自家庭联产承包责任制改革于20世纪70年代末80年代初从贫困地区发轫，农村土地承包经营权流转政策不断演进。过去30年，由于经济发展的不平衡性，农村土地承包经营权市场的发展具有明显的区域性和阶段性。2000年以后，影响中国农村土地流转的政策和制度因素发生了很大变化，特别是由于税费改革和《中华人民共和国农村土地承包法》的实施，中国农村土地流转出现了一些新的趋势和问题。

一、 农村土地承包经营权流转的政策演进

（一）农村土地承包经营权流转的政策演进

家庭联产承包责任制改革于20世纪70年代末80年代初从贫困地区发轫，1982年中央1号文件予以认可，1984年在全国普遍化，到该年年底，全国已有99%的生产队、96.6%的农户实行了包干到户。

随着土地承包到户，农民自发的土地流转相继出现。为此，1984年中央1号文件明确规定：“在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定，小调整’的原则，经过充分商量，由集体统一调整。”同时，“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交由集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包”。1986年中央1号文件明确规定：“随着农民向非农产业转移，鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户。”

20世纪80年代中期以后，乡镇企业在发达农区和大城市郊区勃兴，这些地区有相当比例的农村劳动力“离土不离乡”，出现一部分农民舍不得放弃土地但又不好好种地、另一部分农民想多种地又得不到土地的状况。1987年中央政治局在《把农村改革引向深入》中提出，“在京、津、沪郊区，苏南地区和珠江三角洲，可分别选择一两个县，有计划地兴办具有适度规模的家庭农场或合作农场，也可以组织其他形式的专业承包，以便探索土地集约经营的经验。”同年国务院作出建立农村改革试验区的决定，并允许在江苏的苏锡常都市圈、北京的顺义区、广东的南海区进行适度规模经营，以及山东的平度市进行两田制试验。在这一时期的中央和国务院文件中，也提出了在稳定和完善家庭联产承包责任制的基础上，在发达地区的农村和大城市郊区进行适度规模经营。

20世纪90年代初以后，对家庭联产承包责任制缺陷的讨论和推进集体经济规模经营的主张不断升温，在一些地方出现集体以多留机动地、搞两田制，以及农业结构调整名义减少甚至收回农户承包地的现象。尽管如此，中央关于土地流转和发展适度规模经营的政策一直没有改变过。1993年11月，中央明确规定：耕地承包期再延长30年，提倡“增人不增地、减人不减地”。在坚持土地集体所有和不改变用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让。允许少数第二、三产业比较发达，大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，可以从实际出发，尊重农民意愿，对土地作必要的调整，实行适度规模经营。

党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》提出，在坚持土地集体所有的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让，也允许少数经济比较发达的地方，本着群众自愿原则，采取转包、入股等多种形式发展适度规模经营。

为了防止地方政府和集体经济组织以两田制和规模经营的名义侵犯农民的承包经营权，1995年国务院文件强调，在进行土地调整时，严禁强行改变土地权属关系，不得将已经属于村组级集体经济组织所有的土地收归村有。严禁发包方借调整土地之机多留机动地。要求原则上不留机动地，确需留的，不得占耕地总面积的5%。建立农村土地承包经营权流转机制，在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股。针对有的地方发展适度规模经营操之过急的苗头，中央领导明确表示，土地使用权的流动最终会形成土地的适度规模经营，但是这是一个长期的发展过程。1997年中央文件提出，在根据实际需要，进行“大稳定、小调整”时，“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有的农户进行普遍调整；绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。中央不提倡两田制，对预留机动地必须严格控制。1997年中央领导同志在中央农村工作会议上指出，强调稳定土地承包关系，并不是不让流转，而是说流转一定要建立在农民自愿的基础上。发展适度规模经营，必须坚持有条件、适度、多样、引导和服务的原则。8月，针对有的地方第一轮土地承包期到期后没有及时开展延长土地承包期的工作，有的地方以各种名义随意改变土地承包关系，强行收回或部分收回农民的承包地，有的地方违背农民意愿，强行推行土地规模经营等问题，中央提出了进一步稳定和完善农村土地承包关系的指导意见，要求认真整顿两田制，明确提出不提倡实行两田制，严格控制和管理机动地等。

2001年，中央发18号文件对土地流转的主体、原则进行了更严格的规定，明确提出：农户承包土地使用权流转的主体是农户，土地流转必须坚持“自愿、依法、有偿”的原则，并且明确提出不准搞两田制，对农村集体留机动地的比例进行了严格限定，为防止企业到农村圈地，还提出了不提倡企业到农村大规模包地。这一文件关于土地流转的规定又被写入2002年的《中华人民共和国农村土地承包法》，明确规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”土地承包经营权流转应当遵循“平等协商、自愿、有偿”的原则，“任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”。“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”

2005年1月农业部颁布《农村土地承包经营权流转管理办法》，对农村土地承包经营权流转的原则、当事人权利、流转方式、流转合同、流转管理等进行了可操作性规定，从此，农村土地承包经营权流转进入规范和法律轨道。

2008年党的十七届三中全会文件对土地承包经营权流转市场进行了更系统的规范。在保留“依法自愿有偿原则”和“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”基础上，提出要“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场”，“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”，并且强调了土地承包经营权的流转要做到三个“不得”，即“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。

（二）农村土地承包经营权流转的阶段性和区域性特征

过去30年，由于经济发展的不平衡性，农村土地承包经营权市场的发展具有明显的区域性和阶段性。

第一阶段是改革初期。随着包产到户制度的激励效应释放完毕，农村剩余劳动力开始显现，部分剩余劳动力到农业以外寻找就业机会，农村内部也涌现出一些种植专业大户，农地的自发转包开始在全国各地农村出现。这个时期的农地流转具有自发、非正规、短期性和政策不明朗的特点。

第二阶段始于20世纪80年代中期，结束于90年代初期。土地流转主要发生在沿海发达地区和大城市郊区。随着乡镇企业的发展壮大，这些地区的大部分农村劳动力转向乡镇企业做工，但是由于国家粮食定购任务继续存在，村集体仍承担完成国家粮食定额上缴的任务，于是出现村集体将农民承包地集中并辅之以一定补贴的规模经营，一般村集体集中村庄80%以上的土地承包给几十个大户经营，每个大户种植的土地面积为50~100亩不等。合约条件是：村集体免租为种田大户提供土地，免费或低额收取农机、农技服务费，外加一定量的生产资料补贴，种田大户则必须替村集体完成全村的国家粮食上缴任务。这一阶段土地流转的特点是：农户因承包土地变成负担而使村集体收地交易成本低，村集体组织是土地集中和流转的主体，规模经营户因靠补贴维持而难以为继。

第三阶段始于20世纪90年代中期，结束于21世纪初的农村税费改革前的时期。这一时期土地流转的总体规模仍然不是很大。农业部抽样调查显示，1992年全国共有473.3万承包农户转包、转让农地774千公顷，分别占当年承包农户总数和承包地总面积的2.3%和0.9%。农业部农研中心对近3万户农户的抽样调查结果为，4.09%的农户将自己承包的部分土地转包，只有1.99%的农户全部转出承包地，10.68%的农户转包给他人耕地。

在这一时期，中西部粮产区和农业劳动力外出多的地区与沿海及大城市郊区呈现完全不同的特点。在传统农区，一方面，由于土地负担越来越重，一些地区出现土地税负过高致使土地净收益甚至为负的现象，导致农民种地的积极性大大下降。另一方面，由于除沿海以外的农村地区乡镇企业大量倒闭，“离土不离乡”的兼业模式难以为继，大量农村剩余劳动力到位于珠三角或长三角的企业做工或到大城市打工，于是出现土地大量抛荒。在中部一些农区，土地抛荒率达到30%以上。在这一时期，这些地区的土地流转出现多样化的特征，一种是农民自发流转，其合约形式为，租出户不收任何地租将承包地交由租入户使用，租入户上缴土地负担；或是租出户不收任何地租将承包地交由租入户使用，并且替租入户承担部分土地负担。另一种是村集体组织将这些抛荒的土地收回（有些向原承包户打招呼，大多不打招呼），再转包给其他承租人，承租人直接交地租给村集体组织。两田制和反租倒包在这些地区十分普遍，其中以推行两田制最为普遍。从1986年开始，两田制已成为全国分布最广的形式。1992年全国170万个村组实行两田制，占村社总数的32.3%，比1990年增长了42.6%；实行两田制的面积为39597千公顷，比1990年增长了7.3%。

在沿海和大城市郊区，由于高速的工业化和城市化，当地农业产值和就业份额大大下降，农业已成为副业，一般农户或村集体将土地承租给外地人经营，规模经营户逐步形成，且以种植高价值的经济作物和服务城市的作物为主。自1987年中央第一次明确提出在有条件的地方有计划地探索土地集约经营以来，土地适度规模经营的推进分为两个阶段：1991年以前进展一直缓慢，1992年以来，土地流转和适度规模经营速度明显加快，特别是在沿海地区。到1993年，无锡县、常熟市和吴县劳均经营土地面积1公顷以上的土地规模经营单位已发展到2816个，经营面积达15000公顷，占责任田总面积的比重从1988年的1.1%提高到22.4%。

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