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黄文艺:权力监督哲学与执法司法制约监督体系建设
管理员 发布时间:2021-12-28 08:44  点击:113

对权力进行制约和监督,是人类政治文明史上的永恒主题,更是现代国家治理面临的突出难题。世界各国政治家和思想家们从不同的认知路线和话语体系来观察、思考和回答权力制约和监督问题,提出了许多既有殊异性认识又包含共通性原理的理论学说。在中国政法体制下,关于执法司法制约监督问题的理性思考和制度设计,都深受中国共产党的权力监督哲学的影响。本文在梳理党的十八大以来中国共产党新的权力监督哲学的基础上,尝试考察执法司法制约监督体系构建的内在逻辑,分析几种有代表性的制约监督机制的未来发展方向,以期推动法理学重思和重构法律监督理论。

一、当代中国新权力监督哲学

重视权力监督是中国国家治理哲学和实践中最具民族智慧与气派的一以贯之的政治法律传统。作为“开发国家制度的先行者”,1中国自古就建立了以监察制度为代表的权力监督制度,形成了完整的制度和严密的法律,体现了中华民族的智慧和创造力。2当然,帝制时代的权力监督哲学和制度有其历史局限性,偏重于以权力监督权力和自上而下的纵向监督。

在近代以来“西学东进”的历史进程中,两种外来的权力监督理论传播到中国,推动了中国权力监督哲学和实践的创造性转换与创新性发展。首先传入中国的权力监督理论是西方古典自由主义法哲学的权力制约理论。在西方自由主义思想传统下,权力一直被视为是一种“必要的恶”,以分权制衡为核心观点的权力制约理论应运而生。法国思想家孟德斯鸠是这一理论的重要奠基人,他提出了权力运行的“第一定律”:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”3同时,他也提出了权力控制的“第一原理”:“要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。”4在某种意义上说,现代民主和法治,就是建立在孟德斯鸠的“第一定律”和“第一原理”之上的。自由主义法哲学的权力制约理论向我们开辟了权力监督的一种新范式,即通过权力的合理分解分工实现权力与权力之间的相互制约。

传入中国的第二种权力监督理论是马克思主义监督理论。在马克思主义思想传统下,权力本身并无所谓“善恶”问题,关键是看权力为谁拥有、由谁行使、如何运行。马克思主义监督理论的一个鲜明特色,就是突出党的监督和人民群众监督在权力监督体系中的重要地位。马克思、恩格斯强调,社会主义国家的一切权力属于人民,一切公职人员“在公众监督之下进行工作”。5列宁是马克思主义监督理论和社会主义监督传统的缔造者,不仅提出了包括党内监督、人民监督、法律监督在内的监督理论,而且还领导创建了俄共(布)监察委员会、检察机关等监督机构。6

中国共产党的权力监督哲学和实践,贯彻了马克思主义监督理论,深受列宁的监督思想影响。7毛泽东在谈到破除“历史周期率”的办法时指出:“只有让人民监督政府,政府才不敢松懈,只有人人起来负责,才不会人亡政息。”8邓小平在党的八大上提出:“我们需要实行党的内部的监督,也需要来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督。”9在长期的革命、建设和改革实践中,中国共产党领导新政权创建和完善了党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等多种监督机制。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,在总结各国国家治理普遍经验和中外权力制约监督理论的基础上,围绕加强对公权力的制约监督,提出了一系列新思想新理念,作出一系列新决策新部署,创造性地发展了马克思主义监督理论,推动党和国家监督局面焕然一新。本文将这一系列权力监督新思想新理念,称为中国共产党的新的权力监督哲学,并将其核心观点概括为以下九个基本命题:

第一,不受制约监督的权力必然导致腐败。

在总结中外历史上关于权力运行规律的基础上,习近平指出:“没有监督的权力必然导致腐败,这是一条铁律。”10“权力不论大小,只要不受制约和监督,都可能被滥用。”11“权力是一把双刃剑,在法治轨道上行使可以造福人民,在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”12由此可见,新的权力监督哲学,既不像我们过去那样避而不谈权力滥用和腐败的普遍规律问题,也不像自由主义思想家那样简单地认为权力必然滥用和腐败,而是强调权力是为善还是为恶,取决于其是否受到制约监督、是否在法治轨道上行使。

第二,所有公权力都要受到监督。

长期以来,中国语境下的“权力”概念的内涵和外延并不明晰,成为影响权力监督体系构建的重要因素。如果仅仅把权力理解为传统意义上的国家权力,这个权力清单的内容显然过窄,会把许多重要权力排除在清单之外。中国语境下的“权力”,除了包括人大一府一委两院行使的国家权力之外,还包括中国共产党的领导权和执政权,人民政协和民主党派的政治协商、民主监督、参政议政权,群团组织的管理权等。因此,公权力概念的提出和使用,更能够准确概括中国语境下“权力”的丰富内涵。党的十八届四中全会第一次在党的文件中明确提出“公权力”概念,要求“必须以规范和约束公权力为重点,加大监督力度,做到有权必有责、用权受监督、违法必追究”。 13随后,“公权力”概念被写进了监察法、公职人员政务处分法,为国家监察制度的构建提供了具有立柱架梁意义的基石范畴。《监察法》第1条关于立法宗旨的表述是,“加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖”。监察法虽未直接对公权力范畴做出明确界定,但第15条明确列出了6类公职人员,相当于间接地厘定了公权力领域。国家监察制度的构建使“我们把所有行使公权力人员纳入统一监督的范围,解决了过去党内监督和国家监察不同步、部分行使公权力人员处于监督之外的问题,实现了对公权力监督和反腐败的全覆盖、无死角”。14

第三,党内监督是第一位的监督。

在当代中国,党的领导权和执政权,无疑是最重要、最强大的公权力。同时,95%以上的领导干部、80%的公务员是共产党员,构成代表人民行使公权力的中坚。15对各级党组织和党员领导干部权力的制约和监督,首先和主要依靠党内监督。实践证明,党内监督有力有效,其他监督才能发挥作用;党内监督失灵失效,其他监督必然流于形式。习近平反复强调,党内监督在党和国家监督体系中处于第一位,居于主导地位。“党的执政地位,决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的。”16“在党和国家各项监督制度中,党内监督是第一位的。”17“以党内监督为主导,推动各类监督有机贯通、相互协调。”18党的十八大以来,党中央把完善党内监督体系作为全面从严治党的重点任务,制定了《中国共产党党内监督条例》,建立健全了纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督等制度,推动党内各项监督机制协调联动,极大地提升了党内监督的权威性、实效性。

第四,把权力制约挺在权力监督前面。

在党的传统政治话语中,“权力监督”概念广泛使用,而“权力制约”概念较少使用。党的十六大报告第一次明确提出“加强对权力的制约和监督”命题,要求“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,从决策和执行等环节加强对权力的监督,保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。19党的十八大以来,权力制约概念在党的政治文献中频繁使用,而且权力制约和权力监督合并使用。这不只是政治语词使用习惯的变化,更为重要的是给传统的权力监督概念增添了新思想新理念,推动党和国家监督体系发生新变革。权力制约与传统意义上的权力监督有着明显的区别,即更加强调在权力合理划分和配置基础上的以权力制约权力。习近平指出,要强化权力制约,合理分解权力,科学配置权力,不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使,形成科学的权力结构和运行机制。20“要强化对公权力的监督制约,督促掌握公权力的部门、组织合理分解权力、科学配置权力、严格职责权限,完善权责清单制度,加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”21实践证明,只有健全以权力制约权力的制度机制,以权利制约权力才有可靠保障。

第五,把权力关进制度的笼子里。

以制度制约权力是普遍公认的权力监督机制。党的十八大以来,习近平反复强调,坚持用制度管权管人管事,把权力关进制度的笼子里。他指出:“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”22“把权力关进制度的笼子里,就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。如果法治的堤坝被冲破了,权力的滥用就会像洪水一样成灾。”23党的十八大以来,党中央坚持依规治党和依法治国有机统一,把党内法规纳入中国特色社会主义法治体系,领导制定或修改党章、新形势下党内政治生活若干准则、廉洁自律准则、党内监督条例、巡视工作条例、党纪处分条例、问责条例、党务公开条例等党内法规,推动制定或修改宪法、监察法、刑法、刑事诉讼法、行政诉讼法等国家法律,不断扎细扎密扎牢制度笼子,构建起了规、纪、法互相贯通的权力制约监督制度体系。

第六,让权力在阳光下运行。

习近平指出,“阳光是最好的防腐剂”“权力运行不见阳光,或有选择地见阳光,公信力就无法树立”。24党的十九届四中全会提出,完善党务、政务、司法和各领域办事公开制度,建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制。党的十八大以来,党和国家实行权力清单制度,全面推进党务政务公开,让权力运行过程和结果透明。在党务公开方面,颁行《党务公开条例(试行)》,将党组织实施党的领导活动、加强党的建设工作的有关事务,在党内或者向党外公开。在政务公开方面,修订《政府信息公开条例》,坚持以公开为常态、不公开为例外,推进决策、执行、管理、服务、结果等全方位公开。在司法公开方面,推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开,及时公开司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书,构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制。此外,还依规依法加快推进厂务公开、村(居)务公开、公用事业单位办事公开,保障群众的知情权和监督权。

第七,把权力关进“数据铁笼”。

在大数据、人工智能时代,以科技制约权力日益成为权力制约监督的新形态新机制。李克强在考察北京·贵阳大数据应用展示中心时说:“把执法权力关进‘数据铁笼’,让失信市场行为无处遁形,权力运行处处留痕,为政府决策提供第一手科学依据,实现‘人在干、云在算’。” 25一些部门主动提出和积极探索运用科技手段进行权力自我约束、自我控制。2016年中央政法委提出:“现代信息技术具有数字化、可视化、全程留痕等特点,契合执法司法工作特点和管理监督规律,为规范执法司法行为、加强执法司法管理监督提供了重要支撑。”26在人类政治文明史上,以科技制约权力无疑是权力监督理论和实践的重大突破创新。

第八,运用监督执纪“四种形态”。

传统上,我们往往将监督理解为事后纠错和问责,而忽视了监督的事前提醒和预防功能。其实,中国自古就有先教化劝诫而后再追责惩罚的治理传统。孔子说:“不教而杀谓之虐;不戒视成谓之暴,慢令致期谓之贼。”27党的十八大以来,党中央坚持把纪律挺在前面,创造性地提出了监督执纪“四种形态”:经常开展批评和自我批评、约谈函询,让“红红脸、出出汗”成为常态;党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数;党纪重处分、重大职务调整的成为少数;严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。“四种形态”的提出,是对反腐败工作实践智慧的深刻提炼,也是对权力监督理论的重大创新。实践表明,违法犯罪的党员干部并非是天生的腐败分子,往往会经历一个从小错到大错、从失德到失节、从破纪到破法的由量变到质变的演变过程。如果在党员干部成长过程中,能够时时提醒处处监督,特别是在犯小错时及时干预制止,绝大多数人都不会滑向犯罪深渊。也就是说,在党员干部监督管理上,应在法律底线之前,亮起纪律红线,挺起道德高线,最大限度切断由量变向质变演变的腐败通道。

第九,建立健全党和国家的监督体系。

党的十八大以来,党中央系统梳理和科学定位各类权力监督机制,推动它们既各司其职又相互衔接,形成系统完备、权威高效的党和国家监督体系。党的十八届四中全会提出,加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效。党的十九大明确提出“健全党和国家监督体系”的目标,要求“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力”。28

从上述内容看,这一新的权力监督哲学,既创新性地发展了以制度制约权力、以权力制约权力、以权利制约权力等传统思想,又创造性地提出了公权力监督全覆盖、监督执纪“四形态”、以科技制约权力等新理论,构建了一个扎根中国大地具有鲜明主体性、时代性、原创性的监督理论体系,为创新完善执法司法制约监督体系提供了路线图和施工图。近年来,执法司法制约监督体系的深刻变革,就是这一新的权力监督哲学在法治领域应用的实际成效。

二、党对执法司法的监督

虽然法理学教科书承认党的监督在法律监督体系中占有十分重要的地位,但按照以往关于国家监督和社会监督的二分法,通常将党的监督归入社会监督的范畴。29在中国共产党长期执政的体制下,这种处理方式显然是不妥当的。如前所述,监察法等法律已将党的机关视为公权力主体,将党的机关工作人员归入公职人员。因此,党的监督不同于普通社会主体的监督,而是公权力主体的监督。在监督过程中,党的机关不仅可以直接对违反党纪的党组织和党员予以纪律处分,而且还可以推动国家机关依法追究违法单位和人员的法律责任。可以说,党对执法司法权的监督,是一种中国模式的“以权力制约权力”机制。

相对于其他权力制约监督形式来说,党的监督具有以下几个方面优势:第一,党组织对行使执法司法权的党员的监督是全方位监督。既包括8小时之内的监督又包括8小时之外的监督,既包括对履行公职行为的监督又包括对私生活领域行为的监督。第二,党组织对行使执法司法权的党员的监督是更高标准的监督。党纪严于国法,党纪对党员行为提出了高于国法、高于普通公民和普通公职人员的要求。因而,依据党纪的监督是一种更严标准的监督。第三,党组织的监督更侧重于事先提醒教育,而非事后查错问责。根据十八大以后提出的监督执纪“四形态”理论,对党员的监督重在抓早抓小、防微杜渐、治病救人,防止由小错到大错、由违纪到违法。从这几方面看,党的监督可以起到弥补其他监督形式的盲点和不足的作用,从而和其他监督形式共同构成一张权力制约监督的天罗地网。

近年来,党的监督在执法司法监督体系中的地位越来越重要,其规范性、权威性、公信力不断提升。2019年颁布实施的《中国共产党政法工作条例》(以下简称“《政法工作条例》”),以党内基本法规的形式对党委、党委政法委、政法机关党组(党委)如何监督执法司法工作作出明确规定,在推进党的监督的规范化和制度化上迈出了重要一步。近几年,中央政法委通过依法依规行使监督权,推动执法司法工作取得了显著成效。例如,对扫黑除恶专项斗争中暴露出来的云南孙小果案、湖南操场埋尸案等“骨头案件”“重点案件”进行挂牌督办,使这些案件得到了依法及时处理。30会同中央有关部门,对最高人民法院“凯奇莱”案卷宗丢失、山东任城监狱新冠肺炎疫情等事件进行调查,不仅还公众以事实真相,而且推动有关部门完善了相关管理制度。

加强党对执法司法的监督无疑是健全执法司法制约监督体系的头等大事。中央政法委提出,“强化执法司法制约监督,最根本的是强化党的领导监督,最关键的是发挥好各级党委、党委政法委、政法单位党组(党委)的主体作用”。31在强化党的监督过程的同时,更应注重推进党的监督的科学化、规范化、法治化,做到监督有制、监督有序、监督有度。

第一,进一步完善党的监督法规制度,推进党的监督法治化。尽管《党内监督条例》《政法工作条例》等党内法规对党委、党委政法委、政法单位党组(党委)等监督制度作出明确规定,但不少规定都较为原则、概括,需要制定一系列配套党内法规,进一步使之程序化、精细化、规范化。例如,《政法工作条例》确立了党委政法委政治督察、执法监督、纪律作风督查巡查、派员列席政法单位党组(党委)民主生活会、听取委员述职等监督形式,赋予了党委政法委约谈、通报、挂牌督办、协助党委和纪检监察机关审查调查等监督手段。32为保证各级党委政法委依规有序运用好这些监督形式和手段,进一步提高监督工作质效,有必要制定一部党委政法委监督工作条例,明确各类监督形式和手段运用的主体、条件、程序、责任等事项,构建起科学严密、规范有序的监督体系。

第二,依法依规处理好党组织的监督和其他监督的关系,防止以党的监督取代其他法定监督形式。以法院的内部监督为例,既有党内法规所规定的法院党组织的监督,又有国家法律所规定的院长庭长、审判委员会的监督等监督形式。在加强法院党组织监督的过程中,应依法依规正确处理这几种监督形式的关系,做到合理分工、相辅相成、相得益彰,确保党的路线方针政策和宪法法律正确统一实施。在监督对象上,党组织的监督重点应放在对人的监督上,即对党员干部的纪律作风的监督上。《政法工作条例》第15条第4项规定,政法机关党组(党委)“履行全面从严治党主体责任,加强本单位或者本系统党的建设和政法队伍建设”。《中国共产党支部工作条例》第10条第8项规定,各级国家机关中的党支部“围绕服务中心、建设队伍开展工作,发挥对党员的教育、管理、监督作用,协助本部门行政负责人完成任务、改进工作”。这些党内法规都把党组织的监督定位于对人的监督上。院长庭长和审判委员会的监督重点应放在对审判工作的监督上,防范纠正司法错误和瑕疵。《人民法院组织法》第37条规定,审判委员会“讨论决定重大、疑难、复杂案件的法律适用”“讨论决定本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书是否应当再审”;第47条规定,法院院长“负责本院全面工作,监督本院审判工作,管理本院行政事务”。可见,《人民法院组织法》将院长、审判委员会的监督定位在审判工作的监督上。合理区分党的监督和其他监督形式的监督对象、范围、方式,有利于更好地发挥各类监督形式的功能,形成监督合力。

第三,防止以党的监督为名非法插手干预案件,保证执法司法机关依法公正行使法定职权。法院、检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,是中国宪法关于司法制度的基石性宪制设计。党的十八大以来,党中央把落实这一基石性宪制设计作为法治中国建设特别是司法体制改革的重点任务。习近平指出:“每个党政组织、每个领导干部,必须服从和遵守宪法法律,就不能以党自居,就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。”33党的十八届四中全会对“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度”作出制度设计,提出“各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权”“任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情,任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求”。34这实际上确立了党组织和党员领导干部不得违法干预司法活动的原则,拓展了宪法关于法院、检察院依法独立行使审判权、检察权的制度内涵。2015年中办国办印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,对党员干部非法干预插手司法活动划出了红线、明确了处理办法。这一制度实施后,中央政法委、最高人民检察院等机构先后通报了一批领导干部干预插手司法活动的典型案例,对于防范遏制这类现象起到了较好作用。35不过,这类制度主要适用于司法领域,而不适用于行政执法领域。对于量大面广的行政执法活动而言,以监督之名进行非法干预的现象更容易发生。目前,《中国共产党纪律处分条例》对这种现象作了简要的回应。36因此,可借鉴司法领域的成功经验,建立领导干部插手过问执法工作的记录、通报和责任追究制度,坚决防范非法干预现象的发生。

三、执法司法机关的互相制约监督

执法司法机关之间的互相制约,是标准意义上的“以权力制约权力”机制。与以权利制约权力机制相比,以权力制约权力机制是一种地位更对等、信息更对称、手段更有力的制约形式,因而更有利于防范和纠正执法司法问题。从新中国70余年法治建设来看,政法领域是最早明确承认以权力制约权力机制的公权力领域。彭真在1954年就明确指出,公安机关、检察院、法院之间的关系是“互相配合、互相制约、互相监督”“比较容易保证既不使坏分子漏网,又不冤枉好人”。 37后来,公检法三机关分工负责、互相配合、互相制约的原则先后被写进宪法、刑事诉讼法以及党内文件。改革开放以后,互相制约原理的适用范围从公检法三机关扩展到所有政法机关,从刑事诉讼领域扩大到整个政法工作领域。党的十八届四中全会提出,“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”。382018年修改后的《宪法》第127条规定:“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约。”这意味着,互相制约原理的适用范围已超越政法工作领域,扩展到监察机关、执法机关、司法机关之间的关系上。

改革开放以来,中国政法领域改革的基本方向是强化政法机关之间的互相制约监督。1983年政法体制大改革时,劳改劳教工作由公安机关移交司法行政机关,改变了公安机关包揽侦查、拘留、预审、劳改、劳教的局面,体现了政法机关之间适当分权的精神。391996年刑事诉讼法修改时,强化了检察院的法律监督权,增设了检察院对公安机关立案的监督权和对法院违反法定程序的审判活动的监督权。402014年以来推进的以审判为中心的刑事诉讼制度改革的重要目标,就是强化刑事诉讼后一环节对前一环节的制约作用,特别是发挥好审判环节的决定性作用,防止发生“起点错、跟着错、错到底”的问题。

当前,强化执法司法机关之间的互相制约监督,促进执法司法公正廉洁,依然是中国法治领域改革特别是政法领域改革的重点任务。

第一,优化执法司法职权配置。

合理划分和配置权力,是强化权力制约监督的前提条件。长期以来,由公安机关管理看守所,形成了侦、押一体的体制,容易滋生以押促侦、诱供逼供、超期羁押等问题。在这方面,可总结1983年监狱划归司法行政部门管理的成功经验,探索将看守所从公安机关管理转由司法行政机关管理,推动侦查权与羁押权的分离,通过外部制约更好地保障在押犯罪嫌疑人的权利。

第二,健全互相制约监督的激励机制。

与以维护自身利益为动机的私权利主体监督相比,履行职务行为的公权力主体往往缺乏制约权力的利益动机。而且,执法司法机关之间的互相制约,例如公、检、法之间的互相制约,往往发生在有协作关系、甚至是熟人关系的圈子内,容易产生做老好人、因怕得罪人而不愿制约的心理。因此,如果不解决以权力制约权力的激励机制缺位问题,人们所期待的互相制约并不会在这些国家机关之间自动发生。41从目前情况看,执法司法责任制可能是最有效的激励机制。在刑事诉讼中,实行谁办案谁负责的司法责任制,有利于激励各机关办案人员积极发现纠正前一办案环节的错误,防止别人的错误变成自己的错误。

第三,落实检察机关作为法律监督机关的宪制设计。

在执法司法权制约监督体系中,检察机关居于重要地位。在中国宪制结构和法治体制下,人民检察院是国家的法律监督机关。这里所说的“法律监督”,主要是指对执法司法活动的监督。加强检察机关对执法司法活动的监督,让检察机关成为高效的法律监督机关,是全面推进依宪治国、落实检察机关宪制定位的必然要求。党的十八大以来,检察体制改革的一个重要方向,就是推动检察机关回归法律监督机关的宪制定位。包括剥离检察机关反腐败相关职能,赋予检察机关提起公益诉讼的职权,强化检察机关监督行政执法行为的职能,构建以刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”为框架的法律监督格局。不过,民事检察、行政检察传统上一直是检察监督的短板,公益诉讼检察仍是一种成长中的检察监督形式,都有待做实做强。中央政法委提出,推动检察机关法律监督职能进一步强化。42检察机关强化法律监督的重点任务包括:一是以维护司法公正为目标,加强对司法活动全过程的监督,确保侦查机关、审判机关、执行机关在诉讼中依法履职,让每一个案件都经得起法律和历史的检验。二是以督促依法行政为目标,聚焦人民群众反映强烈的重点执法领域,加强对执法不作为、逐利性执法、选择性执法等问题进行监督,推动提高严格规范公正文明执法水平。三是以推进人权保障为目标,加强对未成年人、老年人、妇女、残疾人、精神病人、农民工、贫困者等弱势群体的权利保护,加强对行政处罚相对人、犯罪嫌疑人、在押人员、服刑人员、社区矫正人员等涉法涉诉人员的权利保护,推动提高执法司法人权保障水平。

四、执法司法机关的内部制约监督

执法司法系统内部制约监督机制,是以权力制约权力的重要形式,也是防止执法司法权滥用的重要防线。相对于其他制约监督机制,这一制约监督机制具有以下几个特点:一是源头性。这是执法司法机关自我约束、自我监督机制。如果内部制约监督机制能够有效运转,就能够从源头上防范执法司法问题的产生,从而减少外部制约监督机制的介入。二是流程性。内部制约监督往往嵌入到执法司法工作流程中,并通过实施重要节点的程序控制来进行,有利于把执法司法错误和瑕疵消除在流程之中。三是专业性。内部制约监督是由执法司法机关专业人员依据专业标准和方法所实施的专业监督,能够作出专业判断,精准发现和妥善处理问题。四是及时性。内部制约监督作为一种自我纠错机制,有利于在第一时间发现问题,把问题解决在萌芽状态。

加强执法司法机关内部制约监督,是党的十八大以来国家权力监督的重要特点。党的十八届四中全会强调,“加强对政府内部权力的制约,是强化对行政权力制约的重点”“明确司法机关内部各层级权限,健全内部监督制约机制”。43执法司法系统内部制约监督可分为系统内部的层级监督和机关内部的制约监督两种形式。

层级监督是执法司法系统自上而下的监督形式,“是最管用、最有效的监督方式”。44不过,由于不同执法司法机关上下层级的关系有所区别,层级监督的方式亦有所差异。总体上看,目前层级监督存在着“干预过度与监督虚置并存”45的问题,即对下级机关人财物等事项管得多,而对下级机关执法办案活动的依法监督纠错少。一些冤错案件的发生,一些涉黑涉恶罪犯长期放任不管,不只是首办环节出了问题,也与层级监督环节失灵失效有密切关系。因此,应进一步健全执法司法系统内部各类有关层级监督的法律制度,如行政复议、行政督查、审判监督、涉诉涉法信访等制度,畅通法定的层级监督渠道,构建起依法有序、上下贯通、及时纠错的层级监督体系。建立健全层级监督的法纪责任,对下级机关违法违规行使职权的行为,应发现纠正而没有发现纠正的,依法依纪追究负有层级监督职责的上级机关和人员的责任,倒逼其依法履职尽责。

执法司法机关内部制约监督是一种越来越受重视的监督形式。中央层面已提出了一系列加强内部制约监督的政策措施,诸如决策权、执行权、监督权科学划分和互相制约,健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度。中央政法委提出,不断完善政法系统内部制约和流程控制机制,让内部监督“长出牙齿”。 46从监督者与被监督者的关系看,内部制约监督可分为纵向制约监督和横向制约监督。纵向制约监督是指有法定管理权的组织和人员对执法司法活动的监督管理。例如,法院审判委员会、院长庭长对审判活动的监督管理。实行司法责任制后,出现了院长庭长不愿监督、不敢监督、不会监督的问题。47《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》明确了院长庭长的监督管理职责,并列出了应予监督的4类案件。48最高人民法院指出,深入推动“一案双查”工作,对不认真履行监督管理职责导致发生法官严重违纪违法案件的院长庭长要坚决问责,以强有力的问责推动领导干部切实担负起对法官的监督管理责任。49横向制约监督体现为各个内设机构及其人员在执法司法过程中的相互制约监督。新一轮司法改革的一项重要内容,就是通过优化内部职权配置、深化内设机构改革,强化内设机构之间的横向制约监督。近年来,公安机关推行的统一刑事案件审核、统一刑事案件出口的“两统一改革”,进一步强化了法制部门对其他部门办理的刑事案件的审核监督权。

在健全内部制约监督机制时,应正确处理好加强制约和提高效率的矛盾。一方面加强制约。通常要求分事设权、分岗设权,把可分解的权力分离开来,由不同部门或岗位的人员行使。其弊端在于,权力运行环节增多,工作效率下降。另一方面,提高效率。通常要求一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责,推进机构精简整合,防止机构重叠、职能重复、工作重合。其弊端在于,容易导致权力集中,削弱内部制约监督。长期困扰检察工作的“捕诉合一”和“捕诉分开”之争的争点,就在于对这两种价值目标的抉择。捕诉分开的“优势是有内部制约,捕错了不一定诉”,“但是有一个效率的问题”,即“捕的时候熟悉了的案件,诉的时候是一个全新的案件,重新熟悉肯定影响效率”。 50实行捕诉合一,由同一个办案组同时办理一个案件的批捕和起诉工作,优势在于提高办案效率,但缺陷在于缺少内部制约。当前,在推进捕诉合一改革时,应兼顾加强制约的目标,防止捕错之后跟着诉错。

值得关注的是,执法司法机关内部横向制约监督,容易受到权力关系、熟人关系等内部因素的干扰,走向淡化弱化甚至扭曲变形。拿权力关系来说,领导干部依管理职权实施的显性或隐性干预,就很容易冲毁原本设计好的制约监督堤坝。特别是当一个领导同时分管具有制约关系的几个部门时,如一个副检察长同时分管侦监科、公诉科时,就容易弱化制度设计所期望的制约功能。因此,要健全内部制约监督机制,不仅要科学分解和配置权力,设计出严谨严密的制约监督机制,更重要的是筑牢防范各种内部关系干扰的“防火墙”。党的十八届四中全会提出的司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究制度,有利于防止内部关系对制约监督机制的干扰。2015年以来,中央政法委和中央政法各单位先后出台了建立健全这一制度的相关文件,取得了较好的成效。

五、对执法司法的社会监督

对执法司法权的社会监督,是一种以人民群众为主体的监督形式,体现了以权利制约权力的原理。权为民所赋、权为民所用、权受民监督,是马克思主义权力观的核心要义。在社会主义监督传统中,人民群众监督是一种极为重要的监督形式。从革命根据地和解放区开始,中国共产党就注意依靠群众、发动群众监督党员干部行使权力的行为。与其他监督形式相比,社会监督具有以下突出特点:一是监督主体的广泛性。人民群众是一支人数众多、无所不在的监督力量。作为执法司法工作的当事者、旁观者,他们能够获得第一手信息,也最有发言权,可以有效弥补党和国家专业监督力量不足、线索信息稀缺的问题。二是监督动机的有效性。执法司法工作往往关涉人民群众的切身利益,牵动社会公众的神经。只要保持监督渠道畅通,无须设计激励机制,社会公众就有足够的动力去监督执法司法权的行使。三是监督渠道的多元性。社会公众可以通过信访申诉机构、互联网、新闻媒体等渠道,以信件、电话、电邮、微信等方式,表达或反映监督意见。四是监督效果的刚性化。随着社会环境改变和监督体制完善,社会监督正在从软性监督机制向刚性监督机制转化。在移动互联网时代,线上线下、虚拟现实、体制内外等界限日益模糊,公共舆论场的社会动员能量越来越大,已发展为威力无比的社会监督机制。特别是一些关系百姓民生大计的热点案件,往往会引发舆论场的群情激奋,甚至酿成震撼力、杀伤力很强的公共舆论事件。

在社会监督中,当事人及其律师的监督尤为重要。当事人及其律师作为执法司法活动的利害关系人、现场见证者,既掌握监督所必要的信息,又拥有实施监督的强大动力,往往是执法司法活动的最有效监督者。当执法司法活动是对利益纷争进行处理时,双方当事人都可进行监督,这种监督具有对等性、平衡性。律师作为法律的行家里手,对执法司法活动的监督更专业、更到位。律师在执法司法每一个细节上较真,在办案全过程各环节上挑毛病,在法律文书的字里行间找漏洞,有利于提高执法司法的精确性、公正性。加强当事人和律师对执法司法活动的监督,关键是充分保障当事人在执法司法过程中的知情权、陈述权、辩论权、申请权、申诉权等权利,严格依法保障律师在执法司法过程中会见、阅卷、收集证据、质证、辩论、投诉等执业权利。中央政法委高度重视加强当事人及其律师监督制度建设,提出了一系列具体举措,包括:健全律师执业权利保障制度,建立健全执法司法人员与律师互督互评机制;深化刑事案件律师辩护全覆盖试点,落实律师投诉受理、会商机制;健全检察机关听证审查制度;落实公安机关执法告知制度;健全减刑、假释等案件信息及时向在押服刑犯人及其家属公开的制度机制;完善当事人案件回访、问题反映及满意度评价等机制。51落实好这些改革举措,将有利于更好地保障当事人及律师的监督权。

人民陪审员、人民监督员制度为公民深度参与和监督司法开辟了正规化、制度化渠道。人民陪审员作为“不穿法袍的法官”,按照民情民智民意判断案件事实,有利于实现法律正义与社会正义、法治逻辑与生活经验的融合。人民监督员制度是检察机关破解“谁来监督监督者”难题之策,也是检察机关自觉接受社会监督之举。新一轮司法改革在完善人民陪审员、人民监督员制度上推出了一系列改革举措,如人民陪审员只参与事实认定、不参与法律适用,取得了较明显的成效。但是,人民陪审员陪而不审、人民监督员监而不督等问题,仍有待持续发力解决。对此,需进一步完善人民陪审员参审案件范围、庭审程序、评议规则,明确人民监督员参与检察机关办案活动的案件范围、程序、权利、责任,更好发挥其监督作用。

执法司法信息全面公开是加强社会监督的前提条件。在新发展格局下,执法司法机关应适应社会公众对信息公开的更高期待,依法依规推进执法司法信息全方位、全过程公开,让暗箱操作没有空间、腐败无处藏身。目前,执法信息公开存在不规范、不充分、不对路、不及时等问题。对此,应坚持以受众需求为导向,完善执法司法信息发布内容、形式、技术等标准,提高信息公开精准性和实效性。坚持以及时公开为目标,加强执法司法信息公开平台建设,健全信息实时推送和对外发布制度,让当事人和社会公众同步了解执法司法情况。坚持以过程公开为重点,依法向当事人或公众公开执法司法活动视频,让执法司法正义成为看得见的正义,经得起视频晾晒、公众围观。

社会监督只有同党和国家监督有效对接衔接,才能充分发挥其强大威力。社会监督主要体现为人民群众向有关机构提出申诉、检举、控告,向有关部门举报、信访、反映问题,通过新闻媒体、互联网提出批评监督意见等。这些社会监督形式要真正起作用,有赖党和国家监督机制保持开放畅通,及时回应和处置社会监督所提出的问题。另一方面,党和国家监督机制要做到耳聪目明,也离不开社会监督所提供的巨量线索信息。因此,应坚持主体互动、信息贯通、机制协调,加快推进社会监督同党和国家监督的对接衔接,实现同频共振,形成监督合力。

同其他主体的监督一样,社会监督也应保持有制有序有度,不能成为失去控制的“脱缰野马”。历史上,“文化大革命”期间那种群众揭发、群众批斗、群众审判,实际上是一种失范失序的社会监督,已异化为一种赤裸裸的社会暴力,其惨痛教训始终不可忘记。在媒体已成为第四种权力的今天,有理有力的舆论监督令大众拍手称快,但失控失度的舆论暴力同样会让人脊背发凉。推进社会监督的规范化、有序化,既需要加强国家法律规制,也需要加强行业自律。由于社会主体如何进行监督通常属于社会自治领域,国家法律不宜过多干预,行业自律机制尤为重要。例如,在舆论监督的规范化上,新闻媒体行业、互联网行业等行业组织负有重大职责使命,应进一步健全行业自治自律规范,引导媒体从业人员、社会公众和广大网民在舆论监督上明辨是非、理性发声、尊重人权。

六、对执法司法的数据监控

对执法司法的数据监控,是大数据、人工智能时代铸造的权力监督利器,是一种以科技制约权力的新型监督模式。52无论是学术场还是舆论场,在数据监控技术的讨论中,人们通常更为关注其在社会治理中的应用对私权利保护所可能产生的深远影响,53而较少讨论其在权力监督上的应用对公权力规训所具有的革命性意义。近年来,政法系统十分重视运用大数据、人工智能等技术创新权力监管方式,把执法司法权关进“数据铁笼”,确保执法司法公正廉洁。在2020年全面深化政法领域改革推进会上,中央政法委提出“智能化管理监督机制”新概念,要求“坚持把智能化作为制约监督的有效载体和重要手段,推动监督工作与科技应用深度融合,切实将科技优势转化为监督效能”。54

数据监控机制的革命性意义,在于能有效破解传统人工监督方式的诸多难题,开辟出权力监督新图景。人工监督的第一个难题是信息不对称,即监督者难以完整掌握被监督者的信息。但在执法司法全过程数据化之后,监督方只要能进入被监督方的数据系统,信息不对称的问题就迎刃而解。人工监督的第二个难题是时空分离,即监督者难以时刻对被监督者进行在场监督。但视频监控技术可以清晰记录执法司法全过程,让监督者在异地远程监督、在事后回溯监督。人工监督的第三个难题是有限理性,即监督者面对巨量案件和海量信息时往往无能为力。而智能机器系统则可以克服人脑信息处理能力之不足,按预定指令计算处理海量信息,从中筛选出问题线索。人工监督的第四个难题是人为干扰,即监督行为易受监督者的主观偏好、情感态度、社会关系等因素的影响。但智能机器系统没有偏好偏向,不会产生懈怠偷懒心理,不会受人情关系干扰,能够做到一把尺子量到底。人工监督的第五个难题是“事后诸葛亮”,即监督者往往是在被监督者出错或犯事之后再纠举问责。而智能机器系统则可以通过大数据分析排查出执法司法权运行的风险点,并向有关人员自动提示和预警相关风险,起到“事前诸葛亮”的作用。

不过,权力监督领域的数据监控革命才刚刚拉开序幕,还有很远的路要走。这场革命不仅是一场技术革命,而且是一场体制机制革命。在大数据时代,打破基于部门权力划分形成的数据壁垒,加快推进执法办案数据开放共享,是实行数据监控的前提条件。然而,长期以来,执法司法机关的执法办案信息系统是在各自部门的主导下分别建立和发展起来的,不同执法司法机关的信息系统之间壁垒森严,甚至同一机关内部不同部门的信息系统之间也互不联通。这种“数据烟囱”“数据孤岛”林立的现象,严重妨碍了对权力运行的数据监控。2017年,中央政法委明确提出,加快推进跨部门大数据办案平台建设,推动以审判为中心的刑事诉讼制度改革,把公检法互相配合、互相制约的原则落到实处。55主要设想是,推进公检法司的办案信息系统的设施联通、平台贯通、数据融通,实现办案业务网上流转、网上监督。就全国情况来看,上海、浙江、江苏等地在推进跨部门大数据办案平台建设方面已取得重要突破,但总体上进展很不平衡。不过,这一平台只是刑事办案平台,也只能解决刑事司法的数据监控和线上监督问题。对其他执法司法活动的监督,如对民事、行政诉讼的检察监督,仍然面临着数据不能共享的体制瓶颈。因此,要加强对执法司法权的监督,必须进一步推进执法司法数据开放共享,以拓展监督线索来源,提高监督精度、效率。

执法司法领域数据监控技术落后、智能化水平低,是制约数据监控效能充分发挥的主要因素。近年来,政法机关在升级改造执法办案信息系统时,注意嵌入更多数据监测监控元素,优化节点监控、风险提示、瑕疵错误预警等功能,提高自动提示或发现执法司法问题的能力。同时,还专门研发了各种各样的智能监管系统,如庭审自动巡查系统、56侦查监督信息化平台、民事裁判文书智慧监督系统57等以加强对某一类执法司法活动的监管。但总体上看,由于法律领域人工智能发展水平还处于弱人工智能阶段,数据监控系统的智能化程度较低,相当多的工作仍需要执法司法人员完成。这需要法律界和科技界加强紧密协作,深入推进法律领域大数据和人工智能技术研发,提高机器系统深度学习和计算能力,提升从海量的碎片化数据中自动发现立案、侦查、审判、执行等工作中常见违规违法问题的能力。

七、结语:对法律监督理论的反思

上述分析表明,中国法治实践中正在产生一种与法理学所描述的法律监督格局有很大不同的权力监督图景。面对急剧变革的权力监督实践,传统的法律监督理论至少部分地失去了解释力、引领力,法律监督理论到了应当重构重塑的时候。

一是重构传统的法律监督分类学。原有的国家监督与社会监督之分类难以容纳和解释中国的权力监督类型,特别是无法准确定位党的监督的性质。笔者建议将法律监督分为公权力主体的监督和私权利主体的监督。前者既包括国家机关的监督,如人大监督、行政监督、监察监督、司法监督、审计监督等,又包括其他公权力主体的监督,如党的监督、政协和民主党派的民主监督。后者主要包括公民、社会组织、新闻媒体的监督。

二是重新评估权力制约在法律监督中的份量。我们所讨论的广义上的“权力监督”,已吸纳了西方文化中的“权力制约”元素。但正如不少学者所指出的那样,权力制约概念与传统意义上的权力监督概念代表着两种不同的权力监控逻辑。58特别是在公权力监控体系中,权力制约的逻辑是通过合理分解和配置权力以实现公权力主体之间相互制约,并不要求在公权力主体之外再设专门监督机构,因此这是一种公共成本较低的权力监控模式。传统意义上的权力监督逻辑是在公权力主体之外再设专门监督机构,对公权力主体的权力实施监控,这是一种公共成本更高的权力监控模式;为解决“谁来监督监督者”的难题,会产生不断追加新的监督环节的冲动,从而导致监督形式蔓延扩张、叠床架屋。当前,我国公权力监督体系已有纪检监督、监察监督、审计监督、检察监督等诸多专门监督形式,因此应对专门监督形式的发展保持审慎态度。

三是认真对待现代科技对于法律监督的革命性意义。以移动互联网、大数据、人工智能、生命科技等为代表的新一轮科技革命,正在以远远超出前几次科技革命的颠覆性力量,深刻改变公共权力的运行样态、游戏规则、监控模式。这要求法理学要深入研究科技革命对权力运行及其监控产生的深远影响,探讨数据和智能科技在权力监控中应用的可能前景及其风险防范,为法治实践提出更具解释力、预测力的理论学说或者对策性、规制性的制度措施。

(本文为文章摘录版,如需引用,参阅原文)

文章来源:法律科学(西北政法大学学报)2021,39(02)

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