一、导论
为进一步优化司法资源配置,推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道,提升司法效能,促进司法公正,
本文选择X市A、B、C三个基层法院作为实证研究对象。X市作为繁简分流试点改革地区之一,
二、实证考察:简易程序改革的“变与不变”
本次简易程序改革体现在三个方面:一是扩张适用范围,规定公告送达案件可适用简易程序;
(一)适用范围微调、实践地位不变
在民事诉讼繁简分流改革中,简易程序的适用范围受两项改革举措影响:一是改革规定原本由普通程序排他审理的公告送达案件可适用简易程序审理,简易程序适用范围略微扩张;二是同时进行的小额诉讼改革扩张了适用范围,相应地,简易程序适用范围受到限缩。实证研究发现,改革导致简易程序适用率略微降低,但相比于普通程序和小额诉讼而言,简易程序在改革前、改革中始终适用率最高、涵盖案件类型最多、涵盖标的范围最广,简易程序是基层法院民事诉讼的主要适用程序。
1. 公告送达案件适用简易程序
实证发现,在整体案件数量差异巨大的A、B、C三个试点法院中(见表1)公告送达案件数量不多,数据显示,虽然在各试点法院超过2/3的公告送达案件采用简易程序审理,但其对于提升简易程序适用率、提升民事案件整体诉讼效率的作用不太明显。
表1(2020年1—12月)公告送达案件适用简易程序情况 下载原图
表1(2020年1—12月)公告送达案件适用简易程序情况
表2 简易程序改革与小额诉讼改革调整适用范围对比
表2 简易程序改革与小额诉讼改革调整适用范围对比
2. 小额诉讼改革影响简易程序适用范围
实证发现,改革前小额诉讼程序的适用情况不佳,实践中对民诉法及司法解释规定可以适用小额诉讼审理的案件基本采用简易程序审理。
3. 实践地位不变:简易程序依旧为基层法院主要适用程序
一是简易程序适用率始终居于基层法院民事诉讼程序适用的首位(见图1)。
图1 改革前、改革中简易程序占比情况 下载原图
表3 改革前、改革中简易程序、小额诉讼、普通程序适用案由种类对比 下载原图
单位:项
表3 改革前、改革中简易程序、小额诉讼、普通程序适用案由种类对比
二是简易程序涵盖案件类型最多。实证发现,改革前、改革中,民事简易程序适用案由种类始终保持最多(见表3)。其中,A法院改革前适用简易程序案由种类涵盖全部案由种类的89.60%,改革中这一数据为92.34%;B法院改革前适用简易程序案由种类涵盖全部案由种类的82.97%,改革中这一数据为89.09%;C法院改革前适用简易程序案由种类涵盖全部案由种类的86.61%,改革中这一数据为85.19%。与之相对应的是,各试点法院小额诉讼涵盖案由种类从未超过全院案由种类的44%,普通程序涵盖案由种类从未超过全院案由种类的60%。
三是简易程序涵盖标的范围最广。
(二)审判方式略简、程序基本内容不变
1. 审判方式简化:省时有限
繁简分流试点改革对简易程序设计了简化庭审及简化裁判文书规则。
表4 改革前、改革中简易程序、小额诉讼、普通程序适用标的范围占比 下载原图
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表4 改革前、改革中简易程序、小额诉讼、普通程序适用标的范围占比
实证调研发现,“权利义务告知”和“庭审纪律宣示”这两点程序性事项在笔者所观摩的绝大部分庭审中均予以省略。其原因在于,“权利义务告知”已通过庭前“权利义务告知书”的形式释明,“庭审纪律宣示”一般在开庭前由法官助理朗读或播放音频完成。而“当事人身份核实”在各试点法院,均存在部分案件未对此予以省略,原因有两种:一种是法官助理庭前未核实当事人身份信息,需要审判员通过庭审核实;另一种是法官助理已经在庭前核实,但部分审判员基于个人习惯倾向再核实一次。此外,实证调研发现“无争议事项的省略”情况较少,主要原因在于“无争议事项的省略”前提是庭前会议已经进行证据交换并发表证据意见,但这种情况比较少见,一则部分法官倾向于在庭上进行举证质证,二则部分案件实际上是缺席判决,无法实现庭前证据交换。总结来看,这种庭审简化方式实际上是对庭前阶段已经完成、没有重复之必要的事项的省略(见表5)。实证发现,庭审中的“权利义务告知”、“庭审纪律宣示”以及“当事人身份核实”环节用时较短,共计2—3分钟,这就意味着省略上述环节能够为庭审节约的时间不多。此外,在笔者观摩的庭审视频中,除“合同纠纷”、“商品房销售合同纠纷”以及“服务合同纠纷”这三类案件(此三类案件大部分庭审时长在60分钟以上)之外,基层法院民事诉讼简易程序庭审速度已经很快(如“离婚纠纷”案的庭审时长为10—30分钟、“机动车交通事故”案的庭审时长为10—20分钟),简易程序的庭审简化改革对于节约时间、提高审判效率的意义微乎其微。
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表5 简化庭审方式
2. 简易程序基本内容保持不变
改革中民事简易程序基本内容保持不变,具体包括:(1)适用机关不变,依旧为基层人民法院及其派出法庭;(2)基本适用条件不变,依旧为“事实清楚、权利义务关系明确”;(3)起诉方式不变,依旧包括书面及口头起诉方式;(4)传唤、通知、送达规定不变,继续采用灵活方式;(5)举证期限、答辩期限设置不变,依旧是短期举证(15天内)、灵活答辩;(6)审判组织形式不变,依旧为独任制;(7)基础审理期限不变,依旧为3个月。
(三)审判周期微变、审判质量不变
1.审判周期略微变化(见表6)
表6 改革前、改革中简易程序平均审判周期
表6 改革前、改革中简易程序平均审判周期
相较于改革前,改革中各试点法院民事简易程序的平均审判周期均延长。其中A法院延长4天,B法院延长3天,C法院延长9天。可能影响简易程序审判周期延长的因素有三:第一,公告送达案件纳入简易程序,由于公告送达案件在进入公告程序之前须穷尽所有送达手段,耗费一定时间,致使这类案件审判周期普遍较长,也使简易程序平均审判周期延长;第二,改革前小额诉讼适用情况不佳,原本属于小额诉讼适用范围的案件也在适用简易程序审理,改革中将这部分案件落实适用小额诉讼程序,由于这类案件处理速度很快,在缺少这部分案件后简易程序平均审理期限变长;第三,部分曾属于简易程序适用范围中的简单案件在改革中转由小额诉讼审理,由于这类案件处理速度也相对较快,在缺少这部分案件后,导致简易程序平均审理期限变长。针对上述因素一,笔者将公告送达案件排除在计算范围之后再行统计,发现改革中各法院简易程序的平均审判周期并未有明显变化。如上文所言,由于小额诉讼改革的扩张导致简易程序中的部分审判周期较短的案件交由小额诉讼审理,导致简易程序平均审判周期延长,但司法实践却显示简易程序在改革中保有了原有的平均审判周期,这就意味着试点法院在简易程序改革中并非无所作为,而是通过自我加压的方式提升了审判速度。
同时,研究发现,在改革前及改革中各法院平均审判周期存在较大差异。改革前,A法院适用简易程序审理案件的平均审判周期为76天;B法院适用简易程序审理案件的平均审判周期为57天;C法院适用简易程序审理案件的平均审判周期为48天。即同样适用简易程序审理案件,A法院平均审判周期比B法院多19天,B法院平均审判周期比C法院多9天。改革中(不含公告送送达案件),A法院适用简易程序审理案件的平均审判周期为76天;B法院适用简易程序审理案件的平均审判周期为56天;C法院适用简易程序审理案件的平均审判周期为49天。即同样适用简易程序审理案件,但A法院平均审判周期比B法院多20天,B法院平均审判周期比C法院多7天。原因在于各试点法院所处的司法压力形态(高压形态、中压形态、低压形态)不同,以及各试点法院所处地区的发展水平(高度发展水平、中度发展水平、低度发展水平)不同。司法压力形态越大意味着对法院司法资源的需求越高,而法院所处地区的发展水平越高意味着民事案件多样化程度越高、数量越庞大。处于司法高压形态之下、所处地区经济发展水平较高的A法院案件数量巨大(是B法院案件数量的2倍,是C法院案件数量的8倍)。因此,即便同样适用民事简易程序,A法院审判周期则相对较长;与此相对应的是,处于司法中压、低压形态之下、所处地区发展水平中等、低等的B、C法院在适用简易程序审理案件时,审判周期就相对较短。
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表7 改革前、改革中简易程序平均审判质效
2.审判质量保持稳定
实证发现,相比于改革前,改革中的简易程序审判质量保持稳定:第一,保持并提升较高的结案率,为91.93%,同比结案率上升12.26个百分点;第二,保持相对稳定的上诉率,上诉率为10.50%,上诉率同比下降1.52个百分点;第三,相对稳定的程序转换率,程序转换率为9.20%,同比上升0.62个百分点;第四,相对稳定的二审改发率;改发率为1.99%,改发率同比上升0.25个百分点;第五,保持不变的再审改发率,再审改发率为0.04%,与去年同期持平。
三、效果评价:进一步的程序简化难以为继、效率提升收效不大
在变与不变改革实践效果背后,反映出繁简分流改革对民事简易程序设计的种种举措未取得明显的效果,这种不够明显的改革效果并不能反映简易程序设计是否合理,也不能体现繁简分流改革对或不对,更多的是反映出改革还未找到简易程序的最佳发展方向。
(一)以进一步“程序简化”为内容的改革:难以为继
“程序简化”始终属于我国民事诉讼立法设计简易程序的主要方向。
(二)以进一步“提升效率”为目标的改革:收效不大
民事简易程序的设立初衷即在于保障基本公正的基础上提升程序的效率,
四、原因探寻:改革未认识到简易程序的实践特征
本次改革成效不大的原因在于改革还未认识到简易程序的两点实践特征:一方面,鉴于涵盖案件范围之广、数量之巨,简易程序已具有“相对性”的实践特征,其并非立法预设“简单”案件审理程序,
(一)简易程序具有“相对性”
中国司法实践中的民事简易程序,既不是立法层面定义的简易程序,
在“相对性”特征中,改革成效不大的现象得到解释。繁简分流改革目标在于“推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道,提升司法效能”,其中的“繁简分流”中的“简案”是民事简易程序和小额诉讼审理范围,“繁案”是民事普通程序的审理范围。在民事案件“繁简”二分结构中,简易程序没有清晰的定位,而在司法中逐渐衍生出了“相对性”的特征。当我们直面实践,
(二)简易程序不能作为提升效率的“代名词”
虽然简易程序在诉讼效率上有一定优势,
五、简短的结语:中国需要怎样的民事简易程序?
我国民事诉讼对于案件有一个基本的二元对立判断:“繁”或者“简”,这蕴含着民事案件分类的“两极化”
“繁简”案件二分法使我们对民事案件形成认识误区:认为民事案件非“繁”即“简”,忽略了大量既不可认定为简案也不可认定为繁案的“相对简单”案件的存在,实证研究表明,民事简易程序实则是绝大多数“相对简单”案件的审理程序。同时,“繁简”案件二分法也使我们对简易程序形成认识误区:认为简易程序的功能局限于简案快审,简易程序被视为效率的“代名词”,简易程序需要以程序简化作为发展方向。然而,实证研究表明,以进一步程序简化为内容的简易程序改革实则难以为继,以进一步提升效率为目标的简易程序改革亦收效不大。以上两点均反映出“繁简”案件二分法的局限性。我们需要构建满足不同类型案件审理需求的多层次的诉讼救济程序体系。
由于民事诉讼在立案环节确定程序适用,这意味着立案庭必须有充分判断案件繁简程度的可能,但部分案件在经过实质审判后才能掌握案件的难易程度,且部分难案因当事人撤诉、和解,或经过调解后,审理难度直线下降,案件由繁转为简。简言之,案件的繁简是一个动态变化的过程。立案环节对民事案件作出的繁简判断,实则是一种形式化、静态化的判断。因此需要承认,即便是民事案件三分法,也不能做到案件分流的绝对科学。为方便立案环节对案件的识别和分流,案件三分法需要以“案由”,“诉讼标的额”,“当事人一方或双方是否为两人以上”等作为判断指标,因为这些指标最为直观、最易区分,且能够在一定程度上反映民事法律关系的复杂程度和案件的重要程度。可以根据上述判断指标构建小额诉讼的适用清单和普通程序的适用清单,尔后将排除在清单之外的案件适用简易程序审理,建立以简易程序为核心的基层法院民事一审程序体系。