基于我国的生态环境纠纷解决机制发展现状,不宜对其在法典中进行细致规定,应在适度法典化思路的指导下取舍有当,根据具体制度的实际情况采取不同的处理方式,借助法典编纂消弭各种制度之间的矛盾,最终构建一个功能互补、程序衔接的生态环境纠纷解决机制,使生态环境纠纷能够在现有框架内得到顺利解决,使受损利益能够得到充分全面救济。
2021年全国人大常委会立法工作计划明确提出:“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。”
一、可持续发展:生态环境法典中纠纷解决机制的理论遵循
生态环境法典编纂的重要目的之一,是为了通过体系化方式解决我国环境立法的碎片化问题,提升环境法律的实施水平。
(一)纠纷解决机制设置是对可持续发展理念的实际贯彻
纠纷,通常指特定主体基于利益冲突而产生的双边或多边的对抗行为。
就生态环境责任编而言,专家建议稿之所以设置专门一编,既是对《民法典》将侵权责任单独成编经验的借鉴,也是为了建立生态环境损害担责机制以实现对生态环境的全面充分保障,
(二)可持续发展理念对纠纷解决机制构建提出了具体要求
可持续发展作为生态环境法典编纂的主线,其价值不仅在于指引各种法律规定的逻辑整合,其还能发挥“指示器”和“度量衡”的作用,用以指导各编及法典的整体设计使之符合可持续发展要求,并判断具体内容是否有助于可持续发展的实现。就生态环境责任编而言,为贯彻可持续发展的基本逻辑,在其内容上要实现对各种损害的充分、全面救济,以体现生态环境法典对生态环境、经济社会可持续的关注与回应。而在可持续发展理念的统摄下,生态环境责任编中的纠纷解决机制部分需要进一步满足以下几点要求:第一,为生态环境损害法律责任的追究提供畅通渠道,为生态环境损害的填补提供具体程序支撑,通过合理的责任追究程序设计使生态环境损害能够得到全面且充分的救济,助力实现生态环境的可持续发展。第二,为受到生态环境问题间接影响的个体提供损害救济渠道,对受损个体利益的填补提供多种可行选择,维护作为社会主体的人的尊严与地位,助力实现人的可持续发展。第三,通过对具体纠纷解决制度进行合理布局,使生态环境纠纷、个体权益纠纷能够得以妥当解决,实现对社会秩序的修复以维护社会关系的和谐稳定,助力实现社会的可持续发展。第四,通过对纠纷解决机制的科学规划,使生态环境相关纠纷能够以最高效的方式解决,实现对社会资源的高效利用与节约,达成纠纷解决机制的内部生态平衡与社会治理成效兼顾的良好效果,缓解司法资源与纠纷数量之间的矛盾,
二、生态环境法典中纠纷解决机制的三元定位
可持续发展的核心理念对生态法典中纠纷解决机制的设置提出了明确需求,生态环境法典在编纂过程中应对此有充分回应。为了有效贯彻可持续发展理念,使生态环境纠纷解决机制在法典中发挥应有效用,应明晰其在法典中的基本面向和操作层面的具体思路。本文认为,可从三个角度对生态环境法典中纠纷解决机制进行系统定位,即以回应生态环境纠纷解决中的实际问题为基本面向,以适度法典化理念为指导思路,做好对专家建议稿生态环境责任编各种法律责任的承接以辅助法律责任的实现,最终使生态环境纠纷解决机制和谐融入生态环境法典。
(一)以回应现存问题为基本目标定位
在法典中设置生态环境纠纷解决机制,不能停留于对现有规定的简单汇总,而是应对生态环境纠纷解决实践中存在的一些突出问题进行回应,以体现法典编纂的实质性特征,避免法典沦为纯粹的制度汇编。就当前生态纠纷解决实践而言,可将存在的主要问题归纳为两个方面。第一,具体制度的完善问题。例如,生态环境纠纷的人民调解、行政调解,以及环境行政公益诉讼等非诉和诉讼制度,都有待操作规则的进一步完善,以保证相关实践的有序开展。第二,具体制度尤其是诉讼制度间的协调、衔接问题。例如,环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼均是以民事诉讼程序为基础构建的私法主导的生态环境损害救济制度。
(二)以适度法典化为入典程度定位
围绕着我国生态环境法典编纂的理念曾存在实质编纂和形式编纂之争,学者们经过深入讨论基本达成了适度法典化的共识。适度法典化理念的核心是,在法典编纂中放弃绝对的严密性与确定性,实现相对的开放性和可操作性,对当前的环境法律规范进行一定程度的法典化,以增强法典的灵活性和适应性。
在我国生态环境纠纷解决实践中,就诉讼机制而言已构建起了环境侵权诉讼、环境行政诉讼、环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼、环境刑事诉讼等多种诉讼并行的生态环境纠纷诉讼解决机制,基本建成了“预防—填补—监督”多元并轨运行的环境公私益诉讼保障体系。
就非诉机制而言,从实践来看可适用于解决生态环境纠纷的主要包括协商、人民调解、行政调解、行政复议、生态环境损害赔偿磋商等。虽有观点认为仲裁亦可用于生态环境纠纷解决,但《仲裁法》并未给生态环境纠纷仲裁提供合法基础,
整体来看,我国已基本建立起了诉讼与非诉、私益救济与公益救济呈现分离运行格局的生态环境纠纷多元化解决机制。其中,生态环境纠纷的诉讼解决机制发展更加完善,而非诉纠纷解决机制则面临着缺少规范支撑及实践运用较少的局面,但二者均有着较大的更新变动空间。这种不稳固的发展现状决定了无法将生态环境纠纷解决机制“囫囵吞枣”式地纳入生态环境法典之中,否则频繁的变动会侵蚀生态环境法典的稳定性,损害法典威严。因此,应当在适度法典化的理念指导下,结合不同纠纷解决制度的具体发展情况选择不同的处置方案,最终形成整体上合乎逻辑的框架体系。
(三)以生态环境法律责任实现为主要功能定位
在生态环境法典中设置纠纷解决机制,必须实现对法典中所规定的法律责任的承接,为纠纷的化解提供渠道,为责任的实现提供保障,否则将导致法典中实体规则与程序规则的割裂。在生态环境行政法律责任方面,专家建议稿主要规定了环境行政处罚的一般规则,包括行政处罚的实施机关、基本程序、基本种类、简易程序等。对于行政处罚过程中所产生的纠纷,主要需通过行政复议和行政诉讼途径解决,因此在纠纷解决机制部分应对此两种纠纷解决方式进行规定。需注意的是,专家建议稿还规定了行政处分的相关内容,但此部分纠纷应通过行政机关内部渠道解决,不属于常规意义上的生态环境纠纷,无须在纠纷解决机制中进行回应。在侵权责任方面,专家建议稿通过转致条款将环境侵权责任的具体内容引致《民法典》侵权责任编,同时规定了不承担或减轻责任的特殊规则、不存在因果关系的证明标准等一些特殊问题。对此,在纠纷解决机制部分应规定环境侵权诉讼的相关内容以形成对应,同时还应规定协商、调解等针对环境侵权纠纷的非诉纠纷解决制度,实现环境侵权纠纷的多元化解。在对生态环境本身损害的救济上,专家建议稿规定了生态损害修复(赔偿)责任。为确保该责任的充分实现,在纠纷解决机制部分应规定环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿磋商及诉讼,使生态环境损害修复(赔偿)责任的落实有具体的程序依托。最后,专家建议稿并未对环境刑事责任进行详细规定,仅通过转致条款将刑事责任的适用完全引入《刑法》。对此,在生态环境纠纷解决机制部分,也可对环境刑事诉讼设置引致条款,形成前后呼应。
三、生态环境法典中纠纷解决机制的编纂构想
上文介绍了生态环境法典中设置生态环境纠纷解决机制时的系统定位,本部分将在前述基础上详细阐述生态环境责任编中纠纷解决机制具体编纂构想。具体而言,本部分将从生态环境法典中纠纷解决机制的主要内容、主要内容的呈现形式、主要内容的编排顺序三个方面进行纠纷解决机制的主体构建,此三部分紧密结合,足以完整展现生态环境法典中纠纷解决机制的应然面貌。
(一)生态环境纠纷解决机制的主要内容
结合生态环境纠纷解决实践可见,我国的生态环境解纷机制建立在传统的民事、行政、刑事纠纷解决机制基础之上,并结合生态环境纠纷的特点逐步发展出了特殊规则,但整体并未溢出传统的纠纷解决机制框架。本文认为,为确保法典中生态环境纠纷解决机制的内容全面,该部分仍可沿袭非诉和诉讼的路径划分,从两条路径分别展开规定。非诉部分应规定生态环境纠纷的协商、调解、磋商、行政复议等方式,以及对调解协议和磋商协议的司法确认规则。诉讼部分则主要规定环境侵权诉讼、环境行政诉讼、环境刑事诉讼、环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼、环境行政公益诉讼等各种具体诉讼制度。另外,为了回应纠纷解决实践中具体制度间的协调问题,凸显生态环境法典编纂的实质性侧面,还需在法典中作一部分衔接条款规定,以下对此进行详述。
第一,非诉纠纷解决机制的内部衔接规定。鉴于各种非诉纠纷解决制度是平行关系,内部衔接问题不突出,故仅规定当事人可根据情况自由选择采用即可。但需注意,应明确纠纷解决中私益和公益损害所适用的不同程序,协商和调解仅适用私益纠纷解决,不能介入公益维护领域。
第二,非诉纠纷解决机制与诉讼机制之间的衔接。这里应主要作三种衔接规定:一是经人民调解达成协议的,可以向法院申请司法确认;二是协商或调解不成的,纠纷当事人可以选择提起诉讼;三是生态环境损害赔偿磋商未能达成协议或协议未被法院确认的,行政机关应及时提起生态环境损害赔偿诉讼。
第三,诉讼机制内部的衔接。针对环境侵权诉讼与环境民事公益诉讼,虽然《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2020年修正)第29、30、31条对两诉的关系作了规定,但两诉之间仍存在一些衔接问题待解。例如,当前规定仅体现了环境民事公益诉讼对环境侵权诉讼在证据与事实、因果关系判断、责任承担等方面的影响,并未体现环境侵权诉讼对公益诉讼的影响。尤其是私益诉讼审理在先时,其生效裁判能否对后续的公益诉讼产生影响并未有相关规则。面对同一事实,环境民事公私益诉讼的衔接不畅,可能会引发同一问题多次审理、诉讼效率低下、共同争点裁判歧异、公私益相互遮蔽等问题。
目前针对环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼两诉关系的处理主要有三种观点。第一种观点认为,从两诉的性质和提起条件来看,生态环境损害赔偿诉讼应优先于环境民事公益诉讼,只有在生态环境损害赔偿制度规定适用范围外的部分社会组织方有权提起环境民事公益诉讼。
针对生态环境损害赔偿磋商/诉讼与环境行政公益诉讼,应明确行政机关以赔偿权利人的身份开展生态环境损害赔偿磋商/诉讼并非其可自由选择的权利,而是其不可放弃亦不可恣意处置的义务。
第四,环境行政执法与诉讼机制之间的衔接。随着诉讼纠纷解决实践的不断深入,环境行政执法和诉讼之间的关系错位引起了学者注意。有学者提出,以环境民事公益诉讼为代表的环境诉讼制度,借用了行政机关的资源,呈现高度的司法能动及司法权扩张倾向,挤压了行政权在环境保护中的地位,甚至在一些环境案件中司法机关过度介入了本不应介入的领域。
(二)生态环境纠纷解决机制内容的呈现形式
在我国生态环境纠纷解决机制尚未完全成熟稳固的情况下,应以适度法典化理论为指导,结合不同纠纷解决制度的情况选择不同的处置方案,形成整体上合乎逻辑的框架体系,无须追求内容上的极尽详致。结合我国生态环境纠纷解决机制的发展情况,以及专家建议稿生态环境法律责任部分的规定,本文认为应对各种具体纠纷解决制度分别采取“转致规定”“确认规定”“确认规定+转致规定”三种处理方式。之所以采取这种编纂方法主要考虑这种编纂方法更加契合适度法典化思路。根据不同纠纷解决制度的发展情况采用不同的处理方式,既兼顾了法典的稳定性和开放性,同时也做到了事实上体系的完整性构建。
1. 转致规定
“转致规定”是指,某一具体纠纷解决制度其自身规则已相当完善且实践经验丰富,当前所存问题较少,无须在法典中进行过多规定仅设置转致条款即可,以最大程度上保证法典的精练。在已有纠纷解决制度中,可适用此方法的是环境刑事诉讼、环境民事侵权诉讼、环境行政诉讼和环境行政复议,此四种纠纷解决制度已有多年实践积累且规则基础完善,基本不会发生重大变化,应在法典中直接设置转致条款而无需进行重复规定。
2. 确认规定
“确认规定”是指某一纠纷解决制度虽归属于生态环境纠纷解决机制,但其并没有明确的法律依据,或虽有依据但缺乏操作规范,实践开展较少仍处探索阶段,此种情况下应仅在法典中对该制度进行确认而不再进行更多规定,明确其纠纷解决制度的法律地位即可。通过此种方式,一方面可以正式确认该制度的法律地位,为其后续完善提供坚实的合法基础;另一方面也可确保法典的基本稳定,符合适度法典化的指导思想。在目前的纠纷解决制度中,应适用此方案的是环境行政公益诉讼、协商、生态环境纠纷人民调解及行政调解及生态环境损害赔偿磋商。
环境行政公益诉讼作为一项重要诉讼制度,其在生态环境纠纷解决及公共利益维护中应扮演关键角色。与环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼不同,环境行政公益诉讼在维护环境公益方面采取了不同路径,其直接指向行政机关,在诉讼成本和难度上较其他两种诉讼更具可接受性。正因如此,当下普遍认可的观点是应鼓励环境行政公益诉讼的发展,以督促行政机关及时履职,减少后续环节的成本支出。目前来看,环境行政公益诉讼的规则缺漏是其面临的主要问题。例如,依《行政诉讼法》之规定,仅检察机关有权提起环境行政公益诉讼。但是,将检察机关作为唯一起诉主体可能带来案件线索发现滞后、公众参与机制不畅、选择诉讼等问题。
相较其他非诉纠纷解决方式,协商最显著的特点是没有第三方参与,纠纷解决过程完全由当事人自行把控。同时,协商的形式和程序也较为随意,且任意一方都有随时终止协商选择其他纠纷解决方式的自由。因此,在生态环境法典中无法亦无需对协商进行详细规定,仅对其进行确认规定给予其合法地位即可。
生态环境纠纷的人民调解和行政调解虽然都是历史“悠久”的纠纷解决制度,但这二者在生态环境纠纷解决领域不仅实践开展较少,且具体的规范依据也不充分,尤其是行政调解的法律地位目前仍较模糊。鉴于此二者都是纠纷解决机制的构成部分,也承载着化解纠纷减少诉讼压力的社会期待,故应在法典中进行确认规定,赋予它们明确的法律地位,以利于实践的开展和规则的完善。
生态环境损害赔偿磋商作为重要的改革成果,是我国先试先行的制度创新,但从法律基础上尚难寻其合法性。然而,我国生态环境保护领域的一些制度创新都是通过试点验证可行性与适用性后,再通过立法赋予其合法性。
除了上述具体制度外,还有一些属于纠纷解决机制的内容也应在法典中予以确认,其中最主要的就是审判组织的专门化,即环境法庭的设立。目前我国各级法院几乎都已设立环境资源审判庭,对于这一重要的环境司法专门化成果应当在本部分作出明确规定。
3. 确认+转致规定
“确认+转致”规定方法所适合的是,目前已开展较多实践且已有一定规范基础,但具体规则还有完善更新的空间的纠纷解决制度。对这种制度不宜在法典中进行太过细致的规定,在明确它们的法律地位后进行转致规定,并将部分特殊规则在法典中予以体现即可。应适用这种方法的具体制度主要为环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼。对于这两种诉讼制度而言,它们毫无疑问是生态环境纠纷解决及公益维护中的核心制度,承载着对生态环境本身损害进行全面救济的社会期望,理应在法典中明确它们的重要法律地位。同时,这两种诉讼都已有专门的司法解释,另外,鉴于生态环境法典生效后《环境保护法》将被废止,其第58条关于环保组织提起环境民事公益诉讼的规定必然要转移到生态环境法典中,而最适合放置此条款位置的就是生态环境纠纷解决机制部分。
(三)生态环境纠纷解决机制的内部顺序安排
在生态环境责任编中纠纷解决机制的主要内容和呈现形式确定后,还需对该部分中具体内容的顺序进行合理编排。结合上文对生态环境纠纷解决机制编纂思路的论述,本文认为该部分可作如下顺位安排。
首先,应遵循多元化纠纷解决机制的非诉和诉讼划分,在生态环境纠纷解决机制中分设非诉和诉讼两节,并将非诉纠纷解决机制部分置于前位,以体现多元化纠纷解决机制的建设理念。其次,在纠纷的非诉解决机制部分,应依次规定协商、人民调解、行政调解、行政复议、生态环境损害赔偿磋商等几种制度,同时将对人民调解协议和生态环境损害赔偿磋商协议的司法确认规定于此节之中。再次,在纠纷诉讼解决机制部分中具体制度的顺位安排上,应依生态环境责任编对各种法律责任规定的顺序,采取环境行政诉讼—环境行政公益诉讼—环境侵权诉讼—环境民事公益诉讼—生态环境损害赔偿诉讼—环境刑事诉讼的顺序依次编排。最后,在诉讼机制部分的前部,应对环境法庭及检察机关的法律地位进行规定;在诉讼机制的后部,应对各种衔接规则进行集中规定,以方便适用并保持整体结构的协调。
四、结语
生态环境纠纷解决机制是生态环境法典的重要组成部分,纠纷解决机制的加入,不仅能够增强生态环境责任编的逻辑完整性,也有助于生态环境损害救济的达成及法典目的的实现。基于我国的生态环境纠纷解决机制发展现状,不宜对其在法典中进行细致规定,应在适度法典化思路的指导下取舍有当,根据具体制度的实际情况采取不同的处理方式,借助法典编纂消弭各种制度之间的矛盾,最终构建一个功能互补、程序衔接的生态环境纠纷解决机制,使生态环境纠纷能够在现有框架内得到顺利解决,使受损利益能够得到充分全面救济。最后,生态环境法典编纂是一项长期的宏大事业,专家建议稿的提出是生态环境法典编纂工作的重要阶段性成果。在后续工作中,应以专家建议稿为基础开展更加具体、细致的研究,着力解决法典编纂中的突出问题,稳步推进我国的生态环境法典编纂事业。