一、问题的提出
2017年9月4日中国人民银行等七部委发布《关于防范代币发行融资风险的公告》(以下简称《公告》)之后,我国境内不再允许加密数字资产交易所直接进行法币与加密数字货币之间的兑换交易。自此加密数字货币在中国境内的场内交易宣告结束。2021年9月24日,中国人民银行、中央网信办、最高人民法院、最高人民检察院等十部门联合发布《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》(以下简称《通知》),将加密数字货币相关业务定性为非法金融活动。但与此同时,稳定币在世界范围内迎来了一次飞跃发展。由于法定货币与“虚拟货币”的直接兑换途径以及作为兑换中介的交易所运营在我国境内被禁,我国的加密数字货币投资者纷纷选择稳定币作为法定货币与加密数字货币流通的替代途径。换言之,由于我国完全禁止法定货币与加密数字货币的交易,实际上对推动以泰达币(USDT)为代表的稳定币在我国成为加密数字货币的“法币”起到了一定的促进作用。质言之,我国对加密数字货币从严监管的政策倒逼了稳定币在中国的爆发式发展。
从稳定币业态在中国的发展来看,为了应对中国国内的监管障碍,稳定币积极寻求以各种方式挂钩人民币,在世界范围内构建包括中国在内的加密数字金融生态。例如,泰达公司于2019年9月9日正式宣布推出与离岸人民币挂钩的稳定币CNHT(Tether Chinese Yuan)。泰达公司的姊妹公司Bitfinex交易所,在CNHT发布的第二天就宣布支持以下三种币对的兑换交易:比特币(BTC)与CNHT,USDT与CNHT,以及离岸人民币与CNHT。CNHT的推出会进一步推动离岸人民币的流动性,但是这也引发中国监管机构的关注。
二、稳定币的界定及我国现行法律规制的局限性
中国人民银行指出稳定币“将给国际货币体系、支付清算体系、货币政策、跨境资本流动管理等带来诸多风险和挑战。”
(一)稳定币的特点
作为加密数字货币的一类,稳定币产生和发展都与加密数字货币生态的形成和建构息息相关。顾名思义,稳定币的特点之一是价值稳定且全球流通。它是与目标价值(如美元)保持价格稳定的加密数字货币。
稳定币的第二个特点是其独特的桥梁纽带作用。稳定币的主要应用方向包括为波动性强的加密货币提供价值衡量尺度;为加密数字货币提供交易媒介;为链外资本的进入提供入场媒介;为市场提供避险和保值的功能;为国际支付提供点到点且无需信任的低成本支付、转账渠道。作为加密数字货币市场的压舱石,稳定币凭借其稳定的价值担当起价值尺度和交易媒介的角色,并连接起传统金融市场与加密数字货币生态,解决了加密数字货币交易及生态发展的重要问题。因此,各国金融监管机构以及央行愈发关注加密数字货币尤其是稳定币对货币政策和金融稳定造成的影响。
(二)稳定币的分类及基础资产属性
2012年1月,威利茨(J.R.Willett)发表了《第二比特币白皮书》(Second Bitcoin White Paper),首次提出了“锚定资产价值的加密货币”的概念,即稳定币的概念雏形。2014年,Nubits项目、Bitshare项目和Tether项目先后提出了稳定币概念的雏形,即一种和法币有效实现价格锚定的加密数字货币。当前业界一般将稳定币分为以下四类。
第一类是法币资产抵押型稳定币,也称链下抵押型稳定币。这类稳定币以法币作为锚定抵押物,因此并不能做到去中心化。其核心要求是以100%法币存款作为发行准备金,保证稳定币与锚定法币可随时平价兑付,实质就是一种非金融机构的存托凭证。
法币资产抵押型稳定币发行方的另一个代表是Stably,Inc.。它吸取了泰达公司透明性欠佳的教训,USDS所有的存储法币由内华达州一家持牌信托公司Prime Trust代为托管。此外,Stably,Inc.在白皮书中承诺将定期公布审计报告。在主流资产抵押型稳定币之外,还有另类资产抵押型稳定币。此类稳定币与主流法币资产抵押型稳定币最大的不同就是其底层的锚定资产并非法币而是其他商品或资产。例如,一部分稳定币的锚定对象不是美元,而是贵金属。例如,一个稳定币DGX代表1克黄金。
第二类是加密数字资产抵押型稳定币,也称链上抵押型稳定币。这类稳定币一般由一种或者一篮子加密数字货币作为抵押,因此也是纯粹的去中心化稳定币。以Dai为例,其白皮书将Dai定位于“一个价格稳定的加密数字货币并且能被用作一个去中心化的杠杆交易平台”。与USDT不同,Dai通过独有的智能合约系统,即抵押债仓机制(CDP-Collateralized Debt Positions)实现抵押、发行、赎回和风险控制,并与美元实现1:1的锚定。用户只要超额抵押一定数量的以太币(ETH),系统就会根据抵押债仓机制按照抵押比率为用户发放一定数量的Dai。这种链上智能合约机制CDP,也给Dai带来了更高的安全性和透明性。但此种模式下稳定币的规模和价值受制于加密货币市场波动。同时,尽管该模式设计了诸如强制平仓等机制以确保价格稳定,然而智能合约系统是否能在黑天鹅事件中完成全局清算仍然存疑,该模式亦面临黑客攻击破坏系统或者盗取质押物的风险。
第三类是依靠算法维系稳定的算法类中央银行型稳定币。此类稳定币不以任何资产作为抵押,正如罗伯特·萨姆斯(Robert Sams)在著名的加密稳定币论文《加密稳定币的注解:铸币税股份》(A Note on Cryptocurrency Stabilisation:Seigniorage Shares)中写到的,此类稳定币是一种“类似比特币的加密数字货币,依靠简单而确定的货币供应规则控制货币供应量”。
加密数字货币交易所Bitbay发行的稳定币BAY综合了算法机制和投票治理机制,是算法类中央银行型稳定币的代表。稳定币BAY的最大特点在于无需第三方托管、审计或者运营监管,而是以动态挂钩机制,通过“流动”和“冻结”稳定币以及去中心化治理机制实现币值的稳定。此类稳定币较前两类稳定币不为人知,原因就在于其实现稳定的机制较差。
第四类是由传统金融机构发行的基于自有私链研发的金融机构背书型稳定币。这类稳定币与上述三种稳定币在应用范围、透明性和面向群体方面都有较大区别。金融机构背书型稳定币的应用场景一般局限于金融机构日常业务的区块链技术赋能;由于有金融机构的声望信誉背书,其透明性较之一般的稳定币更好;其面向的群体也非大众客户,而是经过认证的机构客户或者同业客户。第一家发行此种稳定币的银行是位于美国纽约的全牌照商业银行——签名银行(Signature Bank)。签名银行于2018年12月4日率先推出基于私有许可版本以太坊创建的稳定币——Signet。Signet为商业客户而非个人客户提供了全天候实时支付的区块链技术解决方案,并得到了纽约州金融服务部(New York State Department of Financial Services)的监管批准。随后,摩根大通(JPMorgan Chase)在2019年2月也推出了基于自研私有链Quorum的JPM Coin。现实中,稳定币的形态还在不断发展中,但其主要形态和机制基本上还是围绕以上四类展开。
(三)稳定币的法律基础及规制漏洞
1. 民法典的肯认:稳定币的虚拟财产属性
《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第127条规定,法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的,依照其规定。这使我国的民法典成为目前世界上第一个对虚拟财产作出规定的法典。根据2013年12月5日由央行等五部委联合发布的《关于防范比特币风险的通知》,我国将比特币等加密数字货币定性为“一种特殊的虚拟商品”。因此,虽然对于虚拟财产的权利属性还颇具争议,但不可否认包括稳定币在内作为“虚拟商品”的网络虚拟财产价值属性已经得到《民法典》的肯认。
《民法典》第127条位于各类民事权利的列举之后,民事权利的保护、取得和行使规定之前,从其所处的文本位置可以推导出立法者并未将其认定为一项新的法定权利,而仅是《民法典》列举的某种民事权利的客体。至于其中稳定币的法律性质,学者们也有诸多争议。在当前条件下,稳定币不具有在一国领土范围内被广泛接受和使用的特性,虽然在功能上满足货币的交易媒介和稳定性要求,但由于它们均未得到法律的认可,故在法律性质上自然不构成法定货币。对于稳定币是否属于物,有的学者从管理可能性说出发,认为“数字货币虽然只存在于虚拟空间,但是只要能够借助相应的技术手段可以对其加以控制与支配,以数据电文为形态的数字货币成为所有权客体,并无理论上与制度上的障碍”,因此可以认定为一种物。
2. 刑事规范的欠缺:反洗钱漏洞和刑事评价的模糊
洗钱因其高额利润、手法复杂多样且法律存在一定滞后性,成为中国金融机构和监管机关的难题。“面对我国洗钱活动异常活跃的态势,司法实务却给出令人大跌眼镜的答卷。我国目前反洗钱所存在的关键问题是司法适用明显地不能适应我国反洗钱的现实需要。”而稳定币的出现更加放大了洗钱犯罪中司法适用的滞后性。近年来,犯罪分子利用加密数字货币,以稳定币为媒介的洗钱活动、恐怖筹资和逃避外汇管理行为屡见不鲜。但是我国现行法律法规都没有针对稳定币的反洗钱义务以及可能涉及的非法买卖外汇行为做出明确规范。受稳定币民商事法律缺位和监管缺位的影响,有关稳定币的刑事法律规范也处于缺失状态,对稳定币的刑事法律评价模糊,直接影响对相关刑事犯罪的打击。
就我国稳定币相关的刑事司法实践,虽然USDT首发于2015年,但我国首个涉及USDT的刑事裁判文书直至2019年才出现。
3. 行政监管规制:缺失上位法的强监管
关于对货币金融的监管,我国在金融法、行政法等法律规范方面所存在的缺位问题尤其明显。
当前我国规范加密数字货币包括稳定币的三个规范性文件既不是法律、行政法规、地方性法规,也不是规章,而是一般意义上的行政规范性文件。这与美国和欧洲制定专门法律规范稳定币发行、流转的模式完全不同。总的来说,我国现行的稳定币法律监管框架层级不高,法律效力存疑。《公告》虽为七部委联合下发,但其性质显然不属于法律、行政法规,而是属于行政规范性文件或者行政规定,《通知》从效力上来说也仅属于规范性文件。行政规章、规范性文件等一般情况下只具有约束行政行为的作用,而不应对民事行为效力产生影响。
(四)我国司法实践中对稳定币的认定标准不一
近年来,我国涉及稳定币USDT的案件主要集中在民事纠纷,且呈现以下特点:首先,案件数量逐年增加趋势明显。截至2021年8月19日,在中国裁判文书网搜索“USDT”,有203份民事裁判文书,其中判决书172份,裁定书31份;其次,194份裁判文书集中在“合同、无因管理、不当得利纠纷”案由。这从一个侧面说明USDT已经在我国民事流通与交易中崭露头角;再次,案件当事人绝大多数是自然人。这说明,我国对风险识别和风险控制能力较差的自然人恰恰是稳定币的主要用户,因此制定针对稳定币的监管法律有其特殊的紧迫性与必要性;此外,案件涉及全国28个省、自治区和直辖市,呈现案件在全国总体地域分布较为分散,但个别地区分布较为集中的特点。
在司法实践中,由于法院对于稳定币的性质认识不一,相关案例的裁判规则较为混乱,并无明显规律。
三、稳定币监管的比较法镜鉴:以美国和欧盟为视角
稳定币在不同国家被当作现金、存款、电子货币、支付工具、集合投资计划、证券、商品、衍生品、其他应当受监管的金融产品、加密金融资产、加密数字货币或者不受任何监管的商品。稳定币的监管与法律评价至今还是一个世界性难题。美国和欧盟对稳定币的监管尽管仍处在不断摸索之中,但其监管原则和立法努力都颇具代表性,值得我国认真学习研究。
(一)美国监管特点:双线多极模式下的渐进性监管
美国金融监管体制以碎片化、叠床架屋的多极监管机构、州与联邦的双线监管体系为特征。
1. 司法机关对稳定币的个案监管探索:合规性争议
在美国,USDT作为当前市值最大的稳定币,从诞生之日起就饱受争议。
纵观泰达公司修改保证金制度所引起的轩然大波,可以看出稳定币发展的挑战主要来自两个方面:监管问题与隐形超发。实际上,泰达公司修正保证金制度也并非是仓促之间的商业决定,更多的是对法律合规挑战的应激策略。泰达公司声称其母公司是一家注册在英属维京群岛(BVI)的香港公司i Finex Inc.,而i Finex Inc.同时也是一家加密数字货币交易所Bitfinex的母公司。不仅在控股关系上泰达公司与Bitfinex互为关联公司,泰达公司与Bitfinex的高级管理人员也多有交叉。此外,长期以来泰达公司在透明性方面一直饱受诟病,许多观察人士和媒体都怀疑泰达公司是否真的为其发行的USDT提供了足够的法币抵押。2017年12月,泰达公司宣布其与审计师Friedman LLP的聘用关系告一段落,自此USDT事实上开始了无外部审计的“裸奔”状态。
以上多重质疑、矛盾和冲突不久就演变成为多个针对泰达公司及其关联公司的政府执法行动、行政诉讼和投资者的集体诉讼。实际上,自2018年,纽约执法机构就开始调查泰达公司及其关联公司。2019年4月24日,纽约州总检察长利蒂希娅·詹姆斯(Letitia James)指控泰达公司、加密数字货币交易所Bitfinex及其母公司i Finex Inc.等相关方涉嫌危害纽约州投资者利益的诈骗,并向位于曼哈顿的纽约州最高法院(实为纽约州的初审法院)申请令状。检方所依据的法律是在美国有“至恶之法”之称的纽约州马丁法案(Martin Act)。
在本案中,根据检方的指控,自2017年3月开始,由于富国银行(Wells Fargo Bank)等主流金融机构纷纷与其解除合作关系,加密数字货币交易所Bitfinex先是情急之下先后与位于巴哈马和波多黎各的两家银行建立业务联系以开辟法币通道,不幸的是两家银行不久都先后以歇业告终。随后,Bitfinex在万般无奈之下只能求助于一些资质可疑的“影子银行”,如Crypto Capital等,以解法币通道之急。但由于Crypto Capital被波兰、葡萄牙和美国的多家监管机构调查,资金被冻结,因此无法向Bitfinex归还其托管的8.5亿美元。检方指控Bitfinex试图隐瞒损失也未向投资者透露过相关损失,而是把手伸向了自己的姊妹公司——泰达公司用于兑付USDT的法币准备金,偷偷挪用了至少6.5亿美元来弥补财政亏空。法院随后批准了检方的请求,判令泰达公司等被告提供涉及用户、运营、财务等信息,禁止被告动用泰达公司的美元储备,并禁止被告损毁证据。
2019年9月24日,纽约州最高法院上诉庭暂时中止检方令Bitfinex和泰达公司提交与6.5亿美元的内部交易和9亿美元信贷额度事件有关所有文件的要求,
与此同时,i Finex Inc.、泰达公司、Bitfinex的相关运营主体BFXNA Inc.和BFXWW Inc.等关联主体也先后在四起集体诉讼中成为被告。
综上所述,与美国独特的诉讼文化相适应,无论是执法机关还是认为稳定币发行人侵犯其合法权益的自然人、法人和其他组织都在试图通过法律诉讼启动执法程序或者挽回损失。值得注意的是原告提起这些诉讼的法律依据都是在美国司法实践中被援引频率颇高且已经非常成熟的法律规定。面对以稳定币代表的金融科技所带来新型监管争议和诉讼纠纷,美国司法机关通过法律解释和推理展现出了其强大的适应能力和演绎能力。
2. 合规监管
鉴于稳定币在加密数字货币生态系统中独特而重要的作用,美国各州和联邦金融监管当局开始寻求稳定币合规化以及监管稳定币的合理路径。美国对稳定币监管历程是从地方开始的。2018年9月10日纽约州金融服务局(New York State Department of Financial Services-NYDFS)批准Gemini Trust Company,LLC以及Paxos Trust Company,LLC发行以1:1锚定美元的稳定币Gemini Dollar(GUSD)和Paxos Standard(PAX)。
此后,稳定币合规进程在深度、广度上进一步发展。在纵深上,2019年9月5日,Paxos Trust Company,LLC再度发力,宣布推出首个经纽约州金融服务局可兑换实体黄金的加密黄金币PAX Gold(PAXG)。
与此同时,稳定币在美国的合规大潮也由地方性合规向全国性合规发展。美国以合规经营著称的加密数字货币交易所Coinbase与区块链综合金融服务机构Circle共同推出一款稳定币USDC就是这方面的代表。Circle首先创制了一个技术标准CENTRE联合体,以期实现任何接入CENTRE的钱包之间可以互联互通,实现跨链和跨数字资产转换。USDC是一种锚定美元的稳定币,由Circle基于CENTRE开源架构开发、并受到CENTRE以及官方在传统金融领域管制框架的监管。USDC和美元1:1挂钩,用户每购买1个USDC,Circle就会存1个USD到指定的Silvergate银行,并将铸造的USDC发给用户。USDC的发行方也必须获得当地的加密资产行业牌照。2015年9月,USDC的发行方Circle成为首个获得纽约州数字货币许可证(Bit License)的公司。Circle目前还拥有美国、英国和欧盟的支付牌照,是加密资产行业全球牌照数目最多的公司,拥有美元、英镑、欧元兑换加密资产的合规通路。与USDC相比,其他稳定币的托管方为信托公司,但信托公司本身也存在一定风险,需要取得牌照来证明其合规性。而USDC的资产由银行托管,由于USDC的托管方银行本身受政府监管,并对其他金融业务起监管作用,因此USDC的资产安全度更高。
在联邦层面,美国立法机关在稳定币监管方面多有尝试。2020年12月,民主党众议员特莱布·加西亚(Jesús García)和史蒂芬·林奇(Stephen Lynch)共同提出《稳定币挂勾和银行执照执行法案》(Stablecoin Tethering and Bank Licensing Enforcement,简称STABLE)。特莱布在声明中指出,与美元等传统货币挂勾的稳定币为监管带来新的挑战,并且对市场、流动性和信用造成日益增长的风险。因此,《稳定币挂勾和银行执照执行法案》旨在通过对Facebook的Diem等新兴数字支付工具的发行和相关商业活动进行监管,来保护消费者,帮助其识别和抵御风险。从草案内容看,《稳定币挂勾和银行执照执行法案》将对稳定币提出一系列要求,包括规定从业者必须取得银行执照、在发行前先获得银行监管机构批准、提交系统性风险报告并做持续追踪、获得联邦存款保险公司保险以随时备妥充足的准备金,几乎比照国家商业银行办理。因此,稳定币业界立即对这个法案恶评如潮,至今这个法案还没有付诸国会表决。
现有的联邦金融监管部门对稳定币的监管也纷纷发声。美国证券交易委员会(SEC)基本采取了与其他加密数字货币相似的监管路径。
(二)欧盟监管范式:基于风险控制的功能性监管
第一,由于稳定币技术基础的复杂性以及特定功能实现的多样性,稳定币可能被置于不同的监管框架之下,也可能处于监管框架的真空中。尽管欧盟对稳定币的监管与美国有许多异曲同工之处,在结合欧盟的宏观政策和法律传统的基础上,欧盟对稳定币的监管路径形成了以下几个鲜明的特点。欧盟在没有专门针对稳定币监管法律的情况下,综合运用现行支付系统、方案、金融工具以及反洗钱等管制法律,根据稳定币的技术建构和实现功能的不同,类型化规制稳定币在欧盟成员国的发行、流转、存储和兑换。在欧盟法律层面上对稳定币的监管主要分为三个层次:受监管的投资和金融工具监管;电子货币监管;反洗钱监管。
首先,根据2018年1月3日生效的《欧盟金融工具市场指令–二号令》(Markets in Financial Instruments Directive II–Mi FID II),某些稳定币如果被认定为需要受到监管的金融工具,尤其是可转让证券(Transferable Securities),则需受到相关金融市场规则的监管。Mi FID II将“可转让证券”界定为金融工具的一种,而这也是与稳定币在性质上最为相近的金融工具。被定性为“可转让证券”的稳定币应当符合以下两个特征:一是,该稳定币的实质是证券。和美国证券法相似,这里证券的涵义非常广泛,不仅包括公司股票和债券,资本市场中除支付工具和衍生金融工具以外的其他金融工具一般也被包括其中;二是,该稳定币可在资本市场流通。总的来说,如果稳定币被定性为可流通的权益/债权类证券、集合投资计划的份额或者衍生投资品(例如期货、期权和互换合约),稳定币将被认定为金融工具而受到监管。
其次,依据2009年10月30日生效的《欧盟电子货币指令》(Electronic Money Directive,Directive 2009/110/EC),如果稳定币被认定为电子货币,稳定币的发行人则有义务注册或者申请特许权,以成为《欧盟电子货币指令》下电子货币的发行人。根据《欧盟电子货币指令》,电子货币是指以电子或者磁力方式存储的货币价值,代表持有人对发行人的货币价值请求权;发行电子货币需以拟持有方交付“资金”为条件;其旨在用于支付性交易,且被除发行方以外的自然人或法人接受。
最后,2011年7月21日生效的《欧盟另类投资基金管理人指令》(The Alternative Investment Fund Managers Directive 2011/61/EU (“AIFMD”))将“另类投资基金”定义为:为了投资者的利益,从投资者处募集资金,根据已确定的投资策略进行投资,且该集合投资计划无需依据《欧盟可转让证券集合投资计划指令》(Undertakings for Collective Investment in Transferable Securities–UCITS)而必须获得审批。
其四,稳定币还有可能被视为虚拟货币(Virtual Currencies)。根据2018年7月9日生效的《欧盟反洗钱指令第5版》(5th Anti-Money Laundering Directive of the EU--AMLD5),虚拟货币是指由非中央银行或者非官方发行机构发行,也并非须与法定货币挂钩,不拥有货币或者钞票的法定地位,但是被使用者接受作为交换媒介,可以电子转移、存储和交易的一种数字化的价值表示。由此可见,虚拟货币定义涵盖非常广泛,不由中央银行或者官方发行或者保证的数字形式的价值物,既不和法定货币挂钩也不拥有货币的法定地位,均属于虚拟货币。电子货币和虚拟货币的关系与电子货币和可转让证券的关系非常相似,也是彼此对立、泾渭分明。因为一旦某种稳定币被认定为电子货币,其必然会与法定货币挂钩,这样被认定为电子货币的稳定币就不可能依据AMLD5被定性为虚拟货币。
第二,与欧盟指令的双层适用结构相适应,欧盟各国对稳定币的监管表现出统一监管原则下的国别差异性。因为欧盟指令对于接受指令的成员国具有约束力,指令指向的成员国需将指令通过国内程序转化成本国法律或法令。例如,英国就通过《受监管活动法令》(Regulated Activities Order-the RAO)将《欧盟金融工具市场指令——二号令》转化为《英国2000年金融服务与市场法》(Financial Services and Markets Act 2000)这一国内法。德国则是通过《第二次金融市场法律修正案》(The Second Financial Markets Amendment Act (Zweites Finanzmarktnovellierungsgesetz,2.Fi Ma No G))将《欧盟金融工具市场指令——二号令》转化为国内法。由于成员国“采取何种形式和方法以便达到指令所要求的结果,则由接受指令的成员国机构行使管辖权”
第三,欧盟对稳定币的监管已经开始采取以集中、主动、渐进和收益/风险相承为特征的监管策略。欧盟当前对稳定币的监管框架呈现分散、非专门化和双层化的特点。这在稳定币发展的初期也许可以作为权宜之计,但随着稳定币快速切入主流支付和金融体系,其技术设计和实现功能也日益复杂化,稳定币已经越来越有溢出欧盟现有的监管框架之外的趋势,这意味着对某些稳定币可能存在监管漏洞。欧洲监管机构也非常清醒地认识到了这一点。2020年5月5日,欧洲中央银行(European Central Bank)发布了一篇全球稳定币的研究报告——《监管和金融稳定视角下的全球稳定币》(A Regulatory and Financial Stability Perspective on Global Stablecoins)。欧洲中央银行认为“为了获得全球稳定币的潜在利益,需要构建一个强有力的监管框架,以便在允许稳定币正式运作之前应对相关风险。”首先,研究报告认为稳定币持有者是否对发行人或支持稳定币的资产具有请求权是稳定币定性的重要标准。其次,欧洲中央银行认为需要深挖稳定币潜力,同时也要控制相关风险。欧洲中央银行在报告中列出了全球稳定币的若干优势,如交易速度、便捷性等,这些方面目前也都得到了公众认可。另一方面欧洲中央银行并没有回避稳定币可能带来的各种风险和困难。欧洲中央银行指出稳定币有可能被持有者视为安全的银行存款(虽然没有利息),但由于稳定币的价值其实是由其“治理和风险管理以及基础资产或基金投资组合的价值”而决定的。一旦稳定币基础资产或者投资组合失去固定价值,或是锚定支持的资产价值偏离预期水平,用户将无法用确切的“稳定价值”进行兑现。此外,稳定币可能出现的系统性故障等也是稳定币的固有风险。因此,稳定币并非完全“稳定”和安全。
欧盟敏锐地意识到对稳定币和其他加密数字货币的监管和指引对维护欧盟的独立自主和竞争力具有特别的意义。欧盟政策制定者认为2020年肇始的全球性公共健康危机暴露了过于依赖非欧洲供货商而引发的连锁反应,因此提出在信息技术、云服务提供商、支付体系和营运商方面都要特别注意培养欧洲本土力量。在全球范围内,欧洲已经在金融科技和加密资产产业处于有利地位。欧洲金融科技是风险投资最大的受益者:欧洲的全部风险投资资金中有20%投资于金融科技,这一比例高于亚洲和美国。欧盟也有着良好的监管基础。欧盟引以为豪的《欧盟支付服务指令——第2版》旨在强化竞争,被公认为是监管和促进开放式支付创新的全球领导者。
四、我国对稳定币监管范式的选择
世界各国对稳定币的宏观监管主要有金融政策监管和法律合规监管两个方面。强化稳定币项目审计,提高透明性,增强合规性对稳定币发展至为重要。当前,越来越多的稳定币项目主动拥抱监管,尽管在一定程度上牺牲了自由度和便利性,但可防止稳定币项目由于风险控制不足或合规缺位而直接导致的信用坍塌和法律诉讼,换来的是监管机关的背书和更为广阔的发展空间。这也在一定程度上为我国的立法和执法机构监管稳定币创造了重要的现实条件,进而为我国提供了稳定币监管的原则框架和基本路径。
(一)我国稳定币监管的内外部环境
从稳定币在我国的使用范围来看,在对外贸易、国际贸易结算,跨国投资、国际支付、跨国资本流动等方面,稳定币优势明显。一方面,稳定币的点对点交易模式转账省去了传统银行跨境支付清算的高昂费用、繁琐步骤与缓慢流程,使结算效率和效益大幅提升,而支付成本大大降低;另一方面,稳定币汇率相对稳定,且价值全球基本一致,可以提供安全有保障的计价单位和结算媒介,有利于缩小双边汇率风险,避免汇率波动带来的风险及不确定因素。此外,稳定币也可以实现与我国央行数字货币(Digital Currency Electronic Payment-DC/EP)的无缝对接,能够扩大和丰富央行数字货币的应用场景,进一步加强加密数字货币生态圈与法币的双向流通与互认,在维护和实现我国金融稳定方面意义深远。
从国际金融形势来看,稳定币有可能使中国在复杂的国际金融局势下赢得突围的机会乃至获得发展的良机。2020年初,美联储和澳大利亚、巴西、丹麦、韩国、墨西哥、挪威、新西兰、新加坡、瑞典等国央行建立了临时美元互换机制,但将中国排斥在外。这种以确保美元的流动性为目标,但将世界第二大经济体排除在外的美元互换机制实际是地缘政治的延伸,也给人民币国际化带来了相当的不确定性。人民币国际化速度也比较缓慢。尽管2020年7月23日,根据环球银行金融电信协会(SWIFT)发布的数据,2020年6月在基于金额统计的全球支付货币排名中,人民币回升至第五位,市场份额占比为1.76%,
我国也可以通过发行以人民币为基础的稳定币,吸引更多的市场化机构开展以此为基础的跨境支付和商业生态系统创新,在维护自身金融主权的同时,提升人民币的国际地位。在2020年5月22日的全国政协十三届三次会议上,有政协委员就提出了《关于开展香港地区跨境数字稳定币的提案》,建议将人民币、日元、韩元和港元组成一篮子数字稳定币,先行在可控场景下应用于跨境贸易支付,同时也为与我国央行即将推行的央行数字货币衔接做准备。
从Libra/Diem项目和中国央行法定数字货币(DC/EP)的态势来看,稳定币在我国的存在和发展仍有其特殊的意义,并可以和诸如Libra/Diem项目以及我国央行法定数字货币相互借力,共同发展。2019年5月,由Facebook主导的Libra/Diem项目旨在“创建一个服务于亿万人的,简单、无国界的货币体系和金融基础架构”
(二)根据稳定币的性质合理规划监管机构
稳定币的定性与分类对法律监管路径的选择意义重大。出于对稳定币的性质认识的不同,例如将稳定币认定为货币、证券或者电子货币,监管机构会根据不同的监管框架规范性质各异的稳定币。
与金融监管体制改革相适应,我国应当修改法律明确监管部门的职能,提高监管部门的独立性和专业性,逐步实现金融混业监管下的稳定币监管落地。当前,我国对稳定币监管机构存在事实上监管主体的缺位。与前述欧美对稳定币的监管机构已经逐渐成型、各司其职不同,我国稳定币处于金融监管的盲区。由国务院金融稳定发展委员会牵头的“一委一行二会一局”分业金融监管体系在一段时期内不失为一种进步和突破。
监管部门缺位也导致我国经济生活和司法实践中大量存在的稳定币却陷入了监管真空之中。中国作为世界第二大经济体、国际金融中心之所在,同时事实上也是加密数字生态和稳定币快速发展的地区,分业监管的低效削弱了稳定币的发展和规范水平,也影响了我国金融科技的国际竞争力。当前,随着我国金融混合业务的快速发展,我国的金融监管模式逐渐向兼顾金融系统稳定和市场行为规范监管模式过渡。与之相适应,我国应当逐步在此基础上建立专门的稳定币监管机构。当前,中国人民银行和银保监会应当发挥其作为一线监管机关,对稳定币在发行和流通环节加强研究、监督与指导作用,共同承担对稳定币的监管职责,为下一阶段的稳定币监管提供经验积累和理论支持。
(三)欧美监管模式扬弃借鉴:我国稳定币监管路径初探
首先,借鉴美国和欧洲稳定币的全球治理经验,我国改革和加强对稳定币的法律规制与监管路径需要做好以下几方面工作。我国需要建立和完善稳定币法律监管框架和制度。尽管稳定币已经在我国的社会经济生活中崭露头角甚至有大行其道之势,司法实践和法院判决中也经常涉及稳定币,但我国尚未建立针对稳定币的法律规制体系,司法实践中各自为政现象较为突出。
其次,我国在对稳定币的监管手段上应当灵活运用监管研究报告、窗口指导、行业监管对话、监管沙盒、区域试点等多种监管手段实现对稳定币渐进、审慎和多样化的监管。
最后,我国应当积极主导稳定币的行业标准和监管政策并参与稳定币监管的全球合作。当前,数字经济正迎来新的发展契机。通过新冠疫情,世界各国更加充分认识到发展数字经济的重要性和紧迫性,纷纷加大技术、资金和研究投入。
美国和欧洲对稳定币的执法行动和监管框架,意义已经不限于金融监管。其背后更深刻动因在于,许多国家已经认识到稳定币会影响国际货币金融秩序,对稳定币的监管事关国家的货币政策和金融稳定。现阶段锚定美元发行稳定币主要借用了美元作为世界货币的优势地位,而反过来与美元挂钩的稳定币又进一步提升了美元的世界影响力,这意味在全球范围内不同国家的居民都可以通过持有稳定币间接持有美元。
我们也必须充分认识稳定币的竞争、发展和监管都是在全球层面展开的。
结论
中国应继续在推动数字资产创新的同时维护我国在金融安全领域的国家利益。为维护金融体系安全,我国立法机关和监管机构应当继续完善监管规定。虽然针对加密数字资产和稳定币建立完整的监管框架是长期目标,但考虑到稳定币的发展态势以及国际监管形势,短期内我国可能无法对稳定币做出事无巨细的全面规范,从而应当针对比较迫切的风险出台监管措施,以促进金融创新活动有序开展。为维护金融主权安全,中国应当加紧参与建立全球稳定币的全面监管框架,并推进在我国可控的稳定币监管解决方案。此外,我国应当适时修正和调整对加密数字货币以及稳定币全面禁止的政策,建立专业、系统、完整的监管框架,将全球稳定币活动置于监管范围内。我国应当继续推动央行数字货币项目,并不断总结经验。同时,国家应当鼓励非国有企业积极参与稳定币实践,加强国有金融部门与非国有金融创新企业合作的稳定币“全球支付系统”,在增强支付自主权的前提下联合世界各国大力推进稳定币等金融科技探索。在与金融手段相关的其他安全维度下,中国人民银行和中国银行保险监督管理委员会以及金融、法律智库应该持续关注世界各国金融监管机构的最新研究进展,并向立法机关提交不断完善的稳定币立法建议。
来源:政法论坛. 2022,40(02)