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孙笑侠:法律如何介入高校的学术管理
管理员 发布时间:2021-02-13 13:04  点击:110

内容摘要:根据大学所涉事务的性质,可以把大学制度中的基本关系,区分为民事关系、行政关系和学术关系。但是,行政关系可能部分地包含着学术性因素,由此形成的行政与学术的混合关系中,可区分出纯粹行政关系和学术行政关系。而从学术关系看,也存在学术性行政关系与学术性判断关系,两者所涉及的法理是不同的。本文进一步从“法理关系”上论述了如何特殊对待大学学术性关系。

关键词:大学制度;法理关系;学术性关系;学术性行政关系;学术性判断关系

 

大学事务和关系具有特殊复杂性,我们以往最常见的有三种论述方式,一是纵论大学理念,二是评说教育管理,三是研究教育规律。本文试图从另一个角度———制度的法理来论述大学,这就要从大学制度的“法理关系”出发。今天,把大学当作制度来对待,已经提到议事日程。怎样认识大学所涉及的“法理关系”,成为我们认识大学特殊复杂性的一个关键,也是大学制度化和法治化的一个关键。

以往关于大学关系的研究中,我们习惯于从教育学或管理学角度作出划分,很少从制度上进行关系的划分。这种情况到1990年后期有所改变,到1990年年末,有法学学者开始关注“教育法律关系”,有人提出教育的四种法律关系。20世纪以来,随着教育事务诉讼增多,我国行政法学界开始重视教育法特别是大学法的研究,对教育法研究起到重要的推动作用。然而,多数的教育行政法研究是从大学“主体”角度、从实在法上划分大学法律关系,而较少基于大学“事务”性质来划分大学“法理关系”。本文要阐述的重点,是基于大学事务之性质,特别是大学学术性事务,来探讨大学学术性关系的法理。

在此碰到一个前提问题,学术事务关乎法律和制度吗?有的学术事务不涉及法律,准确地说,实在法对有的学术事务不作规定。因此,大学事务“关系”不能全部称为法律关系,而是一种“法理关系”。那么,学术事务在法律制度或其他制度上如何规定呢?要解决这个问题,首先要从大学的三类基本关系入手。

 

一、大学的三类基本关系

考察近年来涉及大学的纠纷,考察大学开展的活动所涉及关系的性质,考察大学事务与权利、义务的分类,我们可以初步发现:大学事务按其复杂程度可大致区分为民事事务、行政事务与学术事务三种性质不同的事务。比如,学生租用宿舍、大学校舍或运动设施管理不善造成学生受伤,这属于民事关系。大学运行经费的划拨、招生数量的政府审批或许可、师生违纪的处分,这是行政关系。唯独涉及学术的关系和活动比较复杂,容易导致大学、教师和学生权益受损害。法学的任务就是要把行业(教育)事务和各种不同性质的关系,进行法理上的深入、细致、准确地阐释。

在两种法律关系之外,还大量存在具有学术性质的权利义务关系,因而具有特殊性。比如,学位委员会因学术原因决定不颁发学位证书给毕业生、学术委员会决定某教师不予晋升职称,这属于大学的学术性事务,因而产生了关系,暂且把它称为学术关系。它们被学位法、劳动法或其他法律规定之后,则受法律调整成为法律关系。但是它们一般是受大学学术规范的调整,法律要么不规定,要么只是原则性的规定(如在宪法上规定大学自治或学术自由),这种关系是不是法律关系?有待后文进一步分析。

区分大学的三大类关系有怎样的意义呢?我们有时混淆学术性活动和行政性活动。比如,学位授予与否和学生的非学术性违纪没有直接关联,不应该因学生普通的违纪而作出不授予学位的决定。再如,学生拖欠学费是民事关系,学生学习权和学籍是学术关系,不能把两者混淆起来,以拖欠学费为由作出开除学生学籍的决定。又如,学校教室设置的安全监控探头,如果有师生提出异议,认为这触及他们的权利领域,同时也有人表示这是防范教室里的电脑被偷盗而表示支持,那么我们如何处理这样的事呢?如果监控探头是校方安装并对采集的信息进行使用,从三类关系上看,它显然属于行政性关系,显然是行政行为。那么,在教室安装监控探头,是否符合行政法的“比例原则”,就很容易找到法律上的答案。另外,大学中还有一些难以归类的关系,明显不属于学术性也不属于行政性或民事性关系,其权利、义务并无规范依据的模糊内容。大学接受捐赠后与捐赠方发生纠纷,在法律上没有对捐赠方与受赠方作细致的权利和义务方面的规定,我们必须先问这属于什么法律关系?这在形式上是民事关系,但同时它又是学术关系,涉及教育法上的大学自治问题,捐赠方不得干预教育机构的自主权,作为特别法优于民事一般法,适用教育法上的特别规定。当然,大学事务中的有些问题本身是惯例性的,需要各方有教育和学术的自觉性和责任感,需要加强大学的制度建设,也需要有法治意识和法治方式来处理。

在大学各种关系中,不排除有些关系具有多重性,比如大学与校长的关系,在行政关系上,大学校长是大学的行政事务的行政长官,全权负责大学的行政事务。在民事关系上,大学校长是大学法人的法定代表人。在学术性关系上,大学校长不是大学学术事务的判断者,而是行政管理者。大学内设机构(学术委员会、学位委员会、人事处、研究生院等)作出的决定,虽然不是由校长作出的,但发生纠纷仍然是以大学为主体的,应由作为法定代表人的校长,承担行政责任和应诉任务。

大学的民事关系比较纯粹,因此将民事关系剥离之后,剩余的就是行政关系和学术关系。因此,我们先阐明民事关系,再讨论后面两种关系。

(一)两类民事关系

大学与教师、大学与学生之间存在民事关系。大学因民事事务与校外其他主体产生民事法律关系。这些民事关系是比较纯粹的民事关系,不用考虑大学的特殊性,比如大学向银行借款、与建筑公司签订关于校舍的建设合同、师生租用学校宿舍所产生的租赁关系、师生损毁学校图书的赔偿、师生因学校设施瑕疵而受到人身伤害的赔偿,等等,都适用一般的民事法律,比较纯粹。这种关系虽涉及大学但并不影响其平等性质的权利、义务内容,因此在现代大学法制度中没有任何例外,按照民事法律来解决。

然而,大学中的民事关系也会涉及学术因素,比如教师劳动报酬分配要根据教师的学术水平来认定、大学在知识产权侵权事务上涉及学术判断。由于教师具有劳动的特殊性,它不是纯粹的民事关系。教师作为劳动者的角色,在一定程度上也大致包含作为民事主体的部分权利,包括按劳取酬权、社会保障权、参加工会和参加工会活动的权利等,其义务包括遵守聘约规定的义务、遵守劳动时间的义务等。因此,大学的民事事务中存在混合性质的关系,即学术性民事关系。

民事性关系只是大学关系中的一种,并且大学中的民事关系也只有部分事务属于纯粹民事性关系。在改革开放以来,特别是1990年以来,大学被学生起诉的案件频发,一方面反映了权利意识的增长以及法治化在高等教育领域的发展,另一方面也反映了高等教育中暴露的教育与学术管理规范上的问题。但有必要指出的是,在许多案件中,反映了一个社会对高等教育的误解,作为原告也往往误解了大学与他的关系———以为大学与学生之间只是民事关系,是甲方与乙方的关系,是一手交钱一手交“货”的关系。他们认为的“货”就是课程学分,就是文凭,把大学、教师与他的关系片面理解成商品交换关系。这是值得深思和亟须纠正的倾向。

我国《高等教育法》第60条第1款规定:“高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多种渠道筹措经费的机制。”从大学学费标准的事实上看,我们的高等教育收费标准,并不是完全市场化的收费标准,而是在由国家财政拨款补贴到大学教育的前提下,由受教育者合理分担部分培养成本。这也说明我们的大学教育不是商品交换关系。我们有必要强调教育活动不是一种商品交换活动,教育关系是一种具有教育特殊内涵的复合关系。

在大学事务中,同一件事也可能在处理的不同环节上形成不同性质的关系,甚至出现三种关系的前后关联并列。比如,我国近些年出现学生拖欠学费的事件。拖欠学费原本属于民事关系,应当按照民事法律规定解决。但是一些大学出台的应对措施引起争议。比如,暨南大学规定,新生是否交清学杂费不影响报到及宿舍入住,但会影响后续的注册和选课。华南某大学规定,拖欠学费将不能登录教务系统参与选课和查分。暂且不论该规定是否合理,这属于大学的行政行为,形成行政性关系。如果我们从大学的学术特性来看,它属于大学自主制定校规的范围。但是,如果校规规定本校可以对拖欠学费者一律以开除或勒令退学等最严厉处罚来对待,则显然违背比例原则和教育良心原则,法理上就不应当支持这样的校规。对于家庭经济确实困难的学生,学校依照规定以纯粹行政关系予以减免或补助,这是合乎法理和情理的。但是对于少数学生不认真学习且不认真履行学校校规,那么在其学费的减免或奖助学金分配前,需要对其学习情况进行学术性判断,由校方组织一个委员会来作出学术判断,这个认定程序的活动就产生学术性判断关系。

(二)两类行政关系:纯粹的行政关系与学术性的行政关系

行政关系相比于民事关系会复杂一些。大学活动中有一部分是纯粹的行政关系,比如常规的校产管理、工资发放,如大学师生因窃书、窃自行车、故意损坏公私财物等非学术性的行为而受到学校的行政处分,这就产生纯粹的行政关系。然而,大学活动中多数行政关系涉及学术因素,比如大学经费分配与预算管理中,涉及文科、理科、工科、医科、农科分别应该占据多少份额的时候,就涉及学术性。因此,大学实际上存在两类行政关系:一是不涉及学术因素的行政关系,可称为纯粹的行政关系;二是学术性行政关系,它不同于学术性判断关系,它在大学中是最容易混淆和出问题的地方,尽管在实践中对两者难以作出截然区分,但是如果没有这种区别意识,则容易出问题。在涉及大学的行政关系中,以主体为标准进行分类大致有以下情形:

1.政府。大学的成立、公立大学的财政拨款、学位授予权的拥有都需要由政府审批或许可,这是大学与政府的关系,属于行政关系中的哪一种呢?它并不是纯粹的行政,还关联到学术因素,涉及办学资质的学术判断,因此属于学术性行政关系。

此时涉及大学法律地位这一前提问题,就此,各国有不同制度。比如,当代德国法把大学看成公法社团,《德国大学纲领法》第58条规定:“大学为公法社团,同时也是国家设施。”大学依行政组织法的归类属于公法自治团体,为“公法人”概念所涵盖。享有“公法人”立法自主权、人事自主权、组织自主权、财政自主权、计划自主权等。原则上,公法人不享有宪法基本权利,唯独大学例外。大学虽由国家所设,但学术自由是它的重要生活领域,其独立性应受保障。因此,宪法保障其宗旨,即实现以追求真理为目的的学术自由,而例外承认大学享有学术自由基本权利。德国法的这个定位,符合了大学的任务性质。一方面要完成学术、研究与教育有关的自治行政,另一方面也受国家的委托执行国家任务。

我国在行政诉讼制度上把大学地位和性质作为行政主体,我国台湾地区也有个别学者认为大学具有“基层行政组织”的特性。〔1〕其实这个说法只说明大学法律地位的一个方面———只限于大学在其行政活动中产生了争议的情形,并不是说大学在从事其他活动时也属于行政主体。我们不能单一地说大学是行政主体,因此不如把大学法律地位定位于“公法上的自治组织”,公立大学则是公法自治组织和国家设施。大学与教师、学生、政府形成了各种关系,其中包括纯粹的行政关系。

(本文为文章摘录版,如需引用,参阅原文)


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