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范进学:作为“权利”的环境权及其反思
管理员 发布时间:2022-06-19 08:02  点击:235

自20世纪六七十年代一些国际环保会议提出“环境权”作为人权的概念之后,随着80年代初期蔡守秋的《环境权初探》1以及90年代杜纲建的《日本的环境权理论与制度》、2吕忠梅的《论公民环境权》、3陈泉生的《环境权之辨析》4等研究成果的相继发表,关于环境权作为“权利”的研究在我国21世纪早期遂成环境法学术研究之“显学”。然而,正如吕忠梅所指出:“在学术界,关于环境权的分歧从来没有弥合。是否存在环境权或者什么是环境权,一直在国内外学者中争论不断”。5迄今在我国环境法学界,就环境权的性质即已形成权利论、义务论、6法益或利益论、7法权论、8程序权论9等不同的学术观点,仅在权利论学者内部,亦存在“应然权利”“法律权利”“习惯权利”10等不同视角的观点;甚至有学者否认环境权的存在。11尽管宪法学界关于环境权理论研究的学者较少,但张震教授作为宪法学者长期致力于宪法环境权理论与实践的研究,张翔、王锴、程雪阳、范进学等学者也就环境宪法或环境权发表过研究成果。鉴于当下学术界关于“环境权”理论研究仍然存在诸多分歧,笔者拟围绕环境权是何种意义上的权利、“环境权”何以未被立宪者“入宪”以及作为“法律权利”的环境权何以证成等三个基本问题展开反思性讨论,不妥之处,敬请方家斧正。

一、环境权是何种意义上的“权利”?

笔者注意到,学者们关于环境权的性质大都站在不同的角度进行论证,各自所持观点几乎南辕北辙,12因此环境权是何种意义上的“权利”难以达成学术共识。笔者基于两个视角分析该问题:一是权利性质;二是权利主体。

(一)作为“权利”的环境权

倡导环境权作为“权利”的学者,在各自论述环境权的性质时,主要在四种意义使用“环境权”:13作为“人权”或“自然权利”的环境权,作为宪法上的“基本权利”的环境权,作为“法律权利”的环境权以及作为“法律义务”的环境权。从自然权利到基本权利,从基本权利到法律权利,从法律权利到法律义务,每一种权利都具有不同的内涵与价值,有的具有通约性,有的则不具有通约性。就环境权的性质分析,环境权概念本身存在较大的分歧。

第一,作为“人权”的环境权。

自“环境权”概念产生之时,就以“人权”的面貌呈现。如1970年《东京宣言》的第五项指出:“我们请求,把每个人享有的不受侵害健康及福利的因素所损害的环境的权利,和关于现代应该传给后代的遗产是一种富有自然美的自然资源的权利,作为基本人权的一种的原则,在法律体系中确定下来。”1972年联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》宣布:“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,又负有了为了现在和将来世世代代保护和改善环境的严肃责任。”14英国学者蒂姆·海沃德(Tim Hagward)认为,一项要求充分环境的权利能够而且应当被视为一项真正的人权。15在国内学术界,吕忠梅、陈泉生、吴卫星等学者均持此观点。吕忠梅认为,公民在健康优美的环境中生存的权利,实为公民与生俱来的应有权利。环境权作为一项基本人权,具有人权的本质属性。16陈泉生主张,环境权是一项新型的人权,是每个人与生俱来的自然权利和基本权利,并进而主张当代宪法应确认环境属于人类共同享有的财产和基本人权。17吴卫星等主张环境权作为基本人权入宪。18也有学者将环境权分解为生存权与发展权而主张人权论。19

第二,作为“基本权利”环境权。

将环境权作为基本权利的观点为一些国际人权文件所采纳,如1987年经济合作组织环境法专家组拟订的《环境保护与可持续发展的法律原则》第1条规定,“全人类有能够为了其健康和福利而享有充足的环境的基本权利”;1989年《哥斯达黎加促进和平与可持续发展的人类责任宣言》序言指出,“人类有在保障尊严和福利的环境中生活的基本权利”。在国内学术界,蔡守秋、张震、陈海嵩等学者主张此说。蔡守秋认为,环境权应为国家和公民的一项基本权利,把环境权规定为国家和公民的一项基本权利,是各国宪法、环境法及其他有关法律的一种发展趋势。20张力刚、沈晓蕾认为,环境权是一项基本的人权,是一项公民的基本权利。21赵红梅、于文轩主张,公民环境权入宪而成为宪法性权利。22张震不仅认为存在“民法上的环境权”即法律权利,而且主张从民法上的环境权升格为“宪法上的环境权”;同时提出了环境核权利与束权利的观点。23陈海嵩主张通过“环境权入宪”而成为“基本权利”的环境权。24王锴、李泽东将环境权视为宪法的基本权利,即“作为主观权利与客观权利的宪法环境权”。25吴卫星认为,环境权是一项新兴的宪法基本权利;在主张环境权是人权的基础上,进而提出把环境权作为公民的基本权利载入宪法。他还认为,用非原旨主义的宪法解释方法可以从《宪法》第9条与第26条关于环境政策条款中推导出环境权。26

第三,作为“法律权利”的环境权。

在国内,有些学者不仅认为环境权是人权和基本权利,同时也认为是一项可实施的法律权利,如蔡守秋、吕忠梅、陈泉生等教授。蔡守秋把环境权作为“法律上的权利”看待,并将这种法律权利概括为“法律赋予法律关系的主体在其生存的自然环境方面享有的某种权益”。27他明确指出:环境权是一种重要法律权利,是最基本的环境法律权利。28吕忠梅也承认环境权既是应有权利,也是法律权利。29陈泉生不仅把环境权视为人权、自然权利,也认为环境权是一项法律权利。30周训芳主张环境权是一种法律权利。31邹雄认为,应以法律权利为目标界定环境权。32杨朝霞认为环境权是一项独立的新型权利——环境享用权。33也有学者把环境权纳入民法人格健康权之中而主张法律权利意义上的环境权。34甚至有学者认为,环境权作为法定权利已无太多的争论。35

第四,作为“法律义务”的环境权。

国内学术界,有些学者不是将环境权作为“法律权利”,而是作为与之相对应的“法律义务”看待。法律义务论代表学者是徐祥民,新进一些学者如周玉华、唐绍均、顾爱平等也赞成此说。徐祥民认为,环境权是一种自得权,它产生于环境危机时代,是以自负义务的履行为实现手段的保有和维护适宜人类生存繁衍的自然环境的人类权利。36该观点被吴卫星评价为:徐祥民的“自得权”论或“人类环境权”论实质上导向了否定公民环境权的环境义务先定论;对影响环境的所有的主体普遍设定义务并要求他们履行义务是实现环境权,同时也是实现对环境有效保护的唯一出路。37此后,周玉华、郭永长就我国环境法为什么要坚持“义务重心论”以及“义务重心”应当是我国环境立法的基本思路进行了阐释。38唐绍均就环境法“义务重心”论从理论上进行论证,指出义务论的客观依据正是自然规律的客观性、人类需要的基础性以及环境问题的特殊性,并期待通过“义务重心”的环境立法变革增进环境法的实效。39顾爱平指出在立法上突出环境义务而不是环境权,建立义务本位的环境立法模式可以更好地应对环境危机。40

上述对环境权性质的不同观点存在明显的矛盾与对立:

第一,作为“人权”的环境权属于应然的自然权利和道德权利,这种“人权”意义上的环境权之所以出现,就是针对人类面临的环境危机而出现的。41因而,作为人权的环境权具有浓烈的道德情怀与伦理意蕴,是对人类道德权利的呼唤与呐喊。然而,正如有学者所指出:“人权和宪法上基本权利并非两个可以随意转换的领域,并不是所有的人权都是宪法权利。”42

第二,人权不同于宪法权利或基本权利,人权若成为“基本权利”,须获得宪法的确认,没有宪法的确认,人权无法转化为基本权利,所以宪法上的基本权利都是人权以“法律的形式”43在宪法上确认的权利形态。人权仅仅具有道德正当性,基本权利却具有法律的效力,如德国《基本法》第1条第3款明确规定:“基本权利作为直接适用的权利,约束立法、行政和司法。”44德国学者赫费(Haffe)指出:“‘纯粹人权’缺少那种它作为基本权利所具有的实证的法效力。”45因此,作为“人权”的环境权与作为“基本权利”环境权在效力上是完全不同的两种权利,前者作为道德权利具有道德上的约束力;后者作为宪法权利则具有法律约束力,因为它“具有最高的法律效力”(宪法序言)。

第三,作为“基本权利”的环境权,需要通过立法对环境权加以确认,具体化为“法律权利”,从而成为法律上的权利。“法律权利”不同于基本权利,基本权利的法律效力往往是“间接”的,而“法律权利”则具有直接的法律约束力,并且可以通过法律诉讼获得权利救济。在我国,环境权既未在宪法上被确认为“基本权利”,亦未在环境保护法中被具化为“法律权利”,因此,环境权只能作为“人权”的道德权利形态。在主张环境权作为“权利”学者中,有的近乎将自然权利或人权与宪法权利或基本权利不加区分地等同,或直接将国际人权文件中作为“人权”而倡导的环境权径直作为宪法上的“基本权利”或“法律权利”来建构。这种未经充分的宪法教义学论证而直接把环境权作为“基本权利”或“法律权利”的研究主观臆断性较大,对此,有学者批评指出:“八十年代的环境权论者从理论上建构了法律权利形态的环境权,又试图从现实的法律条文中挖掘和寻找环境权的存在根据,然而,在现实的法律条文中却很难寻找到他们所声称的环境权。”46同时,也有学者指出:“环境权理论从产生的那天起就带有先天性残缺,具有明显的功利主义痕迹。人们在为环境权奔走呐喊时,只是一味强调环境权,却没有或很少考虑怎样才能实现这一目标。”47更有学者尖锐指出:“刻意树立一个权利概念,无异于削足适履。”48

第四,正是作为“权利”的环境权理论缺乏现实的制度基础以及自身内在缺陷,“法律义务”形态的环境权学说才应运而生。有学者指出:“环境法学界对环境义务的研究缘起于环境权在立法、司法领域里遭受的困境。对环境权的理论研究虽然从20世纪80年代初就已开始,但是经过30多年的探索,学界至今仍然对环境权主体、客体、内容在认识上存在较大分歧,甚至对环境权本身的意义也存有质疑。痛定思痛,学者们开始反思,将环境权作为环境法学研究的逻辑起点和环境立法、环境司法救济中心所带来的问题,进而跳出环境权的困境寻求新的研究范式。”49作为法律义务的环境权论恰是摆脱权利困境而寻求新的范式的尝试。事实上,义务与权利是相对的,差不多所有的法律义务都指向“权利”性保障,而最终都作为法律手段保护人的利益的目的实现。所以,作为“权利”的环境权与作为“义务”的环境权,在终极目的上殊途同归。

(二)环境权的主体

环境权到底作为何种主体的权利?环境法学界对此观点不尽一致。有的学者主张环境权主体是公民、法人和国家,如蔡守秋教授在1982年阐述环境权的概念时认为环境权包括国家环境权、法人环境权与公民环境权三个部分,这是广义的环境权,而狭义的环境权指的是公民的环境权。50也有的学者主张环境权的主体是公民,如吕忠梅教授则主张公民环境权。51还有的主张环境权主体是全体人民,如陈泉生教授认为,不仅包括公民、法人及其他组织、国家乃至全人类,还包括尚未出生的后代人。52有的学者则把环境权的主体界定为人类,如徐祥民教授认为,环境权是属于人类的,是人类作为一个整体共同享有的权利。他对公民环境权观点提出了质疑,认为环境权应当是“人类”的权利。53上述关于环境权主体的观点在学者们的学术研究中普遍存在。从各国宪法文本中的表述,大致可分为三类:一是权利主体是“人民”或“所有人民”;二是“所有人”或“每个人”;三是公民或国民。54

笔者想强调的是,基于环境利益而产生的“权利”,既可以是公民个体的,也可以是集体性的,还可能是整个人类的,这种不同主体的环境权,无论在学理上或是实践中均存在。譬如在裁判实践中,公民个人的安宁生活受到噪声污染,55照明灯光影响居民正常居住环境和健康生活造成环境污染,56都是典型的对公民个人环境权的侵害。在实际生活中,发生的环境侵权案件更多的是以法人、单位或集体为权利主体。譬如,非法处置危险废物或排放污水污染水体引发的环境污染案件均以集体为环境权的主体。57上述环境侵权都具有个体性或局部性、区域性,被侵害主体往往是个体或集体。凡是影响全球或整体人类权益的环境灾害,被侵害主体就是人类,如全球气候变暖、温室效应、海洋核污染等,都是对人类的环境权构成侵害。因此笔者认为,环境权主体会因环境侵害范围的大小、被侵害主体是否特定而所有不同。在环境权主体问题上,不能简单地将环境权主体认定为公民个人或人类。

(三)环境权究竟是何种意义上的“权利”

从环境权性质与权利主体两个维度梳理了我国学者们关于环境权的不同学术观点,由此发现,学者们在看待环境权性质以及主体方面存在严重的分歧与冲突,事实上尚未就环境权究竟是何种意义上的“权利”达成基本共识。

笔者认为,人们基于环境恶化或环境危机而导致的环境权益受到减损是一个明显的客观事实,因“环境”而产生的“权利”应运而生。人人有权生活在一个良好、舒适、宜居的环境中就成为其道德性的正当权利,因而环境权首先是作为“人权”出现的。应当说,迄今为止,作为自然权利或人权的环境权,在国内外学术界基本获得一致共识。现在问题的关键是,环境权能否作为宪法上的“基本权利”或法律上的权利?

就环境权“入宪”问题,笔者曾考察过193个联合国成员国的“入宪”状况。其结果是,把环境权作为权利入宪的国家有69个;把环境保护作为基本义务的国家有8个;把环境保护作为国家或社会政策、目标的国家有44个,其中将其作为公民权利与公民义务的国家有17个;未将环境权或环境保护入宪的国家有72个。对环境权的权利归类看,明确把环境权作为宪法“基本权利”的国家仅有22个。58不过,需要值得注意的两种现象:一是从世界各国将环境权“入宪”的国家数量是逐渐增加的趋势;二是“七国集团”成员国(美国、英国、德国、法国、意大利、日本、加拿大)和作为最大发展中国家的中国均未将环境权“入宪”。人们既要看到环境权多为非洲、南美洲等发展中国家宪法所承认的现实,同时也要思考为什么发达国家没有考虑将环境权载入宪法之中的原因。这是否意味着只有发展中国家需要宪法环境权,而发达国家却不需要宪法环境权?其中内在的深层次因素是什么?虽然宪法环境权作为新型权利事实上已经存在,但是,一旦将环境权作为一项宪法基本权利加以实施,则可能会面临着理论上与实践上的双重困境:一是如何认识宪法环境权的权利属性?二是宪法环境权一旦进入实施领域,就必然遭遇概念解释的困境以及司法救济主体、证明责任与责任追究等方面的困境。59环境权的真正实现不是一个纯粹法律问题,而是一个事关国家的发展模式、发展战略、产业布局与结构、生产方式、生活方式等重大政治、社会、经济问题,一个国家如果不在上述问题上作出整体的调整和改变,其环境问题将难以改善,其人民的环境权也不可能从根本上得以保障。因而,即使将环境权“入宪”的国家,如果根本上缺乏实施宪法环境权的客观条件,他们的宪法环境权也难以成为真正的可诉性权利。相反,如果发达国家的生存与发展环境整体上已经处于“良好”的状况,人们基于环境的权利需求得以满足,因此,对他们国家的人民而言,环境权“入宪”与否实际意义不大。这可能就是为什么发达国家不把环境权“入宪”的真正原因。

笔者认为,当环境权“入宪”存在理论与实践障碍时,可考虑不要将环境权作为“基本权利”,而仅仅作为法律上的权利对待并保障。其具体分析将在本文第三部分进行讨论。

二、“环境权”何以未被立宪者“入宪”?

截至2018年宪法第五次修改之前,在中国知网上以“环境权入宪”为关键词所查到的学术论文,自2003年以来达76篇之多,以“环境权入宪”为题目的研究生硕士论文4篇。60除了学者提出“环境权入宪”观点外,也有政协委员提出类似建议。61“环境权入宪”研究成果可谓相当丰富,有的学者将“环境权入宪”如何表述都提出了具体的、可操作性的建议。61然而为什么相关学术成果未被立法者所采纳?对此,有学者指出:“修改后的环境宪法虽然并没有规定环境权,但并不意味着没有满足环境法学界对环境权入宪的功能期望。”62然而,环境权没有直接写入宪法确是事实。这就需要分析立法者何以未将“环境权入宪”的原因。笔者认为,该问题需要从以下六个方面予以审慎考量。

(一)环境问题是一个“重大的社会和政治问题”

自党的十八大以来,党中央就把生态文明建设纳入了中国特色社会主义事业总体布局之中,使之成为“五位一体”的重要组成部分。环境问题关涉空气、水、土壤等国计民生的基本问题,建设生态文明,关乎人民福祉与民族未来之大计,只有建设美丽中国,才能实现中华民族永续发展,因此环境问题不单纯是一个法律问题,而是“关系党的使命宗旨的重大政治问题,也是关系民生的重点社会问题”。63“这既是重大的经济问题,也是重大社会和政治问题”。64习近平总书记强调指出:不能仅仅把生态文明建设、生态环境保护作为经济问题,“这里面有很大的政治”。65既然环境问题是一个重大的社会和政治问题,党中央在考量环境生态问题上就不会把眼光局限于宪法法律层面,而从整个国家政治、经济战略的角度思考环境问题。环境污染问题不是短时期形成的,其治理也不单单将环境权载入宪法文本之中就可以解决问题。正如习近平总书记所说,“有一个历史积累过程,不是一天败坏的”,66而是“经过三十多年快速发展积累下来的环境问题”,67因而“在生态环境方面欠账太多了”。68一个发展中国家,在经济快速发展过程中,以经济发展牺牲环境作为某种代价往往是不可避免的,只有当经济发展到一定阶段、综合国力达到一定水平,才有可能对环境污染作出治理与改善。正如我国经济经过三十多年快速发展之后,我们“到了有能力做好这件事情的时候了”,也“具备解决好这个问题的条件和能力了”,因而“必须下大力气解决好”。69如果我们今天仍然不具备解决环境问题的条件和能力,是否还是不解决呢?这是很有可能的。而生态环境的保护不是宪法或法律将环境权载入就可能解决的,正如习近平总书记所说:“生态环境保护的成败,归根到底取决于经济结构和经济发展方式”,“生态环境问题归根到底是经济发展方式问题”。70转变经济发展方式,则涉及国家产业结构问题,涉及供给侧结构性改革的重大经济问题。因此,习近平总书记指出:“绿色发展是发展观的一场深刻革命。要从转变经济发展方式、环境污染综合治理、自然生态保护修复、资源节约集约利用、完善生态文明制度体系等方面采取超常举措,全方位、全地域、全过程开展生态环境保护。”71可见,环境问题是一个关乎国家经济结构、经济发展方式、经济宏观政策调整、发展理念等一系列重大经济与政治问题,如果经济发展模式与发展理念没有根本转变,即使将环境权“入宪”,也解决不了国家经济发展中的重大问题。正如马克思所指出的:“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。”72

(二)环境权与基本权利具有不可通约性

环境权一旦进入宪法成为基本权利,则面临着与基本权利不可通约性问题。按照基本权利的特点,这种“作为人所应享有的固有权利”属于公民个人享有的权利。73张翔认为,“基本权利被看作是个人针对国家行为提出的要求或主张,是对国家活动范围和活动方式的限制”,在我国,“按照宪法的规定和基本权利在法律体系中的地位,基本权利应该主要是针对国家的权利,以国家为义务主体”。74若依照基本权利的本质特征分析环境权,则会发现将无法将其纳入“基本权利”序列之中。因为,环境权主体并非仅仅是个人,也可包括受“环境”影响的一切主体如法人、人类,甚至包括动植物。环境权对抗的是一切侵害“环境”的行为,而这些直接侵害环境的主体主要是法人单位或个人,国家只是一种“间接性”侵害,即国家针对环境恶化或破坏行为的不作为或不当作为。另外,即使那些将环境权归之为“基本权利”的国家,绝大多数也未针对环境权的侵害提供司法救济途径。尽管一些学者如蒂姆·海沃德试图努力论证将宪法环境权赋予“基本权利”的宪法地位,在笔者看来,这种努力可能不大会成功,因为它与基本权利具有不可通约性。质言之,即使把“环境权”上升为宪法上的“基本权利”,也无法消解环境权自身所面临的理论与实践困境。75

(三)环境政策与义务责任立法能够满足公民环境权的诉求

公民环境权益的保障尽管没有明确以“权利”立法的形式出现,但对于人民日益增长的优美生态环境的需要,国家通过环境政策与环境义务及责任立法予以满足。自20世纪80年代初期,国家就把环境保护作为基本国策,后来调整为节约资源与保护环境作为国家的基本国策。1982年《宪法》第9条第2款和第26条以禁止性的义务与国家义务方式对自然资源与环境保护作出了规定。我国《民法典》第七编(侵权责任编)第七章专门规定了“环境污染和生态破坏责任”。目前国家在环境保护与生态文明制度方面的“四梁八柱”法律体系已经确立:从环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、海洋环境保护法、固体废物污染防治法、环境噪音污染防治法、放射性污染防治法、土壤污染防治法,到资源保护基本法如森林法、水土保持法、草原法、渔业法、水法、防沙治沙法、土地管理法、生物多样性保护法律,以及环境标准和监测法律、环境影响评价法律和环境执法司法、农村与城市环境保护方面等规范性法律都已制定,它们共同构成了我国环境保护的完备法律规范体系。这些基本环境立法把我国生态文明建设纳入了制度化、法治化的轨道。习近平总书记指出:“用最严格制度、最严密法治保护生态。保护生态必须依靠制度、依靠法治。”76我国环境保护法律规范体系就是以法律义务与法律责任为核心内容构建的,这种以义务与责任立法模式在现实生活中能够满足公民针对环境权的基本诉求,因而环境权“入宪”与否并不急迫。

(四)环境权由宪法上的人权与人格尊严条款所涵摄

环境权之所以未被立宪者写入宪法条文之中,还有一个重要因素在于我国宪法中的人权条款与人格尊严条款能够涵摄环境权利所包含的所有实质性内容。环境权的实质权利是什么?笔者认为,环境权的实质性权利是人的生命、健康、财产、安全、人格等权利,从目前人民法院所受理的环境诉讼案件类型看,噪声、照明灯光造成的环境污染,企业排污引发的环境污染等是对人的生命、健康、安全等权利的侵害;对日照权、景观权、远眺权、达滨权等权利侵害是对公民的健康、人格或精神愉悦权利的侵害;对嫌烟权、净水权、清洁空气权等权利侵害则是对公民的健康或生命权的侵害。迄今由法院受理的环境侵权案件所涉及的诉求几乎都是以具体的权利如健康权为目标的。有学者通过对我国司法裁判中出现的环境侵权案件分析发现,法院往往是从生命权、健康权、财产权、人格权推导出环境权益。77而上述这些基本权利事实上均为《宪法》第33条人权条款与第38条人格尊严条款所涵括。人权条款既包括所有宪法上已确认的基本权利,又包括由人民所保留的剩余基本权利,而生命、健康、安全等基本权利都是人权的基本要素。宪法上的人格尊严条款包含了人格权与人格尊严权。依照《民法典》第990条之规定,“人格权是民事主体享有的生命权、身体权、健康权、姓名权、名称权、肖像权、名誉权、荣誉权、隐私权等权利”,其中的生命、健康等权利,既是人格权的核心内容,同样也是环境权利的核心内容。可见,环境权利只不过是一个与政治权利、经济权利、社会权利、文化权利并列的“类”权利概念,其内容则由各种具体的实体性权利构成,而其所构成的子权利能够为宪法中的人权条款与人格尊严条款所涵摄,从而环境权“入宪”与否不会影响环境权利的实现与保障。

(五)环境权是一种应对环境危机的“阶段性”权利

前文已提及,环境权的出现是基于环境危机。在工业文明之前,生态环境未被人为破坏之历史时期,人们不会有环境权之需要;当不久的将来,美丽中国实现之日,人民对环境权的需求完全得到满足之后,对环境是否是权利还是义务问题就可能不再关心。人们之所以需要“权利”,要求“环境权入宪”,无非是因为“权利”意味着一种界限,权利是资源不充分时对资源的一种分配形式。荀子说过:“人生而有欲,欲而不得,则不能无求。求而无度量分界,则不能不争;争则乱,乱则穷,先王恶其乱也,故制礼义以分之。”78在资源困乏的时候,人们就会产生“权利”的需求,没有“权利”的限制,就会发生纷争,因而“权利”是解决资源分配不足的界限与形式。一旦某种资源应有尽有,无须通过权利设定而“按需分配”时,权利就不存在了。马克思在《哥达纲领批判》中指出,“集体财富的一切源泉都充分涌流之后,——只有在那个时候,才能完全超出资本主义权利的狭隘眼界”,从而实现“按需分配”。8 0“权利”概念具有历时性,一旦当阳光、空气、江河湖泊没有任何污染而任人无限享有时,就不需要环境权了。从该意义上说,环境权不同于其他基本权利,它具有很强的“阶段性”,属于“阶段性权利”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出,到2035年,“广泛形成绿色生产生活方式,碳排放达峰后稳中有降,生态环境根本好转,美丽中国建设目标基本实现”。我们相信,这一远景目标一定能够实现,当这一目标实现时,环境权问题将成为阶段性“过去式”的问题。

(六)环境权的保障主要取决于党和国家高度重视与重大战略举措

在我国,人民的环境权益保障主要不是通过公民个人的权利诉求,而是通过国家战略布局与全社会的政治动员。生态文明被习近平总书记视为继原始文明、农业文明与工业文明之后的第四大文明,他认为“生态文明是工业文明发展到一定阶段的产物,是实现人与自然和谐发展的新要求”。79党的十八大把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,纳入了“五位一体”的国家战略总体布局之中。党的十八大之后,习近平总书记不断强调生态文明的战略地位,认为“建设生态文明是关系人民福祉、关系民族未来的大计”;“生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业”。80他提出了“像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境”81的生态环境保护观,提出了“保护生态环境就是保护生产力,改善生态环境就是发展生产力”82的新“生产力”观。习近平总书记作为党和国家领导人,就一些严重损害生态环境的事件作出过批示。83党和国家政府对生态文明建设高度重视,提出了一系列新理念新思想新战略,这是近年来我国生态文明建设取得重要成就的根本原因,可以说,党和国家对生态环境保护的高度与力度前所未有,没有党和国家的战略布局与重视,生态环境权益的保障与实现是不可能的。党和国家不仅确立了“绿色”发展理念,而且提出要转变经济发展模式、发展方式和生活方式,推进供给测结构性改革、建立责任追究制度尤其是领导干部任期生态文明建设责任制84、生态环境损害赔偿制以及强化公民环境意识等重大战略举措。习近平总书记明确指出:“推动形成绿色发展方式和生活方式,是发展观的一场深刻革命。”85上述所有关于生态环境保护的新理念新思想新战略都是基于人民对于生态环境权益的期待与需要提出的,最终是满足广大民众日益增长的环境权益的需要。

三、作为“法律权利”的环境权何以证成?

笔者在本文第一部分中提出一个观点,即仅把环境权作为“法律权利”对待并加以保障,如此一来就可以避免作为宪法上基本权利的理论困境与宪法救济的实践困境,从而达到环境权保障的最终目的。关于环境权,既不能全盘承认其所有“权利”属性,也不能简单地加以否定或认为是“伪命题”。86尽管“环境权”没有为环境法律规范所确认,但作为“法律权利”的环境权却能够被证成。

(一)党和国家领导人与中国政府人权白皮书对“环境权利”的确认

“环境权利”能否作为一类独立的权利?答案是肯定的,习近平总书记在2018年致“纪念《世界人权宣言》发表70周年座谈会”的贺信中就将“环境权利”与经济、政治、社会、文化权利并列作为独立类型的权利,他说“协调增进全体人民的经济、政治、社会、文化、环境权利”。87自2009年《国家人权行动计划(2009—2010年)》首次使用了“环境权利”与“环境权益”的概念术语之后,2012年《中国人权事业的进展》中使用了“环境权益”这一概念,2013年《中国人权事业的进展》、2014年《中国人权事业的进展》、2016年《发展权:中国的理念、实践与贡献》、2017年《新疆人权事业的发展进步》以及2019年《为人民谋幸福:新中国人权事业发展70年》等白皮书中都确认了“环境权利”;2012年《国家人权行动计划(2012—2015年)》、2016年《国家人权行动计划(2016—2020年)》也确认了“环境权利”。可见,“环境权利”已为党和国家领导人、特别是为政府人权白皮书与人权行动计划所不断使用与反复确认,足见“环境权利”概念已深入人心。

(二)“环境利益”在法律上表达为环境权

由于环境利益是一个法学、政治学、经济学、社会学、哲学等多学科共同研究的概念范畴,亦是宪法、环境法、民法、行政法、刑法等多个部门法均调整和保护的对象,因此人们在界定环境利益时存在分歧是必然的。归纳起来,大致有以下几种观点:第一,把环境利益界定为“天然自然资源”,属于人类的财富和公共利益。88第二,把环境视为人的利益即环境利益或环境资源利益。89第三,把环境利益作为是一种公共利益,人的环境利益主要可分为经济利益、资源利益、生态利益、精神利益。90第四,环境利益是环境资源给人类带来的好处。91可见,即使在“环境利益”的概念上,学界也未达成学术共识。对此,徐祥民教授指出:在环境法学研究中,在何谓环境利益这一问题上存在或许在环境法学之外甚至法学之外的歧见。92无论如何界定环境利益,至少学者们普遍承认“环境利益”的客观存在。

关于“环境利益”概念,笔者赞同蔡守秋教授的观点,即把“环境”本身作为“利益”。何谓利益?利益必须给人以某种方式、某种程度的满足,利益的实现必须以需求对象的存在为前提。93利益是人们能满足自身需要的物质财富和精神财富之和。94众所周知,环境是人类生存与健康作为基础的条件,是人和社会持续发展的根本基础,习近平总书记说过:“绿水青山既是自然财富,又是社会财富、经济财富”;“绿色生态是最大财富”;“青山绿水、碧海蓝天是一笔既买不来也借不到的宝贵财富”;“良好生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉”。95因此,环境本身就能够满足人们对物质的、经济的与精神的利益的基本需求,洁净的水、新鲜的空气、健康安全的食物、宜居的环境等都是满足人们需求的利益,环境利益是综合性需求的满足,是集各种利益为一体的整体性、综合性利益,它无法被任何一种利益形态予以涵摄,因此,环境利益是一种与政治、经济、社会、文化等利益并列的、独立的利益。当“环境”作为利益时,往往是因为环境遭到破坏后才出现的,有学者明确指出:在现代环境问题产生之前,传统的部门法利益谱系中并没有环境利益的位置,而当环境问题日益严重时,环境利益才出现并逐渐发展成为一种广泛的诉求;96因此,环境出了问题才产生了环境利益概念,环境利益是负环境利益的反面,是没有发生问题的环境,是失去之后才被发现的价值。97因“环境利益”的破坏所造成的任何利益损害都是对已有利益即生命、健康、安全、精神愉悦等利益的侵害,从该意义上说,生命、健康、安全、人格、精神等利益才是环境利益的实质性的核心内容。公民因环境问题所产生的各种利益包括正利益与负利益,虽然均属于“环境利益”,但这种环境利益的实质利益仍是生命、健康、安全、人格等实质利益。譬如我国环境保护立法中往往以保障民众的“健康”利益为立法目的;98各省市的环境保护条例基本上均以保障公众健康为立法目的。99人的健康利益就是因环境污染或破坏而带来的对环境利益的需求。在《民法典》中,人的健康利益被表达为“健康权”,纳入“人格权”体系。100所以,环境利益是现实生活中普遍存在的客观利益。环境利益在法律文本上的最直接表达就是“环境权利”。而“环境权利”之所以能够成为与政治、社会、文化等权利并列且独立的权利,正是基于环境利益自身的独立性与特殊性。只要存在事实上的利益关系,那么由法律所调整的这种利益关系就是权利与义务的关系,环境利益在法律上的表达应当是环境权。

以立法方式保护环境(利益)而出现的“环境权”尽管未出现在国家立法之中,但在某些行政法规、行政规章与地方性法规中却是事实。例如,1980年由化工部颁布的《化学工业环境保护管理暂行条例》第39条、1981年轻工业部制定的《轻工业环境保护工作暂行条例》第34条明确规定了职工的环境权;1011982年城乡建设环境保护部颁发的《城市市容和环境卫生管理条例(试行)》第4条规定:城市所有单位和个人,都有享受良好卫生环境的权利。2009年中央军委制定的《中国人民解放军环境保护条例》第6条规定:军队所有单位和人员都有在符合规定标准的环境中工作和生活的权利。此外,一些地方省或市制定的环境保护条例规定公民的环境权。102《上海市环境保护条例》(2016年)第5条规定:“公民依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利,通过举报和监督环境违法行为,通过环境侵权诉讼等方式维护自身环境权益。”《广东省环境保护条例》(2019年)第5条规定“公民、法人和其他组织依法有享受良好环境、知悉环境信息、参与及监督环境保护的权利”,等等。可见,以立法形式保护“环境利益”,在立法文本中就是以“环境权利”而表达的利益需求,只要满足并保障了公民享有良好环境的权利,公民的环境利益就可能得以实现。另外,有学者从司法裁判中研究了环境权,发现环境权诉求虽然在我国行政诉讼中没有得到法院的支持,但在民事诉讼中有不少法院在判决书中承认并支持了环境权的诉求,譬如安宁权、清洁水权与清洁空气权、眺望远景权和视觉卫生权等。103

可见,环境利益不仅可以写入法律而成为法律权利,同时环境权在地方性法规与司法裁判中在不同程度上予以认可。

(三)由法律义务推导的作为“法律权利”的环境权

法律权利与法律义务无论是否一一对应,但社会权利总量与义务总量应当具有对应性。因此,在法律赋权中,一般采取两种模式:一种是权利模式,另一种是义务模式。权利模式是法律直接以权利方式赋予权利主体以权利;义务模式则是以施加义务方式而间接赋权,即从义务的反面推导出权利,最典型的例子是刘邦入咸阳时宣布“约法三章”,即“杀人者死,伤人及盗抵罪”,由此推导出人的生命权、健康权与财产权。同理,由环境义务便可推导出环境权利。只不过,作为环境权利,由于无法与公民个人所履行的环境义务一一对应,即使一个人从事了污染或破坏环境的行为,承担了相应的侵权责任,但他仍然是环境权利主体,而不能因污染或破坏行为而剥夺其享有环境权利的资格。环境权利主体一般对应的法律义务是对世义务,即义务主体承担的保护环境的义务,如《宪法》第9条第2款规定的“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”;《环境保护法》第6条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”等。以施加环境义务的立法形式保护环境权益的情形在国家与地方性立法中是常态,如天津、吉林、湖南、湖北、辽宁、山东、安徽、江苏、山西、云南、江西等省市的环境保护条例都采取了义务模式。以义务模式间接赋予公民以环境权利。

四、结语

环境权是何种意义上的“权利”?学术界主要在“人权”或“自然权利”、基本权利、法律权利和法律义务四种意义使用“环境权”。然而,从自然权利、基本权利到法律权利和法律义务,实际上每一种不同意义的环境权都具有不同的内涵与价值。作为自然权利或人权的环境权,在国内外学术界基本获得一致共识。关键是,环境权能否作为宪法上的“基本权利”或法律上的权利?环境权在我国之所以未被“入宪”,其原因在于六方面:环境问题是一个“政治问题”、环境权与基本权利具有不可通约性、环境政策与义务责任立法能够满足公民环境权的诉求、环境权由宪法上的人权与人格尊严条款所涵摄、环境权是一种应对环境危机的“阶段性”权利、环境权的保障主要取决于党和国家高度重视与重大战略举措。因此,当环境权“入宪”存在理论与实践障碍时,鉴于环境权业已被宪法上的人权条款与人格尊严条款所涵摄,并由生命、健康、安全、自由等基本权利构成其基本权利要素,可考虑不要将环境权作为“基本权利”,而仅仅作为法律上的权利对待,从而就可以避免作为宪法上的基本权利的理论困境与宪法救济的实践困境,从而达到保障人民的环境利益之最终目的。

(本文为文章摘录版,如需引用,参阅原文)

来源:中国法律评论2022(02)

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