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魏治勋:市域社会治理视阈下设区的市城市管理权限界定
管理员 发布时间:2022-09-20 21:09  点击:92

党的十九届四中全会提出“加快市域社会治理现代化”的要求,使“市域社会治理”作为国家顶层设计受到了理论和实务界的密切关注。如果说城市是人类文明发展的重要标志,则市域社会治理集中反映了推进国家治理现代化进程中的社会核心需求与文明发展方向。有学者深刻指出:市域社会治理的提出在本质上建构了一种“城市治理理想图景”,“在‘城市界线以内’充分发挥城市地域特性、立法与行政的相对独立性、权责完备性,发挥城市正面特性、抑制城市负面特性,整体推进社会治理的过程。”1 市域社会治理现代化的前提在于完备的城市管理制度建设。2015年修订后的《立法法》规定设区的市人大及其常委会可以就“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的事项制定地方性法规,其中,“城乡建设与管理”不仅涉及大量城市行政管理领域的问题,是辐射范围最广的重要立法事项,同时也是关于立法范围解释的理论与实践明显争议的焦点所在。随着我国城市化、法治化建设进程的不断加深,设区的市要成为真正意义上的现代法治城市,承担好市域社会治理现代化的任务,亟待制定大量城市管理立法以完成治理转型乃至现代化。基于此,以“城乡建设与管理”为核心的立法权事项范围,是设区的市立法工作的重要内容,也是法学研究的热点理论问题。

一、市域社会治理视角下设区的市城市管理的立法定位

现代国家治理面临社会转型时期长期积累的大量问题、矛盾与任务,其中尤为突出的是“城市化”进程中产生的各类城市治理问题,这也是市域社会治理的核心难题。随着科技进步与现代治理转型,“智慧城市”成为多数国家推进城市化进程、解决城市治理危机的战略选择,“物联网、大数据、云计算、互联网、车联网、虚拟现实、增强现实和人工智能等新兴技术不断充实到智慧城市的框架之中,直接促进了全世界对智慧城市应用价值的强烈期待”。1智慧城市由理论憧憬到战略选择再到实践操作,需要依托具体的制度建构与完善的机制设计,并深度融入推进市域社会治理现代化的基本向度之中。中国正处于社会转型时期,积弊已久的“运动式”治理、“红头文件”治理等模式已经无法满足规范城市管理执法行为、维护城市运行秩序、保障公民合法权益、提供高效公共服务等治理需求,寻求能够彻底化解这些问题的治理方式与治理工具,成为城市建设与市域社会治理不可回避的迫切问题。经过复杂的实践筛选与理性抉择,“法治治理”成为建设智慧城市的必然路径选择,而因地制宜的科学立法则成为城市法治建设的制度起点与规范依据。

在我国,符合城市的现代性品质和都市化特征,以及有充分条件建设“智慧城市”的行政区划,除了直辖市以外,就是大量“设区的市”。从经济社会发展层级结构看,设区的市处于承接并贯彻落实中央和省域治理任务、引领和辐射广大基层社会治理发展的中枢地位;而在国家发展战略层面,设区的市代表了国家推进城市化发展的程度与水平,体现了地方治理的基本情况。从市域社会治理的视角来看,“由于市域社会治理在国家治理中具有承上启下的枢纽作用,因此,市域社会治理既包含了国家治理意志表达与转换的功能,同时也包含了微观治理行为的执行功能”,2这些治理功能既需要系统的立法予以规范和设计,也应当通过立法来体现和落实。2015年《立法法》修订,赋予了设区的市地方立法权,地市级立法主体由49个较大的市扩容至334个地市级单位(包括设区的市、自治州),这对推进市域社会治理现代化有着强烈的法治示范效应——这是将广大设区的市城市管理问题纳入法治治理架构的制度表征,同时还为城市管理法治建设、满足区域性特殊治理需求提供了制度设计空间:“城市发展需要配套法律、法规的完善,由于城市经济社会的发展水平、自然环境、人口数量、资源分布等不同,具体治理需求的回应无法完全寄希望于上位法规定。因此,赋予地方立法权是实现地方社会治理法治化和可持续发展的必然需求。”3设区的市城市管理立法由此在市域社会治理顶层设计中获得了准确合理的基本定位,具体体现为:

第一,城市管理立法是推进市域社会治理法治化的规范基础。

有学者指出,市域社会治理现代化的一个重要特征在于“治理规则的融合性、政策的引导性、地方法制创制的引领性”,4发挥地方立法引领作用成为市域社会治理的重要内容和基本方式。中央对城市管理立法进行了深度部署,于2015年12月24日发布了《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》,其中特别就城市管理立法提出了具体要求,强调发挥立法对改革的引领和规范作用,表明国家已经深刻认识到城市法治建设之于市域社会治理的保障作用,明确了城市管理立法之于推进市域社会治理法治化的规范基础地位。法治城市建设或依法治市面临的是城市管理和发展的具体法律问题,需要采取具有可操作性的法治方式与手段,严格依据和贯彻执行法律、行政法规和省级地方性法规等上位法。但这并不能完全满足城市发展与管理的特殊性要求,即各个城市的自然环境、地理位置、优势与短板、发展重点、转型目标等等都有区别,通过法治方式着力解决的法律问题也各不相同,完全执行上位法只能解决省域内的共性问题,无法更为细致地处理各个城市自身的特殊性治理问题。《立法法》赋予设区的市地方立法权后,各地市就本区域内的城市管理问题既可以制定细化上位法的具体执行性立法,还可以制定查缺补漏、填补空白的创设性立法。这些立法共同构成了城市发展规划、城市管理执法等市域社会治理之规范基础,意味着城市精细化治理时代的到来。

第二,城市管理立法是破局市域社会治理难题的制度选择。

经历了改革开放近四十年的发展,我国的城市化水平不断提升,计划经济体制下积累的城市问题也得到进一步化解。但对比世界发达国家,我国城市管理“由于基础差、发展模式和理念等原因,在快速城市化进程中产生了新的城市问题。其中,既有和其他国家表现相同的城市问题,如中低收入者的居住问题、交通堵塞、环境污染、城市蔓延等,也有具有中国特色的城市问题,如户籍制度约束下的大规模的流动人口、流动人口的集居地‘城中村’、城市化进程的区域差异等”。5有学者分析指出了我国城市管理综合行政执法存在的一些问题,如法律依据滞后于城市发展对城市管理综合行政执法的需求、全国各地城市管理综合行政执法体制差异较大、城市管理综合执法机关和其他机关之间的执法权限配置不合理、城市管理综合行政执法机关与其他机关之间的公务协作体系不完善等。6这些都是当前我国城市管理问题的重要成因。但其深层原因仍在于城市管理立法及其配套制度的不完善,城市管理执法缺乏清晰明确的规范依据,在实践操作中体现为标准模糊、随意性大甚至无法可依。因此,通过立法划分城市管理各部门执法权责,厘清各治理主体与对象的权利义务,针对城市发展难题、人民群众呼声较大的城市管理诉求进行科学合理的立法设计,恰是破局市域社会治理难题的必然制度选择。

第三,城市管理立法是完善地方立法体制的重要内容。

在《立法法》第72条规定的设区的市立法事项中,“环境保护”与“历史文化保护”的概念范围较为清晰,争议也较少,而“城乡建设与管理”涵盖面广、涵义相对模糊,引发了各种理论与实践争议。即便仅从“城乡建设与管理”的字面含义来看,“城乡建设与管理”所指并非一种或一类事项,而是多类复杂事项的集合统称——空间范围横跨“城”与“乡”,行为事项包括“建设”与“管理”,几乎涵盖了市域社会治理的大部分内容。因而如何使其语义清晰、范围确定成为城市管理制度立法得以进行的基本前提。而从《立法法》赋予设区的市立法权和设区的市发展定位来看,赋予其城市管理立法权才是《立法法》修改、整个立法体制完善乃至推进现代国家治理的目的,这就进一步强化了对“城乡建设与管理”含义清晰化的诉求。如前所述,当前大量“设区的市”处于承上启下的治理中枢层级,亦代表了城市化进程与都市化建构的方向与水平,《立法法》赋予其立法权无疑是继续提升城市化水平、强化城市法治建设的重要制度建构,城市管理立法成为实现这些目标的核心手段。设区的市根据本地实际制定出有地方特色和符合本地需求,同时具备科学性与前瞻性品质的城市管理法规与规章,使地方立法体制进入了良性运转周期,在这个过程中积累的经验与教训,又能够及时反馈给中央与其他地区予以借鉴或反思,为某一城市管理领域或事项的全国性立法提供实践样本与论证素材,促进整个立法体制的不断完善。基于此,澄清城市管理立法权限尤其是“城乡建设与管理”的权限范围,已成为健全和完善城市管理与市域社会治理的重要前提。

二、“城乡建设与管理”:设区的市立法权限的理论争议

在明确设区的市城市管理立法的功能、意义与必要性之后,研究应当聚焦于明晰城市管理权限范围,即城市管理究竟包含哪些内容,设区的市城市管理有哪些权限?这就必然要回归对《立法法》相关条文的法理分析与规范解释。新修订的《立法法》在赋予所有设区的市地方立法权的同时,将其立法权限明确限定于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”。从近两年的学术讨论来看,对于该权限范围规定中的“等方面”是“等内等”还是“等外等”,学术界存在不同意见,但多倾向于“等内等”。78在全国人大法工委主任李适时明确指出“从立法原意讲,应该是等内,不宜再作更加宽泛的解释”之后,9关于设区的市地方立法权限“外部边界”的争论就不再具有实际意义。可以说,正是李适时主任代表最高立法机关作出的表态为这种争论划上了句号,也就实际上将设区的市的地方立法权限定于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三大领域。

新修订的《立法法》赋予设区的市三项地方立法权限中,学界和立法实务界对于“环境保护、历史文化保护”两项立法权限基本不存在争议。但是,关于“城乡建设与管理”的具体范围是什么,学界却至今无法达成一致,各地立法实践也存在较为明显差异,学界和实务界关于设区的市立法权限的“内部边界”意见不一。有学者在分析相关立法历程后指出:争议之根源,在于原《立法法》制定时,立法者就没有能够界定“城市建设与管理”的基本内涵及其外延;到了《立法法》修改时,立法者内部对是否采用“城市建设与管理”法律用语及其内涵与外延的界定依然存在不同看法。从具体立法过程来看,当时《立法法(草案)》一次审议稿的表述是,设区的市制定地方性法规限于“城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面”的事项;而二次审议稿则修改为设区的市“可以对城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项”制定地方性法规;后来提交全国人大审议的草案则再次修改为,设区的市“可以对城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规;最终通过的法律文本又把“城市”扩大为“城乡”。至此,设区的市地方立法权的范围被框定于以下几个要素之上:在规范对象上,由“城市”扩展至“城乡”;在主体内容上,则变化最为反复:“市容卫生”从出现到消失或包含于“城乡建设与管理”,“环境保护”和“历史文化保护”从归属于“城市管理”到单独列项。10设区的市地方立法权限范围及其表述方式,在不长的立法历程中,四次表述各不相同,争议之大可见一斑。这个问题若得不到解决,将在很大程度上长久地影响设区的市地方立法权的行使和城市管理实践的顺利有序开展,因而成为界定设区的市城市管理权必须予以明确的重点和难点问题。

全国人大常委会《关于立法法修正案(草案)审议结果的报告》指出:“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项,范围是比较宽的。比如,从城乡建设与管理看,就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等;从环境保护看,按照环境保护法的规定,范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹等;从目前49个较大的市已制定的地方性法规涉及的领域看,修正案草案规定的范围,基本上都可以涵盖。”11从已有的立法实践来看,关于“环境保护”的范围和“历史文化保护”的范围,都有相关有效立法分别予以明确规范,这就是《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国文物保护法》等法律。但对于“城乡建设与管理”的具体范围是什么,却没有一部上位于地方性法规的法律予以明确表述和规范,毋宁说目前仍旧处于这样一种状态:“围绕城市管理领域的区域法规,是以本地城市管理活动为调整对象,构成一个地方立法的法规系统。城市管理的具体工作需要城市政府部门来执行,但当前城市管理的地方性法规互不联系,缺乏较强的完整性和内在逻辑性,未形成全面而相对独立的法治系统。”12规范层面引致的理论争议扩展至城市管理的地方立法和执法实践,势必导致如下诸多难题:一是城市管理立法精准性需求与模糊性规范之间存在明显矛盾。城市管理立法专业性较强且辐射面较宽,并非单一立法与个别部门能够完全承担,城市管理立法应当形成从中央到地方的等级性规范体系,但目前《立法法》对“城乡建设与管理”的模糊性规定,无法使地方立法按照等级性规范体系的要求完成应有的精细化设计以满足城市基层治理的需求,反而加深了城市管理单行法律和行政法规与设区的市城市管理立法之间关系的不确定性,增加了规范冲突的风险。二是“城乡建设与管理”范围的不确定性引发了设区的市立法权限溢出的风险。有学者指出:《立法法》对设区的市立法事项的设计不能充分满足市域社会治理需求,一些属于社会保障、经济产业行业管理等事项领域的地方性法规,“虽然可以通过模糊甚至扩大解释纳入现行地方立法范围中的城乡建设与管理一项”,13 但这种做法无法经受严格的合法性审查,无法获得学理上规范分析的认可,不同程度地存在溢出设区的市既定立法权限的风险,在当下国家层面推开合宪性与合法性审查的情势下,则始终难以避免“有效性”之质疑。三是“城乡建设与管理”范围的不确定性很容易导致各个设区的市具体城市管理实践的纷乱。各地各设区的市对《立法法》 “城乡建设与管理”的意义与外延指涉的理解差异和在地方性法规上的不同规定,虽然可以通过扩大解释和对地方事务特殊性的强调,力图将其可能溢出立法法原则精神的地方立法和城市管理实践纳入既有法律框架。但问题是,在竞争性城市发展模式之下,各地各设区的市的“攀比性”扩大解释有无限扩张之势,因而在各设区的市具体城市管理实践愈加纷乱多元的同时,其地方立法与相应实践相比于立法法的原则精神,膨胀的趋势和“失范”的危险始终存在。因而,基于市域社会治理顶层设计图景计,是时候对“城乡建设与管理”的意义与范围予以彻底明晰了。

三、“城乡建设与管理”的意义与范围论析

对于“城乡建设与管理”所包含的范围,第十二届人大法律委员会在《立法法》修正案草案中界定为“城乡规划、基础设施建设、市政管理”三项基本权限,对于这三项权限的基本范围,可初步根据相关立法、规范性文件的表述予以学理分析的基础上,明晰其基本意义。

(一)关于“城乡规划”的范围

我国《城乡规划法》第17条规定:“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括:城市、镇的发展布局,功能分区,用地布局,综合交通体系,禁止、限制和适宜建设的地域范围,各类专项规划等。”该法第18条进一步规定:“乡规划、村庄规划的内容应当包括规划区范围,住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求,以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。”从该法关于城镇规划和乡村规划的分别规定来看,这两项内容属于列举性的并列结构,而所谓“城乡规划”应当是“城镇规划”与“乡村规划”的集合。因而,在总体上,“城乡规划”的范围还是比较清楚的。但问题在于,《城乡规划法》关于城镇规划和乡村规划的范围方面,分别使用了“等”“等的具体安排”这样的“概括性法律用语”,而这恰恰是需要作出合理解释予以明确的事项范围。

关于法律法规中的以“……等”“……类”等为标志的“概括性法律用语”的解释,一般应当遵循“同类规则”,即应当按照被列举事物的特定特征对其作出平行性解释。同类规则作为渊源于罗马法的一项重要法律解释规则,是指在法定证书、制定法等文件中存在先载明特定的事项,然后再附加一般事项的表述模式,在解释的时候应当将一般事项包含的范围只限定于与特定事项具有共同特征的同类或类似事项。比如,假定某城市的园林法规中存在“本市公园禁止将狗等宠物带入园内”的规定,对“……等”所包含的事物的理解,就只能根据立法目的限定于在人身安全方面与“狗”具有同等“危险性”的动物的范围,如此则将一只鹦鹉带入公园内当然不受此规定的限制,而当作宠物饲养的熊则当然在禁止之列。14根据此一解释规范,在对《城乡规划法》第17条和第18条中的“等”字的理解上应当遵循“同类规则”,即要把与规范条文中列举的事项同类的事项适时包含进来,这既是对该两条法律条文关于城镇规划和乡村规划范围的合理解释,也是对其所赋予的城乡规划权力的合理限定,防止通过扩张解释无序放大“城乡规划”事项的范围。但如果仅对该两条法律规范中的“……等”字作“等内等”理解,则不利于未来城乡规划实践的不断扩展和升级,反而会造成法律禁锢社会实践的不利后果。

(二)关于“基础设施建设”的范围

关于何谓“基础设施建设”,我国现有的法律法规没有专门系统化的规定,唯一可参照的是国务院2013年发布的《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》(国[2013]36号)这一规范性文件。该规范性文件将“基础设施建设”的主要领域规定为城市道路交通基础设施、城市网管、垃圾和污水处理基础设施和生态园林等四个方面。城市道路交通基础设施又包括公共交通基础设施建设、城市道路桥梁建设改造、城市步行和自行车交通系统建设四个方面;城市网管包括城市供水、污水、雨水、燃气、供热、通信等各类地下网管的建设改造、城市供水、排水、防涝和防洪设施建设、城市电网建设;垃圾和污水处理设施则包括城市污水处理设施建设和城市生活垃圾处理建设两个方面;生态园林建设方面主要指向城市公园绿地建设。当然,该规范性文件并没有列举出城市基础设施建设的全部领域,而只是列举了四项重点领域的内容。从发展的视角来看,凡是与这四项基础设施领域属于同类范围的建设事项,即使没有被列举提及,但只要是属于城市社会生活的必须设施,也应当包括在内。因为所谓“基础设施建设”实际上也是一个不断发展的概念,对其具体范围的理解,可以按照制定法文义解释的“同类原则”予以合理推理而加以扩展。因而,“基础设施建设”的具体范围虽然不能通过完全列举予以确定,但在解释逻辑上却是可以予以清晰把握的。

(三)关于“市政管理”的范围及其与“城市管理”的关系

“市政管理”是“城乡建设与管理”所包含的三项权力中最为复杂和难以确定的一项,由此使得“城乡建设与管理”的范围陷入众说纷纭的不确定状态。因而,从既有立法实践和基于逻辑推理的理论辩思两个方面澄清“市政管理”的范围,就成为能否准确界定“城乡建设与管理”之范围的核心与难点所在。

1.界定“市政管理”范围的第一个路径是从既有的立法实践方面切入。

虽然市政管理是我国城市管理部门的主要职责,但我国却不存在一部统一的市政管理方面的法律法规,而只存在众多的城市管理立法,这些城市管理立法一般都以“城市管理条例”的名称出现,如《长沙市城市管理条例》《广州市城市管理综合执法条例》等。各城市对“城市管理”内容的界定虽然各不相同,但一般不使用“市政管理”的概念。“城市管理”的范围与“市政管理”之间是什么关系?也缺乏法律法规的依据和权威性的解释,因而很难清晰地确定一个关于我国城市“市政管理”的一般含义与指涉范围。不仅在我国如此,即使在西方国家,对市政管理的范围及其与“城市管理”的关系也缺乏明确的界定。

从发达国家界定城市管理职能范围的历史经验来看,各国之间存在明显的区别。15其中,美国各州地方政府把城市管理职能主要区分为三个大类,分别是卫生与治安管理、福利管理和行政管理,而后者又被称为政府的“管家职能”,囊括了地方政府一般行政管理事务的方方面面。虽然同属普通法系国家,但英国当代立法对城市管理职能范围的划分却与美国存在明显不同:它为城市设置了五大类总计五十项具体职能,分别是保护性职能、环境方面的职能、个人方面的职能、社会和娱乐性职能、贸易性职能,形成了自己的城市管理地方体制特色和历史传统。法国作为典型的大陆法系国家,行政权在国家横向体制结构中的作用突出,表现在城市管理职能设置上,凸显出行政权力类别设置更加精细和更具干预性的特点,凡涉及地区具体事项的建设与管理,诸如参与并从事本地区的经济发展和领土整治工作,负责高中校舍修建,负责修建公路等交通设施和环境保护,负责在职教育和学徒培训,与国家签订计划合同等方面的问题,皆属城市管理职能的范畴。日本作为富有城市精细管理经验和地方自治传统的法治发达国家,对城市管理职能的划分也相当细致,主要包括:保存、维护和使用自治体财产,处理地方的社会服务性事务,制定地方预算、征收地方税、管理户籍及指挥地方警察,为履行上述职能依法制定不与国家法律相抵触的条例等职能。由此可见,“城市管理”即使在发达国家也是一个极具历史传统和个性特点的地方立法概念,其间的差异性是十分明显的,即便将目光拓展到世界各国,也并不存在一个普遍认同的关于城市管理的一般性职能范围的概念内涵。

关于城市管理与市政管理的关系,存在广义说、中义说和狭义说三种。广义的城市管理乃是将有关城市公共服务的一切政府行为都纳入其中,举凡政治、经济、文化、社会和生态文明的管理都属此列;而中义的城市管理则包括市政管理、城市经济管理、城市社会管理和城市环境管理;狭义的城市管理与市政管理具有近乎同等的内涵,主要是指政府部门对城市的公用事业、公共设施等方面规划和建设的控制、指挥。16从当代中国城市管理的立法宗旨和立法实践来看,“城市管理”的范围既不宜过宽也不宜过窄,不能将城市管理仅仅局限于狭义的市政管理或中义城市管理概念中,既要包含传统的市政管理,又应将城市社会管理和城市环境管理等方面的内容纳入,才比较符合中国城市立法的实践和市政管理的实践。那么,城市管理中的“市政管理”一般包含哪些内容呢?在考察国内城市管理立法实践的基础上,有学者将市政管理的范围细化为对城市公用事业、公共设施和公共事务的管理。17但问题在于,市政管理的这三项内容不仅具有极强的关联性,又在教科文卫、基础设施等多方面存在明显的交叉,虽然这种交叉是“城乡建设与管理”之下的“市政管理”细部内容的交叉,不影响对“市政管理”总体范围的理解,但仍需在具体立法过程中予以较为准确的区分和归类,以免影响城市管理的执法实践。

2.界定“市政管理”范围的第二个路径是从逻辑分析与理论辩思方面切入。

这一方面的分析有助于从本源上、逻辑上明晰设区的市地方立法权的范围,虽然设区的市地方立法权的实际界定与操作并不完全遵循这样的理论逻辑,但仍然构成对地方立法实践的合理指导和促进作用。对“市政管理”予以逻辑分析主要借助对立法词项的逻辑关系的解析。在立法语言中,往往通过对“义类词”连用以增强语义的逻辑严谨性,假定“义类属”是一个集合,那么在理想状态之下,义类属之下的“种词项”之间不存在交集,只能呈现为互为补集的关系,种词项组成的义类属则是一个封闭而周延的全集,且种词项外延之和等于属词项的外延。18用通俗的语言来表达,可以这样理解:假定或者将某“属”概念看作一个集合,则此属概念之下的多个“种”概念之间就应当是一种没有交集亦即没有任何交叉的关系,因而每一个种概念与其他种概念之间都构成补集关系;所有种概念的外延之和也就是属概念的外延所指。

就本文前述涉及的与“城市管理”有关的概念之间的关系而言,从严谨的立法技术角度来看,“设区的市地方立法权”是属概念,则“城乡建设与管理”“环境保护”“历史文化保护”就是种概念,那么三个种概念中的任何一个与其他两个种概念之间都成立补集关系,三个种概念的外延之和,即“城乡建设与管理”“环境保护”“历史文化保护”的范围之和就等于“设区的市地方立法权”的指涉范围。同理,立法词项的逻辑关系原理也可以用于分析“城乡建设与管理”与“城乡规划”“基础设施建设”“市政管理”之间的应然逻辑关系;还可以用于分析“市政管理”与“城市公用事业管理”“公共设施管理”“公共事务管理”之间的应然逻辑关系。从理想的角度而言,立法应当是一项非常严谨的事业,体现在立法规范中的上下位概念之间,应当成立符合立法语言词项逻辑要求的严谨关系,即在“设区的市地方立法权”属概念之下,“城乡建设与管理”“环境保护”“历史文化保护”三个种概念与其上位属概念“设区的市地方立法权”之间成立词项逻辑关系。那么,据此可以判断出,三个种概念之后的“……等”就只能是“等内等”;在“城乡建设与管理”这一属概念之下,“城乡规划”“基础设施建设”“市政管理”三个种概念之后的“……等”也只能是“等内等”。对此,有学者指出,这一分析结论得到《立法法》官方释义的肯定。19同理,在“市政管理”这一属概念之下,“城市公用事业管理”“公共设施管理”“公共事务管理”之后的“等”,同样是“等内等”。否则,就会破坏属概念与种概念之间立法词项的应然逻辑,从而造成立法语言的不严谨和立法技术的粗放。

经过上述词项逻辑分析,可以明确“设区的市地方立法权”“城乡建设与管理”“市政管理”每一层级概念的准确内涵,从而能够准确地界定每一级概念所指向的立法权限的范围。除此之外,这一分析方法还能够带来明显的立法语言和立法技术方面的效果,就是在诸如同一层级的种概念之间,其所指范围必须能够完全确切的划分开来,否则就会因逻辑不周延而有失严谨。例如,对于“市政管理”之下的“公用事业管理”“公共设施管理”“公共事务管理”之间,不允许存在内涵与外延的相互交叉关系,前文述及的“公共事务管理”之下的教科文卫、基础设施等方面的内容与“公用事业管理”“公共设施管理”之下的相关内容,都存在不同程度的交叉关系,严谨的立法语言和立法技术不允许存在这种状况。上述类似问题,只能期待通过立法者素质的提高和立法技术的进步逐步予以克服。

四、设区的市“城市管理”立法权限范围的法理确认

将前文的两个路径的分析进行逻辑层次的阶段性归纳,可以概括为如下三个层面的内容:其一,从当下中国设区的市地方立法的实践的角度予以分析,“城乡建设与管理”包括“城乡规划、基础设施建设、市政管理”三项内容。这一结论得到全国数百个设区的市的地方立法和城市管理实践的实证检验和证明。其二,“市政管理”在其性质上基本等同于狭义的“城市管理”,但范围可能有所不同,广义和中义的“城市管理”所涉及的政治、经济等方面的管理内容明显超出了作为立法概念的“城市管理”的范围,地方立法广泛使用的“城市管理”概念在内涵上明显具有政府行政管理的属性,因而将“城市管理”界定为“市政管理”的同质性概念是比较恰当的,符合中国地方立法的基本定位。其三,基于前述讨论,阶段性的基本判断就是:当前城市管理立法中使用的“城市管理”概念,既非广义与中义概念,也不完全是狭义概念,而应当是与第十二届全国人大法律委员会在《立法法》修正案(草案)中使用的“市政管理”概念在性质上一致但内涵与外延更加宽泛一些的概念。20概言之,“市政管理”的范围,大的方面包括“公用事业管理”“公共设施管理”“公共事务管理”三大项,而“城市管理”除此之外,还应当包括同属城市行政管理性质的其他事项内容。至于其具体事项所指,鉴于各个城市在城市管理细节内容方面存在一定的差异,随着社会的发展,每个城市的城市管理的具体内容也会发生某些变化,因而不宜对之做出过于固化的理解和规定,而应当寻求对其基本合理范围做出进一步的探讨。

按照以上思路,在确定了“市政管理”的基本范围以后,就可以进一步确定“城市管理”的合理权限和基本职责范围。有研究者指出,城市管理一般被认为是对城市的各类公共事务的管理,狭义的城市管理被理解为城市管理行政部门的行政执法,广义的城市管理则被认为是政府特定机构保障城市基础设施健康运行的公共空间良好秩序的活动。21尽管城市管理在概念上存在多种观点,其共享的理念则是:都承认政府在城市管理中的主导地位和核心作用,只是对政府城市管理的具体权限范围有所争议。大多数学者比较赞同这样一种观点,现代城市管理是指多元的城市管理主体依法管理或参与管理城市公共事务的活动。界定“城市管理”概念既需要厘清政府相关职能机构的权力范围,又要考虑社会组织参与城市管理问题,同时还需要借助于城市立法和上位法对城市管理职权和行为进行规范。

基于这种考虑,可以遵循如下前提性原则认识城市管理的边界与范围:一是城市管理的边界应该是城市政府职能机构执法与管理行为的权力界限;二是需要准确把握城市管理的基本职责内容的范围;三是需要依法对城市管理职能部门的权力进行规范,这种规范本身也是对其权力边界和行使方式的限制。在中国当前的立法体制下,城市管理所依据的上位法不可能把涉及城市管理部门职权行为的详细细节予以规定,需要城市立法在遵守上位法的前提下充分考虑本城市的管理实践需要与地方特色,“真正找准地方发展中的特色性议题”,22通过地方立法的方式实施上位法或者将城市管理行为法定化。因而,城市管理领域的地方立法主要考虑关于城市发展规划、城市建设管理、城市道路交通管理、城市社会管理以及城市环境与资源管理方面的法律需求。23事实上,中共中央、国务院2015年下发的《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》,就把城市管理的主要职责确定为:市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等内容。应当说,这一规范性文件关于城市管理的主要职责范围的界定,已经较好地体现了前述有关认识城市管理的边界与范围的前提性原则的核心精义。

如果我们将前文论及的关于“市政管理”方面的各项内容作为“自变量”,而将“城市管理”作为“因变量”,则二者之间成立函数关系,那么,将市政管理方面的内容引入到函数关系之中,则城市管理的范围就可以逻辑地表述为城市公用事业管理、公共设施管理、公共事务管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等内容。前三项内容(城市公用事业管理、公共设施管理、公共事务管理)是“市政管理”的范围:其中城市公共事业管理主要包括有关城市管理的教、科、文、卫四个方面的内容;城市公共设施管理主要包括城市市政设施、公交设施、供水设施、环卫设施和园林设施等方面的公共设施的管理;城市公共事务管理主要包括城市基地设施的投资和维护方面的管理,以及有关提供与加强就业和社会保障服务方面的管理,兴办与支持教、科、文、卫、医、体等方面的公共事业管理,还包括为公众参与社会事务管理和提高社会公共生活质量创造和保障相关条件的管理活动。城市管理涉及的后四项内容(环境管理、交通管理、城市规则实施管理和应急管理)的具体范围包括:市容环境卫生管理、园林绿化管理和市政公用设施运行管理等方面的内容;同时,凡属城市政府依法确定且与城市管理工作密切相关的需要纳入统一管理的、涉及环境保护管理、交通管理、违法建设管理以及公共空间秩序管理等方面的工作内容,也属于城市管理的有效范围。从对城市管理前三项与后四项职责范围内容的界定来看,虽然很难完全避免交叉或重复,也存在某些需要进一步具体明确的地方,这方面的工作有待于设区的市在具体立法实践中进一步予以确定、细化、丰富和发展。但总体上,城市管理的职权范围以及其与“市政管理”的关系,还是得到了较为明晰的界定和澄清。

五、小结

城市管理是城市发展和改革的生命线,地方立法大有可为。“在全面深化改革的背景下,面对错综复杂的问题,市域社会治理的行动者,应该利用好一个关键资源,即地方立法权,也就是根据地方发展需要,针对实际情况,通过及时改变规则,调整社会政策,从市域层面来应对外部挑战、协调内部关系,进而增强竞争力、凝聚力。”24地方立法权对推进市域社会治理现代化有价值和工具的双重意义,即市域社会治理现代化应遵循地方立法的制度设计安排并着力实现地方立法之目的,同时也要依靠地方立法的形式制定规则以实现治理目标。城市管理作为市域社会治理的主体内容与核心环节,必然需要科学精准、符合实际的地方立法,以提供规范依据与制度支持。因此,明确设区的市“城市管理”权限范围,具体廓清《立法法》赋予设区的市“城乡建设与管理”立法事项的本质意涵与具体范畴,是推进市域社会治理现代化的前提性工程。这项工程的最终完成,既需要学理研究从语词概念到具体条文再到理论归纳的深入分析,亦需要城市管理立法与执法部门在具体实践中的不断探索,因而是一个理论与实践长期互动、不断丰富的发展过程。在推进市域社会治理现代化进程中,城市管理立法必将凸显越来越重要的地位,理论与实践的磨合也必将呈现更为复杂的图景,这亦为法学研究提供了更加鲜活的制度与治理的难得素材。

来源:法律科学(西北政法大学学报)2021,39(05)

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