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黄文艺:“平安中国”的政法哲学阐释
管理员 发布时间:2022-07-23 10:51  点击:314

2013年习近平总书记对政法工作作出重要指示时所提出的“平安中国”,是习近平法治思想所创立的新法治话语体系中的原创性范畴,也是凝聚中国传统治理智慧、表达人民群众普遍诉求的国家治理范畴。党的十九大以来,平安中国已逐步从政法领域的目标性范畴上升为国家治理的目标性范畴。党的十九届五中全会将建设更高水平的平安中国确立为十四五时期的重要任务,将平安中国建设达到更高水平确立为2035年远景目标的重要内容。但是,在我国社会科学研究特别是法学研究中,“平安中国”并未受到应有的学术重视,也缺乏有分量的研究成果。本文试图从政法哲学的角度,对“平安中国”所蕴含的治理理论、制度和实践内涵进行解读,以期推动平安中国理论研究。

一、平安中国范畴的知识史梳理

回顾中华民族几千年文明史,平安中国的提出无疑具有深厚的民族性格基因、深远的历史文化根基和深刻的传统治理智慧。自古以来,中华民族就有厌恶动荡战乱、追求国泰民安的强烈集体意愿和心理结构。“有着五千多年历史的中华文明,始终崇尚和平,和平、和睦、和谐的追求常常根植于中华民族的精神世界之中,深深溶化在中国人民的血脉之中。……‘以和为贵’、‘和而不同’、‘化干戈为玉帛’、‘国泰民安’、‘睦邻友好’、‘天下太平’、‘天下大同’等理念世代相传。”1中国仁人志士怀有“为万世开太平”的政治抱负,前赴后继地探索跳出治乱兴衰历史周期率之道,提出了各种各样的治国安邦方案。

(一)古典的“天下太平”范畴

“天下太平、共享大同是中华民族绵延数千年的理想。”2早在先秦时代,儒道两家就提出了“太平”概念,把“天下太平”视为治国的理想境界。《庄子》称:“以此事上,以此畜下,以此治物,以此修身,知谋不用,必归其天。此之谓太平,治之至也。”3《孔子家语》云:“是故天下太平,万民顺伏,百官承事,上下有礼也。”4《孝经》称:“上敬下欢,存安没享,人用和睦,以致太平。”5从两汉时期起,“太平”概念逐渐成为古代典籍中的高频词汇,天下太平问题已成为古典礼法哲学的重要主题。大体而言,古代先贤关于天下太平的讨论,主要围绕什么是天下太平、如何达致天下太平这两个问题展开。

关于什么是天下太平,古代先贤从多元视角描述了天下太平的基本标志,立体化地阐释了太平之世的丰富内涵。对这些论述加以梳理,可将其分解为以下三种阐释进路:

一是从君臣、上下、官民、父子、夫妇等关系出发,把天下太平诠释为各类主体各归其位、各得其宜,最终形成人际关系和谐、和睦、和美的状态。汉代思想家大多从这个角度来阐释天下太平的理想状态。董仲舒提出:“众圣辅德,贤能佐职,教化大行,天下和洽,万民皆安仁乐谊,各得其宜,动作应礼,从容中道。”6刘安认为:“天下安宁,政教和平,百姓肃睦,上下相亲。”7韩婴称:“太平之时,民行役者不逾时,男女不失时以偶。孝子不失时以养;外无旷夫,内无怨女;上无不慈之父,下无不孝之子;父子相成,夫妇相保;天下和平,国家安宁;人事备乎下,天道应乎上。”8

二是从盗贼、囚犯、诉讼、冤案、贪墨数量等政刑指标出发,把天下太平的理想状态归结为天下无贼、天下无囚、天下无冤、天下无讼、天下无刑、天下无贪等。9古人把盗贼绝迹、路不拾遗、夜不闭户视为社会治安的理想状态,所谓“海内升平,路不拾遗,外户不闭,商旅野宿焉”。10古人把监狱囚犯多少作为评价地方官员治理绩效的重要指标。《隋书》称,刘旷为平乡令,“风教大洽,狱中无系囚,争讼绝息,囹圄尽皆生草,庭可张罗”。11古代统治者将民无冤屈视作司法的最高境界。《汉书》称:“张释之为廷尉,天下无冤民;于定国为延尉,民自以不冤。”12孔子提出了“无讼”的司法理想:“听讼,吾犹人也,必也使无讼乎! ”13陈子昂从刑措不用的角度定义太平之美:“昔者圣人务理天下者,美在太平;太平之美者,在于刑措。”14史书称颂:“成康之际,天下安宁,刑错四十馀年不用。”15

三是从人际和谐、政刑治理等多元维度来综合界定天下太平的内涵。《礼记》所描述的“天下大同”理想和“天下太平”理想是相通的,包含了天下为公、人际和谐、政刑治理等元素:“大道之行也,天下为公,选贤与能,讲信修睦。故人不独亲其亲,不独子其子,使老有所终,壮有所用,幼有所长,矜、寡、孤、独、废疾者皆有所养,男有分,女有归。货恶其弃于地也,不必藏于己;力恶其不出于身也,不必为己。是故谋闭而不兴,盗窃乱贼而不作,故外户而不闭,是谓大同。”16董仲舒也曾从人际和谐、政刑治理、天降祥瑞等方面来综合界定天下太平的状态:“古以大治,上下和睦,习俗美盛,不令而行,不禁而止,吏亡奸邪,民亡盗贼,囹圄空虚,德润草木,泽被四海,凤皇来集,麒麟来游。”17

关于如何达致天下太平,古代先贤深刻认识到影响治乱的因素很多,因而提出了多元化的太平之道。王符以富民和教民为太平之基,可谓概括出古代先贤的一个基本共识。“夫为国者以富民为本,以正学为基……故明君之法,务此二者,以为成太平之基,致休征之祥。”18古代开明的统治者都认识到,百姓困苦乃是盗贼丛生甚至天下大乱的根源。唐太宗李世民指出:“民之所以为盗者,由赋繁役重,官吏贪求,饥寒切身,故不暇顾廉耻耳。”19明太祖朱元璋亦认为:“今天下有司能用心于赋役,使民不至于劳困,则民岂有不足,田野岂有不安,争讼岂有不息,官吏岂有不清?”20受儒家思想影响,古代政治家、思想家往往把礼义教化作为实现天下太平的必由之路,具有崇德礼(礼乐)而贬政刑的倾向。《礼记》称:“言而履之,礼也;行而乐之,乐也。君子力此二者,以南面而立,夫是以天下太平也。”21政刑只是辅助德礼的治具,单靠政刑无法达致太平之世。刘向称:“教化,所恃以为治也,刑法所以助治也。今废所恃而独立其所助,非所以致太平也。”22王符认为:“法令刑赏者,乃所以治民事而致整理尔,未足以兴大化而升太平也。”23

(二)现代的“平安中国”范畴

对国家治乱兴衰问题的深度关注和深切考量,是从古至今中国政治法律哲学一以贯之的思想传统。在长期的执政治国实践中,中国共产党把稳定、和谐、平安等价值确立为高位阶的治理目标,持续探索党和国家长治久安之道。在经历“文化大革命”十年内乱后,邓小平反复强调稳定压倒一切:“中国的问题,压倒一切的是需要稳定。凡是妨碍稳定的就要对付,不能让步,不能迁就。……中国不能乱,这个道理要反复讲,放开讲。”24进入21世纪,面对社会矛盾凸显期,中国共产党把和谐摆在重要位置,强调社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。胡锦涛指出:“我们要构建的社会主义和谐社会,是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设协调发展的社会,是人与人、人与社会、人与自然整体和谐的社会。”25党的十八大之后,习近平总书记在总结中华传统优秀文化和党治国理政经验的基础上明确提出了“平安中国”:“把人民群众对平安中国建设的要求作为努力方向,坚持源头治理、系统治理、综合治理、依法治理,努力解决深层次问题,着力建设平安中国,确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。”26与古典的“天下太平”相比,现代的“平安中国”具有以下几个鲜明特征:

第一,“平安中国”是在深刻总结世界各国治理经验教训的基础上提出来的。平安中国的提出,不仅是对中国几千年治国智慧的系统总结,更是对世界各国治理经验教训的理性提取。“从世界范围看,许多国家由于政局动荡、社会动乱,不仅失去发展机遇,也给这些国家的人民带来深重灾难。”27二战结束以来,不少发展中国家难以跳出治乱循环周期率,每隔一段时间就进入政治动荡、国家失序的局面,导致经济发展无法摆脱“中等收入陷阱”。一些发展中国家长期处于暴力冲突甚至战火纷飞的局面,难以建立起正常的法律秩序和社会秩序,被西方贴上了“软弱国家”或“失败国家”的标签。近年来,由于政治极化、种族冲突、新冠肺炎疫情等多重因素的综合作用,美国等西方国家也开始呈现出各种乱局,如法国的黄背心运动、美国华盛顿国会山骚乱事件等。面对当今世界的困局乱局变局,习近平总书记站在国家治理现代化的高度,明确提出了平安中国范畴,把建设更高水平的平安中国确立为新时代新征程的全局性、战略性目标。这无疑对于巩固社会长期稳定的中国奇迹、全面建设社会主义现代化国家、实现第二个百年奋斗目标具有重大理论和实践意义。

第二,“平安中国”包含政治稳定、公共安全、社会安定、个人安全、人际和谐等丰富内涵。与平安相关的范畴有很多,诸如秩序、安全、稳定、和平、和谐等。平安中国作为一个原创性范畴,把这些范畴的丰富内涵有机整合起来,重组为一个统摄性、包容性、体系性强的新范畴。例如,在西方法哲学中,秩序通常被理解为“在自然进程和社会进程中存在着某种程度的一致性、连续性、稳定性”。28但平安中国不只意味着社会进程的连续性、稳定性、可预测性,还强调人际关系的和谐性、友善性、团结性。党的十九大以来,随着平安中国上升为国家治理的目标性范畴,这一范畴已成为对国家治理体系的构建和完善具有牵引性、检验性功能的理论构架。

第三,“平安中国”贯穿着强烈的以人民为中心的立场。习近平总书记坚持从为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民出发提出和阐述平安中国建设。一是从人民的平安需求出发论证平安的重要性。“平安是老百姓解决温饱后的第一需求,是极重要的民生,也是最基本的发展环境。”29“国泰民安是人民群众最基本、最普遍的愿望。”30二是从人民的主体地位出发论述平安中国建设的基础性力量。“充分发挥广大人民群众积极性、主动性、创造性,切实维护广大人民群众安全权益,始终把人民作为国家安全的基础性力量,汇聚起维护国家安全的强大力量。”31三是从造福人民出发论述平安中国建设的根本任务。推进平安中国建设,必须坚持以人民安全为宗旨,保障人民生命财产安全,保障人民安居乐业。

第四,“平安中国”蕴含着法安天下的基本理念。虽然现代政法哲学和古典礼法哲学共享综合治理的思想,但二者所强调的法在平安(太平)上的地位和作用有显著区别。古典礼法哲学更强调以礼乐(德礼)治天下、安天下,现代政法哲学更强调法治天下、法安天下。习近平总书记反复强调,“法安天下”,32“法治是平安建设的重要保障”,“充分发挥法治的引领和保障作用”。33值得指出的是,习近平法治思想的一个显著特色就是从国家治乱兴衰的维度论述法治的重要作用。习近平总书记提出:“法治兴则国家兴,法治衰则国家乱。什么时候重视法治、法治昌明,什么时候就国泰民安;什么时候忽视法治、法治松弛,什么时候就国乱民怨。”34他反复强调,全面推进依法治国是维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求和长远考虑。“全面推进依法治国,是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题,解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。”35“全面推进依法治国,是着眼于实现中华民族伟大复兴中国梦、实现党和国家长治久安的长远考虑。”36

二、平安中国的语义分析

在当代中国语境下,无论是在日常语言中,还是在政治话语体系中,“平安”都是一个使用频率高、语义内涵宽的概念。特别是党的十八大以来,各行各业都使用“平安”“平安中国”语词,出现了词同而义不同的现象。本部分从政治语言学的角度,根据“平安中国”所涉及的政治和社会场域的范围大小,将其语义区分为狭义、中义、广义三种。

(一)狭义上的平安中国

狭义上的平安中国,是指社会治安意义上的平安社会。曾任中央政法委书记的罗干指出:“平安建设是以解决社会治安问题、维护社会和谐稳定为目的的群众性创建活动。解决好人民群众关注的社会治安问题,是平安建设的核心内容”。37这是与老百姓切身利益最密切相关的平安,主要是指各类威胁社会安全的违法犯罪得到有效控制,社会成员人身和财产安全得到有效保障,日常生活生产秩序得到有效维护。

从治理体制上看,狭义上的平安中国建设主要依靠公安机关。中国共产党自局部执政时起,就以“公安”来命名治安保卫机构。38这一名称的优点就在于其清晰地揭示了公安机关与社会治安、公共安全的直接关系。在第一次全国公安工作会议上,周恩来曾提出了“国家安危公安系于一半”39的命题。有学者认为,公安是指国家所固有的保卫国家安全、维护社会安定、保障人民安宁的内务职能。40《公安机关组织管理条例》第2条对公安机关的职能作出了明确规定,即“承担依法预防、制止和惩治违法犯罪活动,保护人民,服务经济社会发展,维护国家安全,维护社会治安秩序的职责”。

从古今中外情况看,社会治安状况是衡量一个国家安不安全、平不平安的核心指标。尽管中外评价社会治安状况的指标和方法多样,但普遍承认刑事案件发案数量是最重要指标。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》提出的主要目标是,“努力使影响公共安全的暴力恐怖犯罪、个人极端暴力犯罪等得到有效遏制,使影响群众安全感的多发性案件和公共安全事故得到有效防范”。近年来,中国被公认为世界上最有安全感的国家之一,社会治安状况处于历史最好水平,都是用各种案件数据说话的。据统计,2020年,全国刑事立案总量已实现五年连降,八类主要刑事案件和查处治安案件数量已实现六年连降;我国每10万人中命案数为0.56,是命案发案率最低的国家之一;每10万人中刑事案件数为339,是刑事犯罪率最低的国家之一;持枪、爆炸案件数量连续多年下降,是枪爆犯罪最少的国家之一。41

(二)中义上的平安中国

中义上的平安中国,是指政法机关所要推进的平安中国建设。如前所述,平安中国是2013年习近平总书记对政法工作作出重要指示时明确提出的。这种意义上的平安中国比狭义上的平安中国内涵更为丰富,是指政治安全防线稳固、矛盾纠纷有效化解、违法犯罪有效遏制、灾害事故有效防范、社会心态理性平和、人民群众安居乐业的平安和谐状态。

从治理体制上看,中义上的平安中国建设主要依靠政法机关。政法是中国共产党的政治分类学的产物,是当代中国最具标识性的体制范畴,代表了一种关于审判、检察、警察、国家安全、司法行政等机关相互关系的独特定义和制度安排。42从新中国成立初期起,公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等强力机关就因性质地位的相近性、职权职责的关联性而被划入政法机关的范畴。2019年颁行的《中国共产党政法工作条例》以党内基本法规形式对这一体制予以法治化确认。该条例第3条规定了政法机关的范围,包括党委政法委、审判机关、检察机关、公安机关、国家安全机关、司法行政机关等单位。其中,党委政法委是党委领导和管理政法工作的职能部门,是实现党对政法工作领导的重要组织形式。第5条规定了政法机关的主要职责,即“维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业”。这些职责主要属于中义上的平安范畴。

不过,中义上的平安中国建设不可能靠政法机关单打独斗,而需要党政机关和全社会共同努力。为此,从上个世纪90年代开始,从中央到地方都成立了社会治安综合治理委员会及其办公室(以下简称 “综治委” “综治办”),综治委主任一般由党委政法委书记兼任,综治办和政法委实行合署办公。2018年党和国家机构改革后,综治委、综治办被撤销,其职能被合并入党委政法委的职能范畴。从2019年至2020年,地方各级党委先后成立了平安建设领导小组,组长一般由党委书记兼任,办公室主任一般由党委政法委书记兼任,日常工作由党委政法委承担。2020年,党中央决定成立平安中国建设协调小组,负责平安中国建设的统筹谋划、组织协调、督导考核,组长由中央政法委书记兼任。从过去的综合治理领导体制到现在的平安建设领导体制,这种制度设计一以贯之地体现了由党委政法委主导和统筹平安建设工作的意图。

(三)广义上的平安中国

广义上的平安中国,是指总体国家安全观意义上的大平安。早在浙江工作时,习近平总书记就指出:“我们提出的‘平安’,不是仅指社会治安或安全生产的狭义的‘平安’,而是涵盖了经济、政治、文化和社会各方面宽领域、大范围、多层面的广义‘平安’。”432014年,习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上明确提出了总体国家安全观:“当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富,时空领域比历史上任何时候都要宽广,内外因素比历史上任何时候都要复杂,必须坚持总体国家安全观,以人民安全为宗旨,以政治安全为根本,以经济安全为基础,以军事、文化、社会安全为保障,以促进国际安全为依托,走出一条中国特色国家安全道路。”44总体国家安全观确立了新时代“大平安观”。一是清晰指明了平安建设的地位。习近平总书记指出:“国家安全和社会稳定是改革发展的前提”,“国家安全是头等大事”,“国家安全是安邦定国的重要基石”。45这些重要论述把国家安全与平安建设的战略地位提升到了新的高度。二是深入拓展了平安建设的内涵。总体国家安全观准确把握新时代国家安全形势新变化新趋势,推动安全内涵从传统安全向非传统安全、从内部安全向外部安全、从国土安全向国民安全、从自身安全向共同安全拓展,确立起了平安建设大视野、大格局、大境界。三是系统擘画了平安建设的蓝图。总体国家安全观所确立的涵盖政治、军事、国土、经济、文化、社会、科技、网络、生态、资源、核、海外利益、太空、深海、极地、生物等诸多领域安全的国家安全体系,为新时代平安建设提供了科学化系统化的路线图和施工图。

从治理体制上看,广义上的平安中国建设由党中央集中统一领导。2015年制定的《中华人民共和国国家安全法》确立了国家安全领导体制,即大平安建设领导体制。该法第4条规定:“坚持中国共产党对国家安全工作的领导,建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制。”第5条规定:“中央国家安全领导机构负责国家安全工作的决策和议事协调,研究制定、指导实施国家安全战略和有关重大方针政策,统筹协调国家安全重大事项和重要工作,推动国家安全法治建设。”中央国家安全委员会就是该法所规定的中央国家安全领导机构,也是大平安建设领导机构。中央国家安全委员会成立于2013年,主席由习近平总书记担任。此后,县级以上地方党委都成立了国家安全委员会,统筹协调本地区国家安全重大事项和重要工作。“各地区各部门主要负责同志要落实好平安建设领导责任制,履行好维护一方稳定、守护一方平安的政治责任。”46

在以上三种意义的平安中国中,本文重点讨论的是中义上的平安中国。

三、平安中国的理念分析

自古以来,中国政治家、思想家持之以恒地探索实现政通人和、国泰民安之道,不断提出和发展体现中国智慧、中国精神、中国气派的治理理念,形成了脉路相承、博大精深的治理哲学。例如,古代儒家提出了德礼(礼乐)政刑并举的思想。近年来,政法机关提出了坚持源头治理、综合治理、系统治理、依法治理的思想,政治、自治、法治、德治、智治“五治融合”的思想。47在笔者看来,当代平安中国的治理哲学的核心观念可被概括为预防治理、系统治理、综合治理、规则治理、契约治理、智能治理六大治理理念。

(一)预防治理

古代先贤把防患于未然、治病于未病作为社会治理的最高境界。《黄帝内经》云:“是故圣人不治已病治未病,不治已乱治未乱,此之谓也。夫病已成而后药之,乱已成而后治之,譬犹渴而穿井,斗而铸锥,不亦晚乎?”48《道德经》云:“为之于未有,治之于未乱。”49裴松之称:“明者防祸于未萌,智者图患于将来。”50这些论断蕴含着从治病到治国都要坚持预防为先、预防为主的治理哲学。改革开放以来,随着中国进入社会矛盾凸显期、刑事犯罪高发期、诉讼案件剧增期,当代中国治理哲学越来越回归古典治理传统,把社会治理的重心放到预测预警预防上来,尽可能将各类矛盾风险防范于源头、消解于未萌、化解于无形。习近平总书记指出,“古人说:‘消未起之患、治未病之疾,医之于无事之前。’法治建设既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口,大大小小的事都要打官司,那必然不堪重负!要推动更多法治力量向引导和疏导端用力,完善预防性法律制度,坚持和发展新时代‘枫桥经验’,完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”。51

在社会治安治理上,预防治理体现为“预防警务”理念,即把社会治安工作重心放到预警预防上来,最大限度减少违法犯罪的发生。2001年《中共中央 国务院关于进一步加强社会治安综合治理的意见》强调:“要坚决纠正‘重打轻防’的错误倾向,切实把思想观念、工作重点、警力配置、经费投入、考核奖惩机制等真正落到‘预防为主’上来”。公安机关明确提出了“预防警务”理念,要求充分发挥社会治安防控体系优势,及时发现、预防、制止违法犯罪。52

在社会矛盾化解上,预防治理体现为“前端治理”理念,即加强政府规划、决策、监管工作,从源头上防止社会矛盾风险的发生。在政法话语体系中,政法机关处于后端(末端)治理环节,其他党政机关处于前端治理环节。如果前端治理环节缺位或失职,就会将社会矛盾风险传导给后端治理环节,变成政法机关必须处理的诉访矛盾。53因此,政法机关主张,“坚持末端处理与前端治理相结合,提升预防化解社会矛盾的水平”。54加强前端治理,就是各个党政机关将防控社会稳定风险贯穿于规划、决策、监管全过程,防止因规划不科学、决策不合理、监管不到位而引发社会矛盾。

在诉讼治理上,预防治理体现为“诉源治理”理念,即从源头上化解社会矛盾纠纷,最大限度避免或减少诉讼性纠纷。面对日益严峻的“案多人少”问题,中央政法委和最高人民法院提出了“诉源治理”概念。中央政法委提出,“完善诉源治理机制,把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,引导更多纠纷在诉讼外解决”。55诉源治理至少包括两重含义:一是完善群众诉求表达、利益协调、权益保障机制,及时回应诉求、疏导利益、抚平情绪,从源头上防范纠纷发生之可能;二是把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,引导纠纷尽可能以非诉讼方式化解,减少进入诉讼途径的纠纷量。

(二)系统治理

系统治理是指各类治理主体各负其职、各尽其能,实现优势互补、无缝协作,防止力量分散化、资源碎片化。改革开放初期的社会治安综合治理就包含了系统治理的观念。1991年《中共中央、国务院关于加强社会治安综合治理的决定》强调,在各级党委和政府的统一领导下,各部门协调一致,齐抓共管。2013年,党的十八届三中全会明确提出:“坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”党的十九届四中全会提出,坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,建设更高水平的平安中国。56总的看,系统治理包括党的领导、政社共治、部门协作、分层治理、区域合作等基本面相。

第一,党的领导是系统治理的政治保障。

正是由于中国共产党的集中统一领导,才能把各种治理力量资源整合起来,形成共建共治共享的社会治理格局,凝聚起平安中国建设的强大合力。习近平总书记在2019年中央政法工作会议上指出:“要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,打造共建共治共享的社会治理格局。”57

第二,政社共治是系统治理的基础环节。

在现代治理体系中,政府和社会是两大主体力量。现代社会治理的普遍特征是把社会力量挺在前面,让社会问题由社会力量解决,政府只做社会做不了、做不好的事情。改革开放以来,在社会治理变革中,政社关系经历了从政在社前到社在政前、从政府办社会到还权于社会、从强制关系到契约关系的转变过程。党的十八大以来,党中央明确提出建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,激发社会自治、自主、自律的力量,让群众身边的问题由群众自己解决。

第三,部门协作是系统治理的横向机制。

在政府治理体系中,从横向上看,平安建设需要各个党政机关齐抓共管。早在改革开放初期,政法系统就认识到,“要争取社会治安的持续稳定好转,光靠政法部门的工作还不够,还要靠各条战线、各个方面工作的进展”。58在新时代,只有各个部门共同发力,才能解决影响安全稳定的难点堵点痛点问题,构建起平安共建共治共享圈。“要创新完善平安建设工作协调机制,统筹好政法系统和相关部门的资源力量,形成问题联治、工作联动、平安联创的良好局面。”59为加强对平安建设工作的统筹协调,从中央到地方各级党委普遍设立了平安建设领导(协调)小组。因此,应充分发挥平安建设领导(协调)小组牵头抓总、统筹协调、督办落实等作用,激发各部门各单位参与平安建设的积极性,构建起区域统筹、齐抓共管的协同治理机制。

第四,分层治理是系统治理的纵向机制。

在政府治理体系中,从纵向上看,平安建设需要各个治理层级上下联动。这就是说,在党中央的集中统一领导下,明确从中央到省、市、县、乡、村各治理层级的职能分工,构建权责明晰、上下贯通、高效联动、运转灵活的分层治理机制。60党中央对平安中国建设实施集中统一领导,决定平安中国建设的大政方针、重大举措、重大事项。省级是省域平安建设的总指挥部,市级是重大矛盾风险的防控地,县级是普通矛盾纠纷的终点站,乡级是矛盾纠纷化解的主阵地,村级是矛盾纠纷化解的第一线。其中,乡级和村级基层治理在平安中国建设中居于基础性、要害性地位。“枫桥经验”最突出的优势,就是把矛盾风险防范化解在基层,实现小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交。

(三)综合治理

中国自古以来就注重各种治理手段相融相合、互济互补,形成了多管齐下、多措并举的综合治理传统。古代先贤提出了道、德、礼、乐、仁、义、政、法、术、势等各种治理之道。《尹文子》概括了八种治术:“仁、义、礼、乐、名、法、刑、赏,凡此八者,五帝、三王治世之术也。”61《太平经》列出了十种“治法”:“一为元气治,二为自然治,三为道治,四为德治,五为仁治,六为义治,七为礼治,八为文治,九为法治,十为武治。”62他们认识到,每种治理手段各有其长亦各有其短,只有多种治理手段并行不悖、相得益彰,方能做到经国序民、天下太平。《礼记》云:“礼节民心, 乐和民声, 政以行之, 刑以防之。礼乐刑政,四达而不悖, 则王道备矣。”63

综合治理是平安中国建设的基础性理念。早在改革开放初期,为解决当时较为突出的社会治安问题,中央政法委明确提出了“社会治安综合治理”的概念。1982年《中共中央关于加强政法工作的指示》提出:“把各条战线、各个部门、各个方面的力量组织起来,采取思想的、政治的、经济的、行政的、法律的各种措施和多种方式,推广适合各种情况的安全保卫责任制,把‘综合治理’真正落实到各个方面。”641991年《中共中央、国务院关于加强社会治安综合治理的决定》把综合治理概括为,运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段,打击、防范、教育、管理、建设、改造六个方面环环相扣。65进入新时代,综合治理概念从社会治安领域进一步扩展适用于社会治理和国家治理领域。2019年以来,中央政法委提出了政治、自治、法治、德治、智治“五治融合”的综合治理思想,“充分发挥政治引领作用、自治基础作用、法治保障作用、德治先导作用、科技支撑作用”。66“‘五治’是我们党领导人民探索中国特色社会主义国家治理之路的实践结晶,也是新时代推进国家治理现代化的基本方式。”67

如果说德礼政刑相为终始代表了古典版的综合治理范式,那么政治自治法治德治智治五治融合就代表了现代版的综合治理范式。68其中,政治,是指充分发挥政治系统的作用,通过领导、规划、监管、服务等方式,防范化解各种安全稳定风险。自治,是指充分发挥社会体系的作用,通过邻里互助、慈善救助、社区自治、行业自律等方式,让社会问题尽可能由社会解决。法治,是指充分发挥法治体系的作用,通过立法、执法、司法、法治教育等方式,引导社会问题依法有序公正高效地解决。德治,是指充分发挥道德体系的作用,通过治心化性、抑恶扬善、移风易俗等方式,促进人心正、社风净、民风纯。智治,就是充分发挥现代科技的作用,推进社会治理工作数字化、网格化、智能化,提高平安建设的效能效率。

(四)规则治理

规则之治是现代社会治理的基本模式,是平安中国建设的基础范式。无论是法律规则还是非法律规则,作为公共意志表达和集体选择产物的规则,能为人们的行为安排提供确定的理性预期,防止公权主体的恣意和私权主体的任性。基层治理实践证明,无规则地“花钱买平安”、无标准地“以妥协求和谐”,只能是按下葫芦浮起瓢,不仅难以保障长久的平安和谐,还会诱发民众以访施压、以闹逐利的非理性行为。平安中国建设所需要的规则是包括法律规则和非法律规则在内的多元规则,所实行的规则之治是多元规则之共治。

第一,软法和硬法共治。

学界根据规则之强制力不同,将规则分为硬法(国家法规则)和软法(社会规则)。中国自古以来就推行礼法合治,重视发挥各类社会规则的作用。习近平总书记在讲到立法先行时强调完善两个规范体系:“加快完善法律、行政法规、地方性法规体系,完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的社会规范体系,为全面推进依法治国提供基本遵循。”69前者是硬法规范体系,后者是软法规范体系。在平安中国建设中,应坚持将软法挺在前面,能用软法解决的问题,就不一定要硬法出手。近年来,不少行业特别是新兴行业出现的混乱无序、野蛮生长问题,往往与这些领域的制度供给不及时、不充分,因而“明规则”缺位、“潜规则”盛行有关。因此,应鼓励行业组织制订行业规章制度等软法规则,加强行业自治自律,推动行业立治有体、施治有序。

第二,民法和刑法共治。

从部门法分类来看,平安中国建设所运用的法律规则主要有民法、行政法、刑法等规则。长期以来,一些政法机关习惯于运用刑事手段进行社会治理,存在重刑轻民甚至“过度刑法化”70的问题。近年来,从学界到政界越来越强调运用民法手段进行社会治理。中央政法委提出,“树立谦抑理念,对通过民事、行政法律手段就能妥善处理的经济案件,不使用刑事强制手段,努力以较小成本取得较好效果”。71学术界提出,“民刑共治”。72“刑法要谦抑,民法要扩张。”73在平安建设实践中,大部分社会矛盾纠纷都属于民事性质的,通过民事法律手段就能妥善处理。刑法只是社会治理的最后法律手段,是平安建设的最后一道防线,“坚决防止以刑事案件名义插手民事纠纷、经济案件”。74

第三,中央法和地方法共治。

2015年修改后的《立法法》,已赋予所有设区的市地方立法权。平安建设的许多规则都可由地方先行制定和实施,积累经验后再由中央层面制定法律法规。从制度创新看,枫桥经验、网格治理等新制度新经验都是先由地方探索出来的,然后再由中央层面总结推广。在2019年以来中央政法委推进的市域社会治理现代化实践中,各地出台了一系列地方性法规,如《南京市社会治理促进条例》《深圳经济特区平安建设条例》等。因此,在平安建设的制度供给和运行模式上,应坚持中央法和地方法并重,实行中央法和地方法共治。

(五)契约治理

在现代社会,平安建设的各类主体处于平等关系,因此,它们之间的合作治理只能建立在契约关系的基础之上,呈现为一种契约治理格局,即党的十八大以来所讲的共建共治共享的社会治理新格局。具体来说,契约治理包含共商、共治、共享三大元素。

一是共商。从启动环节来看,契约治理源于相关各方在平等协商的基础上所达成的合意、共识。契约治理的要义是众人之事众人商量,形成体现各方共同意志的契约。这里所说的契约,不仅包括以合同文本形式存在的显性契约,还包括以非合同形式存在的隐性契约。平安建设领域最典型的隐性契约,就是政府对社会主体作出的、并为社会主体所相信的各种奖励性承诺,如对见义勇为行为、志愿者活动的奖励。

二是共治。从实施环节看,契约治理表现为相关各方在契约框架下的共同治理,即各方依据契约所确立的权利义务,对社会安全稳定问题进行合作治理。例如,社会组织根据与政府签订的公共服务合同,向社会成员提供公共法律服务、纠纷化解服务等。

三是共享。从结果环节看,契约治理表现为相关各方共同受益。这里所说的受益,不仅体现为相关各方都从平安这种公共产品中受益,还体现为相关各方能获得所约定的回报。例如,按照严重精神障碍患者监护以奖代补的规定,因尽到监护责任而没有发生肇事肇祸行为的监护人,就有权获得政府的相应奖励。

(六)智能治理

智能化是平安建设现代化的鲜明标志,是破解平安建设难题的重要法宝。党的十八大以来,政法机关牢牢把握新一轮科技革命的历史性机遇,深入推进社会治理大数据、智能化建设,化后知为先知、化不知为可知、化不能为可能,防控各种矛盾风险和违法犯罪的能力显著提升。

一是加快平安建设数据集成共享。智能治理要以大数据为基础。只有拥有海量数据,才能产生超级算力、形成超级智能。近年来,在各级党委和政府的推动下,政法机关一直在推进政府部门政务数据、公共服务机构服务数据、互联网平台公共数据等各类数据资源整合,加快建设社会治理数据库,充分发挥大数据“千里眼”“顺风耳”“雷达站”的作用,提高矛盾风险的预测预警预防能力,推动构建预防性社会治理新模式。

二是加快平安建设智能科技研发,升级智能感知、智能采集、智能分析、智能预警、智能决策等技术,提高平安建设全要素、全过程、全链条的智能化水平,实现平安建设少人化乃至无人化的目标。如何以数字技术取代人海战术,推动平安建设少人化或无人化,是平安建设智能化的最终目标。传统的平安建设基本上依靠“人海战术”,即人盯人、人管人、人防人,因而基层反映最多的问题是人手不足的问题。当前,不少面向基层平安建设的智能系统仍属于弱人工智能,非但没有起到减负减人作用,反而加剧了增负增人效应。因此,应加快研发面向多场景、多应用、多安全级别等的自主无人系统,以提高平安建设智能化、无人化水平。

四、平安中国的机制分析

平安中国不只是一个目标性、理念性范畴,也是一个制度性、操作性范畴,包括一整套紧密相连、衔接协调的体制机制和制度安排。经过持续不断的探索和完善,平安中国建设体系已演化出一系列既有功能分工又有密切协作的精细化治理体系。究其要者,主要包括维护政治安全体系、社会治安防控体系、社会纠纷解决体系、社会公平保障体系、社会德治德育体系、社会应急管理体系。

(一)维护政治安全体系

政治安全包括国家主权、政权体系、社会制度、意识形态等方面的安全,在平安建设中居于首要地位和最高层次。“政治安全攸关我们党和国家安危,其核心是政权安全和制度安全。”75在传统的政法话语中,政法机关的主要职能被定位为维护人民民主专政。“政法工作就是直接的、明显的巩固与发展人民民主专政”,76“政法部门的任务主要是关于人民民主专政的具体实施,要指导群众的政治斗争”。77军队和政法机关被视为专政机关,并被赋予“枪杆子”“刀把子”象征符号。“军队是人民民主专政的坚强柱石,政法机关是人民民主专政的专门机关。它们是党和人民手中掌握的枪杆子、刀把子。”78如果说1997年《刑法》修正案将“反革命罪”改为“危害国家安全罪”,开启了从国家安全角度理解政法机关专政职能的话语转向,那么党的十八大以来提出的总体国家安全观,则催生了对政法机关专政职能的新诠释,即维护国家政治安全。习近平总书记在2017年对政法工作的指示中强调,“要把维护国家政治安全特别是政权安全、制度安全放在第一位,提高对各种矛盾问题预测预警预防能力”。79

党的十八大以来,维护政治安全机制的一个历史性变化就是更加注重在法治轨道上保障国家政治安全。在立法上,国家立法机关出台统领性的《国家安全法》,制定或修改《反间谍法》《反恐怖主义法》《境外非政府组织境内活动管理法》《国家情报法》《密码法》《香港特别行政区维护国家安全法》等,构建起比较完备的国家安全法律体系,为依法防范和惩治境内外敌对势力的分裂、颠覆、渗透、破坏活动提供了法律依据。在执法司法上,国家政法机关综合运用刑事、行政、民事等法律手段惩治各种危害国家政治安全的违法犯罪行为。一是运用刑事法律手段,依法惩治《刑法》所规定的各种危害国家安全的犯罪活动。二是运用行政执法方式,有效防范遏制境内外人员的渗透破坏活动。三是通过民事诉讼手段,有效制止损害社会主义核心价值观和意识形态安全的行为。例如,法院通过依法审理侵犯英雄烈士人物名誉权等民事案件,80不仅依法保护了当事人合法权益,也为有关行业、群体的活动划出了行为底线,起到了维护意识形态安全的作用。

(二)社会治安防控体系

社会治安直接影响人民群众生命财产安全,在平安中国建设中居于基础性地位。自2001年党中央明确提出“建立和完善全社会的防控体系”以来,构建和完善社会治安防控体系逐步成为一项在党委政府领导下对社会治安问题进行有组织的系统化治理的平安建设重点工程。812015年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》提出,健全点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、打防管控结合的立体化社会治安防控体系。党的十八大以来,面对更为严峻复杂的违法犯罪新形势新动向,社会治安防控触角进一步向基层、向行业、向网络拓展延伸,逐步构建起了人防物防技防结合、打防管控结合的立体化、数字化、智能化的社会治安防控体系。

一是坚持向社会细胞拓展,推动治安防控体系深入到每个楼栋、每个家庭、每个居民,有效防控群众身边的安全风险。治安隐患突出的重点地区、重点部位、重点场所、重点人群,历来是社会治安防控的重点对象。在这些领域,已构建起了行之有效的防控体系,并有力遏制了社会面违法犯罪高发势头。近年来,随着社会治安风险越来越多地分散到、隐藏于楼栋、邻里、家庭等各类社会细胞内部,社会治安防控体系向这些社会细胞延伸。例如,家庭可能是殴打、虐待等私人暴力的潜伏地,一次琐碎的邻里纠纷、亲友纠纷可能会酿成刑事案件。《反家庭暴力法》《家庭教育促进法》等法律,已逐步将法律干预的触角延伸到那些传统上所谓“法律不入之地”的家务事、私生活空间。这些法律为治安防控体系合法地延伸到基层社会空间,防范只有当事人本人或其密接者才可感知到的安全风险提供了法律依据。

二是坚持向行业领域拓展,推动治安防控体系延伸到各行各业,有效防控行业治安隐患。旅馆业、旧货业等重点行业历来是治安防控体系建设的重点领域。随着新一轮科技革命深化和经济发展方式转型,传统行业呈现新动向新特点,新产业新业态不断涌现,行业治理依然是社会治安防控的重点任务。2018年至2021年的扫黑除恶专项斗争暴露出金融放贷、工程建设、交通运输、市场流通、资源环保等行业领域怪象乱象多发、黑恶问题频出。这就要求公安机关和行业监管部门、行业协会、企事业单位等力量一道构建起各行各业的治安防控体系,打造各式各样的平安行业圈。

三是坚持向网络空间拓展,推动治安防控体系覆盖到网络社会,有效防控网络空间安全风险。随着线上办公、线上交流、线上消费逐步成为主导性的工作和生活方式,色情、赌博、诈骗等许多传统形态的违法犯罪加速向网络空间转移,黑客攻击、虚拟财产盗窃等新型网络违法犯罪迅速增长。这就要求加快构建网上社会治安防控体系,确保网络空间安全、文明、清朗。由于网络安全管理涉及到网信、电信、公安等诸多部门,需要依据《网络安全法》理顺各部门执法职权,构建公安机关和网信部门紧密协作、相关部门和社会力量广泛参与的网络社会治安防控体系,着力维护网络空间安全和秩序。

(三)社会纠纷解决体系

面对社会矛盾凸显期特别是诉讼快速增长期,防范化解社会矛盾纠纷的能力和水平,直接影响社会和谐稳定。近年来,在预防治理、综合治理等理念的影响下,中国加快整合各部门各系统的纠纷解决力量资源,构建彼此衔接、各尽其能的多元化纠纷解决体系,推动矛盾纠纷分类分道分流防范化解。不过,“多元化纠纷解决机制的建构与完善是一个宏大的社会工程,需要在体制改革、司法改革、法治建设的进程中,运用综合治理的理念进行顶层设计和实践创新”。82

一是构建党委政法委统筹协调机制。长期以来,法院系统出于破解“案多人少”矛盾的理性自利动机,扮演着推进多元化纠纷解决机制建设的主力军角色。法院系统在这方面有其优势,但也有明显的局限性。其一,法院把各行业各系统的纠纷解决资源整合起来的权力和能力不足,很容易遇到其他部门或明或暗的不配合。其二,法院的主责主业是审理和执行各类案件,不允许也不可能将主要精力放到多元化纠纷解决机制建设上。相比之下,党委政法委作为统筹社会治理和平安建设的党委职能部门,既负有预防化解社会矛盾风险的重要职责,也拥有代表党委整合各类纠纷解决资源的合法身份。《中国共产党政法工作条例》第12条所规定的党委政法委第4项职责包括:“创新完善多部门参与的平安建设工作协调机制,协调推动预防、化解影响稳定的社会矛盾和风险”。因此,由党委政法委统筹推进多元化纠纷解决体系的建设,在体制上更具正当性权威性,在操作上更有力度有实效。

二是理顺不同类型纠纷解决机制的关系。依照纠纷解决主体和性质的不同,纠纷解决机制可分为民间性、行政性、诉讼性三类。首先,按照位阶排序,应当把民间性纠纷解决机制挺在最前面,作为纠纷解决的第一道防线。民间性纠纷解决机制属于社会自治机制,通常采用协商、调解等合意的方式解决纠纷,具有及时就地化解纠纷、修复社会关系、节约公共资源等优势,因而应成为纠纷解决的优先选择。其次,行政性纠纷解决机制是纠纷解决的第二道防线。和诉讼相比,行政调解、行政裁决、行政复议、信访等机制,具有程序简便、成本低廉等优势,起着化解社会纠纷的“分流阀”作用,在防止普通纠纷演变为刑事案件、升级为群体性事件上具有重要作用。诉讼是纠纷解决的最后一道防线,是程序更严密、对抗性更强、社会成本更高的解纷机制,更适合于解决那些法律关系复杂、责任认定争议大的纠纷。因此,纠纷解决的理想选择是,尽可能引导纠纷通过非诉讼方式解决,诉讼只是迫不得已的最后选择。

三是加快发展民间性纠纷解决机制。中国在传统上是一个民间性纠纷解决机制相当发达和成熟的国家。但自清末以来,经历多次反传统的政治革命和社会运动之后,传统的民间性纠纷解决机制逐步走向支离破碎。本世纪以来,面对社会矛盾纠纷快速增长之势,学界和政界逐步认识到民间性纠纷解决机制的重要作用,推动重建民间性纠纷解决机制。目前,同较为健全的行政性、诉讼性纠纷解决机制相比,民间性纠纷解决机制面临专业性、权威性、公信力、竞争力不足的突出问题。因此,应以增强权威性为目标,吸收退休司法人员、律师、法学专家和其他行业专业人士进入纠纷解决机构,让老百姓感觉到民间性纠纷解决机制也能够提供专业的公平正义。以增强高效性为目标,健全就近及时有效处理纠纷制度,让老百姓感受到民间性纠纷解决机制能够提供比诉讼更便捷的公平正义。以发挥互联网优势为目标,支持互联网企业、电商平台构建完善线上纠纷解决机制,为涉网纠纷当事人提供高效便捷、成本低廉的纠纷解决服务。

(四)社会公平保障体系

社会公平正义是社会和谐稳定的压舱石。只有确立起符合民众期待的社会公平保障体系,切实维护和实现社会公平正义,社会成员才能心情舒畅,社会关系才能和谐和顺。中国自古就有“不患寡而患不均,不患贫而患不安”的传统。古代政治家亦认为,“理国要道,在于公平正直”。83中国共产党把公平正义视为中国特色社会主义的内在要求,并致力于构建社会公平保障体系。“加快建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度,逐步建立起以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系,努力营造公平的社会环境,保证人民平等参与、平等发展权利。”84社会公平保障的重点领域主要包括民生和法治两个领域。

在民生领域,教育、就业、住房、收入分配、医疗卫生、养老等方面的公平,事关每个社会成员的生存生活质量和成长发展机会,在社会公平保障体系中具有普惠性、基础性、兜底性特征,因而被置于优先地位予以考虑。当代中国民生保障体系的显著特色,就在于把起点公平、过程公平、结果公平统一起来,最大限度地让全体社会成员共享国家发展成果。在起点公平保障上,通过平等地分配和保障公民的教育、劳动、就业、财产等经济社会权利,让每个人都不输在起跑线上。在过程公平保障上,通过公平设置各种行业、岗位、职位的准入条件,完善公平竞争、人尽其才、才尽其用的制度机制,让每个人都有人生出彩的机会。在结果公平保障上,通过完善扶贫脱贫、救助救济、保险保障等制度,在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上持续用力,让每个人都能过上有尊严而体面的生活。

在法治领域,随着越来越多的经济社会资源为法律所调控,越来越多的经济社会纠纷涌入执法司法机关,立法、执法、司法等方面的公平在社会公平保障体系中占有十分显要的地位。中国共产党把公正视为法治的生命线,推动把公正贯穿到法治建设各领域和法治运行全过程。“必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求,努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。”85在公正立法上,把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程,以立法程序公正保障立法实体公正,确保立法遵法理、合情理、尽事理。在执法公正上,坚持法律面前人人平等,依法平等保护合法行为和惩治违法行为,做到铁面无私、不偏不倚、不枉不纵。在司法公正上,完善司法机关依法独立公正行使职权的体制机制,健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的法律制度,加强对司法权的制约监督,杜绝关系案、人情案、金钱案。

(五)社会德治德育体系

平安建设的难点在于人心治理,即如何通过治心化性使人向上向善。古代先贤开出的良方是德治,即治国以道德教化为先。董仲舒提出:“夫万民之从利也,如水之走下,不以教化堤防之,不能止也。是故教化立而奸邪皆止者,其堤防完也;教化废而奸邪并出,刑法不能胜者,其堤防坏也。”86现代社会的人心治理远较古代社会的人心治理更为艰巨复杂,需面对价值观念多元化、利己主义膨胀、心理疾患严重等诸多问题。例如,随着现代社会生活节奏加快、竞争加剧、压力加大,社会心理健康问题日益突出,容易引发公共安全事件。近年来,极少数生活失意、心态失衡、心理失常人员采取持刀砍人、开车撞人等极端手段报复社会的极端暴力犯罪案件增多,往往造成较大规模的群死群伤事件。

第一,充分发挥领导干部的道德表率作用。

中国自古就有民以吏为师、正人先正己等传统。“其身正,不令而行;其身不正,虽令不从。”习近平总书记强调,领导干部要“以德修身、以德立威、以德服众”,“努力成为全社会的道德楷模,带头践行社会主义核心价值观,讲党性、重品行、作表率,带头注重家庭、家教、家风,保持共产党人的高尚品格和廉洁操守,以实际行动带动全社会崇德向善、尊法守法”。87

第二,充分发挥执法司法的道德教化功能。

自古以来,中国司法除依法辨明是非曲直之外,还要承担阐明礼义、教化民众的功能。当代中国的执法司法更加注重发挥好个案的道德教化作用。“要坚持严格执法,弘扬真善美、打击假恶丑。要坚持公正司法,发挥司法断案惩恶扬善功能。”88法院系统注重发挥以案释法的教育作用:“充分发挥司法的教育、评价、指引、规范功能,努力让热点案件审判成为全民共享的‘法治公开课’。”89检察系统注重发挥办案的社会治理作用:“检察机关不仅要依法办案,还要将办案职能向社会治理领域延伸……努力做到‘办理一案、治理一片’。”90

第三,充分发挥学校教育的立德树人作用。

古代先贤早就认识到学校教育在社会治理上的重要功能。“立大学以教于国,设庠序以化于邑,渐民以仁,摩民以义,节民以礼,故其刑罚甚轻而禁不犯者,教化行而习俗美也。”91当代中国坚持育人育才相统一,把立德树人融入学校思想道德教育、文化知识教育、社会实践教育等各环节,致力于通过学校教育提高公民政治素养、道德修养、文明涵养,支撑起社会关系和谐和美和顺。

第四,充分发挥先进文化的滋养濡化作用。

这主要体现为,把社会主义核心价值观融入道德建设和法治建设之中,加强教育引导、实践养成、制度保障,使之成为社会和谐稳定的精神纽带和文化基石。挖掘各地本乡本土优秀文化元素,发挥家风家训、礼俗礼仪、乡贤乡杰等规训作用,促进家风正、民风纯、社风净。

第五,充分发挥心理服务体系的防治功能。

当代中国,加强社会心理服务体系被视为健康中国和平安中国建设的重要内容。“要健全社会心理服务体系和疏导机制、危机干预机制,塑造自尊自信、理性平和、亲善友爱的社会心态。”92这包括,构建覆盖城乡的社会心理服务体系,为城乡居民提供方便、可及的心理健康服务。充分发挥综治信息系统平台优势,开展社会心态预测预警,及时发现和处理高危风险人员及突发事件。贯彻落实《精神卫生法》,健全精神障碍问题的预防、治疗、康复机制,提高预防、治疗、康复水平。

(六)社会应急管理体系

现代社会是高风险社会,各类影响安全稳定的风险易发多发高发。健全中国特色的社会应急管理机制,提高重大突发风险的防范应对能力,乃是平安中国建设的应有之义。社会应急管理体系主要包括灾害事故应急管理、公共卫生应急管理、社会稳定应急管理三类机制。

第一,完善灾害事故应急管理机制。

中国是世界上自然灾害最严重的国家之一,灾害种类多、发生频率高、灾情影响大。同时,中国正处在工业化、城镇化推进期,生产安全事故隐患易发多发。在2018年党和国家机构改革中,为提高对各类灾害事故的统一应对处置能力,从国务院到县级以上地方各级政府成立了应急管理行政部门。这“有利于整合优化应急力量和资源,建成一支综合性常备应急骨干力量,推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制”。93这一改革成果和近年来应急管理新经验需要通过立法加以固化和细化。这要求对《突发事件应对法》《安全生产法》《消防法》等一系列法律法规进行整体性修改,构建起一个完备可行的应急管理法律体系。

第二,完善公共卫生应急管理机制。

新冠肺炎疫情对全球造成的灾难性影响表明,公共卫生风险越来越成为公共安全的严重威胁。习近平总书记明确提出,“完善重大疫情防控体制机制,健全国家公共卫生应急管理体系”。94一是完善公共卫生重大风险监测预警机制,完善传染病疫情监测系统,改进异常健康事件监测机制,健全多渠道监测预警机制,提高实时预警、快速研判的能力。二是健全重大疫情应急响应机制,构建集中统一高效的领导指挥体系,做到指令清晰、系统有序、条块畅达、执行有力,精准解决疫情第一线问题。三是优化重大疫情救治体系,建立健全分级、分层、分流的传染病等重大疫情救治机制,做到早发现、早报告、早救治。四是及时修订《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规,构建科学完备的公共卫生应急管理法律制度,提高公共卫生应急管理规范化、法治化水平。

第三,完善社会稳定事件应急管理机制。

我国正处于社会结构转型期、社会矛盾凸显期,特定利益群体关联性、组织性上升,社会稳定风险的复杂性、敏感性加深,群体性事件易发多发。在此背景下,政法机关探索出了一系列社会稳定事件应急管理机制。这主要包括,建立以社情、警情、案情、舆情为基础的社会稳定指数系统,健全社会稳定风险监测预警机制,做好定性定量分析和分级分色预警工作,健全群体性事件现场处置方案,妥善解决现场纠纷和争端,做到防范未然、快处即然、妥处已然。

来源:法制与社会发展2022,28(04)

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