进入21世纪第二个十年,对外关系法研究成为一股全球性学术潮流。中国对外关系法对于法学研究,可以促进中国法研究从“边缘”到“中心”的转变,极大地提高中国法的影响力;也有助于推进国内法与国际法的“科内整合”,可以为进一步打破中国法学研究的封闭性,为提高中国法学研究的水平注入新的动力。
一、导言
任何主权国家都在持续地从事对外关系。从这个意义上说,对外关系法(Foreign Relations Law)在任何国家都不是什么新的议程。然而,长期以来,对外关系法只是在美国被当作一个独立的研究领域,
鉴于对外关系法研究在中国方兴未艾,更重要的是,中国在对外关系领域中的法律实践正在迅速发展,深化中国对外关系法中的一些原理性问题的研究,无论对于推动中国对外关系法研究还是助力中国对外关系法实践,都是必要的。从笔者此前提出的“中国对外关系法:一项新议程”的基本判断出发,本文拟结合国际实力格局与法律秩序变迁、对外关系法的全球趋势与中国实践发展、中国提出全面推进依法治国特别是统筹推进国内法治与涉外法治,以及进一步打破中国法学研究的封闭性,讨论中国对外关系法的四个原理性问题,具体包括:中国对外关系法是什么以及应当是什么(第二部分)、中国对外关系法的新时代背景与重要性(第三部分)、中国对外关系法如何对待全球趋势与体现中国特色(第四部分),以及中国对外关系法可能给法学研究带来什么(第五部分)。
二、中国对外关系法是什么以及应当是什么
(一)对外关系法是什么:西方学者的见解
对外关系法规则散见于不同的法律,许多规则缺乏精确性,并且它们的适用往往具有很强的灵活性,研究对外关系法的一些学者为此深受困扰。
没有纠结于对外关系法的含义看来并未影响到西方学者在理解对外关系法方面达成三个基本共识:第一,对外关系法属于国内法。对外关系法与国际法间存在密切联系,它在很大程度上体现了一国的国际法政策与实践。比如,无论从目标还是从制度或机制的角度看,对外关系法都可能影响一国履行其承担的国际法义务。又如,国际法会影响一国的内部治理结构,尤其为行政部门强化自身权威提供支持。
第二,对外关系法不构成独立的法律部门,而是一个独立的研究领域。虽然对外关系法属于国内法,但笔者尚未发现有西方学者主张对外关系法构成诸如宪法、民法、刑法那样的法律部门,他们逐步认可的是对外关系法作为独立研究领域的价值。比如,布拉德利认为对外关系法是一个“领域”(field),但他是从学术研究,而非法律部门的角度理解“领域”的。
第三,对外关系法原则上不涉及国家与私人,尤其私人之间的关系。在笔者阅读的范围内,尚未发现有西方学者把一国与外国私人间的关系,尤其跨国民商法关系一般性地作为对外关系法的议题进行研究。如下所述,
(二)中国对外关系法是什么以及应当是什么:中国学者的见解
与其他国家一样,虽然中国针对对外关系制定了一些专项性法律,比如《缔结条约程序法》,同时宪法等法律中也包含着对外关系规范,但尚未制定综合性的对外关系法。鉴于在百年未有之大变局背景下中国在对外关系领域的法律实践日益活跃,同时提出全面推进依法治国以及统筹推进国内法治和涉外法治,回答中国对外关系法是什么,以及应当是什么,无论对于中国的对外关系法研究,还是对于中国的对外关系法实践,都是一个重要的问题。
迄今为止,只有少数中国学者尝试回答上述问题。刘仁山从法律体系的角度理解对外关系法。他认为“一国的法律体系主要是由调整纯粹国内关系的法律体系即国内法体系和调整对外关系的法律体系即对外关系法体系构成”。
笔者简要地认为对外关系法是“各国法律秩序中客观存在的一个特殊规范体系”。
鉴于近年来中国对外关系法的快速发展,以及一些中国学者对于中国对外关系法发表了颇具特色的见解,笔者认为有必要进一步讨论中国对外关系法应当是什么。
在各国所处的法律秩序早已习惯性地被划分为国际法与国内法的情况下,它们在一个被称为“对外关系”的领域中的法律实践被单独地对待的必要性与正当性在于,在法律价值与功能等决定了特定法律如何制定与如何适用所遵循的逻辑的方面,对外关系领域中的法律实践与人们此前所熟知的国际法和国内法之间分别存在的差异性大到被认为应当被单独对待,无论人们是否使用“对外关系法”的名称。洛克率先阐述了国内事务与对外事务治理遵循不同模式的理据。洛克认为,就国内事务而言,由于一国不需要总是制定法律,换言之,不必日常性地行使立法权,因此,立法部门不需要作为一个常设机构而存在。但是,由于制定出来的法律必须持续地执行,因而行政权必须日常性地行使,行政部门必须持续性地存在。与此不同,由于国家间关系是经常性发生的;更重要的是,缺乏有效的实证法加以约束——换言之,国家间关系处于自然状态,因而它们应当由常设的行政部门的工作人员凭其深谋远虑,为举国谋取公共福利。
在对外关系法研究中,人们通常用“例外主义”(exceptionalism)描述对外关系法具有的有别于一般国内法的特征,比如突出的整体主义法律观念、更具灵活性的法律规定尤其法律实施,以及——更具体地——司法机关更倾向于遵从行政部门的意见,甚至法律不规定司法救济。虽然“例外主义”特征总体趋于淡化,但并未也不会完全实现“正常化”(normalization),换言之,对外关系领域中的法治尚未、也不会达致人们所熟知的国内法治的状态。
应当强调的是,“例外主义”特征不是、或者不应当是对外关系法自我赋予的,而是取决于“对外关系”的特殊性。质言之,因其具有不同于一般国内法所调整的对象和国际法所调整的对象的特征,特定对外关系需要一种有别于一般的国内法与国际法的法律加以调整。这一特殊性可能是特定对外关系对一国具有客观上的特殊意义的结果,也可能是一国主观认知的结果。并且,即便对于同一个国家,特定对外关系的意义在不同时期也可能发生变化。
从各国法律实践以及学者的普遍见解来看,诸如和平与战争事项、条约缔结与批准程序、国际法在国内的实施、外交特权与豁免以及国家豁免等,被认为属于具有特殊性的对外关系事项,因而被纳入对外关系法的范围。刘仁山与韩永红也认为此类事项应当纳入对外关系法的范围。
至于国际法与对外关系法——进而国内法——的关系,像西方学者那样纯粹基于研究的便利主张对外关系法不涉及国际法本身的含义是不够的。把对外关系法和国际法分立开来的必要性与正当性仍然是二者蕴含的不同的法律逻辑。质言之,国际法本质上是国家在不断的互动甚至斗争中达成同意的产物,各国均有义务遵循其已经接受的国际法义务,
总之,无论从法律实践还是理论研究的角度看,中国对外关系法被理解成中国处理对外关系的特殊国内规范体系是足够的。诚然,特定“对外关系”是否纳入对外关系法的调整范围可能发生变化,因而确立一个静态、封闭性的界线是不可取的;然而,它们的基本范围是可以确定的,确定的依据就是,相关事项是否必须遵循有别于一般国内事项的法律逻辑。更重要地,无论是基于对外关系法遵循的法律逻辑还是其他国家的对外关系法实践,把某些“对外关系”一般性地排除在对外关系法的范围之外是可能的,更是必要的。
随着近年来中国加快对外关系法实践,并且这一进程显然将持续下去,因此体系性确实是中国对外关系法面对的一个重要问题。大陆法系国家的基本背景可能使得中国法律学者乃至立法者高度重视构建体系化的法律秩序,尤其体系性往往被理解成法典化。随着中国对外关系法律实践的日益丰富,认为有必要制定一部综合性的对外关系法的动力变得更强。
对外关系法的体系性的基本要义在于,确保参与对外关系的不同行为体之间以及关于对外关系的不同制度与机制之间的协调性,这对于对外关系法可以说是一个日益重要的问题。原因主要有二。第一,在全球化背景下,各国参与对外关系的行为体越来越多,使用的政策与法律手段也日益复杂。据此,有必要统筹各行为体的行为,以及不同的政策与法律手段,以尽量避免彼此间的冲突。中国政府逐步注意到这个问题。比如,从2017年原国务院法制办发布的《中华人民共和国缔结条约程序法实施条例(征求意见稿)》的内容来看,中国政府显然有意强化外交部在缔结条约方面的统筹作用。
然而,强化对外关系法的体系化并不当然地意味着对外关系法的法典化。首先,某些对外关系与一般的国内事务之间只存在低度的逻辑联系,比如外交特权与豁免以及缔结条约。针对这些对外关系,各国普遍制定了专门的法律。与此同时,许多对外关系深嵌于一般的国内法,比如国家元首的对外权力构成其整体权力的不可分割的组成部分,从而已经规定于各国的宪法中。从法律技术上说,通过完善相关法律,尤其宪法中的对外关系事务,可以确保对外关系法律实践的体系性。其次,如前所述,对外关系法的法律规定与实施都具有很大的灵活性,甚至纳入对外关系法中的“对外关系”事项都具有弹性。在此情况下,法典化的选择可能不必要地限制了一国在对外关系领域的行动空间;或者制定出来的法律只能是宣示性的,尽管这种宣示性作用仍然具有重要的意义。可能正是上述原因,迄今为止,各国都没有针对对外关系制定综合性的对外关系法。当然,在缺乏综合性对外关系法的情况下,确保对外关系法的体系性对任何国家来说确实都是一个挑战。
三、中国对外关系法的新时代背景与重要性
近年来,中国在对外关系领域加速开展相关法律实践有着深刻的国际与国内的新时代背景,新时代背景既是中国对外关系法发展的根本动力,也是影响中国对外关系法如何发展的重要因素。而相关对外关系法实践在国内外引发日益增多的关注表明,中国对外关系法对于中国自身以及国际社会的重要性都与日俱增。
(一)中国对外关系法的新时代背景
1. 国际背景
国际背景首先是指,在国际实力格局发生变迁的背景下,一些传统大国,尤其是美国处理国际关系的方式发生了重大变化。质言之,国际法的作用受到削弱,而国内法的作用则趋于增强。这些变化不仅影响了这些国家的对外关系法,
其次,整体而言,国际法在联合国成立后已经取得重大发展。从其对外关系法的影响方面看,晚近国际法的三个发展具有重要意义;第一,随着议题不断增加、内容日益复杂,以及约束力趋于强化,国际法对于各国的主权权威构成了强大的制约;第二,国际法日益涉及私人利益,从而导致私人更多地介入一国的对外关系过程;第三,国际法日益包含国内实施要求。
最后,由于全球化进程日益深化、科学技术不断进步等原因,跨国活动的主体更加多元,跨国活动的内容日益复杂,现行国际法无法全面、有效地规范这些新发展。比如,在网络空间国际治理方面,目前还缺乏足够、有效的国际法规则。
2. 国内背景
由于对外关系法本质上属于国内法,对外关系法治自然就构成一国法治化进程的不可分割的组成部分,进而成为衡量一国法治化水平的重要标准。尤其是,由于全球化导致国内事务与对外事务的界限趋于模糊,对外关系法治化对于整体意义上的国内法治进程也日益重要。
进入21世纪第二个十年,中国更加重视法治化进程的整体性。这一趋势的重要表现之一是,中国日益重视运用法律手段处理对外关系,提高对外关系法治化水平,从而实现全面依法治国。从中国对外关系法的角度看,2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《全面依法治国决定》)具有重大而深远的意义。作为中国共产党历史上第一份以“依法治国”为主题的决议,《全面依法治国决定》高度重视涉外事务——其范围较之对外关系法语境中的对外关系更为广泛——的法治化进程。质言之,《全面依法治国决定》明确地把对外关系法治化纳入中国全面依法治国的整体进程。《全面依法治国决定》提出:
(七)加强涉外法律工作。适应对外开放不断深化,完善涉外法律法规体系,促进构建开放型经济新体制。积极参与国际规则制定,推动依法处理涉外经济、社会事务,增强我国在国际法律事务中的话语权和影响力,运用法律手段维护我国主权、安全、发展利益。强化涉外法律服务,维护我国公民、法人在海外及外国公民、法人在我国的正当权益,依法维护海外侨胞权益。深化司法领域国际合作,完善我国司法协助体制,扩大国际司法协助覆盖面。加强反腐败国际合作,加大海外追赃追逃、遣返引渡力度。积极参与执法安全国际合作,共同打击暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力和贩毒走私、跨国有组织犯罪。
诚然,中国调整对外关系的法律实践还存在明显不足。
继2014年《全面依法治国决定》以来,党和政府又通过了多份对于中国对外关系法的发展具有重要意义的文件,比如中共第十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《国家治理体系和治理能力现代化决定》),
尤其是,在2020年11月16日至17日召开的中央全面依法治国工作会议上,习近平总书记指出,中国要坚持“统筹推进国内法治和涉外法治”。具体来说,中国正在加快涉外法治工作布局,协调推进国内治理和国际治理,更好维护国家主权、安全、发展利益;同时,强化法治思维,运用法治方式,有效应对挑战、防范风险,综合利用立法、执法、司法等手段开展斗争,坚决维护国家主权、尊严和核心利益。对于中国对外关系法来说,“统筹推进国内法治和涉外法治”具有重大的意义。原因是,“统筹”一词不仅揭示了中国对外关系法的特色方法论,
(二)中国对外关系法的重要性
强化对外关系法有助于中国推进全面依法治国。
在国际关系格局与全球治理处于大变革的当下,日益丰富的对外关系法还有助于提高中国参与制定与完善国际规则的能力,也有助于增强相关“中国方案”的说服力。
对于国际社会来说,中国对外关系法有助于推进多边合作机制与维护国际和平,以及促进更加公正合理的国际秩序。
四、中国对外关系法如何对待全球趋势与体现中国特色
如前所述,对外关系法本质上是一个国内法律过程,因而不同国家的对外关系法自然有其本国的特色。与此同时,不同国家的对外关系法往往会直接影响彼此间的主权与利益,因此准确地理解对外关系法的全球趋势既具有人们通常说的比较法价值,从而有助于完善本国的对外关系法;也有助于一国妥当地开展对外关系,在维护本国利益的同时促进国际合作。
(一)中国对外关系法如何对待对外关系法的全球趋势
由于对外关系法是一国旨在与外部世界进行互动的国内法律过程,因此影响对外关系法发展的主要因素包括法治在全球范围内的普遍性接受、国际法的发展,以及对于当下中国对外关系法来说尤其具有重要意义的国际实力格局变迁。
整体而言,晚近对外关系法的全球性趋势体现在如下方面:
第一,代议机构更多地参与,尤其先期性地参与对外关系过程。以往,国际法主要涉及国家间在国际层面上的关系,比如领土划界等;晚近,国际法则日益涉及国内治理,这导致一国的立法权受到更多的制约。在此情况下,如果代议机构不能更有效地参与对外关系,其结果将是:接受行政部门达成的谈判成果,从而对国内法做出可能超出其预料的修改;或者,拒绝或推迟接受这些结果,由此损害国家声誉。以作为对外关系法核心内容的缔约为例,晚近越来越多的国家完善条约法,重要特点之一就是让代议机构更早地参与缔约过程,当然参与的方式是多种多样的。比如,1997年起,英国议会要求行政部门必须就拟加入或接受的条约提交解释备忘录,解释英国在特定条约中的主要利益。又如,2002年美国《两国贸易促进授权法》第2102条规定了美国在贸易协定等17个领域的谈判目标,并要求行政部门与国会进行密切磋商。
第二,私人更多地参与对外关系过程。由于国际法日益影响私人利益,并且私人行动能力不断增强,晚近私人更多地介入对外关系过程。同样以缔约为例,各国日益愿意向公众提供缔约信息以获取公众支持,甚至直接吸纳私人参与缔约谈判。在这方面,美国的实践具有代表性。比如,美国公布相关条约范本供公众评论,产业界人士或其他公众经常作为美国代表团成员参加谈判。又如,在《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(TTIP)谈判过程中,虽然欧盟委员会认为,为了确保谈判各方间的信任,某些谈判文件只提供给欧盟成员国,但它仍然向公众公布了与谈判有关的许多文件,以回应私人对于诸如食品安全、数据保护等议题的关切。
第三,法院更多地参与对外关系过程。20世纪90年代以来,国际法与国内法以及国际关系的发展都使得法院更多地参与对外关系过程。首先,日益扩大的国际法体系客观上使法院参与对外关系的可能性逐步增加,尤其是越来越多的条约或明示或默示个人可以在国内法院援引国际法。其次,国家为实施国际法创设新的制度,或者利用既有制度促使法院参与对外关系过程的意愿逐渐增强。比如,更多的国家制定国际罪行法典,这为国内法院行使普遍管辖权提供了便利。再次,法院日益成为一国维护本国利益、应对国际关系挑战的重要平台。在这方面,一个典型的例子是,近期欧盟与波兰围绕着波兰宪法法院针对欧盟法与波兰法律间的关系所作判决发生的纷争。
第四,地方政府更多地参与对外关系过程。不断深化的全球化进程不仅对于不同国家的影响是不同的,对于同一国内部不同区域的影响也是不同的。近年来,一些国家的地方政府,甚至某个城市,更多地参与对外关系进程。
第五,国家安全因素在对外关系法的作用日益突出。21世纪以来,强化国家安全法成为一个全球性的趋势。强化国家安全法既可能是基于国家应对更加复杂的安全问题尤其非传统安全的客观需要,也可能是一些国家以维护国家安全为名,实则规避其承担的国际法义务,阻碍国际交流与合作,甚至损害其他国家的正当权益。国家安全素来被认为属于所谓“高级政治”,因而不同的国际法制度与机制几乎都承认或规定各国在处理国家安全方面享有所谓的“自判断”(self-judging)权,国家安全措施甚至被排除在国际法的适用范围之外;就国内法而言,国家安全法也赋予政府极大的自由裁量空间。总之,无论从国际法还是从国内法层面看,以国家安全名义采取措施可以降低政府面临的法律风险。其结果是,国家安全法存在被误解甚至滥用的风险。众所周知,近年来美国频频泛化国家安全概念,滥用国家安全法,规避其承担的国际法义务,对包括中国在内的许多国家与实体实施制裁。
对外关系法出现的上述趋势所产生的背景是复杂的,它既表明在法治化水平普遍提高以及国际法不断发展的背景下,各国更加重视对外关系领域的法治化问题;也表明在国际实力格局变迁以及国际法不断发展的背景下,对外关系法在维护本国利益上的重要性越来越突出,甚至一些国家把对外关系法作为规避国际法、阻碍国际交流与合作、损害其他国家正当权益的一个工具。因此,这些趋势所产生的影响也是复杂的,它既意味着对外关系法治的进步,也蕴含着对外关系法治受到损害的风险。
据此,对于中国来说,盲目照搬或者一概批判这些趋势都是不适当的。恰当的选择应该是,根据对外关系法的全球趋势识别中国对外关系法的“短板”,健全完善相关法律制度。比如,有必要进一步发挥全国人大,尤其是其外事委员会在对外关系法中的作用。在这方面,应该尽快通过《缔结条约程序法实施条例》,甚至考虑制定中华人民共和国条约法。同时,避免对外关系法损害中国作为负责任大国的形象。比如,中国有必要在涉外法律关系中审慎适用涉及国家安全的法律,避免像美国那样泛化国家安全概念,滥用国家安全法。不仅如此,了解对外关系法发展呈现出来的重要趋势也有利于我国理解一些国家对华法律政策与实践的逻辑与机理,进而有利于我国采取相应的措施。
(二)中国对外关系法如何体现中国特色
从对外关系法作用机理的角度看,中国对外关系法的特色主要是由中国遵循的国际法与国际关系基本政策以及中国坚持的社会主义国家治理制度决定的。
中国的国际法与国际关系基本政策主要是指中国始终一贯地坚定奉行和平共处五项原则,不因中国国家实力与国际地位的变化而变化。和平共处五项原则是中国的一项宪法性原则和外交政策的基石。20世纪50年代,中国在倡导“和平共处五项原则”时是一个积贫积弱的发展中国家。半个世纪后,中国已经成为国际社会公认的大国。然而,中国仍然坚定地奉行“和平共处五项原则”,从而打破了“国强必霸”的大国崛起传统模式。
基于国际法与国际关系基本政策,可以认为中国的对外关系法具有一个重要的特色,即中国虽然会通过不断完善对外关系法使其在维护国家利益方面发挥更大的作用,但不会把对外关系法作为规避、违反国际法,损害其他国家正当权益的工具。比如,从《反外国制裁法》的名称可以看出,中国更多地重视该法的反制裁作用,而不是制裁作用,这体现了中国对外关系法的谦抑性。
由于实行两党或多党制以及三权分立或类似的权力制衡制度,西方国家尤其美国对外关系法中各行为体之间——比如法院与行政部门之间、议会与行政部门之间、私人与政府之间,以及不同政党之间——往往呈现出相当复杂的互动模式,既包括相互支持、相互制衡,也包括相互掣肘。这些互动的影响是复杂的,它们既可能促使对外关系以一种更具法治化的方式开展,也可能损害对外关系的效率。以美国为例,在1994年乌拉圭回合谈判结束后,由于共和党的阻挠,国会未能向行政部门继续给予所谓“快轨”(fast track)的谈判授权,其结果是,行政部门从1995年到根据《2002年两党贸易授权法》重新获得“快轨”授权的八年间未能签署一个自由贸易协定。
与此不同,根据我国《宪法》,国家机构实行民主集中制的原则。根据这一原则,国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。更重要的是,中国是一个由中国共产党领导的社会主义国家,中国共产党通过法定程序使党的主张在各国家机构转化为国家意志,这决定了中国的国家治理具有极强的统筹性。以法治建设为例,不难发现,统筹发展就是《法治中国建设规划2020—2025》遵循的基本方法论。
据此,中国对外关系法的一个重要工作是,全面、准确地理解中国国际关系与国际法基本政策与国家治理制度,努力探索更多具有中国特色的对外关系法实践。比如,基于“一带一路”倡议建设的考虑,法院可以在条约适用、参与制定国际法规则以及法官研修等多方面开展富有中国特色的法律实践。
五、中国对外关系法对法学研究意味着什么
无论对于世界的中国法研究还是对于中国的法学研究来说,日益丰富的中国对外关系法实践都可能产生重要的影响。
首先,从世界的中国法研究方面看,可以认为,中国法以往主要是作为对象被进行观察与评判的,这也使得中国法研究在各国法学研究中只能处于“边缘”位置。然而,在中国崛起,尤其对外关系法日益丰富的背景下,中国法不仅具有更大的比较法价值,而且将直接影响其他国家的利益,从而强化它的主体性。相应地,中国法研究有望进入各国法学研究的“中心”位置。质言之,中国对外关系法将促使外国学者更加认真地对待中国法。
其次,从中国法学研究的方面看,中国对外关系法将增强法学研究的“科内整合”,尤其是国内法学科与国际法学科的整合,从而同时丰富国内法与国际法的研究。众所周知,中国法学研究长期以来具有强烈的封闭性,这不仅体现为法学研究不太注重与其他学科的合作,也体现为法学不同学科之间——不仅是国内法学科与国际法学科之间,甚至在国内法学科或国际法学科内部——缺乏合作。中国鲜有兼治国内法与国际法的学者,甚至也鲜有兼治不同国内法学科的学者。20世纪90年代以来,中国学者尝试打破这种封闭性研究传统,一些学者逐步开展诸如民刑交叉之类的“科内整合”研究,
然而,无论对于国内法研究还是国际法研究来说,既有的试图打破中国法学研究封闭性的努力还存在一个明显的不足,那就是国内法学科与国际法学科之间缺乏整合。中国对外关系法可以推动国内法与国际法研究的“科内整合”。一方面,这种整合可以扩大国内法与国际法学者各自的研究议题,比如,宪法学者可以把国家元首在对外关系中的权限作为独立的研究议题,民法学者可以把合同中的制裁条款作为独立的研究议题,等等;相应地,国际法学者也可以开展国家机构的组织法研究和诉讼法研究,等等。另一方面,这种整合可以增强国内法与国际法研究的准确性,减少国内法学者由于不太熟悉国际法,或者国际法学者不太熟悉国内法而导致对特定法律问题无法进行深入的研究,甚至在研究过程中出现学术硬伤的问题。由于当前国际法与国内法的联系越来越密切,经由对外关系法推动国内法学科与国际法学科的合作对于这两个学科不仅是有益的,实际上也是必要的。总之,对外关系法可以为中国法学研究注入新的动力。
六、结论
对外关系法属于国内法范畴,但与国际法之间存在密切的联系,很大程度上体现了一国如何对待国际法。然而,对外关系法通常被认为是一国国内法的特殊构成部分,具有不同于一般国内法的一些重要特征,比如突出的整体主义法律观念、更具灵活性的法律规定尤其法律实施,以及司法机关更倾向于遵从行政部门的意见,甚至法律不规定司法救济。导致对外关系法的特殊性的根本原因是,作为其调整对象的对外关系尤其会影响一国与其他国家,进而与国际法的关系,因而有必要遵循有别于调整一般国内关系所遵循的法律逻辑。在全球化进程不断推进、国际法不断发展尤其日益介入国内治理,国内法治化水平的普遍提高以及国际关系格局处于大变革的背景下,对外关系法的重要性与日俱增,晚近对外关系法研究的兴起从一个方面表明了对外关系法的重要性。不过,虽然各国在宪法等法律中已经包含着对外关系法律规范,并且日益制定处理对外关系的专项法律,但各国并未制定法典化意义上的对外关系法,人们甚至也不强调对外关系法作为独立的法律部门。尽管如此,随着对外关系法的不断发展,强化体系性对于确保对外关系法妥当地发挥作用将日益重要。
有别于国际法强调国际性或普遍性,作为国内法的对外关系法具有明显的国别特色,这既是由于不同国家有不同的国家治理制度,也由于外部环境不同使得特定对外关系对于不同国家客观上具有不同的意蕴,为此甚至可能影响一国对特定对外关系的识别。尽管如此,由于对外关系法会影响一国与其他国家的关系,因此恰当地识别对外关系是重要的,否则,既可能无益于体现对外关系法的特殊性,甚至也可能妨碍国家间交流与合作的顺畅进行。
近年来,中国强化对外关系法,比如加速构建国内法的域外适用法律体系。这些实践有着深刻的国际与国内背景。从国际方面看,国际法日益介入国内治理、日益涉及私人利益以及更加强调国内实施,但同时未能有效调整许多新出现的问题,都促使各国强化对外关系法;尤其是,在国际实力格局大变迁背景下,美国等传统大国由于无法像以往那样主导国际法的造法与实施,因而日益转向利用国内法处理国家间关系,从而削弱了国际法在调整国家间关系方面的作用,这导致包括中国在内的许多国家在努力维护国际法的权威性的同时,不得不强化本国的对外关系法,以维护本国的主权、安全与发展利益。从国内方面看,全面推进依法治国战略为中国对外关系法的发展提供了重大动力。强化对外关系法有助于中国实现全面依法治国,建设社会主义法治国家,为中国在新的国际背景下维护国家主权、安全与发展利益提供了更多的法律手段,也有助于提高中国作为法治国家的国际形象。不仅如此,中国对外关系法有助于推进多边合作机制与维护国际和平,促进更加公正合理的国际秩序,以及维护国际法的权威性与普遍性。
晚近,各国的对外关系法实践呈现出一些共同的趋势,比如议会、私人、法院以及地方政府更多地参与对外关系;尤其是,国家安全因素在对外关系法中的作用越来越明显。对于国际法、对外关系法本身以及国家间关系来说,这些新趋势的作用都是复杂的,因而盲目照搬或者一概批判这些趋势都是不适当的。对于中国来说,恰当的选择似乎应该是,根据对外关系法的全球趋势识别中国对外关系法的“短板”,不断完善相关法律制度;同时,避免对外关系法损害中国作为负责任大国的国际形象。与此同时,由于所遵循的国际法与国际关系基本政策,也由于中国的社会主义国家性质,中国的对外关系法具有鲜明的中国特色。一方面,虽然可以预见中国将持续地强化对外关系法,但不会把对外关系法作为规避、违反国际法,损害其他国家正当权益的工具;另一方面,中国的对外关系法可以具有更强的统筹性,尤其可以发挥国家治理优势开展具有中国特色的对外关系法实践。
中国对外关系法对于法学研究可能产生重要的影响。它可以促进中国法研究从“边缘”到“中心”的转变,极大地提高中国法的影响力;它也有助于推进国内法与国际法的“科内整合”,可以为进一步打破中国法学研究的封闭性,为提高中国法学研究的水平注入新的动力。
据此,可以认为,对于中国自身、国际社会以及法学研究来说,中国对外关系法都是一项极其重要的新议程。