一 问题的提出
2022年1月13日,美国联邦最高法院以6∶3的结论否决了美国劳工部所属职业安全与健康署(OSHA)发布的一项强制疫苗令,法庭认为这因为超出了国会授予职业安全与健康署的职权范围而违宪。
本文的核心关切是美国联邦最高法院在强制疫苗接种案也即对强制疫苗接种法律或政策进行的合宪审查中,其所采用的审查标准是什么?意味着什么?尤其是在其背后展示了什么样的权力运作关系?对美国的宪制尤其是公共卫生法治产生了何种影响?又会受到哪些争议和挑战?文章将以美国联邦最高法院受理的强制接种疫苗第一案,也即1905年雅各布森诉马萨诸塞州案(Jacobson v.Massachusetts, 以下简称“雅各布森案”)
二 雅各布森案及其法治遗产
雅各布森案是美国联邦最高法院受理的强制疫苗接种第一案,该案所确立的审查标准不但奠定了美国强制疫苗接种法的百年基调,更影响到整个公共卫生法治甚至其他警察权行使的领域,对美国疫苗接种政策、公共卫生法治甚至宪法发展的影响深远。
(一)美国强制疫苗接种第一案:雅各布森案
如果说人类在古代应对瘟疫的方式和态度更多体现了某种无知背景下宗教幸运主义的方法论和立场观,
雅各布森一直坚持自己不应该承担法律责任,他本人及两位律师主张,马萨诸塞州制定的上述疫苗强制接种法克减了其受宪法序言和宪法精神所保护的权利以及第十四修正案的正当程序权利,主要包括:
第一,州政府就拒绝接种疫苗进行罚款的规定是对他自由的侵犯。美国宪法序言规定建立联邦国家的目的之一是要增进全民福利和确保世世代代美国人能安享自由带来的幸福。因此,自由带来的幸福构成美国宪法的重要精神。而每一个自由的人以他自己认为最好的方式来照护自己的身体和健康是一种人所固有的权利,即所谓每个人都是自己健康的第一责任人理论,
第二,马萨诸塞州强制疫苗接种法至少在以下三个方面违反正当程序条款:一是未满21岁的未成年人豁免不具有合理性,违背了平等保护原则而构成违宪(并指出这一法理在之前的相关案例中已得到了法院的支持)。二是剑桥市卫生委员会发布的强制接种疫苗规定未经听证程序,这违背了程序正当性原则。三是该法律只规定了强制接种疫苗,而未涉及因接种而受损的赔偿问题,违背了基本的法理原则和法治精神。
第三,强制疫苗接种立法对于抵抗天花的必要性不足。雅各布森的律师列举了美国各州和其他国家强制疫苗接种立法的详细数据,截至1904年,只有11个州制定了强制疫苗接种法律,有34个州即四分之三的州(当时美国只有45个州)尚未制定强制疫苗接种的法律,甚至明尼苏达州在1903年还废除了疫苗接种法律。他们提出,经验观察表明,没有立法强制接种天花疫苗的州并不比强制接种天花疫苗的州更容易感染天花。律师认为天花已不再像过去那样构成一种祸害,应采取隔离等措施而非接种疫苗。即使是制定了强制疫苗接种法的11个州,也主要是针对儿童入学的规定,与强制成年公民接种疫苗的法律在性质上大相径庭。
(二)雅各布森案的法治遗产:强制疫苗接种案的合理性审查
联邦最高法院最终以7比2的结果驳回了上诉人雅各布森的诉求,维持了马萨诸塞州强制疫苗接种法律的合宪性。哈兰法官(Justice Harlan)代表法庭详细阐述了多数人意见,并对上诉人及其律师提出的主张进行了针对性的回应。雅各布森案所创设的法理制度和先例规则在于,它肯定了州对维护公共安全和健康所拥有的警察权力
所谓司法审查标准,是法院处理其与立法机关或者行政机关关系的一套依据,反映法院对立法和行政机构的谦抑程度或者遵从程度。通过审查标准的选择与认定,可以概括出法院在具体案件中作出合宪或者违宪判决的理由和方法。司法审查标准“意味着法院将会在个案中平衡各种利益——政府在推动公共福利中的利益与确保在非歧视、自治、隐私或自由方面的个人利益”。
公共卫生法中的司法审查标准,同样代表了法院在对待政府机构的公共卫生管制权力(警察权)和公民个人基本权利冲突之间的平衡态度,以及表征法院对公共卫生政策的审慎度。在雅各布森案中,联邦最高法院对马萨诸塞州立法机构所制定的强制疫苗接种法律予以了最大程度的司法尊重,恪守了司法谦抑的原则。所以说联邦最高法院在雅各布森案中采用的是极度宽松的合理性审查标准。正是在这一基调之下,联邦最高法院在雅各布森案的强制接种疫苗立法合宪判决中,肯定了州对公共安全和健康维护的天然权力、个人的自由权要让渡于公共安全等法理规则。
在雅各布森案之后,联邦最高法院受理的强制疫苗接种案,基本都采取合理性审查的标准,从而对州立法或者州政府警察权的行使予以了最大程度的遵从,其实质是法院选择支持立法机构或行政机构在各类公共安全和健康领域的优先性。在公共卫生这样一个高度专业化、技术化的领域,
三 雅各布森案中合理性审查标准的法理建构
合理性审查标准的法理基础决定了雅各布森案的法治价值,因此有必要对该案运用审查标准的论证过程予以展示,以揭示雅各布森案背后的故事。根据学者的总结,合理性审查标准的步骤主要包括两个方面:首先需要有合法的政府利益(即目的合法);然后需要有与此目的存在合理关系的手段(即手段合理),且目的合法与手段合理之间存在一定的匹配度。在实践中,法院首先推定立法的手段与其目的存在“合理相关”,从而将证明不存在合理关系的责任留给原告。因此,合理性审查的思路主要聚焦于目的合法性和手段合理性的审查两个方面。
(一)目的合法性:公共安全与健康作为宪法价值
接种疫苗的目的自然是阻碍天花的传播以保护公民个体的生命健康,进而维护群体的公共健康和公共安全,实现人类共同体的延续和发展,也即强制疫苗接种是为了一种事关生命健康安全和人类延续的共同善或者公共福利。州通过行使警察权来强制要求所有居民接种天花疫苗,这构成对居民个体自由的限制,但这种共同善的价值与居民自由的有限牺牲,符合宪法的精神和文本意义的范围。
首先,法庭认为,根据联邦宪法的制定背景和历史语境,州警察权的边界和范围无疑包括通过制定卫生法律以保护公众健康与安全这项内容。在美国,警察权是各州所固有的保留权力,不受联邦政府的规制和约束,联邦最高法院也应该避免去定义各州警察权以及确定其边界。而且,经验和常识已明确肯定了各州都有制定卫生法律的权力,包括当时已经在美国十分普遍的检疫法律(quarantine laws)。在既往的案例中,联邦最高法院也已明确肯定各州的警察权完全包括由立法机构直接合理制定的规定,以保护公众健康和公共安全。
其次,法庭指出,美国宪法所保障的自由,是一种受法律规制的自由而非毫无限制的自由。美国宪法赋予其管辖范围内每个人自由并不意味着每个人在任何时候和任何情况下都享有完全不受约束的绝对权利。为了公共利益,每个人的自由都会受到多重限制,真正的、绝对意义上的自由是不可能存在的。任何自由首先都不能对别人的自由之行使构成威胁,因此所有的自由都是法律规制框架之下的有序的、有限的自由。在警察权与自由权的张力之间,法庭的意见显然是按照社会契约论的理论逻辑来展开的,该原则也是马萨诸塞州宪法的立宪原则——建立马萨诸塞州政府是为了公共利益,为了保护人民的安全、繁荣和幸福,而不是为了特定个人的利益、荣誉和私利。因此,在社会契约论的逻辑下,立法机构就自然构成了马萨诸塞州人民共同善和共同福利的首要“法官”。
(二)手段合理性:疫苗有效性与强制必要性的双重支持
在强制接种疫苗的制度安排中,接种和强制都应该视为手段,且接种疫苗和强制之间存在一种递进关系,即接种疫苗有效才能构成强制接种的基础理由和事实依据。因此,在手段合理性审查上,分析和论证的维度应当包括两个基本的逻辑步骤:疫苗的有效性,以及在此基础上强制的必要性,即需要论证接种疫苗本身对于防止天花传播是确实有效的;在此基础上再论证牺牲公民的自由权利、强制居民接种疫苗是必要的。
首先,在疫苗有效性的论证上,法院采用的是尊重立法机构的判断和尊重疫苗接种的经验事实。无疑,疫苗接种是否有效是一个医学问题,根据美国司法传统的克制主义立场和智慧,法院缺乏对一个纯科学问题作出判断的能力,但同时法院亦负有不得拒绝裁判的司法伦理义务。在这种情况下,法院采取了司法遵从的态度,尊重立法机关或者行政机关所形成的结论。法庭指出:彼时天花正在剑桥市内普遍存在,且流行人数正在增加。如果情况确实如此——并且没有任何相反的断言或记录出现,那么就应该断定剑桥市卫生委员会的规定对于保护公众健康和确保公众安全是十分必要的。在这样的背景下,如果法院裁定州以及下面的执行机构所采取的保护广大人民的法律和决策是武断且没有正当理由的,那么法院就是在篡夺另一个政府部门的职能。法庭还指出接种疫苗是防止天花传播的一种有效且必要的手段,这种实践已经在许多州的法律中都得到了贯彻,并详细列举了英国、丹麦、瑞典等国家强制疫苗接种立法的情况,援引了不少报告或者百科全书中有关疫苗接种和死亡率之间关系的数据等来论证接种疫苗的有效性。
其次,在强制必要性的论证上,法庭则通过紧急状态以及自卫原则来予以支持。共同体层面的自卫主要指向公民自我团结而采取的准公共结构,
四 雅各布森案及其合理性审查标准的影响
根据美国引文数据库Lexis的引文统计,截至2021年10月,雅各布森案被美国法院援引了1049次,远多于同时代“臭名昭著”的洛克纳案
(一)纵向辐射:美国强制疫苗接种案司法审查的百年基调
在雅各布森案之前,美国已有11个州制定了针对天花的强制疫苗接种法律,尤其是规定中小学生未接种天花疫苗的,将被禁止进入公立学校。据美国学者考据,以接种疫苗作为公立学校入学的先决条件的最早立法出现在1827年。
事实上,就在雅各布森案之后短短17年,联邦最高法院又受理了一起强制疫苗接种立法纠纷案例,即1922年的查克特诉金案(Zucht v.King),
经由雅各布森案和查克特诉金案及其背后合理性审查基调的确认,美国各州在强制疫苗接种上算是扫清了宪法障碍,这一标准一直持续到今天。在强制接种立法的疫苗范围上,也从天花疫苗不断扩展到各种疫苗,如乙肝疫苗、脊髓灰质炎疫苗、甲流疫苗、宫颈癌疫苗。尤其是在将接种疫苗作为入学条件上,基本每个州都作出了这样的立法。基础疫苗接种计划是一个国家公共卫生建设的重要组成部分,雅各布森案及其合理性审查标准的建立,使得各州在推广强制接种疫苗上得以施展手脚,这无疑为美国公共卫生水平的提高作出了重要的贡献。
(二)横向扩张:雅各布森案对其他公共卫生管制权的支持
雅各布森案及其合理性审查标准还为州警察权在其他公共卫生和安全领域的行使和扩张提供了支持,“雅各布森案留给我们的主要财富当然是它为社会福利理论和警察权规制所做的辩护”。
由于公共安全和健康是雅各布森案中的核心政府利益,该案除了辐射传统公共卫生领域外,也在公共安全领域发挥了重要作用。如在卡萨斯州诉亨德里克斯案(Kansas v.Hendricks)
值得一提的是,依据合理性审查标准,联邦最高法院在纽约州外科医生协会诉阿克塞尔罗德案(New York State Society of Surgeons v.Axelrod)
上述所列案例,只是所有援引雅各布森案及其审查标准和法理进行裁判的公共卫生案例的冰山一角。事实上,只要涉及警察权行使和公民个人自由权之间张力的司法审查,雅各布森案及其标准都是极具开拓性和标准性的。甚至雅各布森案已经被发展成为一种在诸如传染病和流行病等情形中的独特的宪法审查标准,即在雅各布森案的司法审查标准之下,只要州的规定与公共健康有一些关联且没有明显违反特定的基本权利,就会被认定为合宪。
五 强制疫苗接种案合理性审查的争议
雅各布森案的审查标准及其法理规则确立以来,一直成为各州和联邦行政机关开展疫苗强制接种立法和政策背后的强有力支持,使得美国法院即使在反疫苗运动的巨大社会压力之下,也始终能站在他们所理解和接受的科学立场来维护强制疫苗接种法律的正当性和合宪性。然而,在一个以自由主义为底色的社会和国家,美国人对自由的重视和向往,在抽象层面上甚至可以说超越对个体生命价值的重视,任何对自由的限制和约束,尤其是基于政府警察权的强制,注定会引起美国社会的反弹。由于美国司法机构在强制接种疫苗案中一直坚持最低限度的合理性审查标准,使得州基于公共安全和健康等共同善的目的而行使警察权、干预公民个人自由的立法没有被施加任何说明立法目的的负担,导致雅各布森案一直在美国理论界备受争议,
(一)事实基础:两种疫苗必要性的区分
质疑雅各布森案及其审查标准的事实基础在于:一方面,随着医学的进步和疫苗技术的发展,一些针对非空气传播疾病的新疫苗不断出现,强制接种这些疫苗是否仍然符合雅各布森案所确立的法理规则和审查标准,不断成为强制疫苗接种法律问题中的核心争议。“强制接种计划的正当性既有科学因素,也受宪法限制。科学因素包括传染病的流行率、发病率、严重程度和传播方式,任何疫苗在预防传播方面的安全性和有效性。宪法限制包括对不合理的身体侵犯的保护,如对有不良反应风险的个人强制接种疫苗;以及对拒绝接种的物理限制和不合理的处罚。”
另一方面,合理性审查标准中最重要的论证基础就在于疫苗接种可以形成群体免疫,从而构成控制传染病传播的唯一手段。在这种情况下,疫苗本身的有效性和强制接种的必要性都支持疫苗强制接种立法的合理性,接种疫苗成为保护公共健康和公共安全的有效的甚至是唯一的途径,从而因强制接种疫苗而限制个体自愿接种的自由也就具备了基础。然而,很多针对非空气传播的传染病甚至其他基础性疾病所研发的疫苗不断问世,接种疫苗在医学上不再是为了消灭像天花一样的病毒来保护公众健康所必需,这些疾病虽然构成对公共卫生的严重威胁,疫苗也是预防和治疗这些疾病的有效方式,但却不是唯一的方式,而只是一种替代性的措施。如针对性传播疾病的疫苗只会直接使性行为活跃的人受益,因此,若州立法机构对这类疾病的疫苗进行强制要求,可能会导致违反宪法。
基于上述事实基础,有学者主张,在法律上应当区分疫苗接种的两种必要性——医学必要性和实际必要性,以加强和细化合理性审查中的合理手段因素。
(二)理论准备:迈向严格审查的基本权利之建构
对疫苗进行这两种区分,可以使得州或者联邦的疫苗政策制定者以及法庭能够更加精准地区分公民自由和公共健康需要。
根据严格审查标准的含义和审查步骤可知,
证成了免于强制接种疫苗权或者拒绝接受非自愿疫苗接种权或者拒绝接种疫苗权作为受美国宪法所保障的基本权利,就意味着可以对州强制疫苗接种立法采取严格审查标准进行司法审查。这无疑将给统治美国强制接种疫苗案司法审查百年的雅各布森案带来挑战。如果美国的疫苗接种司法审查最终要迈向严格审查时代,也即要求各州不但要为强制疫苗接种立法提出令人信服的、正当的政府利益,还必须证明立法是为了实现该利益而量身定制的,仅仅主张保护公民健康和公共安全的共同善还远远不够,还需要立法机关具体而深入地阐释它们制定强制疫苗接种法律的理由,且其立法的范围没有被不合理地扩大。
六 雅各布森案及其审查标准尚未被挑战
回到本文开头的最新强制疫苗接种案:2021年11月,美国劳工部所属的职业安全与健康署根据《职业安全与健康法》(the Occupational Safety and Health Act,1970)的规定,发布了一项紧急临时标准,要求所有拥有100名以上雇员的雇主必须“确保他们的雇员全面接种疫苗或每周至少进行一次核酸检测”,不遵守该规定的员工必须被“赶出工作场所”。违反规定的雇主将面临最高可达13,653美元的罚款。许多州、企业和非营利组织诉诸全国各地的上诉法院,试图挑战职业安全与健康署的这一疫苗强制令。最终联邦最高法院合并了其中两份申诉——一份来自美国独立企业联合会,另一份来自各州联盟——并在2022年1月7日进行了快速听证,最终于1月23日以6∶3的结论推翻了职业安全与健康署的这一强制接种疫苗规定。
职业安全与健康署案争议的合宪性焦点是《职业安全与健康法》是否明确授权了劳工部部长通过职业安全与健康署发布疫苗强制令。联邦最高法院认为,《职业安全与健康法》仅仅授权了劳工部部长制定工作场所的安全标准,而非采取广泛的公共卫生措施。感染新冠肺炎的风险与所有人所面临的犯罪、空气污染或各种传染病等各类日常危险均没有任何本质不同,仅仅因为大多数美国人都有工作且同时面临同样的风险便允许职业安全和健康署规范人们日常生活的危险,将会导致在没有国会明确授权的情况下大大扩大职业安全和健康署的监管权力。进而法庭否决了劳工部通过职业安全与健康署发布的这一政策,从而也就否定了联邦政府推广强制接种疫苗的计划。但该案并没有推翻雅各布森案,甚至在判决中都没有引用雅各布森案。这是因为雅各布森案主要表明维护公共卫生安全与健康是州所享有的天然权力,从而基于合理性审查的标准肯定了公共卫生警察权的正当性。而职业安全与健康署案反对的是联邦行政机构拥有广泛的规制公众健康的权力,认为联邦行政机构在全国推广强制疫苗接种构成对三权分立原则和民主精神的违背。
换句话说,两个案件之间并不构成同案或者类案,因此雅各布森案的裁判规则并不适用于2022年的职业安全与健康署案,自然也不存在审查标准的推翻或者代替的问题。职业安全与健康署案只是一个宪法解释的问题,既没有侵犯平等保护或者正当程序的问题,也没有提出基本权利的问题,即联邦最高法院最终并没有提出职业安全与健康署发布的紧急标准侵犯了工人的基本权利等理由,因此各级审查标准在该案中并不适用。事实上,联邦最高法院三位大法官在判决书的同意意见中通过援引重大问题原则这一理论,重申了州、地方权力的广泛性和联邦政府权力的有限性、分散性。该理论认为,如果议会希望将一项具有巨大的经济和政治意义的决定交给行政机构,那么,议会必须清楚地表达其决定。进而他们认为《2021美国救援计划法》等并没有授予职业安全与健康署或任何其他联邦机构发布疫苗强制令的权力,因此,职业安全与健康署发布的政策就不合宪。
这意味着,尽管雅各布森案因其合理性审查标准的广泛性而受到了诸多质疑,但其所确立的法理和规则并没有被2022年的最新案例所挑战或者代替。在相当长的时间内,雅各布森案留给公共卫生治理的法治遗产,仍然会继续延续下去。
继承和发展这笔法治遗产的主角仍然是各州。法院借助目的合法性与手段合理性以及两者的匹配关系这一套判断方法,肯定州所固有的警察权在公共卫生与安全维护上的正当性,从而可以持续为强制疫苗接种立法提供合宪性支持。当然,即使雅各布森案及其合理性审查标准被挑战,司法机关对州强制疫苗接种立法或者政策进行严格审查,也并不会为了让所有强制疫苗接种的法律或政策无效,更不是为了阻止各州为公民的健康、安全和福祉进行立法和监管。相反,严格审查只是给州的立法或者行动施加了更多的理由说明义务,也即立法不能仅仅只是为州政府的利益服务,而是要保护每个人决定如何处理自己身体和健康的基本权利。在现代医学技术持续进步、个体自主逐渐强化的现代社会思潮下,强制疫苗接种立法和政策的严格审查,也许意味着另外一种正当性追求。
来源:环球法律评论. 2022,44(02)