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田宏杰:以全新理念引领检察官业绩考评行稳致远
管理员 发布时间:2020-10-07 23:32  点击:380

检察官业绩考评体系不仅对于检察官依法履职、推动办案工作水平具有引导和激励功能,更能够在强化执法司法制约监督体制各方面发挥“风向标”和“指挥棒”作用。

业绩考评体系的创新价值和“指挥棒”作用的发挥,关键在于深入挖掘数据,不仅通过数据分析对单个的检察官业绩进行考评,而且在宏观上,可以对整个检察官队伍业绩进行历时性考察。

前不久,最高人民检察院印发《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》(下称《规定》),要求检察官业绩考评实行指标化评价、量化评分,围绕质量、效率、效果等考评要求,具体设置考评项目指标和计分分值。可以说,《规定》出台后的检察官业绩考评将以更为科学、更易量度的方式展开。

检察官业绩考评对推进执法司法制约监督的意义

改革和建设执法司法制约监督体系是党和国家监督体系的重要组成,也是国家治理体系和治理能力现代化的鲜明体现。8月26日召开的政法领域全面深化改革推进会指出,要从完善党对执法司法工作的领导监督机制、政法部门之间制约监督体制机制、政法各系统内部制约监督机制、社会监督机制、智能化管理监督机制这五大机制着手,强化执法司法制约监督。作为宪法规定的法律监督机关,检察机关在执法司法制约监督体系中的地位至关重要。而《规定》针对检察官这一关键主体,以前所未有的力度引导和激励检察官提高法律监督履职的质量、效率和效果,对于落实执法司法制约监督有着重要而深远的意义。

一是有利于检察机关更好发挥内部制约监督功能。内部制约监督机制是执法司法制约监督体系的五大机制之一。作为党领导下的法律监督机关,精准有效的检察系统内部制约监督是检察机关充分履行法律监督职能的基础和前提。《规定》正是抓住考评这一“牛鼻子”,既对检察官实际业务工作进行事前规范指引,又对检察官案件办理效果进行事后制约监督。比如,《规定》第18条对检察官应当记录和报告的过问或者干预、插手办理案件等的详细规定,不但明晰了不当干预过问案件和正当监督管理之间的界限,而且为检察机关内部制约监督机制的良性运行提供了有力保障。

二是有利于检察机关充分履行法律监督职能。法律监督是检察机关的核心职能,也是检察机关在执法司法监督中的重大责任。检察机关不仅要在履行职责过程中对行政机关的行政权、审判机关的审判权等公权力行使进行监督,也要在司法活动中对公安机关侦查的案件进行审查、决定逮捕和起诉、对刑事案件提起公诉和支持公诉。因此,检察机关是强化执法司法制约监督体制中的关键一环。《规定》的两个附件对包含“四大检察”“十大业务”在内的每项业务类型、考评指标和计分规则进行了细致的解释和规定,为检察机关充分履行法律监督职能提供了充分的制度激励和保障。

三是有利于在更大范围内发挥“风向标”功能。强化执法司法制约监督体制,不仅要完善党对执法司法工作的领导监督机制这一根本机制,也要完善社会监督机制和智能化管理监督机制。《规定》不仅坚持党的领导是检察官业绩考评工作的根本原则,党中央决策部署和司法政策则是业绩考评指标设置和调整的重要依据,而且明确要求,考评工作不仅要以“群众监督和组织考评相结合的方式进行”,而且要大力推动监督工作的信息化水平和科技应用融合程度。可以说,检察官业绩考评体系不仅对于检察官依法履职、推动办案工作水平具有引导和激励功能,更能够在强化执法司法制约监督体制各方面发挥“风向标”和“指挥棒”作用。

检察官业绩考评体系在设计上的理念创新和制度亮点

借鉴算法与大数据理论,《规定》从检察官业务实际出发,以“统一度量衡”的思路,通过构建计算公式,将检察官在工作过程中付出的差别化体力劳动与脑力劳动换算为统一化、规范化、标准化的数值,以合理反映检察官实际业绩,并据此对检察官业绩进行科学考评,从而为检察官业绩考评更加契合司法规律和检察工作价值追求提供了制度指引和创新动能。

(一)明晰考评职责定位。总体上看,《规定》是指导各级检察机关开展检察官业绩考评工作的纲领性文件。从《规定》第10条可以看出,在检察官业绩考评工作全面开展的过程中,最高人民检察院居于指导地位,通过确定主要业务类型、制定并发布主要指标和积分规则,发挥统领全局的作用;省级人民检察院在上述指标基础上选择适用,制定实施细则,发挥统筹和示范作用;市级和基层检察机关则在遵循上级检察机关制定的考评指标和评价标准的基础上,根据自身职能定位和办案需要增减指标,调整分值,发挥落实和微调的作用。这是一个自上而下开展业绩考评工作的过程,也是通过考评工作,将中央的决策部署和最高检的思路理念层层向下传导,扎根于每名一线检察官的心中,并在每次案件办理中体现出来的过程。因此,当这种传导需要在较短的时间内快速进行时,被赋予“自由裁量权”的一线检察官能否把握好考评的总体理念,并在实践中对照具体要求开展考评,就成了当前业绩考评工作能否顺利进行的关键所在。

(二)确立质量、效率、效果三位一体的全新考评理念。在以往的考评体系中,有的将办案数量作为影响考评结果的最主要指标,质量效果指标虽然存在,但作用甚微,只能算作“加分项”。这种唯数量论的考评指标简单明了、便于统计,并能以极低的信息成本判断检察官的工作业绩,但却缺乏对案件流程、关键节点、程序难点、办案细节等的全面深入考量。在这样的“风向标”下,检察官往往只注重办案数量的增加,至于办案过程是否繁琐、办案结果是否正确,往往并不在检察官办案的首要考虑范围内,不仅办案质量难以尽如人意,而且在参与办案过程的当事人及其家属心中留下了负面印象,也让检察机关的公信力大打折扣。《规定》以《检察机关案件质量主要评价指标》为基础,打破了原有思路,不再强调办案数量这一指标,而是围绕“案-件比”这个案件质量的核心评价指标,从案件办理的质量、效率、效果三个方面进行考评,从而倒逼检察官努力提升业务素能,减少不必要的诉讼环节,不断降低“案-件比”,提高案件办理的质量效果,既有力回应了人民群众在中国特色社会主义新时代对检察工作的新期待,又大力推动了检察机关履行法律监督职能的升级换代。

(三)践行原则性与灵活性相结合的指导思想。一方面,《规定》在坚持党的领导、突出质量导向、主要指标统一设置、新类型案件容错机制、考评结果运用等方面,用多个含有“应当”的义务性规范进行了原则性指引。另一方面,《规定》也十分注重从地方实际出发,发挥地方检察机关的自主性。《规定》第16条要求各级人民检察院在设定业务强度系数、业务类型系数和个人贡献度时“应当结合本地实际”,把从本地实际情况出发的“灵活性”作为原则之一规定下来。而纵观《规定》全文,虽然业绩考评的制度框架已经清晰完整地搭建起来,各个业务的评价指标和计分标准也都较为详尽,但是,这仍然是一份相对“开放”的、灵活的《规定》。《规定》第5条明确要求,“各级人民检察院根据本院检察官业务工作实际,围绕质量、效率、效果等考评内容,具体设置考评项目指标和计分分值。”申言之,在把握和遵循业绩考评工作原则性问题和应然性要求的前提下,各级检察机关可以根据自身实际办案情况,对《规定》中确定的79类业务、160项质量指标、106项效率指标、46项效果指标进行适当调整。而在《规定》正文中,含有“可以”的授权性规范多次出现,进一步表明,在不少细节问题上,最高检都赋予了各级检察院对于业绩考评工作的“自由裁量权”。

检察官业绩考评实施中面临的问题和对策建议

尽管新的业绩考评制度在设计时已经广泛听取了意见,进行了深入论证,但是,由于新体系的项目较多,计算较为复杂,也不同程度地会使被考评者产生畏难、畏繁情绪。如何以决心、耐心和韧性处理好这些问题,是新的业绩考评体系行稳致远所必须直面解决的一个关键问题。而对在《规定》具体落实过程中出现的“特殊情况”也不能忽视:一是部分地方检察机关存在“等、靠、抄、拖”的现象。这些现象的出现,根源于我国不同地区、不同层级的检察院之间的巨大差异,既有客观方面的因素,也有主观方面的因素。一方面,东、中、西部的地区性差异,使得各地区检察机关在检察理念、检察官素质、检察业务等方面均不尽一致。当前,需要结合不同地区、不同层级检察院的具体情况,制定符合本省实际的实施细则,这需要一个较长的过程。如何正确面对《规定》实施中的具体问题,不仅考验着各级各地检察院领导干部的韧性和领导力,也事关业绩考评制度乃至司法责任制改革的成败。笔者认为,应从以下方面着手,深入推进检察官业绩考评体系和制度建设。

(一)强化基层检察院和一线检察官的建设作用。检察官业绩考评是一次自上而下的体系建设,最高检在宏观上把握和指导体系建设的前进方向,省级检察院在管辖范围内发挥统筹和示范作用,而基层检察院是落实业绩考评体系的“前沿阵地”,一线检察官则是贯彻业绩考评体系的“排头兵”。如何确保最高检和地方上级检察院的思路理念和制度设计,层层传导到基层检察院和一线检察官这“最后一公里”,是业绩考评体系真正落地生根的重中之重。因此,既要重视对基层检察院业绩考评实施工作的推进,又要强化对一线检察官的制度宣讲和理念引导,让检察官在真正读懂、学透业绩考评规定和实施细则的基础上,在案件办理中自觉将政治性和业务性统一起来,将办案质量、办案效率、办案效果三个层次结合起来。

(二)推动智慧检察院和业绩考评智能化建设。业绩考评体系的创新价值和“指挥棒”作用的发挥,关键在于深入挖掘数据,不仅通过数据分析对单个的检察官业绩进行考评,而且在宏观上,可以对整个检察官队伍业绩进行历时性考察。因而借助信息技术手段,在加强智慧检察院建设的同时,建立一个实时记录信息、统一测算标准、相对客观科学的业绩考评工具,避免人工测算时由于主观因素而出现的测算标准不统一、测算结果不准确等问题,减少对于业绩考评结果的争议,为检察官节省出填报、计算考评指标、分支的时间和精力,助推其在案件办理质量上花更多功夫、产出更大效益。《规定》第24条指出,各级人民检察院可以依托信息化系统提高考评工作智能化水平。这其实也是最高检对于业绩考评工作的长远眼光和提前布局。

(三)坚持业绩考评工作的张弛有度和因地制宜。新事物的发展前途是光明的,道路是曲折的。作为回应新时代要求、体现先进检察工作理念,并已被实践初步证明有效性的检察官业绩考评制度,当前仍处于全面推行阶段中的前期探索阶段,未来的发展之路依然任重道远。在认清业绩考评制度光明前景的同时,一定要遵循其发展规律,循序渐进,考评推进过急往往会欲速不达,考评进度过缓则无法及时回应实践问题,损害担当有为者的积极性。业绩考评制度体系的建立不可能也不应当一蹴而就,而是要在实践探索中不断总结经验、完善制度设计,因地制宜地确保沿着制度设计理念不断前进,最终实现检察官业绩考评的平稳有效运行。


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