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竺效:生态环境责任编的比较法借鉴及编纂思路
管理员 发布时间:2022-06-19 08:14  点击:51

本文尝试探讨如下两个问题:其一,在生态环境法典中设立生态环境责任专编,此种编纂模式是否为域外环境法典有关法律责任条款编纂技术的普遍经验和共性趋势?其二,生态环境责任编的外延范围及其编排思路如何确定,是否允许在该编以外另行安排行政法律责任等条款?

一、问题的提出

针对如何编纂生态环境法典的整体思路,吕忠梅教授主张,“以可持续发展为基础概念和价值目标”、采取“总—分”结构编纂生态环境法典,并将“生态环境责任编”作为单独一编;“以建立生态损害担责制度和机制为目标”,“建立生态环境权益保障法律制度体系”。1笔者主张,以“破坏生态”和“污染环境”的行为二分法为基础,将生态环境法典中的“生态环境责任”解读为因行为人实施破坏生态或污染环境行为而违反法律规定所需承担的法律责任之统称,而生态环境责任编则是生态环境责任及其追究衔接机制相关条款的集中规定之专编。

本文尝试探讨如下两个问题:其一,在生态环境法典中设立生态环境责任专编,此种编纂模式是否为域外环境法典有关法律责任条款编纂技术的普遍经验和共性趋势?其二,生态环境责任编的外延范围及其编排思路如何确定,是否允许在该编以外另行安排行政法律责任等条款?

二、生态环境责任编设置模式的比较法借鉴

如前所述,生态破坏或环境污染行为引发的法律责任及其追究规则的外延广泛,如何将之有逻辑、成体系地纳入生态环境法典之中,必须深入探讨法典编纂的结构设计技术,而总结、借鉴比较法上的共性规律和发展趋势必不可少。为此,本部分将对域外环境法典或法典草案的法律责任条款之编纂结构模式进行考察,拟主要比较其“外部结构”,即在法典之中法律责任规范采用集中规定的方式,还是分散规定的方式,或两者结合以及如何结合。

比较《瑞典环境法典》《法国环境法典》《意大利环境法典》《哥伦比亚可再生资源和环境保护法典》《哈萨克斯坦共和国生态法典》《德国环境法典:专家委员会草案》《柬埔寨环境与自然资源法典(草案)》《独立国家联合体成员国生态法典示范法》等八部域外环境法典或法典草案(以下概称“域外环境法典”)法律责任条款的编纂模式可见,2域外环境法典的法律责任条款编纂主要分为两种基本模式。

(一)“纯粹分散”模式

“纯粹分散”模式即环境法典将法律责任条款分散于法典各部分、各编、各章或各节规定,甚至可能出现零散条款不成章节的存在,需要指出,虽然个别章节有关法律责任条款的相对集中编排也时有存在,但是这种相对集中编排中的任一一处在法律责任规范整体条款数量中占比不会超过一半。法国、德国、哥伦比亚环境法典(或草案)的法律责任条款编排属于此种类型。《法国环境法典》在其第一卷至第七卷中均规定了法律责任条款,在第一卷“共同规定”中设第六编“预防与补救对环境造成的部分损害”及第七编“与检查和处罚相关的共同规定”两个责任编的同时,其后每一卷中均有单章或单节或单独条款对法律责任内容进行规定。3《哥伦比亚可再生资源和环境保护法典》的法律责任条款分散于三处,即第二卷“关于可再生自然资源的权属、使用及环境影响”中第三部分“关于非海洋水域”第十一章“处罚”、第十部分“关于水生生物资源”第一章“关于水生动植物以及渔业”第七节“关于处罚”、第十三部分“关于可再生自然资源的管理模式”第三章“关于资源使用者组织以及环境保护协会”第一节“关于处罚”。4而《德国环境法典:专家委员会草案》的法律责任条款也分散在不同的章节中,共有12节、2小节、6个单独条款规定了相关法律责任,其中有11节以“行政违法”或“行政违法行为”为名称规定了行政责任条款,另有第六章“企业环境保护、环境责任和其他经济手段”第二节“环境责任”规定了民事责任与生态、环境损害责任。5

(二)“集中为主、分散补充”模式

“集中为主、分散补充”模式即在环境法典中设立独立的编(或章),集中规定法律责任,同时在其他章节也有“零星”的分散的法律责任条款。意大利、瑞典、哈萨克斯坦、柬埔寨、独联体环境法典的法律责任条款采取了此种编纂模式。例如,《意大利环境法典》在第六部分“环境损害赔偿的规定”中集中规定了生态、环境本身损害救济的法律责任条款,并在第三部分“土壤保护、抗沙漠化、水污染防治和水资源管理的规定”第二编“水污染的防治”第五章“处罚”中的第一节“行政处罚”与第二节“刑事处罚”分别规定了行政责任与刑事责任条款,在第四部分“废弃物管理和污染场所改造的规定”第六章“处罚、临时规定和最终规定”的第一节“处罚”规定了行政责任条款,另有七个行政责任条款分散在其他部分的章节中。6《瑞典环境法典》第六编“处罚”、第七编“赔偿”集中规定了行政责任与民事责任,并在第三编“关于特定活动的特殊规定”第十章“污染区域”与第五编“监督等”中分散规定了十多条行政与民事责任。7《哈萨克斯坦共和国生态法典》第九篇第46章“生态违法责任和生态纠纷的解决”集中规定法律责任条款,另有分散的第223条规定了民事责任,第180、191、285-5条规定了法律责任的转致适用条款。8《柬埔寨环境与自然资源法典(草案)》第九卷“环境与自然资源控诉解决程序”与第十卷“法律责任”分别规定了生态环境损害责任与民事责任,以及民事、行政、刑事责任的实体与程序规定,另有八个法律责任条款被分散规定在第二卷“环境评价与监测”与第九卷“废物和污染管理”中。9《独立国家联合体成员国生态法典示范法》在分则第26章“预防和制止生态违法和生态犯罪的法律保障”集中规定了法律责任相关条款,并有三个法律责任条款分散规定在第七、九、十章之中。10

此外,虽然理论上还有一种“纯粹集中”的模式,即环境法典将法律责任条款集中于某一位置进行统一规定,可以采用有关法律责任的专编、专章,或连续编排的若干编、章。但本文所比较研究的前述八个环境法典(草案)文本中并未发现采用此种立法技术路径的。

从以上关于环境法典的法律责任编纂的外部结构的比较分析可见,环境法典结构采取环境要素主导模式或以环境要素为分编结构模式的,其法律责任条款多为分散规定,而采取“过程主导模式”以及混合模式中以过程为主轴的环境法典法律责任条款多采取“集中为主、分散补充”的模式。11另外,比较发现,本文所考察的八部环境法典(含草案)或是将法律责任集中规定到法典的某处,或是根据各法典的章节划分方式将法律责任分别集中规定在各部分(编、章、节)之末尾。并且,域外环境法典中作为集中规定辅助的“分散补充”之相对“非集中”的法律责任条款类型包括民事责任、行政责任和刑事责任,尤以行政责任条款居多。据此,笔者认为,我国生态环境法典单设“生态环境责任”一编相对集中规定因破坏生态或污染环境行为引发的法律责任,较为符合国际上的立法趋势;并且,将行政法律责任条款分解到法典各部分是比较常见的做法,可以为我国生态环境法典法律责任的体系化设计提供经验借鉴。

三、生态环境责任编的外延范围及其编纂思路

我国现有生态、环境领域的法律责任规定遍布于《环境保护法》、环境单行法律及《民法典》《刑法》之中,也有部分散落在其他行政法规中,仅以责任性质对之进行分类,也已涵盖行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任,近年实践中又出现了生态、环境本身损害的修复责任、赔偿责任等众多内容。拟议中的生态环境法典应当对法律责任进行体系化编排,生态环境责任编就是对破坏生态或污染环境行为人应承担的法律责任予以集中规定的“合集”,应该将哪些责任内容纳入该编范围,未纳入的法律责任条款又该如何在环境法典中予以体现,这是我国生态环境法典编纂中一个重要、关键的具体立法技术课题。笔者提议应充分重视我国生态、环境领域法律责任的立法惯例和现有整体基础,借鉴域外环境法典法律责任规范的编纂技术经验,考虑采用生态环境责任编集中规定行政责任一般性规则、民事责任、生态环境损害责任、刑事责任以及法律责任的追究与衔接规则,结合各分编具体分散规定各类违法行为的具体行政法律责任的基本思路。

(一)生态环境责任编抽象一般规定与分则编具体规定相结合的行政责任

由上文分析可见,域外环境法典对于行政法律责任规范体系化的模式多采取分散于各编的立法技术。建议我国未来生态环境法典中行政法律责任规范编纂可以采用“分—总”的整体技术方案,即由各分则编在各部分规定行为主体违反保护生态、环境的第一性法律义务之后所应具体承担的行政法律责任,当然可在每编中采用分编、12专章、13专节相对集中编排行政法律责任(此即为“分”);同时在生态环境责任编统领性规定一些需要统一、概括规定以提高生态环境法典整体立法效率的行政法律责任规范(此即为“总”)。

当然,也许会遇到针对总则编所规定的行为义务是否也需单独规定行政法律责任的探讨。笔者认为,生态环境法典总则编是该法典的总纲,就立法技术而言,纳入总则编的规定,原则上应是各分则编具有共性的规则之“提取公因式”,至少也应是两个以上分则编均有涉及,但所涉各编分别规定会降低立法效率,故转而在总则编予以统一规定。因而,可以从逻辑上推知,除倡导性、宣示性规范外,凡是总则编规定的行为主体的生态、环境保护的第一性义务必然可以且应当通过各分则编具体化。而一旦采用前述行政法律责任“分—总”编纂的技术线路,其中“分”的立法技术的严格贯彻必然出现——在各分则编明文规定行为人违反生态、环境保护的具体的第一性法律义务后的具体行政法律责任(除非立法者有意不予规定)。因而,理论上而言,不存在总则编所规定的第一性法律义务出现非立法者主观原因而导致的第二性法律义务缺位。

不过,生态环境责任编该统筹规定哪些环境行政法律责任,确实是一个需要后续具体深入探讨的立法理论和立法技术命题。对此,笔者尚无法专题展开研究,但初步建议至少需要从三个方面进行规定,以填补各分则编行政法律责任规定之不足。

第一,明确环境行政处罚权力的行使主体。一方面,应承接现行《环境保护法》对法定委托处罚权的规定,保障生态环境综合执法机构的执法权限;另一方面,也需回应生态环境执法垂直改革背景下,区县一级生态环境分局的执法权实践受限等问题。

第二,明确规定特殊的行政责任承担方式以及责任认定的特殊规则。行政责任在生态、环境保护领域具有一定的特殊性,其承担将环境污染、生态破坏外部成本内部化的重任,也是通过法律的威慑迫使生态、环境利用者承担更多环境成本的重要手段。因此,在生态环境责任编中,行政责任部分还需要对责令改正与连续违法认定等特殊的规则,以及按日连续处罚、限制生产、停产整治等特殊的责任承担方式作出一些概括性的一般规定。

第三,规定推动实现行政责任落实的保障机制。行政责任的明确仅为责任追究的前提,而责任的落实才能够真正实现行政责任追究之目的。因此,生态环境责任编还可以就保障行政责任落实的相关制度进行规定。例如《行政强制法》未能涵盖的行政强制措施,行政强制执行等在生态、环境保护领域的适用主体、情形、程序等特殊性规则。

(二)对环境违约责任、侵权责任等民事责任特殊规则的细化集中规定

生态、环境保护领域民事责任具有一定的特殊性,尤其是合同责任,生态环境法典应对之予以立法调整。此外,虽然我国《民法典》已对环境侵权民事责任进行了较为全面系统的规定,未来的生态环境法典原则上可以采用引致条款,但对于一些特殊性规则尚须研究如何在生态环境法典予以规定,从而实现两个法典的衔接。

1. 生态环境法典须回应绿色合同责任的特殊问题

当前,生态、环境保护领域出现的诸多新型合同,对传统契约责任规范体系提出了挑战。在《民法典》编纂过程中,学者们就曾提出将各类绿色合同作为有名合同纳入合同编。例如,刘长兴教授提出将“排放权合同”、“资源权合同”以及“环境服务合同”三类合同有名化;14吕忠梅教授等提出将“环境容量使用权合同”、“资源利用权合同”以及“环境服务合同”有名化;15侯国跃教授等也提出将“排污权交易合同”有名化。16但由于各种原因,上述学术建议暂时未能被立法者采纳。

事实上,不少绿色合同法律责任问题涉及公法和私法交叉而引发立法技术革新课题。以碳排放交易合同为例,碳排放权交易合同是环境保护领域利用市场机制进行碳排放控制的重要创新,其既有民事平等主体的个人意志,又有碳排放控制的国家意志,使交易合同当事人的法律责任呈现出公私混合的特点,其中私法责任主要涉及合同违约责任,公法责任则主要涉及行政违法责任。具体而言,一方面,合同当事人违反合同中约定的事项导致违约责任的产生;另一方面,碳排放权交易合同是国家从保护环境的角度出发,通过碳排放总量和强度控制、碳排放配额的分配等行政行为,将环境容量使用权由公有资源变为公物权,使碳排放权成为合同的标的物,因此违反合同义务,也会产生相应的行政违法责任。故碳排放权交易合同所具有的公法性质使得合同当事人负有保护公共环境、合理利用环境容量的义务;而在合同当事人违反民事合同时,法律责任应突破普通民事合同相对性原则的约束,使违约责任人在承担民事违约责任的同时,也需承担一定的环境责任。如在以碳排放配额或核证自愿减排量购买权为合同标的物的碳排放权交易合同中,出卖人未能在规定期限内交付碳排放配额或核证自愿减排量,致使买受人未能在规定时限内履行配额清缴义务,出卖人在承担违约责任的同时,也应承担买受人未履行清缴义务所致的环境责任。笔者认为,仅依据《民法典》现有规定和合同法一般原理尚不能解决此类法律责任问题,期望未来的生态环境法典可以对此类绿色合同责任的特殊问题作出规定。

2. 生态环境法典应细化环境侵权责任的特殊规则

《民法典》对因破坏生态或污染环境而引发的侵权(以下简称“环境侵权”)责任进行了较为完备的规定,但未来的生态环境法典仍有进一步补充、细化环境侵权特殊责任规则的空间。笔者以下试举两例。

第一,关于环境侵权免责事由。《民法典》第一编第8章“民事责任”规定了不可抗力、紧急避险、紧急救助人、过失相抵、受害人故意等一般免责事由,同时在第1178条规定:“本法和其他法律对不承担责任或者减轻责任的情形另有规定的,依照其规定。”随后,该法典第1237条、1239条、1243条又分别规定了民用核设施或者核材料致害责任的免责事由、占有或使用高度危险物致害责任的免责事由,以及高度危险场所安全保障责任的免责事由。而现行部分环境单行法对环境侵权责任的免责事由规定不尽一致。例如,《海洋环境保护法》(2017年修正)第91条规定的免责事由仅在“经过及时采取合理措施,仍然不能避免对海洋环境造成污染损害的”情况下才能适用,具体免责事由包括战争,不可抗拒的自然灾害以及负责灯塔或者其他助航设备的主管部门,在执行职责时的疏忽,或者其他过失行为。《水污染防治法》(2017年修正)第96条第2、3、4款分别规定了不可抗力作为一般免责事由,受害人故意的全部免责和受害人重大过失的减轻责任,以及加害人不得以第三人造成损害作为免责事由,但可以向第三人追偿。虽然《民法典》第1233条“因第三人的过错污染环境、破坏生态的,被侵权人可以向侵权人请求赔偿,也可以向第三人请求赔偿。侵权人赔偿后,有权向第三人追偿”的有关规定,已统一了第三人致害时的免责事由规则。但未来的生态环境法典全面涵盖污染防治法已是基本共识,一旦伴随生态环境法典的实施而使各污染防治单行法失效,关于免责事由的种类、免责抗辩的适用条件、减免环境侵权责任的规则细分,则均应纳入生态环境法典编纂的研究范围。若加上其他领域的免责事由,则更可能提升生态环境责任编的立法技术难度等级。例如,《核安全法》(2017年发布)第90条第1款仅规定“战争、武装冲突、暴乱等”为免责事由,显然与前述海洋环境污染领域的抗辩事由种类存在交叉。此外,可以在环境司法领域推测,《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第1条第3款的现有规定将可能在生态环境法典制定后修改为:侵权人不承担责任或者减轻责任的情形,适用生态环境法典的规定;生态环境法典没有规定的,适用民法典的规定。17因此,生态环境法典的生态环境责任编若无法明确免责事由的统一规范,未来仅依靠《民法典》的相关规定,恐难以支撑环境司法的必要需求。

第二,关于环境服务机构的环境侵权连带责任。由环境服务机构作为提供相关环境技术服务的第三方机构参与环境影响评价、企业环境监测、环境污染第三方治理模式的机制,是我国生态环境治理现代化建设的重要一环。但从实际运行情况分析,部分环境服务机构并没有真正起到预防和遏制环境污染、生态破坏的作用,甚至与污染企业恶意串通,有损于我国生态、环境保护事业的发展。对此,除了应严格追究环境服务机构及相关人员的行政法律责任外,18还要辅之以民事赔偿责任。只有行政责任和民事责任并举,才能威慑环境服务机构严格守法,以真正发挥多元治理机制的应有作用。2014年修订《环境保护法》时新增了第65条规定“环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构,在有关环境服务活动中弄虚作假,对造成的环境污染和生态破坏负有责任的,除依照有关法律法规规定予以处罚外,还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任”。可以预见,一旦生态环境法典制定,环境保护法大概率将同步失效,因此生态环境责任编需要设计专门条款规定环境服务机构的环境侵权连带责任。

(三)集中规定生态、环境本身损害的修复、赔偿等救济责任

生态、环境本身损害指人为的活动已经造成或者可能造成人类生存和发展所必须依赖的生态(或环境)的任何组成部分或者其任何多个部分相互作用而构成的整体的物理、化学、生物性能的任何重大退化。19我国《民法典》“侵权责任编”设专章对环境污染和生态破坏责任进行了规定,该章第1234条和第1235条规定了“生态环境损害”的修复责任和赔偿责任。《民法典》前述两条规定突破性地为生态(环境)本身损害的民事性责任追究提供了实体规则依据。20

但《民法典》第1234条和第1235条所救济的损害与生态、环境本身的损害之间究竟是交叉关系、包含关系,还是等同关系,进而基于两者相互关系判明而考虑未来的生态环境法典是否需要涉及生态、环境本身损害的救济责任规则,这首先取决于对生态、环境本身损害的立法界定。截至目前,关于生态、环境本身的损害依照学界通说是一种区别于传统人身、财产和精神损害的新型损害,但学术界对其的名称、含义、范围等尚未形成统一的认识。在国内外学说或国外实然法的措辞表述中,也不乏使用“生态损害”(ecological damage)、“纯生态损害”(pure ecological damage)、“环境本身的损害”(damage to the environment per se)、“环境损害”(environmental damage)、“纯环境损害”(pure environmental damage)、“环境损伤”(impairment of the environment)、“自然资源损害”(natural resource damage,NRD)等语词表达生态(环境或自然资源)本身所遭受的损害之全部或部分的含义。21近年来,随着“生态环境损害赔偿”改革试点的开展,也有以“生态环境损害”指向包含了生态、环境本身损害的某种“复合损害”的。如吕忠梅教授认为:“生态环境损害作为法律事实,表现为环境法权利和环境法益受损而产生的一种不利益状态。”22“生态环境损害所涉权益是私益与公益两种不同性质权益的‘复合’。”23也有认为“生态环境损害”等同于生态、环境本身损害的。如徐以祥教授认为,生态环境损害可界定为生态环境本身的损害,是一种对公共利益的损害,并将生态环境损害与因生态环境损害而导致的其他人人身、财产、生态等私人利益的损害进行了区分。24但主流观点认为,生态、环境本身的损害涉及环境公共利益,用传统侵权责任法进行救济存在困境。生态环境损害与环境侵权的本质不同,环境侵权侵害人身、财产等私益,生态环境损害是对环境公共利益的破坏,所涉及的是公法问题,只不过在有的情形下公共利益与私的利益有一定的交叉;生态环境损害责任与环境侵权责任的目标也不同,设定环境侵权责任的目的是为救济以环境为媒介导致的人身、财产损害,而设定生态环境损害责任的目的是救济对地球生态环境本身造成的损害,与具体的人身与财产权利损害没有直接联系。25

因为传统环境侵权责任属于民事责任,民事责任又以民事权利(权益)为前提。环境公共利益显然不属于民事权利(权益),若将生态、环境本身损害的预防、损害扩大、赔偿、修复等救济责任归为民事责任,恐会造成侵权责任法乃至民法内部体系的混乱。正如赵悦等学者所主张:“采用‘生态环境损害’这一概念,不仅没有拓展环境侵权相关法律制度的适用范围,反倒构成了对环境侵权制度的不当限定,甚至偏离了民事侵权立法的基本价值和路径,致使侵权法对于环境私益和公益救济本末倒置。”26因此,笔者主张,应将生态、环境自身损害的责任看作一种独立的法律责任,其专门为维护环境公共利益而存在,与以维护私益为直接目的的传统环境侵权责任相区分。应将之纳入生态环境法典的生态环境责任编的范围,予以集中统一规定。

此外,国内环境民事公益诉讼司法和生态环境损害赔偿改革实践也对将生态、环境本身损害责任作为一种独立的法律责任提出了需求。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释[2015]1号,以下简称《环境民事公益诉讼司法解释》)所规定的环境民事公益诉讼所救济的实体公益(即实体性损害)就是生态、环境本身的损害。27长期以来,该类环境案件的审理实践对生态、环境本身损害的赔偿责任、修复责任等的构成要件的实体规范之迫切需求,已经揭示了实体法空白、不完整所牵出的立法课题。直到《民法典》第1234条和第1235条出台,此前司法实务中实际上一直属于准用侵权责任规则的实践状态。但似乎仅依靠《民法典》这两条规定,又无法供给生态、环境本身损害救济所需的完整的实体和程序规则。例如,《环境民事公益诉讼司法解释》第18条规定:“对污染环境、破坏生态,已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为,原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。”而绿孔雀民事公益诉讼案已经证明生态、环境本身损害风险的预防性公益诉讼具有实践可能性和重大价值。28但生态、环境本身损害风险排除责任的构成要件规则,尚需未来的生态环境法典予以明确。

同样,无论是2015年《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,还是后续的2017年《生态环境损害赔偿制度改革方案》,抑或2019年配套制定的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(法释[2019]8号,已于2020年修改),都将作为所有人的求偿主体的环境侵权损害29与其所有物的生态服务公共利益损害30予以一体救济,并将之称为“生态环境损害赔偿”,现有实践已对“生态环境损害赔偿”之责任构成要件规则,及该类特别指向的赔偿责任的构成要件规则与环境私益侵权赔偿责任构成要件规则、环境民事公益诉讼所救济的生态(环境)本身损害的赔偿责任之构成要件规则之间的衔接规则,以及完整的程序规则,提出了立法需求,而《民法典》尚无法满足这一需求,司法解释恐也难在没有明确立法规定的前提下以常规的司法解释技术满足之。这似乎也都在呼唤生态环境法典生态环境责任编的立法调整。

而比较法角度的总结,也可以让我们对生态环境责任编这一部分技术方案更加确信。《法国环境法典》在第一卷专设第六编“预防与救济对环境造成的部分损害”来规定生态、环境本身损害的预防和救济问题。该法典称为“对环境造成的损害”,即“可测量的直接或间接的环境破坏”(第L161-1条)。其中,第二章第二节的“损害的预防与补救措施”、第二章第四节的“预防与补救措施的费用”、第三章的“对生物多样性损害的补偿”都主要涉及法律责任规范。31《意大利环境法典》第六部分专门规定了“环境损害赔偿的规定”,其中第二章“预防和环境修复”和第三章“环境损害赔偿”都主要指向生态、环境本身的损害,即该法典所称之“环境损害”,并以该法典第300条将环境损害定义为“一种自然资源或者由其供给的效能所发生的任何直接或间接、重大、可测量的恶化”。32虽然,法国、意大利两国的环境法典的“外部结构”与本文所建议的我国未来生态环境法典的生态环境责任编有所不同,但这两个国家的环境法典立法实践足以为我们揭示,应将生态、环境本身损害区别于传统环境侵权私益损害,对其相应的法律责任宜由生态环境法典予以集中规定。

综上分析,笔者建议,若无法在生态环境法典中集中规定生态、环境本身损害的综合预防与救济规则,则该法典的生态环境责任编可设专章规定生态、环境本身损害的修复与赔偿责任,包括责任的实体性条款(如“不履行生态环境损害风险管控和修复义务的责任”与“生态环境损害赔偿责任”),以及责任实现的程序规则和配套规则(如赔偿资金保障机制,包括强制责任保险、生态环境共同基金和政府财政支持的风险管控与修复基金等)。

(四)探索“独立型附属刑法”在生态环境法典中的实然法化

除了生态环境责任编采用引致条款规定刑事责任的立法技术选项外,也许还可以探讨其他可能性。我国环境刑事法律责任的立法,是一个从分散到逐步统一的过程。1979年《刑法》并没有专章或专节规定环境刑事责任,直到1997年《刑法》第二编分则第六章“妨害社会管理秩序罪”中专设一节,规定了“破坏环境资源保护罪”。以1997年《刑法》为起点,我国以刑法修正案的形式对环境刑事法律责任不断完善,33确立了以《刑法》为主的单一刑事立法格局,形成了形式统一、内容协调的刑事立法体系。34这种立法模式在环境污染防治的早期起到了有效打击环境犯罪的作用,但环境刑事法律责任的立法也面临着巨大的挑战。一是环境问题复杂多变、环境风险不可确定,导致单一的环境刑事法律责任立法无法应对其复杂性。单一的刑事立法具有一定的滞后性,也不可能避免立法漏洞,35而破坏生态、污染环境的犯罪行为是难以预料的,把这些法律责任都规定在《刑法》中是不现实的。二是环境保护的特殊性导致形式统一的环境刑事法律责任立法无法作出针对性的制度安排。环境犯罪侵害的法益具有多层次性,其核心是“生态法益”。从我国《刑法》的规定可以看出,“破坏环境资源保护罪”属于“妨害社会管理秩序罪”,“生态法益”被“强行”整合在了“社会法益”之中;36而在司法实践中,“生态法益”也不是环境犯罪的核心判断标准。37三是环境法律体系的完善与独立导致了刑事立法与环境立法不够协调。环境刑事法律责任的立法不仅要符合刑法的原理,也要符合环境法的基础理论和体系化、法典化趋势。这就要求环境刑事法律责任与其他刑事法律责任并列,获得一定的独立性。38因此,可以借助生态环境法典的制定,对生态、环境领域的刑事法律责任的立法进行探索与完善。以专门领域法典的存在为理由,允许刑事责任规则在刑法之外由生态环境法典予以例外的集中规定,并不会引发刑事法律规范“纷纷另起炉灶”的尴尬局面。毕竟需要综合性集中规定法律责任的并非每部法典的共性需求,例如《民法典》就没有这种需求。

在生态环境法典内单独规定环境刑事法律责任,可以起到“独立型附属刑法”39的作用,体现生态、环境刑事法律责任的独立性,避免生态、环境刑事法律责任规则体系的适用混乱。比较可见,其他国家在环境刑事法律责任的立法中也运用了“独立型附属刑法”理论。如《瑞典环境法典》用专章的形式规定了环境刑事法律责任的内容;40英国的《环境保护法》等环境法律中也规定了刑事法律责任条款,并规定了相应的罪名罪状和法定刑;41《意大利环境法典》在相应的章中用一节专门规定了环境刑事法律责任。42《法国环境法典》也在相应的章中用一分节专门规定了环境刑事法律责任。43如能采用“独立型附属刑法”的立法模式,我国未来的生态环境法典的生态环境责任编可以“刑事责任”专章集中规定各类生态、环境犯罪的罪名、罪状及其法定刑。这将使得生态环境法典的刑事法律责任能够与其他类型的法律责任无缝衔接、相互协调,使得打击破坏生态、污染环境违法犯罪行为的法律手段更加完整,同时帮助司法机关准确地适用法律。44

(五)以法律责任追究的程序衔接条款保障生态环境责任切实实现

生态环境法典对法律责任的体系化,还需要保障法律责任的具体追究。在以“风险预防—过程控制—损害救济”为逻辑主线展开的生态环境法典编纂中,承载“损害救济”功能的生态环境责任编所要解决的主要问题,既包括对以生态、环境为媒介受到间接侵害的个体权益进行救济,也包括对受损的生态、环境本身进行救济,以此方能实现对社会整体秩序的维护。为了真正实现前述两种救济,生态环境责任编还应当包含两种规则:一种是确定责任分配的实体规则;另一种是规范责任分配过程的程序规则。

建议生态环境责任编规定程序性衔接条款的主要原因有二。一方面生态环境法典不仅仅是行政管理法的综合,它在判断行为是否产生法律后果、承担何种法律责任时也承担着裁判规范之功能,为确保裁判功能的实现,必然要为责任的确定提供实体和程序依据。45另一方面,在环境法体系中程序规范和实体规范一样都承担着实施环境法律的功能,通过特殊程序规则的设置,生态环境法典的目的才能得以充分实现。此外,在法典的编纂中加入实体和程序的衔接条款,对生态、环境纠纷的解决机制进行规定,不仅能使生态环境法典本身从内容和逻辑上更加完整,同时也能借此机会,对实践中已有的环境纠纷解决机制进行整合,使之更趋系统化和体系化,以为环境纠纷的解决提供指引,提高法律实践的效率,方便当事人和相关部门的法律适用。

四、结论

生态环境法典生态环境责任编承载着对生态破坏、环境污染行为引发的法律责任及其追究规则体系化之功能。可以借鉴域外环境法典对法律责任体系化的有益立法经验,采用“集中为主、分散补充”的模式,即集中规定行政责任一般性规则、民事责任规则、生态环境损害责任规则、刑事责任规则以及法律责任的追究与衔接规则;同时在法典各分编规定了各领域的具体义务后,灵活采用专门的分编、专章、专节或零星条款的编排方式规定各类违法行为的具体行政法律责任。宜区分生态、环境领域不同性质类型的法律责任,采取不同的编纂入编方式:生态环境行政责任各分编分别规定与生态环境责任编抽象化一般规定相结合;生态环境民事责任,在与《民法典》引致衔接的基础上,对生态环境违约责任与生态环境侵权责任等特殊规则进行细化集中规定;在专编中集中构建从责任确定到责任实现的生态、环境本身损害的修复、赔偿等救济责任的规制;除引致条款保底方案外,可探索“独立型附属刑法”在生态环境法典中的实然法化。在此基础上,还建议以前述各类法律责任追究所必需的程序衔接性机制的入编来保障各类具体的生态环境责任的切实实现。希望本文的抛砖引玉能为我国生态环境法典法律责任条款的体系化、科学化、高效化编纂,提供一种兼具理论基础、国际经验和可操作性的技术方案。

来源:中国法律评论2022(02)

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