一、问题及其意义
地方金融组织蕴含的系统性风险事关金融市场整体的稳定与安全，地方金融监管已成为当前我国金融监管体制改革亟须解决的核心任务之一。国务院2014年颁布的《关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》(以下简称《2014意见》)提出应“界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”,中共中央和国务院2017年颁布的《关于服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的若干意见》(以下简称《2017意见》)也界定了小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等7类金融机构和辖区内投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所等4类组织为“地方金融组织”。
解决地方金融监管存在的问题不能依靠“立法主义”,既有的监管规则体系已经足够庞大，
二、央地关系：地方金融监管体制约束的新视角
(一)央地关系对我国地方金融及其监管的影响
在理论上，央地关系对地方金融的影响隶属于上层建筑与经济基础的关系范畴。现实而言，央地关系既是国家结构的重要特征，也是经济与社会治理中的内生因素。规则与功能意义上的央地关系主要涉及两方面：一是央地分权，二是分权基础之上的地方竞争。在完全集权制的央地关系模式下，不存在地方金融监管的问题。但即使央地之间存在分权，如果地方之间没有竞争或竞争缺乏法律或政制层面的依据，地方金融监管就转化为对中央监管规则的执行，也不存在复杂且相对独立的地方金融监管问题。
从央地分权的角度来看，分权是地方金融及其监管的制度基础，但也导致其日趋超越中央金融监管机构的预设。分权促进地方对金融产业的依赖、加剧地方金融的系统性风险，迫使中央介入。逻辑上，无论是否分权，中央负有金融监管职责，地方金融组织并不独立于中央金融监管。对于地方金融组织来说，即使限定经营地域或业务范围，如《天津市小额贷款公司管理暂行办法》规定“在天津市注册成立的小额贷款公司不得在天津市辖区外经营业务”,其行为外部性仍足以引发系统性风险，迫使中央监管介入。实践中，对地方金融监管的重视直接源于地方金融的快速发展累积的系统性风险隐患。出于缩短监管链条、强化机构及行为管控、及时处置突发事件等提高监管效率和能力的考虑，中央监管机构需要地方金融监管，尤其是在其力有不及的新兴金融市场。但地方金融监管的发展却不断超出中央短期化、功利化的预设。1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(以下简称《分税制决定》)对央地分权及地方利益的制度化承认，极大地促进了金融地方化的广度和深度，也塑造了地方政府对金融监管的独立认知。对于中央监管机构来说，风险控制在价值序列上优于产业利益——尽管产业利益事实上会构成监管的重要约束；但对于地方政府来说，金融监管无法独立于金融产业利益，二者在价值序列上无法分割和截然排序。这也导致我国央地分权实践中常见的“治乱循环”在地方金融监管领域屡见不鲜，其根源在于中央主导的央地分权模式下，分权的制度安排缺乏法治化的保障与调整。
从地方竞争的角度来看，竞争加剧了不同地方政府对金融监管的差异化认知以及对中央监管规则的选择性适用，这促使中央强化地方监管责任并改变自身的监管策略。《分税制决定》激励地方政府围绕金融产业利益展开竞争，金融的产业价值不止于利税和就业，更是推动实体经济发展、提升地方政府本身投融资能力的利器。在理论上，地方竞争渗入金融监管的主要弊端是产生“洼地效应”而引发市场的监管套利，但实体经济基础、金融产业的集群效应和规模效应等市场因素的选择功能可以有效抑制监管套利。
(二)央地关系与我国地方金融监管实践的演变
从地方金融组织监管实践的演变中，能更加直观地理解央地关系作为地方金融监管体制约束的意义和路径。整体而言，地方金融组织是央地分权的产物，产业发展也受限于央地分权的程度，包括中央对分权的态度。《分税制决定》以及同年实施的《国务院关于金融体制改革决定》(以下简称《金改决定》)塑造了符合市场经济规律要求的央地关系，地方政府在分权和竞争的激励下大力发展金融产业以推动经济增长。改革初期，金融领域负外部性最大的无疑是银行业(吸收公众存款),因此其受中央金融集权管制的程度最深，这也是为何管制“非法吸存”“非法集资”的法律法规及公共政策至今仍然密集且多由中央颁布的原因。
以小额贷款公司为例，在2008年央行和原银监会颁布《关于小额贷款公司试点的指导意见》(以下简称《小额贷款公司意见》)之前，其已成为最为普遍和活跃的地方金融组织之一。特别是其与P2P(个体网络借贷)融合形成的网络借贷，成为公众投资理财、民间借贷的主要形式，也成为非法吸存集资诈骗的主要源头。《小额贷款公司意见》强调小额贷款公司“只贷不存”、对其资金来源以及资金运用严格管制，体现出中央金融监管的从严管控思维。但是监管全国范围内的小额贷款公司显然超出了原银监会的能力范围，因此不得不引入地方金融监管。《小额贷款公司意见》明确规定“凡是省级政府能明确一个主管部门(金融办或相关机构)负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省(区、市)的县域范围内开展组建小额贷款公司试点”,开启了法定意义上地方金融监管以及“监管职权与风险处置责任相捆绑”的监管模式样本。但这种功利主义的监管分权蕴含着比较明显的责任转嫁色彩，中央金融监管出现模糊和缺位，应有的监管规则供给不足，导致整体监管绩效大打折扣。《小额贷款公司意见》颁布后，中央监管机构迟迟未颁布更加正式、明确的监管规则，期间不少地方在试点过程中频频突破该“意见”对小额贷款公司的监管精神，特别是在其融资和业务范围问题上不断放松监管，且对产业壮大的刺激效果显著。同时，在缺失监管规则的情况下，P2P陆续从简单的中介机构发展为集中介、借贷、资产管理等众多业务为一体的混业金融组织。从结果来看，这种情况应该影响了中央监管机构的判断，一度导致其监管标准出现模糊，并对其中存在的风险控制盲区缺乏及时回应。小额贷款公司的网络化迅猛发展并且与混业化的P2P机构纠缠不清，在滋生众多违法犯罪及群体性事件后，迫使中央监管机构从2016年开始对P2P及小额贷款公司实施整治。
总体而言，《分税制决定》以及《金改决定》构成了中央的行为约束，也铸就了地方金融及其监管的日益成型。而央地双方对金融产业及其监管的差异性认知及诉求，尤其是金融监管分权的制度安排缺乏法治的规范和保障，导致央地关系成为具有基础作用的不确定因素，构成地方金融监管绩效的体制性约束。
三、央地关系视角下我国地方金融监管现状的反思
(一)立法权分配中的“央地关系失衡”
立法是监管的依据，立法权分配是监管分权的基础。从机制来看，目前立法权分配主要依据中央颁布的分散、随机的公共政策和规范性文件。从内容来看，其核心在于明确地方金融监管职责、督促地方设置监管实体及补充监管规则。
按照时间顺序，典型的公共政策和规范性文件如：2005年《典当管理办法》要求“省级和设区的市级商务主管部门”对辖区内典当行履行登记管理与日常检查职责，2008年《小额贷款公司意见》以省级政府能明确主管部门负责监督管理并承担风险处置责任作为允许试点小额贷款公司的条件，2010年《融资性担保公司管理暂行办法》规定融资性担保公司由省级政府实施属地管理，2011年《关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》规定地方各类交易场所应由省级政府按照属地管理原则负责监管等。“一事一议”模式体现出中央分权的分散和随机，以及更多出于弥补中央监管之力有不及、强化金融监管覆盖面和威慑力等现实考量而少有分权之统筹协调。其内容也并非为地方金融监管机构“确权”,而是明确并强化地方的日常监管职责和风险处置义务。
受前述公共政策及规范性文件所督促，地方开始加快设置金融监管机构并制定监管规则。从2002年上海成立“金融服务办公室”开始，到2011年底全国31个省级政府均成立了金融办或相应机构，以及若干(地级)市、县级机构。受中央对其定位所限，新设地方监管机构的主要作为是遵循中央监管规则补充相应的地方监管规则并加强执法，也有地方在中央监管规则模糊或缺位之处试水突破。地方金融监管问题日益严峻，中央层面亦加快“压实地方金融监管职责”,至2019年3月，全国31个省级地方金融监督管理局均挂牌成立，并陆续在行政管理层面完成“三定方案”成为地方政府直属机构。
但从实践来看，央地金融监管的立法权分配却处于失衡状态。撇开地方金融监管立法权的依据尚存争议这一“老问题”不论，
一般领域的“附随”和特定领域的“脱轨”,都是央地立法权分配失衡的体现。我国金融领域的立法素有(监管)部门立法替代或主导行政立法和人大立法的传统，“上行下效”,这种具有强烈建构性的“立法主义”也传导给了金融监管中的地方。中央的集权管控理念及其实践，与分权、竞争和金融体制改革背景下的地方政府对金融市场及监管的多元诉求日益冲突，地方金融产业规模越大，冲突就越明显，且无法为功利、随机的分权现状所调整。
(二)金融监管权责分配中的“央地关系失衡”
在金融监管权责分配中，央地失衡主要表现为中央基于集权管控在地方金融组织的业务范围上垄断监管标准制定权但要求地方承担监管(包括维稳)责任，地方基于区域差异和金融产业的实际需要不时突破中央监管规则(或原则)却忽视风险控制，二者叠加形成巨大的系统性风险隐患。
以地方监管规则最为集中的地方金融组织之一——小额贷款公司为例，《小额贷款公司意见》没有明确界定其业务范围，而是通过法律属性界定、功能描述、融资来源限制等内容规定了基本原则。但放松监管成为许多地方监管规则的常态，甚至出现过度宽松。比如《山东省小额贷款公司(试点)管理办法》(2016,以下简称《山东小额贷款公司办法》)规定在山东境内注册的小额贷款公司的业务范围包括“发放小额贷款；开展小企业发展、管理、财务等咨询业务；股权投资；委托贷款；不良资产收购处置；金融产品代理销售”。关于不良资产业务，“鼓励小额贷款公司探索市场化的不良贷款处置办法，支持通过金融资产交易平台挂牌、资产管理类公司收购、有实力的大股东回购等方式转让不良信贷资产，支持通过债转股、以资抵债和资产证券化等方式消化不良信贷资产。”关于融资，“鼓励小额贷款公司通过发行优先股、私募债券、资产证券化、资产权益转让等方式，依法合规开展直接融资。支持符合条件的小额贷款公司通过境内外上市或在全国中小企业股份转让系统、区域性股权交易中心挂牌交易等途径，提高融资能力。”这显然远远背离了《小额贷款公司意见》确定的基本原则，转而激励小额贷款公司发展为混业金融机构。
中国金融市场的发展自始就有监管与市场相博弈的特征，监管试图界定市场的边界，市场通过创新不断试探并重构监管的底线。在不发生系统性风险的情况下二者能够形成平衡，反之，监管则启动整治或“封杀”。这一特征也适用于地方金融监管。理论上也有理由认为《小额贷款公司意见》的监管取向过于保守，故对地方政府放松监管应予理解。
小额贷款公司业务范围央地监管规则的现状，否定了地方金融监管权责不对等的抽象论断，中央监管规则往往被地方立法选择性地遵从或规避。虽然中央强调地方的风险处置责任，但在中央事实上不可能对地方金融风险置之不理的客观约束下，地方政府固然有动力强化日常监管，但突破中央规则约束尤其是业务范围限制的动力更加明显。中央监管在地方金融组织业务范围上一贯的垄断性管制，反向激发地方在中央监管标准模糊或缺位之处屡屡突破，罔顾其对市场的风险控制水平和自身的监管能力，从而遗留巨大的系统性风险隐患。可见问题并不在于地方权责不对等，而在于央地监管权责分配失衡。
(三)问题地方金融组织处置中的“央地关系失衡”
问题处置是金融监管的固有构成。实践中，并不是理论或制度上界定为“太大而不能倒”的金融机构才需要特殊的问题处置机制，地方问题金融组织处置同样具有迫使监管介入的负外部性。
我国正式金融机构的问题处置规则主要由《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》和《保险法》等金融基本法律法规所规定，广义上包括整改、托管、接管、重组、解散和处罚等强制措施，以及救助、赔偿、纠纷解决和支持诉讼等配套机制。地方问题金融组织处置的特殊性在于，一是前述法律法规的适用程度有限。地方金融组织问题处置具有行业性、整体性，多因行业整体在合法或合规判断标准缺失或模糊的情况下，自发生长终而失控并引发问题处置，既有的惩罚和消化方法适用性有限。二是央地双方的立场及得失考量不同。对于中央监管而言，问题地方金融组织的负外部性相对单一，问题处置重在以处罚、整改或“封杀”重塑行业秩序和监管标准。地方政府则更倾向于对具有行业性的问题予以风险区分和组织隔离，在问题处置的同时考虑地方金融产业的稳定。从实践来看，中央监管机构并未重视地方金融组织在问题发生和处置上的特殊性，或者说，问题地方金融组织的行业性迫使中央监管机构更加倾向于集权管控，排斥地方政府的差异化诉求。同时，中央监管规则规定的对问题地方金融组织的处置措施，实际上需要依靠地方监管机构完成。中央对处置标准的集权管控与地方在实际处置中的主动权构成了一对重要的矛盾，也反映出问题地方金融组织处置中的央地失衡。
以近年来的P2P整治为例，
整治不断延期、标准日益苛刻，对行业产生颠覆性的影响。在P2P行业普遍混业化的现实下，强行按照“信息中介”标准“一刀切”地要求限期整改，并以事实上的行政许可强制地方执行，实际上属于事后重塑监管标准和行业秩序，并将成本转嫁给行业和地方。在中央以政治动员强力推行和问题P2P危及社会稳定的双重压力下，各地方总体上严格执行了中央的整治政策。但在中央垄断监管和整治标准的前提下，绝大部分在营机构被认定为整改对象，导致整治任务客观上难以完成。整治背景下因平台“爆雷”、投资者恐慌性挤兑等出现问题的P2P越来越多，投资者救济却因应急整治之所需、“先刑(行)后民”之惯例等因素而被搁置。“一刀切”的监管政策不断加码和异化，P2P产业的客观现实被否定、庞大的存量债权债务关系清理缺乏足够的时间和空间、平台与投融双方的信任、预期和信心均受到干扰，客观上加速和恶化了行业问题和危机。
(四)金融监管公共产品供给中的“央地关系失衡”
监管是政府的法定职能。实体经济依赖路桥基建等“硬公共产品”,金融市场也需要以监管制度为代表的“软公共产品”。但从市场需要来看，金融监管不能局限于行政许可、处罚等而止于外部干预，而应作为市场内生因素提供各类公共产品。对金融市场具有公共产品功能的监管制度主要包括：一是狭义的监管规则，比如确立监管标准、明确行政许可和处罚依据等；二是具有基础设施性质的监管科技，比如网络和信息技术以及保障数据与技术安全的软硬件设施等；三是通用性监管工具，比如信息披露与信息共享、信用征集与信用评价等；四是社会化监管工具，比如以救助产业危机、壮大产业赔偿能力为核心的产业基金和责任保险等。与其他领域相似，金融监管公共产品供给也需要解决两个问题：一是投入，尤其是存在多个供给主体时如何确定各方投入义务；二是质量，或者说如何通过绩效评价确定和改进供给质量。
地方金融监管的公共产品供给主要面临两大问题。第一，央地投入义务缺乏合理的界定与分配，尤其是中央投入严重不足。在第一类公共产品即狭义的监管规则上，中央具有垄断地位，地方无法参与。其他类公共产品，中央监管机构缺乏公共产品供给思维，倾向于由地方承担供给义务。这在根本上源自地方金融的外部性对央地双方影响的差异：对于正外部性即金融产业利益，地方是直接的受益者；而对于负外部性，中央需极力避免发生金融问题或危机因而更有管控的动力，导致其在狭义监管规则上倾向于集权垄断，而在其他公共产品上则投入不足。但地方金融事实上具有系统性风险属性，这就导致原本应当由中央统筹投入和运营的公共产品被简单地界定成地方义务，严重削弱了地方金融监管的公共产品供给。比如在P2P整治中，管控型监管规则触目可及，而其他更具公共产品功能的类型化治理政策、产业转型政策、监管科技投入、信用评级、产业救助与赔偿基金、投资者诉讼支持制度等却难觅踪影。
第二，监管机构尤其是中央监管机构对于监管规则还远远没有形成绩效评价暨试错和纠错思维。对金融产业利益的依赖促使地方放松监管，导致以不发生问题和危机为底线、以管控和问题处置为核心的中央监管规则对行业现状具有比较强烈且直接的建构性。然而监管毕竟不能取代市场完成资源配置，监管、产业、投融资当事人应是利益共同体。目的不能自动证成手段之正当，规则依靠制定者的政制属性获得形式合法性，但合理性或实质合法性则取决于其实际效果。即使在问题处置或危机应对中迫于情势紧急之必要而集权管控，也应事先设置试错和纠错机制，继而监测规则的实际效果并及时回应和相机处理。忽视监管的公共产品属性，急于求成、惯于“一刀切”地强制推行管控规则，并在“运动式执法”的路径依赖下将原本具有应急性且要求类型化实施的产业政策，异化为对整个P2P产业以及相关产业的否定，事实上导致监管本身也成为市场负外部性的重要来源。
四、央地协同治理框架下地方金融监管的法治路径
(一)以“央地协同治理”作为地方金融法治建设的基本理念
以矫正监管中的央地关系失衡为核心完善地方金融的法治建设，应确立“央地协同治理”的基本理念。
一是央地“协同”。改革开放以来的央地分权与地方竞争，逐步孕育出经济与社会治理中的央地协同共识。央地协同是一个实践中形成并发展的现象，而非成文法上的严格界定。所以在《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《立法法》等侧重宏观政制建构而非具体事务性问题解决的实体法层面，往往无法直接找到央地协同、分权和竞争的法律规范依据。相反，在《分税制决定》《2017意见》等更具回应性和具体性的公共政策，以及“一行两会”针对具体金融监管事务颁布的规范性文件中，能够寻得大量体现央地协同理念的原则、机制及举措，或者是在集权管控引发的后果反思中发现央地协同的必要和路径。央地关系是一个语境化的概念，不能局限于行政法上的纵向管理关系；央地协同也不能曲解为“纵向协同”,从而人为地给具体事务治理中的央地协同路径制造理论障碍。从实践来看，央地协同的困难并不在于政制或体制，而在于如何在具体的事务治理中整合中央与地方的不同诉求并形成规则。所以关键在于构建协同的实体组织并完善相应的制度安排，在实践中积累央地协同的“地方性知识”,从而以法治的方式实现央地协同的制度化。
二是协同“治理”,从地方金融监管转向地方金融治理。监管与治理虽在理论上时有混用且既有的监管规则亦很少区分，但就理念和路径而言，监管侧重于专门监管机构对市场的管控，如行政许可和处罚；而治理侧重于整体调整，包括行业主管机构和专门监管机构对于产业、组织及行为的综合管理，如监管(狭义)、激励、标准化、纠纷解决、产业救助与投资者救济等。在产业利益事实上构成监管重要行为约束的现实下，现代金融市场对监管具有多元化需求。一方面，要求金融监管具有公共产品供给功能，如在减少信息不对称的层面强化信息披露与信息共享、信用征集与评价等基础设施建设；在解决“太大而不能倒”的层面强化产业基金、责任保险的构建和投入，壮大产业本身的风险控制能力，避免问题地方金融组织的负外部性殃及社会稳定等。另一方面，要求对监管规则予以绩效评价，构建常规化的试错与纠错机制。
(二)在“国务院金融稳定发展委员会”下设专业委员会作为央地协同治理的实体组织
只有明确了央地协同治理的实体组织，才能有效促进央地双方的沟通和博弈，整合双方在地方金融监管上的立场和考量，从而改变目前地方金融监管中的央地关系失衡。从强化可行性并节约制度资源的角度来看，应以2017年第5次全国金融工作会议提出并设立的“国务院金融稳定发展委员会”(以下简称“国家金融委员会”)作为央地协同治理的实体组织。国家金融委员会的法定职能也符合该定位的要求，但不能仅强化“对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责”,更应凸显“统筹金融改革发展与监管”“统筹协调金融监管重大事项”“协调金融政策与相关财政政策、产业政策”等协同治理层面的职能。
以央地协同治理的实践需要为标准，地方金融监管委员会的主要职能应包括：(1)制定地方金融监管的公共政策，对央地监管规则进行合理性审查并及时清理。首先，强化应有的立法职能。从法定职能设置及便利监管实践来看，地方金融组织的具体监管规则仍应由央地监管机构颁布，但对具体监管规则具有导向和依据作用的公共政策，应由地方金融监管委员会制定并以国家金融委员会的名义颁布，以此改变目前地方仅能在部分公共政策的征求意见环节提出建议，却无法实质性参与公共政策制定的局面。其次，加强对央地监管规则的合理性审查。地方金融监管实体机构确立并有了地方性法规作为形式依据后，地方监管规则势必增加并扩大已显庞杂的央地监管规则体系，从而加剧已有的央地监管规则冲突。在部分中央监管规则本身有待完善的情况下，对此不宜武断地认定为“下位法违反上位法”,而应从强化央地规则的合理性入手整合央地监管的不同立场及考量。应借鉴国家发改委等2017年颁布的《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》构建“金融监管合理性审查制度”,由地方金融监管委员会对央地监管规则进行前置性合理性审查。未进行或未通过合理性审查的，不予颁布；发现已经实施的监管规则不合理的，应要求监管机构纠正。具体审查标准和审查范围，由地方金融监管委员会制定并相机调整。比如对于《山东条例》中关于“民间融资机构”的规定，以及地方小额贷款公司监管规则中不符合相应业务风险控制要求的规定，应由地方金融监管委员会通过合理性审查要求相应监管机构予以纠正，或要求其向地方人大常委会提出修改建议。最后，推动监管规则的清理工作。从实践来看，无论中央还是地方，金融监管都习惯于“新法代替旧法”而疏于对既有公共政策及监管规则的清理，央地之间、地方之间乃至同一监管机构制定的监管规则之间时有冲突、混乱和模糊，破坏市场对监管的预期、损害监管规则的公信力，地方金融监管委员会应加强对公共政策及监管规则的清理及相应的解释说明工作。(2)实施监管规则的绩效评价和纠错。对央地监管机构的监管规则进行绩效评估，必要时应委托国内外专业机构进行独立的第三方评价。对于实践中出现明显错误、对市场产生较大负外部性的监管规则，应参照合理性审查标准和程序向央地监管机构提出修改建议。(3)统筹地方金融监管的公共产品供给和运营。对信息披露、监管信息共享、信用征集、信用评价、投融资纠纷解决、产业基金、责任保险等重要公共产品的投入义务尤其是中央投入义务进行界定，运营环节在可能的情况下应更多采取政府采购或PPP的形式以提高效率。(4)监管纠纷解决。对于央地监管机构之间、各地方监管机构之间的冲突，地方金融监管委员会负有调解和处理职责，无法调解和处理或监管机构对调处结果不服的，提请国家金融委员会决定。
(三)完善央地监管职能及具体监管权责的界定与分配
1.地方金融组织的界定
《2017意见》规定的“7+4”只是基于当下监管现实需要的不完全列举且并无严格依据，
2.央地监管职能的总体定位
第一，无论是必要性还是可行性，定位央地监管职能均胜过机械划分央地监管立法权。地方金融组织客观上存在央地监管的竞合，以此为基础既符合我国央地关系在政制、组织和法律构造上的现状，也符合地方金融组织监管的现实。相比在《宪法》《立法法》《地方人大和政府组织法》等层面对“地方监管权”进行繁琐的理论破立和条文修订，以央地协同治理为理念完善具体的制度设计更具可行性和实际意义。第二，职能定位应以“概括授权”而非泾渭分明为原则。不能以行政许可或处罚中的“权力清单”模式来定义金融监管，并试图在央地监管职能之间构建泾渭分明的界限。“无论立法者多么英明、法律如何详尽细密，也不可能对错综复杂千变万化的社会现象作出准确无遗、长期稳定适用的规定。”
3.具体监管权责的分配：以业务范围监管为例
业务范围事关地方金融组织的权利能力，作为目标监管的核心具有底线监管的意义。从实践来看，中央监管机构对产业现实和区域差异欠缺考虑而习惯于一刀切，地方则在促进产业利益和忌惮放松监管的后果之间摇摆和试探。地方金融组织的业务范围问题不仅对市场和投资者的负外部性最大，也是造成中央整体集权管控与地方局部放松监管矛盾的核心。
在程序上，中央监管机关拟定地方金融组织的业务范围监管标准后，应提请地方金融监管委员会予以合理性审查，从而在程序上保障监管标准能够整合央地监管诉求。地方金融监管委员会还应组织监管标准实施后的绩效评估及修订工作。
在实体上，建议基于功能监管的方法将地方金融组织的业务总体划分为基础业务和资产管理业务。前者如区域性股权市场、地方交易所、农村资金互助社、典当行、商业保理公司、融资租赁公司、融资担保公司、社会众筹机构相应的典当、租赁和担保等主营业务，以及小额贷款公司发放贷款、地方资产管理公司收购不良资产，地方融资平台投融资等，后者如小额贷款公司、以私募基金管理人出现的泛化意义上的地方投资公司和地方资产管理公司等，为了自身融资或开展业务向投资者发行的各类债权性和股权性资产管理产品。基础类业务的央地监管规则均已齐备且少有争议，但资产管理业务的监管则存在比较严重的央地失衡，也是地方金融违法犯罪案件及问题金融组织爆发的主要源头。这与证监会2014年颁布的《私募投资基金监督管理暂行办法》(以下简称《私募暂行办法》)对私募投资基金(非金融机构发行资产管理产品)的放松监管有密切关系。“设立私募基金管理机构和发行私募基金不设行政审批，允许各类发行主体在依法合规的基础上，向累计不超过法律规定数量的投资者发行私募基金”,由基金业协会备案登记而非行政许可，催生了巨量地方投资公司和资产管理公司，并刺激小额贷款公司和P2P等大规模发展资产管理业务。在《私募暂行办法》规定的合格投资者制度、资金募集和投资运作规则等风险控制措施尚缺乏市场约束和监管保障的情况下，对私募基金的放松监管客观上成为了资管乱象的导火索。从解决问题的角度来看，在微观层面，应以“适度从严”的标准修改《私募暂行办法》,完善包括资本、股权、公司治理及风险控制等市场准入要求、改协会登记备案为行政许可，
(四)以监管与产业利益、消费者权益的平衡为核心完善问题地方金融组织处置
“常规状态下默许放松监管”辅以“特殊状态下运动式问题处置”的中央监管规则具有客观性，也可以理解为中央的一种博弈策略。但这种模式对解决问题金融组织的直接效果实际有限，而其引发的颠覆现有交易习惯、干扰市场对监管的预期等负外部性则要大得多。问题处置是金融市场的内在组成部分，也是重要的公共产品，“整治”模式导致央地监管机构均出现供给缺失。不能因个案问题而否决整个交易体制，问题金融组织是市场和监管等各种因素综合影响的结果，问题金融组织处置也是反思监管规则合理性的契机。
一方面，应促进问题处置与地方金融产业利益的平衡。首先，应对中央的监管标准制定权予以约束。地方政府对于出现问题金融组织确有责任，尤其是在风险控制能力缺失或不足的情况下放松监管，以及有效且及时的属地监管缺位。但这也与地方长期以来无法参与制定监管标准密切相关，所以应由地方金融监管委员会组织央地监管机构通过沟通和协商程序生成处置规则。其次，在实体规则中融入产业考量。应在问题处置中发掘稳定和增进产业利益的可能性，通过监管创新给市场以空间和预期，从而促进市场机制本身对问题处置的功能。比如即使坚持P2P整治规则的合理性，也应当承认整治本身不是目的，监管不能代替市场组织供求，行业稳定才有利于包括监管在内的社会整体利益。P2P混业经营多年，行业和大部分企业具备一定的风险控制能力，合理的方法是类型化、分步骤处置，为行业在信息中介之外的业务转型塑造空间和时间，急于求成导致监管不但迟迟未竞其功，反而激化市场矛盾。至2019年11月28日，网贷整治办才发布《关于网络借贷信息中介机构转型为小额贷款公司试点的指导意见》,为P2P转型为小额贷款公司打开制度空间。倘若“疏堵并重”策略在整治开始就能推进并开辟更多转型方向，P2P整治的效果应远胜于当下，监管引发的负外部性也会更小。
另一方面，应促进问题处置与投资者权益保护的平衡。问题处置的进度安排、对问题金融组织的行政许可与处罚等机构及其行为监管，均应授权地方监管机构因地因时制宜解决，以发挥其属地优势。中央监管机构应侧重投资者权益救济即损害赔偿。投资者赔偿的群体性往往导致问题金融组织无力应对，先“刑”及“行”后“民”的制度习惯、投资者举证能力较弱等问题进一步导致投资者权益救济素来困境重重。金融市场战胜问题与危机，最根本的依靠是投资者信心，而不是监管机构将问题金融组织出清，这就要求构建社会化赔偿机制，以维持投资者及产业稳定。中央监管机构对此应组织产业风险基金和违约责任保险，壮大对投资者的社会化赔偿能力。借鉴我国证券投资者保护基金、保险保障基金的筹集与运营规则，
(五)在信息和信用监管领域强化基础设施建设和公共产品供给
信息和信用监管可分为信息披露监管、监管信息共享、信用征集和信用评价四个方面。
信息披露是我国金融监管的核心工具，地方金融组织的央地监管规则也已经设置了比较明确的实体与程序规定。需要解决的问题是：第一，细化信息披露标准。地方金融组织类型多样、行业差异性大，应在中央监管层面出台分行业的信息披露指引，避免地方监管标准差异干扰市场预期。2017年8月原银监会颁布的《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》是很好的范例，地方金融监管委员会应加快组织制定行业性信息披露指引，并要求各行业协会参与。第二，强化对信息披露的监管。对地方金融组织信息披露义务的监管应由地方监管机构完成，但不能依赖大多具有随机性和滞后性的行政检查。中央监管机构应在监管科技方面加大投入，利用数据和信息手段提升监管能力。
监管信息共享包括监管规则本身和监管规则实施结果两个方面。前者的任务包括信息公开和规则清理，地方金融监管委员会应督促和指导央地监管机构完成各行业地方金融组织监管规则的公开和清理工作，并统筹协调央地之间、各地方之间的互联互通。后者主要反映监管规则对地方金融组织的影响，包括经营许可、资产负债、业务情况、组织及主要负责人被追究法律责任等信息，主要依靠监管机构的信息公示完成。地方金融监管委员会应组织统一的地方金融监管信息共享平台建设，充分、及时、便捷地公示前述两类信息。
关于对地方金融组织的信用征集和信用评价，以《政府信息公开条例》(2007)和《企业信息公示暂行条例》(2014)为依据，我国已经形成了一系列的官方信用信息平台。市场监管总局的“国家企业信用信息公示系统”发挥基础作用，
但对于投资者而言，地方金融组织的信用信息分散且琐碎，需要通过信用评级形成标准化的信用评价产品。我国金融市场主体及产品的信用评级早已有之，既有央行等官方组织的信用评级，
结 语
“法律的生命不是逻辑，而是经验”,
（本文为文章摘录版，如需引用，参阅原文）
文章来源：法学家 2021,(05)
