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王慧:环保事权央地分权的法治优化
管理员 发布时间:2022-11-20 21:56  点击:221

政府环境监管体制在环境治理体系中处于基础和核心地位,有效的环境监管是良好环境治理的基础,我国近年来开展的环境监管体制改革要为中国在2030年左右实现环境质量根本改善奠定制度基础。①在政府环境监管改革中,如何合理定位中央和地方在环境治理中的关系,并合理协调两者在环境治理中的冲突,直接关系环境治理的成效。从我国现行的环境立法及其实践看,在我国环境治理中央地事权划分大致遵循中央集中模式,即中央享有环境立法权,地方是相关立法的执行者。环保事权中央集中模式虽然有正当的制度逻辑,但是其在实践中差强人意是不争的事实,学界倾向于将其归结于地方保护主义使然,进而主张进一步强化环保事权中央集中。从中央先后推出的“环保约谈”和“环保督查”等制度所产生的效果看,强化中央环保事权难以根除央地环境执法中“委托—代理”组织困境。本文尝试对环保事权中央集中为何失灵作出解释,并试图在强化中央环保事权路径之外寻找一种能充分调动地方政府环境保护积极性和能动性的方案。

一、环境法治中的环保事权中央集中及其理据

(一)环境法治中的环保事权中央集中

我国涉及环境治理的规范体系较为广泛,既有宪法层面的抽象规范,又有法律、法规、部门规章和地方法规层面的具体规定。本文选取《宪法》《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》作为研究样本。选择这些法律作为研究样本基于如下理由:第一,《宪法》作为国家根本大法,对解释环境法治中中央和地方环保事权划分具有指引功效;第二,《环境保护法》可以视为我国的环境保护基本法,其中有关中央和地方环保事权分配的规定最能体现国家环境意志和基本政策;第三,《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》是理解和评估中央和地方环保事权分配的理想切入点,因为在保护相应环境要素的进程中,中央和地方环保事权划分所涉及的问题最为全面和复杂。

我国《宪法》序言第7自然段、第9条、第10条、第26条和第89条明确规定生态环境保护,其中第89条第6款有关国务院领导和管理生态文明建设的规定,在一定程度上与央地环保事权划分相关。综合《宪法》第3条第4款、第100条第1款和第107条有关中央政府和地方政府权责的具体规定看,《宪法》文本仅仅规定了中央的环保职权,地方政府应该在环境保护中扮演何种角色缺乏明确规定。《地方组织法》第8条第3款、第59条第2款和《立法法》第72条明确规定地方有权制定环境保护规范,不过,《地方组织法》第55条第2款和《立法法》72条第2款同时规定,地方实施相关权力不得与宪法、法律和行政法规相抵触。可见,我国的宪制框架虽然鼓励地方政府发挥主动性和积极性,②但是,地方环境立法不得与中央环境立法出现抵触:相同事项上中央环境立法优于地方环境立法。

《环境保护法》中有关中央和地方环保事权分配的规定主要体现在第10条、第13条、第15条和第68条。从相关条文的基本规定看,《环境保护法》中中央和地方环保事权分配大致呈现如下格局:第一,中央统一监督管理全国环境保护工作的实施,具体工作由国务院负责,地方负责本行政区域内环境保护工作的监督管理,具体工作由县级以上地方人民政府环境主管部门负责;第二,中央负责编制国家环境保护规划,具体由国务院环境保护主管部门会同有关部门实施,地方编制本行政区域的环境保护规划,具体由地方人民政府环境保护主管部门会同有关部门实施;第三,中央制定国家环境质量标准,具体由国务院环境保护主管部门负责,地方可以针对国家环境质量标准中未作规定的项目制定地方环境质量标准,或者可以针对国家环境质量标准中已作规定的项目制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准;第四,中央负责制定国家污染物排放标准,具体由国务院环境保护主管部门实施,地方可以针对国家污染物排放标准中未作规定的项目制定地方污染物排放标准,或者针对国家污染物排放标准中已作规定的项目制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准;第五,中央政府及其环境保护部主管部门有权监督地方政府及其环境保护主管部门。

《大气污染防治法》中有关中央和地方环保事权分配的规定主要体现在第3条、第4条、第8条、第9条、第14条、第21条和第22条。从相关条文的基本规定看,《大气污染防治法》中中央和地方环保事权分配主要特点如下:第一,中央制定大气环境质量标准和大气污染物排放标准,具体由国务院环境保护主管部门负责实施,地方可以对国家大气环境质量标准中未作规定的项目制定地方大气环境质量标准,对国家污染物排放标准中未作规定的项目制定地方污染物排放标准,对国家污染物排放标准已作规定的项目制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准;第二,中央决定地方重点大气污染排放总量,地方政府如果超过国家重点大气污染物排放总量控制指标或者未完成国家下达的大气环境质量改善目标,中央人民政府环境保护主管部门应当会同有关部门可以约谈该地方人民政府的主要负责人,并暂停审批该地区新增重点大气污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件;第三,中央对地方大气防治具有较强的行政干预权,比如,国务院可以要求未达到国家大气环境质量标准城市的人民政府及时编制大气环境质量限期达标规划,采取措施;第四,国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门对地方政府的大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况进行考核,地方各级人民政府对本行政区域的大气环境质量负责,通过控制或者逐步削减大气污染物的排放量,使大气环境质量达到规定标准并逐步改善。

《水污染防治法》中有关中央和地方环保事权分配的规定主要体现在第4条、第5条、第9条、第11条、第13条和第18条。从相关条文的基本规定看,《水污染防治法》中中央和地方环保事权分配主要呈现如下特点:第一,中央对地方实行水环境保护目标责任制和考核评价制度,将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容,地方政府负责本行政区域内的水环境质量;第二,中央制定水环境质量标准,具体由国务院环境保护主管部门负责,地方政府可以对国家水环境质量标准中未作规定的项目制定地方标准;第三,中央制定国家水污染物排放标准,具体由国务院环境保护主管部门负责,地方政府可以对国家水污染物排放标准中未作规定的项目制定地方标准,对国家水污染物排放标准中已作规定的项目制定严于国家水污染物排放标准的地方水污染物排放标准;第四,中央决定地方重点水污染排放总量,对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区,中央人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。

《土壤污染防治法》中有关中央和地方环保事权分配的规定主要体现在第5条至第10条、第12条、第14条和第20条等,《固体废物污染环境防治法》中有关中央和地方环保事权分配的规定主要体现在第3条至第8条、第10条、第11条和第12条等。《土壤污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》中中央和地方的环保事权分配,类似于《大气污染防治法》和《水污染防治法》中的央地环保事权分配:第一,中央对地方实施目标责任制和考核评价制度,具体工作由国务院生态环境主管部门负责;第二,中央制定国家固体废物污染环境防治技术标准和国家土壤污染风险管控标准,地方制定的相关标准不能低于中央标准;第三,中央统一领导土壤污染和固体废物污染的普查、监测和信息共享等问题,地方政府必须予以积极配合。

从《宪法》《环境保护法》和《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》的规定看,我国环境治理中央地环保事权分配体现了较强的环保事权中央集中现象。以环境标准和污染物排放标准为例,中央负责制定国家环境标准和国家污染物排放标准,地方负责实施相关的标准,在实施过程中地方政府可以针对本行政区域制定严于中央标准的地方标准,但是地方标准不得弱于中央标准。只有中央针对某一环境事项缺乏国家标准时,地方才有权制定地方标准。如果随后出台相关的国家标准,先前的地方标准便不得适用。

(二)环境法治中环保事权中央集中的理据

1.防止有损社会福利的环保“逐底竞争”

环保“逐底竞争”是指各个地区为了增加就业和税收通过降低本地环境标准吸引企业来本地进行投资的竞争。③之所以存在环境“逐底竞争”,是因为企业的投资可以进行地区转移,为了确保本地区的已有投资不会转移到其他地区,各个地区都不愿在本地采取高于其他地区的成本较高的环境保护制度。如果每个地区都这么想,那么各地会竞相采取较低的环境保护标准吸引企业到本地进行投资。为了解决环保“逐底竞争”,理论上各个地方政府可以协商制定统一的环境保护标准。不过,地方政府间协商制定环境标准的交易成本过高。基于此,解决这一问题的最佳方案便是中央制定全国统一适用的环境法,借此防止各地方政府为吸引企业投资而竞相降低各自的环境标准。

2.有效解决环境污染“跨地区外部性”

环境污染“跨地区外部性”是指一个地方政府将本地区内的经济活动所带来的财税收入和其他好处留在本地,但将该经济活动导致的污染转移到其他地区。④理论上,相邻地区可以针对环境污染“跨地区外部性”进行协商,并达成解决环境“跨地区外部性”的方案。但是,地方政府相互间协商成本较高,相比之下中央统一立法的成本较低。基于此,中央环境立法被认为比地方环境立法更有助于解决环境污染“跨地区外部性”。

3.提升环保组织对抗利益集团的能力

依据公共选择理论,环保组织在中央环境立法过程中能够发挥较大的影响力,因为一方面它得到的社会资助较多,另一方面它本身的社会影响较大。在中央环境立法层面,环保组织具备一定的规模经济,且组织和游说成本较低,这使得它有能力与反环保的利益集团进行对抗。⑤相比之下,环保组织在地方环境立法中通常处于不利地位,反环境的经济利益集团往往因规模小容易达成同盟,而支持环保的个人较为分散难以形成利益组织。基于此,中央环境立法比地方环境立法更有助于反映公民的环境保护诉求,更有利于对抗利益集团对环境立法的不当干扰。

4.提升全民环境道德觉悟

如果每个人都为环保而做出一定的牺牲,那么全社会更愿意为环保而做出牺牲。中央环境立法被认为有助于实现这一目标,因为中央环境立法使得每个人觉得大家都为环保做出了一定的牺牲。假以时日,公民的环境道德觉悟会有所提升。更为重要的是,中央环境立法使得个人环境道德觉悟不会因为利益集团的干扰而出现牺牲,因为中央环保机构规模较大且更为专业,它们的决策不易随着公众态度变化而变化。基于此,“中央环境立法可以看做是一种自我保险机制,不会因私人的观念变化而变化”⑥。

5.有效维护国家利益

人们日趋将良好的环境品质视为重要的国家利益,超越个人利益或地方利益。一旦环境保护事关国家利益,那么通过中央环境立法来解决影响局限于地方的环境问题便具有正当性。此外,从经济效率角度看,中央环境立法可以实现环境制度的规模效应。就环境保护数据的收集和分析、环境保护标准的设定以及环境保护技术的研发等而言,中央政府“统一管理”似乎比各个地方政府“各自为政”更加有利于节省社会资源。

二、环境法治中环保事权中央集中的困境

如上所述,环境事权中央集中学理上不乏强有力的依据,然而,实践中它却陷于无法实现预期目标的困境,具体表现如下:

(一)环保“逐底竞争”未必损害社会福利

要证明环保“逐底竞争”是不良社会现象,必须证明各个地方政府间的竞争行为从社会福利角度看不可接受。事实上,地方竞争可以带来全社会满意的结果,未必导致福利的“逐底竞争”。从福利经济学的角度看,每个地区的居民一方面是消费者,希望当地公共产品的效用最大化,包括良好的生态环境品质;另一方面他们是劳务提供者,通过向企业提供劳力换取工资,通常支持新的企业来本地进行投资,借此增加自己的收入。各个地区为了吸引企业来本地投资势必会进行竞争,为了确保本地区在竞争中更有优势,各个地区会在税收和环境标准等方面进行竞争,尽可能确保企业和当地实现双赢。

假设每个地方政府有两种政策选项可吸引企业来投资:税收制度和环境标准。从税收角度看,为了确保在吸引企业投资的竞争中获胜,各个地方政府会尽可能降低税率,这或许会导致各地的最终税率为零。如果某一地方政府采用的税率高于零,那么企业会从这个地区迁出,当地居民因工厂关闭而遭受工资损失,这一损失通常远远大于税收减少损失。从环境标准角度看,各个地方政府因相互竞争而设定一个合理的环境标准:当地居民的环境品质保护支付意愿与工资水平变化的交叉点。⑦理想状态是税率的选择和环境标准的设定均处最优水平。就税率而言,最优点是投资的边际收益在各地相同,如果存在边际收益差别,那么企业的资本会进行地区流动,结果会导致税收为零。就环境标准言,最优点是各个地区为了改善环境品质所导致的边际成本等于边际收益:环境保护而导致的边际收入降低等于因环境保护而增加的收益。通常而言,各地不会选择零税率作为吸引新企业来本地进行投资的工具,因为不征税会导致各地无法提供当地居民所需的公共产品。如果一个地区会向企业征税,为了吸引新企业来本地进行投资,这个地区会倾向于选择环境保护标准低于最优水平,借此吸引更多的企业来本地投资以获得更多的税收好处。但是,基于追求福利最大化的经济理性,地方政府设定过于宽松的环境标准显然也不明智,所以“逐底竞争”理论存疑。即便存在所谓的“逐底竞争”,中央环境立法未必是合理的应对之策。因为中央如果制定统一的环境立法,那么地方的财政利益等会遭受损害。⑧对于地方政府而言,环境利益和财政利益等一样重要,拔高某一利益必然以牺牲某一利益为代价。“逐底竞争”只限于关注一个社会变量——环境品质,认为各个地区的竞争会导致环境标准的降低继而损害社会福利。事实上,每个地方政府作出决策时需要考虑多个社会变量,如环境、劳工安全和财政收入等。假如,两个地区(甲区和乙区)为了吸引企业投资可以借助两大手段:环境标准和劳工标准,其中甲区采取较低的环境标准和较高的劳工标准,乙区采取较高的环境标准和较低的劳工标准。如果没有中央环境立法的介入,两个地区最终会实现竞争平衡状态:企业不会在两个地区之间进行迁移。如果中央环境立法为两个地区设定较高的环境标准,那么这一立法不会对乙区带来额外的负担,但是对甲区会带来额外的负担。中央环境立法会打破两个地区之间先前形成的竞争平衡,除非甲区采取新的应对措施,否则的话企业会从甲区向乙区转移。在这一背景下,甲区可采取的措施便是实施宽松的劳工标准。同理,中央环境立法会影响地方的诸多政策。比如,如果中央统一环境立法,各地会选择降低税收水平,进而影响各地的福利项目。所以,除非完全取消地方自主,否则的话“逐底竞争”难以避免。⑨

我国环境执法实践很好诠释了“逐底竞争”的多面性,中央政府由于环境执法资源较为有限将执法权赋予地方,⑩但是,地方政府官员通常没有动力去执行中央环境立法:中央环境立法通常会被地方政府拖延执行,有时甚至会被地方政府完全忽视。地方政府为何对中央环境立法“阳奉阴违”甚至“熟视无睹”?因为中央环境立法与地方政府诉求不一致。只有执行中央环境立法带来的好处符合地方政府的利益需求时,地方政府才有可能有效执行中央环境立法。反之,地方政府倾向于对中央环境立法“阳奉阴违”抑或“熟视无睹”。问题是地方政府的利益诉求正当吗?如果相关利益诉求具有正当性,那么显然不宜将问题的根源仅仅归于“地方保护”。

通常而言,严格执行中央环境立法会影响当地的经济发展,这未必符合地方官员的政治利益—升官。中央政府利用政治集权的优势为地方政府建立了以GDP增长为主要指标的政绩考核机制和基于政绩的官员晋升机制,(11)围绕这两大激励机制形成了地方政府及其官员的“政治锦标赛”(12)。从政治激励的角度看,中央扭转地方环境保护法执行不力的方法非常简单,即将环境保护作为地方官员考核的重要指标便可。“在垂直的政治管理体制下,中央政府有足够的能力来对地方进行奖惩,地方政府官员因而不得不追随这样政府的政策导向。”(13)实践中,中央事实上制定了官员晋升的环保考核制度,但是这一制度的效果差强人意。缘何如此?首先,环境保护只是中央关注的领域之一,且未必是最主要的领域,当环境保护与经济发展出现冲突,中央更注视经济发展。由于环境保护不是地方官员晋升的主要因素,地区经济发展对官员晋升影响更大,所以地方官员重经济发展在所难免。其次,在我国现行的财政分权模式下,地方政府事权和财权极不匹配,地方政府面临较大的财政压力。“为了完成上级任务提升政绩,也为了使地方财政资金宽裕改善个人福利,地方政府不得不专注于经济发展来弥补收支缺口。”(14)为了“可以换来地方精英和普通民众对地方现行公共政策的支持和对地方官权威的认同”(15),地方官员必须向他们提供经济物质利益和社会福利,这显然需要经济发展作为支撑。最后,由于我国各地的经济发展不同,环境保护的需求也不同,统一的中央立法必须考虑地区差别的现实。中央通常默许地方政府的环境政策偏离中央环境立法,因为我国各地情况千差万别,每个地区及其居民对环境和社会福利偏好不同。

对于地方政府而言,它需要根据本地实际情况制定与本地区经济社会发展相适应的环境政策方针。(16)合格的地方政府绝不可能仅仅是环境保护政府,它需要通过发展经济为当地居民提供诸多公共福利产品。地方官员重经济发展轻环境保护的做法在一定程度上反映了地方居民的偏好,地方居民的偏好是提升自己的福利水平,福利水平的提高更多地取决于经济发展水平而非环境保护水平。可见,环保“逐底竞争”未必损害社会福利。

(二)环保事权中央集中并非解决环境污染“跨地区外部性”的有效手段

环境污染跨地区外部性的典型是上风口地区对下风口地区的影响(见下表),具体影响大小取决于上风口地区的排放量、排放地点和排放烟囱高度。在情形一下,如果没有上风口地区转移的污染,下风口地区会满足空气质量标准,即便上风口地区转移污染它照样可以满足空气质量标准的要求。在情形二下,在没有上风口地区转移污染的背景下,下风口地区会违反空气质量标准的要求,上风口地区转移污染会加剧这一违法行为。在情形三下,如果没有上风口地区转移的污染,下风口地区不会出现违法行为,但是一旦上风口地区转移污染,下风口地区便会出现违法。

上风口地区影响下风口地区的类型

从上表可见,环境污染跨地区外部性没有人们想象中的那样严重,在情形一和情形二下,跨地区外部性似乎不是一个问题,只有情形三下环境污染跨地区外部性才是一个需要解决的问题。就情形三下的环境污染跨地区外部性,人们通常认为解决该问题的最佳方式是借助中央环境立法,因为跨地区的环境污染行为通过科斯式的协商谈判来解决效率过低。

从污染控制成本最小化的角度看,在污染标准已定的背景下,上风口地区污染源的污染边际削减成本与下风口地区污染源污染边际削减成本的比率,等于上风口地区污染边际影响与下风口地区污染边际影响的比率时,全社会的污染控制成本最低。这种成本最小化判断标准旨在确保实现某一排放水平的成本最小化,而非实现某一环境质量目标的成本最小化。依据新的成本最小化判断标准,政策制定者解决跨地区外部性时需要解决如下问题:第一,确定每个排放源每单位排放产生的影响,然后计算它们的比率;第二,确定每个企业的边际削减成本,然后计算比率;第三,确保前两种比率相等,此时达到最优排放水平,污染控制成本实现最优分配;第四,核算上风口地区的污染排放是否超过最优排放量,如果超过则需要减少排放。(17)

可见,中央环境立法没有必要完全禁止上风口地区的排污行为,相关排污行为导致的跨地区外部性无法避免,完全禁止这种外部性就等于完全禁止这些地区发展工业。如果上风口地区的边际污染控制成本较高,但边际污染影响较小,那么让下风口地区边际控制成本低但边际影响较大的企业进行污染控制,效率会更高。基于社会福利视角,何时控制上风口地区的污染需要个案分析,有时可以允许上风口地区排放较大的污染,有时完全禁止上风口地区排放较小的污染。

我国环境法解决环境污染“跨地区外部性”的主要手段是全国统一适用中央制定的国家空气质量标准和排污标准。但是,针对每个污染源的排污标准无法解决跨地区外部性,因为这种标准主要解决的问题是每个污染源的污染物排放总量,它无法控制每个地区的排污源总量,更无法控制每个地区污染源的地理位置。鉴于排污标准无法解决跨地区外部性,人们寄希望于国家空气质量标准。遗憾的是,国家空气质量标准也无法有效解决外部性问题,因为它要么过于严格,要么过于宽松。国家空气质量标准有时之所以过于严格,是因为它要求一个地方政府控制那些只对本地区造成影响的污染,此时根本不存在外部性问题。国家空气质量标准有时之所以出现过于宽松,是因为有些地方政府比较容易满足这一标准,但是相关地方政府满足这一标准的方法却是将大量的污染物转移到下游地区,比如,将污染工厂选址在边界地区且为污染工厂安装较高的烟囱。(18)

实践甚至表明中央环境立法不但无法解决跨地区外部性,反而恶化了这一问题。依据《环境保护法》和《大气污染法》等的规定,我国解决跨地区外部性问题主要依靠三大制度:国家环境质量标准、国家污染物排放标准和跨行政区域治理制度。其中,国家污染物排放标准与跨地区外部性问题关联不大,因为影响跨地区外部性的主要因素是选址和污染源的数量。就国家环境质量标准而言,它不但无法解决外部性问题,反而会恶化这一问题。譬如,为了符合国家环境质量标准,上海可以将本地的污染企业转移到与江浙紧邻地区,并要求相关企业建设较高的烟囱。

就污染企业选址而言,除了基于历史原因一些污染企业位于城市中心外,新的污染企业往往远离城市。譬如,各地的工业园区通常靠近跨界地区。就烟囱高度而言,地方大气污染物综合排放标准通常高于国家大气污染物综合排放标准。比如,上海公布的《大气污染物综合排放标准》规定,“排放氯气、氰化氢、砷化氢、磷化氢、光气、氯化氰的排气筒不得低于25m。其他大气污染物的排气筒高度不应该低于15m,具体高度按环境影响评价要求确定”。国家《大气污染物综合排放标准》规定:“排气筒高度除须遵守表列排放速率标准值外,还应高出周围200m半径范围的建筑5m以上;新污染源的排气筒一般不应低于15m。若某新污染源的排气筒必须低于15m时,其排放速率标准值按7.3的外推计算结果再严格50%执行。”可以说,中央环境立法解决跨地区外部性时未能如其所愿。

(三)环保事权中央集中难以对抗利益集团

首先,环保组织在中央环境立法中的影响未必大于在地方环境立法中的影响。人们之所以看好环保组织能在中央环境立法中更加有效对抗利益集团,通常基于如下假设——全国性的环保组织比地方性的环保组织历史悠久且表现良好。但是,事实上地方环境保护组织越来越多且影响越来越大。数据显示:“到2010年,全国各种类型的民间环保组织的数量已经达到8 000多个。其中,绝大多数都在地方层面活动。”(19)此外,根据集体行动逻辑,环保组织在全国层面的表现未必一定优于地方层面。这是因为,一方面,一个组织的规模越大,它所面临的集体行动问题越严重;另一方面,一个组织的利益差别性越强,集体行动问题会越严重。(20)在中央层面,经济利益集团往往由少数几个企业组成,它们的规模成本不高,容易组成利益同盟。相比之下,环保组织在全国则面临棘手的集团行动问题。因此,在中央环境立法的对抗中,组织良好的利益集团比组织不佳的环保团体更加容易影响中央环境立法的走向。

其次,公共选择学说不宜作为中央环境立法正当性的理论依据,因为环境法的出现和存在似乎并不仅仅为了环境保护,它可能有保护企业集团经济利益的动因。依据公共选择学说,企业有时不仅不是环境法的反对者,反而是环境法的支持者。因为企业通过推进环境法,可以阻止新企业进入现存市场,进而获得垄断租金。企业也偏好规模经济,即企业喜欢统一的全国环境标准而不是分散的地方环境标准,这样更加有助于企业拓展全国市场。更为重要的是,各个企业之间存在较大差异,那些容易调整生产流程来满足环境规制要求的企业较为支持制定严格的环境法,比如,污染设备生产商希望政府强化污染控制标准,以此增加它们的设备销售量。

(四)环保事权中央集中面临道德困境

从环境保护法的分配效果看,环境法规范通常对穷人不利,环境保护通常会导致穷人承担更多的经济负担,因为环境保护对经济发展的限制会使得穷人面临收入降低甚至失业的困境,环境保护通常使得穷人消费的社会产品价格变高。相比之下,环境保护法为富人带来更大的好处,他们愿意而且有能力承担环境改善的成本。穷人通常因环境保护法处于不利位置,因为环境保护对穷人而言未必是最重要的社会需求,他们有诸多比环境保护更紧迫的生活需求。

环境保护法的分配效果除了人际歧视,地区歧视也不容忽视。譬如,我国是一个地区差别较大的国家,各地对环境保护的偏好显然不同,因为“各地情况千差万别,发展路径各异”(21)。各地的环境保护政策在一定程度上代表了各地的社会偏好,中央对地方的这种选择应该有所考量。严格的环境保护标准(如大气污染排放标准)或许有益于人口密集度高的地区,但是对人口密集度低的地区未必适宜,前者利大于弊,后者更多的是弊大于利。此外,各地严格执行中央环境立法的成本存在较大差异,比如,同量同质的水污染排放在各国的应对成本存在较大差异。由于它在水容量较少的水体所产生的影响要大于在水容量较大的水体所产生的影响,所以,水容量较少水体的所在地解决这一问题的成本要远远高于水容量较大水体的所在地。中央环境立法所强调的统一化管理通常无视或者无法解决这一问题,结果导致环境法成为地方政府难以承受之重。

(五)环保事权中央集中挫败了地方政府的积极性

学界经常将中国的环境问题归咎于地方政府松懈的环保执法,隐晦地假设越多的中央管控会带来越好的结果。(22)基于这种逻辑,一旦地方政府环境治理效果不佳,便理所当然地认为中央进一步集权是解决相关问题的有效手段。(23)然而,环保事权中央集中并非在任何情况下都可以改善环境治理绩效。研究表明,虽然强化环保事权集中使得地方环保执法看似更加严格和频繁,但是这种变化对于减少污染所起到的作用微乎其微。(24)譬如,自2007年以来,为了实现国家节能减排目标,中央政府采纳了“自上而下”的中央集中式减排核查机制,希望借此监督地方政府切实落实减排任务。但是,结果显示这种机制虽然耗费了大量资源,但环境数据质量仍然是一个问题,中央集中式减排核查机制已逐步演变成“数据游戏(25)。

更为严重的是,将环保事权不断向中央集中化极大地挫败了地方政府进行环境治理的积极性。一方面,中央环保事权集中诱发且强化了环境治理中的推诿行为,即中央倾向于选择将环境治理失败的责任推诿给地方官员,(26)这进一步恶化了地方政府在环境治理中的不负责的形象。在这种环境治理的分权系统中,地方环境自治的可能空间不断被挤压,地方政府势必缺乏保护环境的积极性。另一方面,在环保事权中央集中的环境治理模式下,地方政府一定会本着“多一事不如少一事”原则,因为地方政府的环保举措越多越容易成为中央政府的被监督对象,地方政府由此承担的负担会越重。基于此,地方政府的理想角色是中央环境立法的被动执法者,而非环境有效治理的积极探索者和推动者。

因此,不宜简单的将地方政府偏离中央环境立法的行为视为地方保护主义,然后将环境保护事权进一步国家化——走中央环保事权集权化之路。这种环境治理模式会导致恶性循环,中央环保事权集中化程度越高,中央环保立法偏离地方实际需要的可能性会越大,越容易遭到地方政府的抵制。因为“中国地域广袤,不同地区之间存在显著的差异,中央和地方政府之间存在严重的信息不对称,‘一刀切’的模式不切实际”(27)。地方政府的抵制会诱发强化环保事权中央集中的冲动,随之而来的是地方政府更强烈的抵制,当中央环境立法与各地的实际情况和地方政府的合理偏好不符时,地方政府的抵制便难以避免。

三、破解环保事权中央集中困境:强化环保中央集中与强化环保地方自治

如前所述,环保事权中央集中陷于理想与现实背离的困境之中,其外在的表现形式是中央环境保护政策及其法律在地方难以得到有效实施,内在根源在于中央在全国统一适用环保法律和政策时无法顾及地方的实际情况和特殊需求。如何有效解决环保事权中央集中模式的失灵?一是进一步强化环保事权中央集中,通过加大中央“自上而下”的监督确保中央环境保护政策和法律在地方得到有效实施;二是强化环保地方自治,地方政府比中央政府更加了解地方的实际情况,其采取的环境保护手段或许更加有效。(28)两者孰优孰劣,下文尝试作答。

(一)强化环保中央集中

强化环保中央集中的基本逻辑是中央环境保护保护之所以执行不力是因为地方政府的“地方保护主义”,地方政府为了本地的利益不认真执行中央环境保护立法,解决这一问题的有效方式是加大中央“自上而下”的监督,确保地方政府严格执行中央的环境保护立法。按照这一逻辑,只要进一步强化中央对地方的环境监督,那么环保事权中央集中模式便能按照既定的目标顺利运行。基于此,中央先后推出环保督察和环境行政垂直管理改革等举措,试图借此来解决所谓的“地方保护主义”。问题是相关制度是否产生预期效果?下文以环保督察制度为例尝试作答。

2015年7月,中央深改组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案(试行)》,明确建立环境保护督察机制,其根本目的在于监督管理地方党委和政府严格执行中央环境法律和政策,其工作重点包括:中央高度关注、群众反映强烈、社会影响恶劣的突出环境问题及其处理情况;环境质量呈现恶化趋势的区域流域及整治情况;地方党委和政府及其有关部门环保不作为、乱作为的情况;地方落实环境保护党政同责和一岗双责、严格责任追究等情况。客观地讲,环保督察制度的实施对我国环境治理政治生态带来较大的影响。随着中央环保督察制度的不断推进,大多数地方政府成立了级别较高的工作领导小组,领导小组由省(市)委书记、省(市)长和副省(市)长组成,并开展了诸多专项行动。比如,在督察期间,湖北省先后采取了“四个一批”(29)、“四专”(30)、“六有”(31)、“五个决不放过”(32),共办理环境处罚案件3 182件,处罚金额21 500余万元,与2015年同期相比分别增长79%和126%;行政拘留案件、环境刑事案件同比增长了近一倍。(33)在督察期间,安徽省、市“一报一台一网”共刊播环保督察报道4 800余篇(条),平均每天发稿近200篇(条),发稿量远超近十年来规模较大的全国性环保行动累计发稿之和。(34)

正是借助全方位的机制保障,在环保督察期间,各地的环境执法案件数量均有大幅上升。但是,环境案件数量激增并不一定确保环境质量随之改善。研究表明,“环保约谈显著改善被约谈地区企业的环境绩效,但仅显著存在于国有企业;同时企业常采取短期减排措施,对于长期环保投入并不积极。环保约谈对城市SO(,2)浓度的改善效果明显,对PM2.5的改善效果随时间增长而显现,对PM10、NO[,2]、CO、O[,3]的改善效果不明显”(35)。比如,在环保督察期间,四川全省仍有7个城市PM2.5浓度同比上升,三个市水环境质量总体呈恶化趋势,87个国家考核断面中有10个水质下降。(36)基于此,人们或许非常疑惑:强有力的环保督察为何与环境质量改善不存在正向关系?首先,中央虽然通过环保督察制度向地方释放了重视生态环境的信号,但是中央也深知经济发展事关地区民生的改善和社会稳定,事关全面建成小康社会和脱贫攻坚任务的顺利完成,因此提高地方百姓物质生活水平依然是重中之重。基于此,一些地方政府不得不将经济发展作为主攻方向,而对环境保护则存在一定程度的忽视。(37)所以,中央在强化环保督察的同时,一再强调要准确把握环保督察的尺度,处理好保护环境和发展经济的关系,努力实现两者相互促进、有机统一。其次,环保督察乐意解决诸如“达标扰民”、建筑工地扬尘、噪声、餐饮油烟等之类的环境纠纷,有意回避环保基础设施、移动基站选址引发的邻避冲突等环境冲突,因为后者涉及复杂的社会和经济等问题,环保督察组在短暂的进驻时间(通常1个月左右)难以作出正确判断,相比之下,熟悉当地情况的地方政府是最佳的决策者。更为重要的是,环境督察可能对地方正常的环境治理造成干扰。首先,为了应付中央环保督察组,各地从环保部门大量抽调业务骨干,成立配合中央环保督察工作的协调联络组和专项保障组,对人力本有限的生态环境部门的正常工作带来负面影响。其次,为了处理中央督察组交办的案件,各地推行了种类繁多的中央交办件查处工作机制,影响各地环保部门的事项事务安排。比如,湖北创设了六个“第一”机制,(38)四川创设了“三张清单”(39)和“八项举措”(40)。这些举措容易导致地方政府特别是基层部门环境治理工作出现了“碎片化”,当督察的频次和强度超过地方政府动员能力和治理资源的承载限度时,地方政府选择式执行和敷衍应付等现象变多,若中央再去解决上述问题则需要花费更大的成本,违背了督察制度的初衷。长此以往,环保督察更是容易陷入内卷化困境:无休止的督察“回头看”来解决环境问题的回弹会带来巨大的治理成本。(41)

总之,诸如环保督察之类的制度虽然有助于强化环保中央集中,但是如上所述这种基于政治逻辑的环境治理机制本质上仍然是一种运动型治理机制,运动型环境治理机制的固有缺陷使得其在环境治理中的效果不尽如人意,使用“人为”法治化等措施难以克服相关缺陷。(42)因此,何不摆脱强化环保中央集中的思维惯性,从强化环保地方自治这一视角探索中国环境有效治理的道路呢?

(二)强化环保地方自治

一味地批评地方政府且主张强化中央环保事权集中的观点将复杂问题过于简单化,将合理的地方利益过于污名化。长远来看,实现中国环境有效治理,需要认真对待地方政府的合理利益需求并发挥其积极性。(43)不过,充分调动地方政府在环境治理中的积极性和能动性是一项颇具挑战的难题。(44)历史上,我国环保事权中央集中具有一定的合理性,“能够形成强大的规模效应,有助于培养公民对法治的整体认同,增进其对国家和法律的信任度和忠诚度,从而有助于民族国家基于同一法律体系基础之上的有效整合”(45)。但是,随着我国社会和经济等发生巨变,环保事权中央集中与社会现实愈发不能兼容。因为“集中程度越高、越刚性,必然以相应程度上削弱地方治理权为代价,其有效治理的能力就会相应减弱”。“环境管制的实施和执行涉及许多复杂因素:不同的县环保局位于不同的地区,有不同的环保压力。而这些复杂因素无法在自上而下的目标设置和检查验收过程中充分加以考虑。”国家环境政策越明确统一,它与地方实际条件的差异就越大,政策决策过程与执行过程的分离就越大。环境政策制定层次越高,它与实际利益相关者之间的距离越远,它的执行也大打折扣。基层官员普遍认为:“中央下达的文件指令,真正执行起来就不符合实际了。”结果出现“认认真真走过场,踏踏实实搞形式”的现象。(46)在新的时代背景下,强化地方环保自治比较符合我国的社会现实,更符合环境有效治理的实际需求。

第一,尊重各地存在较大差异的客观事实。我国各地的差异较大,“大的省份的面积相当于一些中等规模的国家”。鉴于这种客观事实,各省“因地制宜”,有偏差地实施中央政策,中央政府也对此予以容忍。中央政府之所以容忍,因为中央政府知道:“各省之间存在的巨大差异,中央政府不可能制定一个适用于所有地区的政策。”(47)具体就环境保护而言,如果中央环境立法与地方政府的利益出现冲突,地方政府显然会有偏差地执行中央环境法律,因为它们对中央环境法律缺乏认同。(48)很多人将地方政府环境法执行不力归结于地方保护主义的盛行和中央权威的不足,认为这是地方分权过度和国家能力不足的结果,建议通过环保体制垂直管理加强中央政府在环境治理中的权威。(49)不过,环保事权中央集中会造成中央环境立法和地方利益出现更大的冲突,因为它容易忽视我国各地情况存在差异的事实。相比之下,地方环保自治更加切合各地的实际情况,因为地方政府是本地利益的最佳判断者。

第二,尊重地方政府扮演多种角色的事实。人们倾向于认为“凡是中央、国家层面的工作,都是成绩显著的,而地方与基层则经常出现歪嘴和尚乱念经的情况”(50)。在环境保护领域之外,地方政府却以截然不同的形象出现,地方政府及其官员被视为推动中国变革的行动者。(51)地方政府何以出现这种矛盾的形象呢?一方面被视为导致环境破坏的罪魁祸首;另一方面被视为中国地方发展的贡献者。显然,地方政府在地区发展过程中,需要扮演多种角色,环境保护只是它需要承担的职责之一,地方政府承担的其他社会职责与环保职责同等重要。为了满足各地的实际需要,地方政府需要权衡各项职责,常常需要为了履行一些职责要放弃其他职责。就此而言,地方政府比中央政府更加胜任解决环境问题,因为地方政府最了解当地的实际需求。

第三,承认经济发展仍是政府最关心事务的事实。人们通常认为地方政府对环境保护不力的根源是地方政府为了地方利益片面发展经济。问题是,在中央越来越重视环境保护的背景下,地方政府官员一味追求重经济发展轻环境保护的做法岂不是政治错误?地方政府官员的重经济发展轻环境保护行为岂不是自断前程?显然,地方政府及其官员重经济发展轻环境保护有它自己的行动逻辑。首先,环境保护不是简单的关闭工厂,环境政策的执行需要大量的投入。“国家财政对于环境保护的支出中,地方政府支出的比例为97%以上。”良好的环境治理本身需要一定的经济发展作为支撑。其次,“在面临越来越多的相互冲突的考核指标时,地方干部不得不做出优先性选择,而经济增长通常被看成是重中之重的任务”(52)。因为“没有地方的经济发展,社会和政治不稳定将暴露出来”(53)。“在经济增长这个目标上,三种压力实现了聚合,上级政府、地方政府和当地公众将经济增长看成是一种社会共识。”(54)事实上,“共产党的执政理念中对环境问题的认识处于工具理性阶段,环境保护本身并没有成为追求的价值理性。中国共产党始终认为,政权稳定和经济发展的优先性仍然远远高于环境保护”(55)。

第四,承认自上而下的压力型环境治理模式失败的事实。自上而下的压力型环境治理模式通常是一种“危机—应对”式的政府动员型而非常态性的环境治理模式,需要大量的财务和物力,在政治和经济上缺乏可行性。政府动员型环境治理模式通常仅关注环境问题本身,忽视了环境问题背后长期积累的社会问题的复杂性。“以政府作为单一能动主体的‘命令—动员’式的环保方式压抑了社会力量积极自主参与环保实践的动力。社会力量狭窄的参与空间和阻塞的表达渠道使环境政策本身的盲点与缺陷难于得到纠正。”(56)实践证明,压力型环境治理模式无法发挥地方政府在环境治理中的主动性和积极性,对真正的环境治理来说效果有限。

第五,地方环保自治有助于环境治理制度创新。地方环保自治可以成为国家环境治理创新的源头,可以成为中央环境立法的试验田。首先,地方环境立法是中央环境立法的“民主实验”,地方环境立法实验可以为中央环境立法积累经验,为中央环境立法提供模式,为中央环境立法创造必要的政治和法律环境。其次,地方环境立法可以推动地区之间的环境治理合作,实践证明那些积极参与区域环境合作治理的地区往往是积极制定地方环境政策的地区。遗憾的是,我国地方政府基本上是中央环境立法的执行者,地方政府对本地的环境事务缺乏积极的立法动机,这导致地方政府缺乏环境立法的传统,并导致地方环境立法面临诸多障碍。对于我国这样一个地区差异较大的国家而言,中央应该采取措施激励各地积极制定地方环境立法,一来确保环境保护立法符合理性,二来让地方环保立法为中央环保立法积累经验。

四、强化地方环保自治的法律路径

如前所述,鉴于环保事权中央集中存在种种限制,强化地方环保自治有助于实现环境有效治理。事实上,国家也体现出了强化地方环保自治的意愿,新《立法法》将地方环境立法权进一步下放到设区的市。但是,《立法法》规定的地方环境立法权距离地方环保自治差距较大。(57)即便赋予地方政府充分的环保自治权,地方政府如何合理地实施这一权力极具挑战。我国地方环境立法通常缺乏专业知识支撑和资金保障,从专业知识的角度看,当地方政府成为中央政策的被动执行者时,地方政府的环境保护部门不会配置较多的环境科研人员,这导致地方政府即便想进行地方立法会受制于专业知识的缺乏。(58)为了使得地方环保自治法治可能且有效,我国环境保护法体系应该加强以下制度建设。

(一)厘清中央和地方政府的环保事权范围:创设环保权力分配清单

关于中央和地方环保事权的划分,目前有两种代表性观点。一种观点认为自然资源和环境保护应该是中央与地方共有权力的对象,理由是自然资源和环境保护对中央和地方均具有重要意义;(59)另外一种观点认为鉴于“囚徒困境”和“底线竞争”,应该借助垂直管理模式使得中央实质性参与地方环保执法,(60)这是较为典型的环保事权中央集中做法。就后一种观点而言,如前所述,环保事权中央集中短期内借助运动执法可以改善环境品质,但是终归不是长久之计。认为中央和地方应该共享环境治理权力的观点同样值得警惕,一来它对环境问题的认识存在偏差,不是所有的环境问题都是全国性的问题,有些环境问题具有较强的地域性,根本无须国家的介入;二来它对中央和地方环保事权的划分模糊不清,环保事权划分不明不利于环境善治。

并非所有的环境问题都是全国性问题,有些环境问题只影响某一地区。鉴于环境污染影响范围具有多样性,环保事权的分配应该具有灵活性,没有必要让中央负责地方性的环境问题。问题是,如何在中央和地方之间合理分配环保治理权呢?可以依据污染影响范围的大小分配环保治理权力。对于影响范围限于地方的环境问题,应该由地方政府全权负责治理。由于保护环境的成本需要由地方承担,那些无须承担这一成本的人显然比那些需要这一成本的人主张制定严格的环境标准。所以,规制地方环境问题的权力最好赋予地方政府,由地方政府通过民主程序来决定,当地人最有权利发言。(61)如果中央政府想影响地方政府的环境政策,那么中央政府应该向地方政府提供相应的专家和资金支持。

对于具有跨地区外部性的环境问题,中央环境立法似乎具有天然的正当性。但是,从有效解决环境问题的角度看,中央政府也未必需要直接规制这种环境问题,它完全可以在各个地区之间分配环境规制权力,使得各个地方承担自己的决策成本。具体而言,如果跨界污染只涉及数量很少的几个地方政府,那么中央的角色应该是创设法律制度确保各个地方政府可以进行有效的谈判;如果污染涉及的地方政府数量较多,那么中央政府应该创设区域规制方法,迫使各个地方政府有动力进行地区合作治理环境问题。

只有污染问题涉及整个国家时,中央政府才需要出现。比如,国家自然保护区的保护最好由中央立法解决。即便针对相关议题制定中央环境立法,这种立法应该尽可能采取市场机制等分权化制度。(62)中央向地方分权可以采取如下措施:更多地采取市场机制,更多地依赖财产权方法,更多地推进地方环境政策控制。除此之外,中央环境立法可以侧重技术和科学问题,由于环境保护技术和环境科学问题具有较强的公共产品特征,由中央负责收集数据和分配数据效益最高,因为每个政府均重复此类事务会造成资源浪费。

在中央和地方之间合理分配环境治理权力是我国治理现代化的主要组成部分,2015年11月,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出改革环境治理基础制度。其中,重要一环便是处理好“垂直管理”与“监管属地化原则”和“分权化趋势”之间的关系,认为中央和地方环境治理权力的分配直接关系到中国环境的成败。如何才能处理好中央和地方的环保权力呢?本文认为应该依据匹配原则合理划分中央和地方环保权责,对于影响范围限于地方的环境问题,相关问题应该由地方政府自决。对于具有跨外部性的环境问题,也应该尽可能采用地区合作等方法解决,而不是一味倡导环保事权中央集中。依据匹配原则,应该用清单制度明晰中央和地方的环保权力。譬如,清单制度可以明确规定中央负责的环保事务,除此之外的环保事务均由地方负责实施。当然,鉴于环境问题的复杂性和动态性,清单制度应该具备开放性,根据最新的科学知识和实践反馈可以进行更新和调整。

(二)地方环保自治法治的根基:环境治理法及其要素

合理分配中央和地方环保权责是实现地方环境自治的前提,随之而来的挑战便是如何确保地方环保自治有效展开,即如何构建合理的地方环保自治法治。从国内外环境治理的成败经验看,为了确保地方环保自治实现改善环境的预期效果,地方环保法治的构建应该注重如下问题:

1.地方环保自治模式的选择:从环境规制法向环境治理法

鉴于我国环境治理的威权主义传统,即更多的中央集权、更多的政府管制、限制公众参与、限制信息的公开和透明,地方环境立法由于路径依赖极易复制这种模式。实践证明,这种以环境规制法为核心的环境治理模式在一定程度上导致了环境政策和法规出现执行偏差,阻碍而不是促进了中国的环境治理。(63)国外的经验同样表明,环境规制法模式作为环境治理模式存在较大局限,环境治理法模式相比之下效果更佳。环境治理法模式强调,环境治理主体应该多元,应该促成国家与各种社会主体共同治理环境的格局,环境规制法模式下的被规制社会主体也可以成为环境规制者。环境治理法模式之所以日渐受到重视,因为实践证明环境问题错综复杂,仅仅依靠国家难以实现环境的有效治理。环境规制法模式打算将分散的环保权力集中到专业规制机构,环境治理法模式强调公共机构和私人机构之间的环保协作治理。前者因自上而下的命令具有对抗性,后者以治理反思性为核心,即以程序为导向并根据各地的实际情况进行调整。环境规制法模式以政府为中心,要求政府对环境的干预,要求政府制定的环境政策必须具有目标定位。但是,这种环境规制模式通常会带来不利的后果,要么环境规制效果过于严格,要么环境规制效果出现不力,有时甚至与其他社会政策出现冲突。环境治理法模式承认面临复杂且多变的环境问题,环境法不可能覆盖问题的各个方面,为了确保环境政策及其立法回应不断变化的科学知识和生态系统,环境法必须确保治理机构有动力进行自我革新,强调基于程序的多元治理模式,确保环境法具有适应性品格。有学者甚至宣称:“20世纪的环境法以政府为中心,21世纪的环境法应该体现多元化。”(64)

2.环境治理法的基本要素

第一,从专家治理到公众参与。国家监管模式有从“政府监管”向“监管治理”的转变,(65)这一点在环境保护领域较为明显,其表现便是专家治理向公众参与的让位。环境规制法强调环境中央集权和环境专业机构管理,突出国家和专家在环境治理中的角色,认为只有国家才有可能保护环境,认为只有那些受过良好教育和特殊培训的专业人士才有能力选择最佳的国家环境政策。环境治理法则认为环境的有效治理需要诸多社会主体的参与,需要诱发社会主体积极扮演环境治理者的角色。从国内外环境法的实施效果看,环境法的专家之治存在一定的局限,因为环境问题在很多情况下是一种具有极强地方属性的社会问题,它需要当地社区和民众的广泛参与。

第二,从强制命令到积极协作。在环境规制法模式下,个人通常是被规制对象,规制者和被规制者常常存在对抗,相互之间因不信任而存在冲突。相反,在环境治理法模式下,规制机构和个人不是利益对抗关系,而是携手并进的协作者。个人不再是被动的规则承受者,而是规则的生产者。在环境治理法模式下,政府的角色不是环境规制者和污染控制者,而是鼓励社会主体积极参与环境管理的助推者,政府在环境法中的地位不是规定污染者应该做而是设定程序激励污染者解决环境问题。环境规制模式对于环境政策的选择基于权利话语,环境规制法模式体现了传统的民权模式,(66)基于环境道德理由实施绝对权利,它造成赢者通吃的局面。环境治理法模式让人们相互间联系变多,有助于增加环境治理的协商能力,能够营造一个民主参与气氛浓的社会环境。借助社会协作,人们之间的信任增强,由此而来的社会关系紧密会激发社会克制和相互监测,这对环境保护是一种福音。

第三,从规则单一性到规则多样化。环境规制法模式倾向于规则统一化,着重依赖标准化的管理方法。这使得环境规制模式下的规则容易出现“一刀切”,忽视不同语境的不同制度需求。环境治理法模式鼓励规则的多样化,提倡多元的环境问题解决方案,进而推进了环境规则之间的竞争。这两个模式之所以存在这方面的差异,是因为两者对社会现实的认知不同。环境治理法模式认为必须承认社会利益主体的多样化以及利益的动态性,环境法必须直面诸多价值的冲突和协调,必须承认私人经济利益的合法性。环境规制法模式则不然,它更多的是一种危机应对模式,忽视了环境问题不单单是环境污染问题这一现实。环境保护是一项社会成本较高的社会事业,环保事业必须与就业和产业竞争等问题进行权衡。鉴于多样化的社会现实,理性的环境治理需要详细的风险分析和精细的政策目标,这是环境治理法模式的优势所在。

第四,从条块治理到综合治理。在环境规制法模式下,环境治理任务依据环境要素的不同被分解到不同的专业领域,导致环境治理出现顾此失彼的困境。可以说,环境规制法模式是一种以条块治理为核心的碎片化环境治理方法。在环境治理法模式下,承认环境问题的相互关联性,从而强调用综合的环境治理方法解决环境问题。环境治理法模式是一种以综合治理为核心的综合性环境治理方法,这种治理方法更加符合生态环境的科学属性,更加符合生态环境理性。

第五,从环境硬法到环境软法。环境规制法模式是典型的硬法,在环境治理实践中曾发挥了一定的功效,但是逐渐暴露出诸多问题:无法因地制宜地解决环境问题。环境治理法模式体现了较强的软法特征,环境软法可以克服环境硬法所面临的问题,因为环境软法具有诸多优势。譬如,由于环境问题复杂多样,不可能事前给予明确的答案,解决相关问题需要不断的试错。环境软法承认环境治理面临的实际问题:环境保护理想和现实存在差距,不同机构的治理能力存在差异,不同环境决策机构之间存在较大的分歧,环境立法有时会出现僵局。此外,环境软法由于调动了各种社会主体的积极性,从而增加了环境治理法治的合法性和社会可接受性。

第六,从静态治理到动态治理。环境规制法模式注重规制的稳定性,但是这要求规制机构必须掌握完备的科学知识,如此才能设定界限明确的环境法规则。而且,在环境规制法模式下,规则一旦制定便难以变动。环境治理法模式认为环境有效治理需要不断调整环境法规则,因为自然环境本身处于不断变化之中,加之社会变化的影响,人类根本无法制定出具有事前预判能力的规则。环境规制机构在环境治理过程中必然会面临诸多不确定,环境治理工具和方法必然会受到人们的不断质疑。对于环境治理法模式而言,环境治理是一个不断学习的过程,环境治理机制需要根据复杂且快速变化的环境进行调整。在这一过程中,政府应该具备适应性管理能力,能够根据不断变化的环境研究和发展新的规则。

第七,从企业污染规制到个人环境改善。传统的环境规制法模式本质上是企业污染规制法,政府主要规制企业的污染排放行为,政府通常告诉污染者不能做什么。但是,企业污染不是环境污染问题的唯一源头,私人的诸多行为也会对环境造成较大的破坏。如何解决私人造成的环境污染问题呢?根据心理学、人类学和行为经济学的最新研究成果,私人的环境破坏行为不宜用传统的命令控制模式,而是政府应该采取助推措施进行改变。譬如,借助默认规则控制私人的环境影响行为,可将打印机的初始打印设置从单边打印改成双面打印。

第八,从行为规制到信息提供。环境治理透明化要求政府必须重视信息披露,因为不管是好的环境绩效信息还是坏的环境绩效信息,都可以起到激励环境行为改变的效果。信息披露一方面可以威慑企业的污染行为,另一方面可以使得消费者和投资者等更加明白自己的市场行为所导致的环境影响。环境法早期受制于技术发展,政府能够提供的污染信息较为有限。随着信息技术和大数据的发展,政府获取和披露环境信息的成本越来越低。环境大数据一是可以减轻政府的监管负担,如果相关数据的成本较低,使得人们容易判断污染源和污染影响,那么环境规制法存在的必要性被弱化;二是可以使用价格信号和污染收费发挥市场主体的影响力,将环境影响逐渐内部化在产品或服务之中,这要求环境法应该透明,使得人们可以网上获得核心数据,确保人们追踪污染控制结果或自然资源管理绩效。(67)在环境大数据制度的设计中,政府的角色应该是设计制度确保被披露环境信息的准确性。总之,随着环境监测技术等的发展,政府应该注重其信息提供者的角色——环境数据的生产者和认证者,促成环境治理实现透明化。

如何合理分配中央和地方在环境治理中的权责,是影响美丽中国建设的重要因素。(68)我国环境法中的央地事权划分大致呈现为环保事权中央集中的格局,不过这种分权模式在实践中效果不佳,学界倾向于将其根源归结为“地方保护主义”,进而提出进一步强化环保事权中央集中的建议,环境行政垂直管理和环保督察是其代表。从环保督察制度等的实施效果看,强化环保事权中央集中只能短期内解决环境治理中面临的问题,但难以从根本上解决环境污染问题。从长远看,强化地方环保自治或许更加有符合国家环境治理体系和治理能力现代化的需要。

来源:《中国政法大学学报》杂志

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