境善治;合作型环境法重视不同主体之间的合作,利用非强制性机制来促进环境治理。(45)法理上分析可知,与环境相关的权利行使主体包括政府、企业、公民等;企业拥有的是环境资源的开发利用权。(46)基于推进经济社会高质量发展、优化营商环境的“十四五”规划总体要求,环境法典必须克服原有环境立法“重惩罚轻合作”的缺陷,避免对企业负有“环境原罪”的偏见,真正从理念和制度上转向现代环境治理体系所强调的多元共治,真正实现生态环境保护的共建共治共享。

(二)企业生态环境治理责任的基本构造

本部分内容是从总体上对企业在生态环境治理中所承担权利义务的原则性规定,目标是发挥企业在生态环境治理中的特长,实现经济利益和社会利益的均衡(47)。具体构造包括;

1.企业的环境资源利用权及其义务。本条主要涉及企业在法律规定范围内开展生产经营活动所必须利用一定环境资源的权利(分为自然资源利用和环境容量利用两个方面),以及作为治理主体一员所享有的环境共治权利,以及企业在生产经营中所承担的法定义务与社会责任。具体可分为三款:第1款对企业的自然资源利用权、环境容量利用权进行宣示;第2款对企业参与环境治理的权利进行明确;第3款对企业节约资源、保护生态环境、低碳发展的法定义务与社会责任进行规定。

2.企业环境治理体制。本条主要涉及企业内部的环境管理与合规制度。根据国内外相关实践,需要规范的内容可分为三部分:第1款规定鼓励政策与企业环境管理负责人,即宣示“国家鼓励企业自主建立内部环境管理制度,并明确专门负责人员”;第2款规定企业环境管理与应急处理机构,对机构组成、分工、任务、预案、预警措施等问题进行规定;第3款规定环境监督员,规定有条件的企业建立系统的环境监督员制度。

3.企业环境治理规则。本条主要涉及企业全过程自我管理、经济措施等环境自治手段,是对除法定义务外企业所承担的社会责任的规定。具体可分为三款:第1款规定生态设计、清洁生产、废弃物回收和处置等生产者责任延伸规则;第2款规定环境协议、环境监测、环境台账、环境应急等全过程自我管理规则;第3款规定环境信用评价、环境认证与环境自我审计等外部自治规则。

4.行业的环境自我规制。本条主要涉及特定行业在生态环境保护上的行业自律。企业作为环境治理的自我规制者(industry self-regulation),要求企业在生产经营过程中能够积极顺应社会发展的形势与环境法律法规要求,采用灵活有效的自我管理方式,以弥补政府规制的不足与缺陷。(48)本条规定可较为概括,即鼓励特定行业(特别是高污染、高排放的重点行业)建立自我规制措施,促进与政府、社会组织在生态环境保护上的合作。

5.企业环境信息披露。现代社会是信息社会;信息披露是确保环境法实施及有效公众参与的前提,是推动和做实企业环境自治的必备手段,有必要将环境信息披露在环境法典中予以单独规定。根据企业信息披露的不同情况,本条可规定为两款:第1款规定企业应当强制披露与公开的环境信息内容;第2款规定鼓励企业自愿披露其他相关环境信息。

6.企业环境治理的激励措施。基于激励与约束相容的基本要求,生态环境治理中需要综合灵活地运用财政预算投入、设立基金、补贴、奖励、担保等多种形式,创新生态环境治理的动力机制。(49)本条可原则性规定国家对于企业推动清洁生产、低碳发展、废弃物减排和回收等内容予以政策、税收等方面的鼓励。

(三)公众参与生态环境治理的基本构造

公众参与无疑是环境治理中不可或缺的重要内容。2014年修改后的《环境保护法》将公众参与相关内容予以汇总,用专章(第五章“信息公开与公众参与”)加以规定,强化并凸显了私主体参与环境治理的重要性,(50)自然需要在环境法典中加以继承并进一步强化。本部分内容主要是在法律上确认公众(包括公民和社会组织)参与环境保护的各项权利及实现方式。

1.环境保护公众参与的范围。本条主要是对“公众”范围在法律上加以明确。必须认识到,有权参与的公众在外延上不能漫无边际,不能让公众参与沦为“民主的暴政”。在理论上,公众分为“有利害关系的公众”和“无利害关系的公众”;前者在环境行政程序中享有行政正当程序的相关权利,并且享有实体法上的请求权;后者中,由法律授权的环保组织也享有正当程序参与权利,但公民个人没有相应权利。(51)因此本条应基于利害关系标准,区分不同类别的公众并加以相应规定,这是判断公民合法享有环境保护公众参与权利的基本标准。

2.公众获取环境信息的权利。本条是对环境知情权的规定和确认,可参考《环境保护法》第53条、第54条规定,表述为“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息的权利;具有环境保护监督管理职责的部门,应当依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息”。

3.公众参与环境决策的权利与具体方式。本条是对参与行政决策权的规定和保障,其依据是宪法上的民主原则和程序基本权,确保程序价值在政府生态环境决策中得到充分体现。(52)参考《环境保护法》《环境保护公众参与办法》等法律法规的规定,可表述为“公民、法人和其他组织依法享有参与环境决策的权利;有关部门应当通过征求意见、问卷调查,组织召开座谈会、专家论证会、听证会等方式听取公众对环境保护相关事项或者活动的意见和建议”。

4.公众的环境保护监督权与具体方式。参考《环境保护法》第53条、第57条规定,在环境法典中确认公众以举报、检举、控告等方式对环境保护事务进行监督的权利。基于公共利益的告发机制,也是世界各国法律监督领域内的普遍做法,(53)是激发公民监督精神、培育良好社会价值观的重要手段。同时,这也是保障环境法实施的一个重要途径,中央生态环境保护督察中通过群众举报确立问题线索即为例证,必须在环境法典中予以强化,篇幅所限此处不再详述。本条规定第1款是对公众监督权的确认,可表述为“公民、法人和其他组织依法享有监督环境保护工作的权利,任何单位和个人不得以任何方式加以阻碍”,第2款可继续沿用目前《环境保护法》第57条规定的内容。

5.公众参与的保障与救济。本条是对前述公众参与权利实现予以保障的规定,包括两个方面的主要内容:一是负有生态环境保护职责的各部门对公众参与的支持、保障和配合;二是对前述公众所享有的参与权利救济途径进行原则性的一般规定,包括行政复议、行政诉讼、公益诉讼等。具体可表述为两款:第1款为“负有生态环境保护职责的部门应当建立相应机制,支持和鼓励公民、法人和其他组织参与和监督环境保护事务”;第2款为“公民、法人和其他组织享有的公众参与权利受到不法侵害或阻碍的,可以依法申请行政复议或提起行政诉讼;符合条件的社会组织可以依法提起环境公益诉讼”。

六、结语:“生态环境治理体系”对环境法典分则的涵摄

前文对环境法典总则第二章“生态环境治理体系”的内容进行了立法论上的阐释与分析,当然仍有一些理论属性较深的问题有待后续研究进一步深化。基于法典的体系化内涵,总则中的内容需要对后续分则中的相关部分产生涵摄效力,“以不同的方式相互关涉,彼此交织及共同作用产生了一个规范体”(54)。从前文可以看出,总则中本章的规定为环境法典各分则提供了基础性框架。考虑到立法技术的要求,本章中一些内容已经做了“提取公因式”的归纳和概括,就没有必要在分则中重复规定,包括:生态环境监管基础性体制、党委生态环境保护职责、公众参与生态环境治理;另外一些内容涉及生态环境保护各个领域的复杂要求,需要在分则中加以具体细化和落实,包括:政府生态环境保护职责、企业生态环境治理责任。这就为生态环境治理相关内容的规则设计提供了基本指引,有助于环境法典编纂工作的顺利推进。

来源:《苏州大学学报:法学版》

文献数据中心|DATA CENTER

© 2009-2023 吉林大学理论法学研究中心版权所有 请勿侵权 吉ICP备06002985号-2

地址:中国吉林省长春市前进大街2699号吉林大学理论法学研究中心 邮编:130012 电话:0431-85166329 Power by leeyc