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陈柏峰:法治社会建设的主要力量及其整合
管理员 发布时间:2021-01-05 15:20  点击:311

【摘要】“法治社会建设”是中国法治建设的三大核心任务之一,其作为一项系统工程,涉及范围广,要素关系杂,规划贯彻难,成效待期长,需要党的坚强领导和全社会的共同努力。法治社会建设之成果最终体现为全民法治观念的增强,规则意识和法治意识与公民血液的深融,懂法守法成为公民的日常生活习惯。而这一理想结果的达成,有赖于建设过程中各种社会主体和力量的共同参与、调整优化、协同补益,着重发挥政府、社会组织、企业、律师等主体作用。各建设主体在其原有角色分工、职能定位的基础上,于合法行动空间内,根据基层场域的现有势态,灵活转变角色,整合新型优势,齐助法治社会建设。

【关键字】法治社会;政府;社会组织;企业;律师

 一、政府在法治社会建设中的角色、职能和方式

(一)法治社会中的政府角色定位

法治社会中的政府,不再是传统意义的社会管理种的控制者。现代社会治理中对合作、多元的强调,使得政府的角色必然发生改变。在传统的行政视角下,政府行为被认为是对立法机构体现出来的国家意志的执行,因此政府更像是一个控制者。后来,由于政府面临效率低下、腐败等问题,人们逐渐认识到,政府对社会和市场的管制不应该过死,强调市场和社会的积极作用,主张政府下放权力,将有些公共事务交给市场和社会。在此背景下,政府承担着多种不同的角色,在不同的场景下,可以是法治社会建设的执行者、合作者、服务者、监管者等。

1.执行者

政府是国家行政机关,需要执行国家立法机关通过立法体现出来的国家意志。在中国的党政体制中,基于以党领政的党政关系,政府也需要贯彻党的方针、政策,执行党的路线,引导社会向党的法治社会目标靠拢。在法治建设过程中,政府应注意全面合理实施有关法律法规,实现法律法规的精准落实,积极行使好法律赋予的权力,承担法律法规中的责任,保障行政相对人的权利与利益。

2.合作者

法治社会建设中,政府只是众多主体中的一个。政府常常会作为协作者与法治社会建设中的其他社会主体相处,与其他社会组织共同进行法治社会推进。法治社会建设不是政府单独建设,社会治理多元化、社会建设主体多元化才是法治社会的发展趋势。法治社会建设的任务是全面的、多元的,因此建设主体也需要是多元的,各主体各负其责,互相合作,才能完成法治社会建设任务。在此进程中,政府特别需要正确处理与其他社会主体之间的关系,并与之一起进行科学的建设,共同推进法治社会建设进程。

3.服务者

法治社会建设需要多元主体、多元参与格局,但在多元主体和多元格局中,政府与其他主体之间并不是完全相同的地位,而是责任更多。除了承担自身在法律和政策执行方面的责任外,还有责任对其他法治社会建设的主体给予引导、帮助和服务。法治社会建设需要多元主体和多元参与,但在此过程中,需要政府作为支持者、服务者帮助、引导其他各方开展法治社会建设。对于在企业、社会组织、基层自治组织等在参与法治社会建设过程中遇到困难的,应当依法予以充分的帮助与支持,引导它们按照法治社会的需求参与,承担起服务者角色。在政府引导、支持、帮助、服务下,多元参与可以更好地服务于法治社会建设,实现民众多层次的现实需求和利益。

4.监督者

政府的更多责任,还包括监管。在法治社会建设中,主体多元化、参与多元化要求多方参与,但在此过程中,政府应当承担监管责任,对其他参与方的行为和活动进行监督。在市场经济条件下,企业、社会组织等多种主体都会有自身的利益,也会有自身的价值观和政治倾向。如果缺乏监管,这些主体的经济和政治利益就可能无限膨胀,逾越职业伦理、行业规则、法律的范围。因此,法治社会建设过程中,政府在其它角色之外,还应当充当监督者,以提高企业、社会组织等多种主体的参与限制在合法范围,从而保证法治社会建设的有效性。

(二)法治社会中的政府职能

法治社会中政府职能的定位,实质上涉及到的是如何定位政府与社会、公民之间的关系。在法治社会中,政府不是法治社会建设的唯一主体,政府、企业、社会组织和民众都是参与主体,多元主体共同参与法治社会建设,治理工具也是多元的。各主体之间的职责如何分担衔接是非常重要的。如果不能解决各参与主体的职责界限模糊问题,其结果可能导致职能不清,最终导致多元参与合作的失败。对政府而言, 在多元主体中明确职责,其实就是定位政府与企业、社会组织、民众之间的关系。在与市场、社会的关系中,政府充当何种角色,履行何种职能,这是重要问题。

1.管理社会组织和个人

在法治社会建设中,虽然政府服务与引导社会的比重呈上升之势,但依然脱离不了对社会的必要管理,行政管理依然是政府的最核心职能,政府要对社会中存在的各种组织和个人进行有效的管理。这种治理要将政府的意志转化为行政管理的具体措施并付诸实践,这些具体措施包括行政登记、行政许可、行政命令、行政处罚、行政强制、行政监督。法治社会建设过程中,政府与各种社会组织和个人之间形成的社会管理与被管理的关系,自然也应当是法治社会的重要内容。调整这些关系也已形成体系化的法律规范。就普遍适用各管理领域的法律而言,有《行政许可法》《行政处罚法》《治安管理处罚法》《行政强制法》《行政监察法》等。就调整某种行业性的事务的法律就更多了,如《食品安全法》《城乡规划法》《道路交通安全法》《禁毒法》《突发事件应对法》等。虽然这些法律中存在大量管理性的法律规范,但调控、引导性的法律规范也普遍存在。

2.调控公共服务供给

现代法治社会的发展,标志之一就是政府放松管制,发展调控职能。放松管制意味着,政府直接管理的领域和手段减少,给社会其它主体创造更大的自由活动空间;发展调控意味着,政府不再只通过直接命令、控制、管理的方式来达到目的,而是在法律范围内,发挥创意,以更加弹性、“糅合”、便捷的方式完成任务、达到目标。其中最为关键的就是对公共服务进行调控,包括公共教育服务、公共就业服务、公共医疗卫生服务、社会保障服务、科技服务等。在政府调控公共服务供给过程中,政府与社会主体之间会形成一系列的权利义务关系,因此需要对政府有一系列的职权赋予和责任配置。在调控公共服务领域,目前所形成的法律规范,无论从广度还是深度上都已成规模。例如,在公共教育服务领域,调控性的法律至少包括《教育法》《义务教育法》《民办教育促进法》《教师法》《职业教育法》《高等教育法》等,国务院还制定了《教学成果奖励条例》《残疾人教育条例》等行政法规。在科技服务供给方面,调控性的法律至少包括《科学技术进步法》《促进科技成果转化法》《科学技术普及法》《国家科学技术奖励条例》等。这些法律法规,一方面明确政府提供公共服务的义务和职权,另一方面提供企业、社会组织提供公共服务产品的依据和规范,确保其公共服务供给符合国家宏观调控政策,确保市场竞争关系的有序公平,保障政府与社会的良性合作关系。

3.引导社会健康发展

在法治社会建设过程中,随着利益多元化的加剧,传统的直接管理模式在信息收集、行政成本、政府责任等方面都遭遇挑战,对社会健康发展的引导也不充分。政府以教育、指导、激励等方式引导社会健康发展,越来越获得广泛的认同,收到明显的成效,能够明显提升社会主体的主观能动性,同时也提高了治理效率。政府引导甚至已经成为一种理想的治理方式,包括行政指导、行政奖励、政府采购、行政公示、行政资助等一系列具体工具。宪法中就存在不少指导、引导、提倡、帮助、鼓励、奖励等表述,它们就是对政府引导社会健康发展的原则性规定。各具体部门法中更是有各种具体规定。例如,《农业法》第37条规定:“国家鼓励和引导农民从事多种形式的农产品流通活动。”《人民警察法》第34条规定:“对协助人民警察执行职务有显著成绩的,给予表彰和奖励。”《城乡规划法》第8条规定:“城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。”行政指导、行政奖励、政府采购、行政公示、行政资助等方式,通过对参与法治社会建设的各种主体的鼓励、支持和指引,从各自不同的具体途径着手,引导社会健康发展。

(三)政府建设法治社会的方式

1.设定目标、标准和检验方法

法治社会是指社会生活的法治化,但政府又是法治社会建设的重要参与主体。政府参与法治社会建设,有两种方式:一是直接参与,即政府直接参与法治社会建设的具体过程,直接向社会提供产品和服务;二是间接参与,即政府通过某种制度安排,激励企业、社会组织或个人提供产品或服务。直接参与方式中政府直接充当当事人,可以直接实现意图,但也存在不少弊端,间接参与模式越来越成为主流。在间接参与模式中,政府主要是借助于企业、社会组织等的参与来实现目标、提高效率,此过程中政府并不是撒手不管,无所作为,放任企业和社会组织任意作为。总的来说,政府主要是在设定目标、标准和检验方法方面起作用,从这些方面推动企业、社会组织参与法治社会建设,提供公共产品和服务。 具体包括两个方面。第一,制定公共产品和服务的目标、标准和准入门槛。若公共产品和服务没有相应的标准,完全交由市场或社会组织,企业可能出于利润最大化而降低产品和服务的标准,其结果必然是效率虽然提高了,产品和服务质量降低,从而最终损害民众利益;社会组织则可能将自身的理念绝对化,其结果必然是将个别群体的观念和标准强加给其他群体,从而招致不满。因此,在法治社会建设中,政府必须主动为企业和社会组织设定目标、标准,敦促企业和社会组织等遵循目标和标准运转,或者按照目标和标准选择参与法治社会建设的企业和社会组织等。第二,政府还应该运用一定的检验方法来评价、评估法治社会建设主体。按照设定的目标和标准,用一定的方法对参与法治社会建设的企业、社会组织等社会主体,监督其运转和参与,评估其法治社会建设绩效。政府将法治社会建设中的公共产品、服务的任务交给企业或社会组织后,按照要求检查其成效、服务水平、产品质量等,督查其执行标准的情况,对违法标准和目标的行为予以处罚,对促进目标的行为予以奖励。

2.推动合作治理、协商治理

合作治理是指多种治理主体如政府、企业、 社会组织等在平等、主动、自愿的原则下合作参与社会公共事务的治理方式。协商治理,是多种治理主体以协商和对话的程序和形式达成共识或者协调分歧,以实现公共治理和利益目标的机制。合作治理、协商治理都强调治理主体的多元化,容许多元价值的存在,强调合作与协商对话,以协商解决分歧,通过对话来凝聚共识。凝聚治理共识是合作治理、协商治理的前提。不同治理主体合作治理、协商治理,有助于保持社会凝聚力与向心力,提升社会治理的有效性。在当今利益主体的多元化背景下,合作治理、协商治理尤其必要,合作治理、协商治理是社会力量成长的必然要求。合作治理、协商治理是对行政管理型治理模式的扬弃,政府与其它社会主体的关系趋向于分权、和谐共治。与传统的行政管理相比,合作治理、协商治理有着不同的特点,它打破了权力的单一性,在合作治理、协商治理下,行政权力的唯一性遭到削弱,治理主体不再依靠权力去直接作用于治理对象,权力在某种意义上遭到了削弱。因此,合作治理、协商治理的发展,实际上需要政府主动为之,主动削减自身的权力。 对于政府而言,推动合作治理、协商治理的发展,首先就要摆脱传统行政思维方式的桎梏,切实转变过去那种全面撒网型统管的行政作风,为更有效适应时代发展的创新思想开掘适宜土壤。

(本文为文章摘录版,如需引用,参阅原文)


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文章来源:《法律和政治科学》2019年第1辑

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