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周佑勇 朱峥:风险治理现代化中的公民知情权保障
管理员 发布时间:2020-07-22 14:06  点击:613

内容提要:面对现代风险社会,公民知情权保障已成为风险治理现代化的逻辑起点,迫切需要纳入法治化的轨道。在从秩序中心主义转向权利本位主义的风险治理现代化中,公民知情权作为一种新型的综合性权利,并非仅限于实现民主参与,亦日益凸显其特有的社会参与功能。然而,风险治理现代化中的公民知情权保障却面临着风险信息发布权限的高度集中性、前置程序的封闭性以及发布空间的单向性等法治困境。因此,必须构建完善公民知情权的法治保障机制,进一步健全类型区分的风险信息发布机制、判断机制与多元互动交流机制,并借助现代科技不断提升政府和社会公众的风险信息能力。此外,还应从根本上把知情权作为公民的一项基本权利写入宪法,加强其在根本法上的基础性的整体保障。

关键词:风险信息;治理现代化;公民知情权;法治保障

一、引言:风险社会引发的公民知情权新议题

现代社会已经进入一个高风险时代,各种突发的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等,对人类的生存发展、生命财产安全都造成了越来越严重的威胁。在当下中国正在加速推进国家治理现代化转型的背景下,以“现代化治理”代替“传统治理”涉及到国家治理体系和治理能力的方方面面,但其中一个不可忽视的重要方面就是面对现代高风险社会的风险治理现代化问题。从2003年的非典疫情到2020年初暴发的新冠肺炎疫情,都极大地考验着政府的风险治理和应急处置能力。特别是面对不明原因引致的突发疫情,如果当地政府对风险信息披露不够及时,公民知情权就无法得到保障,还可能导致疫情扩散升级。可以说,面对现代风险社会,公民知情权保障已经成为风险治理现代化的逻辑起点,直接关系人们生命、健康、生活、学习、工作等各个方面的权益保护。

从法治的角度来看,“法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”,推进国家治理体系和治理能力现代化其实就是从传统治理向法治化治理转型的过程。在这个过程中,公民知情权保障被摆在了更加突出的位置。尤其在风险社会背景下,风险信息已经成为公民知情权所指向的客体。如果政府为了避免社会恐慌而压制公众对风险信息的认知和评价,阻断信息公开,甚至故意隐瞒、封锁消息,则只会加重社会恐慌程度,降低公众的警觉和防护意识,进而导致风险扩大,危及广大公众生命健康安全。因此,推进风险治理体系和治理能力现代化,必须将公民知情权保障纳入法治轨道,构建科学完备、运行有效的公民知情权法律保障机制。这无疑已成为当下我国推进国家治理体系和治理能力现代化所面对的时代新议题,有必要对此作出系统的深入研究。

二、风险治理现代化中公民知情权保障的法治逻辑

在当下中国,法治已成为国家治理现代化的必然逻辑,并涉及国家治理领域的各个方面。而根据权利运行的一般原理,法治作为一种根本性的制度安排,风险治理现代化中的公民知情权保障更加需要选择在法治轨道上推进,以此回应公民对风险信息的社会需求和权利意识。

(一)风险治理现代化:从秩序中心主义到权利本位主义

在现代风险社会的现实背景下,传统纯粹的风险管理方式显然已经不能满足现代社会的发展需求,人类为实现对风险的有效治理经历了从“风险管理”到“风险治理”的模式转变。与单向性、技术性、客观性的风险管理相比,多元参与、开放透明、责任明确、公正合理、广泛合作等已成为风险治理所遵循的行为法则。这其中,法治已成为风险治理现代化的主导原则,并作为协调以上行为法则的重要工具。风险治理现代化,其实就是从秩序中心主义转向权利本位主义,本质上以保障公民权利为中心的法治化治理。前者以维护社会秩序和社会稳定为基本价值追求,后者则以保障公平正义和公民权利为基本价值取向。只有从“风险管理”走向“风险治理”,以权利保障为最高价值,以人民的生命财产为第一考量,才能真正形成对风险社会有效治理的制度安排。这并不意味着社会秩序治理与公民权利保障之间的冲突,而恰恰是要通过社会秩序的有效治理来实现公民权利保障的价值目标。正如有学者指出的,“将法治精神融入国家治理,就是要确立和强化人权和公民权利神圣的观念和信念,确保在各种考量中,人权和公民权利具有优先性,这是使人活得自由且有尊严的内在要求”。申言之,伴随经济社会的发展,人们对于“权利”的认知和需求正逐渐呈现出一种多元化的样态,权利的类型、内容、功能等方面都在不断发生变化。现代化治理中的公民权利保障更要紧跟权利的时代特性,通过法治秩序的理性构建,积极回应现代社会多样化的权利诉求。尤其是在风险社会治理中,公民对风险信息知情权的内涵和外延更具有动态性。公民知情权保障在适应风险治理现代化实践的同时,也应当具有全方位的回应性,既要回应政府风险治理的公共目标,也要回应多元权利主体的利益需求。

公民对风险信息的知情权,在本质上可表现为公民对风险信息的一种普遍利益诉求,而目的上则在于打破各类风险信息在公布主体、时间和空间上的不对称格局,从而实现权利主体和义务主体之间的平衡关系。这就需要通过法治手段协调风险治理和权利保障之间的冲突,既贯穿从秩序中心主义到权利本位主义的风险治理转型,又创造新的法治秩序以达成权利保障的治理目的,从而平衡公权力和私权利之间的关系。这同时也是风险治理法治化的过程,以风险治理规则来规范风险治理行为,使其更加规范化、稳定化和常态化,并形成一种持续有效的风险治理秩序。这其中,任何一方都不能垄断风险信息或隐匿风险信息,政府应依照行政法治原则在政府和社会公众之间建立一种具有权利义务关系内涵,可沟通、可预期和可调节的规范体系。不可否认,无论是在我国还是国外,公民知情权需求与法治秩序供给的矛盾都不同程度地存在,而公民知情权保障也在围绕这个矛盾展开不同层次、不同方面的权利调整。可见,惟有将公民知情权保障纳入法治化的轨道进行,才能更好地满足公民对于风险信息的合法诉求。

(二)公民知情权的性质界定:民主权利抑或综合性权利

知情权作为一种新型的公民权利,同时也是一种不断变化和发展的权利。公民知情权作为一种依法获取政府信息的权利,已远远超过作为传统政治权利意义上的民主参政、民主监督权,其在现代政府治理中越来越呈现出一种新型综合性的信息权利,包含着民主参与、秩序稳定、权利保障等多重权利属性和功能,其中尤其以权利保障的性质越来越突出。这主要源于社会经济发展对于公民知情权内涵和外延的拓展,从具有自由权性质的知情权逐渐发展为兼有自由权和社会权性质的知情权。在社会权发展的背景下,知情权一方面从排除国家干预的权利,发展为请求国家积极作为、保障信息获取的权利。对此,日本芦部信喜教授曾指出:“知情权是言论、表达自由在现代的发现形态,其作为个人权的同时又具有参政权的性质,是兼有自由权的方面和请求权以及社会权方面的复合性质的权利。”另一方面,公民知情权的综合权利属性不仅取决其所具有的权利内涵,而且取决于其与其他公民权利结合所产生的特殊权利效果,即许多公民权利的运行和实现都与公民知情权密切相关。因而,公民知情权在公民权利谱系中具有基础性地位,知情权也被视为其他公民权利得以实现的前提条件。尤其是,知情权作为政府管理和公共政策过程所必须遵循的信息公开化原则,是使政治“白箱化”,从而成为保障民主机制有效运转的重要基础。如果公民对于某项行政活动不知情,就不能有效了解行政运作的具体过程,参与权、表达权、监督权等一系列公民民主权利的运行和实现就难以保障。

更为重要的是,面对突发疫情风险,政府对风险信息披露义务的及时履行与公民知情权的充分保障,往往直接关乎公民的生命健康权。因为在这种情况下,广大公众对风险信息的需求会比平时更大,可以说信息就是生命,公开就是最好的防控。如果无视公民的知情权,疫情风险信息闭塞而缺乏公开与透明,公众处于风险之中却对风险一无所知,就会延误公众及时掌握疫情的时机,进而导致疫情扩散,危及广大公众的生命健康安全,其负面影响可能远远超过疫情风险本身所产生的影响。因此,惟有赋予公众对风险信息充分的知情权,才能最大限度地避免危险的发生,公民的生命健康权也由此会得到更加有效的保护。例如,我国《突发公共卫生事件应急条例》已经建立突发事件的信息发布制度,并对信息发布提出了“及时、准确、全面”的要求;我国《传染病防治法》也已建立了传染病疫情信息公布制度,行政主体要及时公布全国传染病疫情信息,其所公布传染病疫情信息应当“及时、准确”。以上规定的目的,就是旨在让政府能够确保疫情信息发布的及时准确、公开透明,通过充分保障公民的知情权,进而切实推进公民生命健康权的实现。由此可见,公民知情权不仅具有传统政治权利意义上的民主权利属性,而且还关乎公民的生命健康权,甚至是生存权,是一种新型的综合性权利。

(三)公民知情权保障的功能定位:民主参与抑或社会参与

随着公民知情权性质和内容的逐步确立,公民知情权亦不再仅仅是作为一种公民民主参与、监督公共权力的有效手段,更在于它能够形成有效的社会参与,调动全社会力量。在现代风险社会的背景下,风险治理的现实紧迫性更需要广泛的社会参与,而只有充分的知情权保障,才能激发社会活力,在政府与公众之间形成良好的合作治理,从而有效化解公共危机,发挥“集中力量办大事”的显著优势。如果说社会参与已成为风险治理成效的重要影响因子的话,那么公民知情权则是实现社会参与的基础性条件。相较公民知情权的民主参与功能而言,其社会参与功能更加契合现代风险治理的转型。在风险治理现代化的要求下,“善治”已经成为理想的风险治理状态。“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态”。申言之,“善治”要求政府信息的公开和透明,每个公民都可获取与其自身利益相关的政府信息,特别是风险信息的获取,以实现充分的知情权。假若公众可以及时掌握这些信息资源,就可以有效参与公共治理过程。这种参与既是一种民主参与,更是一种公民对其他公共生活的社会参与。对此,麦迪逊就曾深刻指出:“公众要想成为自己的主人,就必须用习得的知识中隐含的权力来武装自己;政府如果不能为公众提供充分的信息,或者公众缺乏畅通的信息渠道,那么所谓面向公众的政府,也就沦为一场滑稽剧或悲剧或悲喜剧的序幕。”

随着风险治理和社会治理的交互融合,公民知情权的社会参与功能逐渐凸显,在治理现代化的过程中越来越重要。对于政府来说,无论是常规治理还是风险治理,社会力量的普遍参与在客观上弥补了国家整体治理的短板,避免了治理过程中可能发生的公民和国家、政府之间的矛盾。由于各类风险对社会秩序和公众生活构成的严重威胁,单纯依靠政府自身的治理能力和效率已经不能完全适应风险治理的要求,还需调动公民参与风险治理的积极性、主动性和创造性,通过各社会治理主体的共同行动增强整个社会系统对各类风险的反应、处置和协调等应急能力。如果公民无法获取必要的信息资源,就失去了社会参与的基本前提。可以说,公民知情权保障了公民对各类信息资源的获取和占有能力,从而在客观上提升了公民对政治与社会公共生活的参与能力。可见,风险治理现代化不仅要求治理的民主参与性,而且要求治理的社会参与性。而充分的公民知情权法治保障,才能构建理性的社会参与,提升风险治理的整体效率性。

三、风险治理现代化中公民知情权保障的法治困境

随着风险时代的到来,“风险信息”已经成为新的公民知情权客体。由于风险信息具有高度的不确定性,政府在面对此类信息时,其作出的风险决策往往会陷入两难的境地,即面对未知和无知而决策,由此造成风险信息公开呈现出事后、保守、被动、单向等特征,无法满足公民对风险信息知情权的需求。究其原因,除风险信息本身判断的不确定性外,信息公开制度在运行上还存在信息发布权限的高度集中性、前置程序的封闭性和发布空间的单向性等问题,阻碍了公民对风险信息知情权的实现。

(一)信息发布权限的高度集中性

我国《传染病防治法》38条第3款规定:“传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。”《突发公共卫生事件应急条例》25条第2款规定:“国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时,可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。”此外,依据《卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》(以下简称《信息发布方案》),卫生部可以将传染病疫情和突发公共卫生事件的发布权授权给省、自治区、直辖市卫生行政部门。由此可见,当突发公共卫生应急事件时,风险信息发布权限高度集中在“国务院卫生行政主管部门”,授权疫情信息发布的主体也仅局限于省、自治区、直辖市卫生行政部门。这就意味着,省级以下的卫生行政部门并无疫情信息发布的法定权限。但从目前信息发布的实际情况来看,省级以下的卫生行政部门已经实际在履行信息发布行为,其中既包括传染病的疫情信息,也包括突发公共卫生事件个案信息和总体信息。因而,实践中风险信息需授权发布已被突破。

从传染病本身的特点来看,其不仅传染性强,而且传播速度快。如果严格遵循信息发布权限高度集中的体制,则其他行政主体难以及时、准确以及全面地公布传染病等疫情风险信息,公民自然就无法及时经由信息发布了解疫情情况,提前进行合理的疫情防控。这显然不利于公民知情权及生命健康权的有效保障。同时,风险信息发布的高度集中性,还极易导致政府在处理风险信息时优先考虑政治因素,以所谓的“未经授权不得披露”逃避风险治理责任。尤其是在紧急状态下,风险信息如何快速有效地公开才是当务之急,而信息发布的集中性并不利于政府对公共危机事件的风险治理。正如有学者所言:“传染病防控信息的发布,必须在强化的风险预防意识之中进行,对有可能造成重大疫情的任何信息,都不应轻易掩盖于‘信息黑箱’中;必须在强化的风险跟踪意识之中进行,持续将不断确定的信息发布,减少以往发布的信息的不确定性,甚至自我纠正过去发布的错误信息。”因此,风险信息发布权限的高度集中,已经失去了及时回应风险信息公开制度设计的初衷,严重阻碍了公民对风险信息知情权的实现。

(二)信息发布前置程序的封闭性

目前,我国《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《信息发布方案》等法律、法规和规章已经建立了较为系统的疫情风险信息发布前的报告、通报制度。这一制度设计的初衷在于各级卫生行政部门能够快速掌握重大、紧急的疫情风险信息。然而,这一制度的实际运行并不畅通。就信息发布的报告制度而言,各级卫生行政部门需按照国家规定的内容、程序、方式和时限逐级报告疫情风险信息,直至国务院卫生行政部门。虽然《突发公共卫生事件应急条例》对疫情信息报告时限作出了严格规定,但过于繁冗的报告制度把这种报告时限规定架空。例如该条例第21条规定,任何单位和个人对突发事件,不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。即使这样会督促报告主体及时上报,但也赋予了报告主体不得“谎报”“隐瞒”“缓报”的报告责任,报告主体在发现疫情风险信息时,会首先倾向确证疫情风险信息的真实性,然后才进一步上报,由此往往造成上报迟延。可以说,把不同法律责任赋予同一法律主体是苛刻的,也是不切实际的。就信息发布的通报制度而言,我国不仅存在下级向上级通报疫情风险信息的制度,而且也存在上级向下级、同级向同级以及同级内部之间通报疫情风险信息的制度。通报制度已成为风险信息发布的前置程序,并且仅限于卫生行政系统内部。显然,在出现突发公共危机事件时,这种信息发布前置程序的内部封闭性常常会导致公众不能及时、准确地获取风险信息,或者获取滞后、低价值的风险信息,阻碍公众对风险防控的理性判断,从而造成危机事件的大范围扩散以及防控延误。

信息发布前置程序的内部封闭性表明,现有制度仍然延续着传统行政系统内部“上传下达”的科层制管理模式,与风险治理现代化中的公民知情权保障明显相违背。当风险发生时,公众亟需获得关于风险事件本身以及政府所采取的应急措施信息,然而,信息发布的层报、批准等程序致使风险状况不能为公众及时了解,同时又可能错失风险治理的最佳时间,加剧风险事件的不可控性。如果政府因此未能及时、准确、全面地发布信息,也必然会引起社会公众的普遍质疑,使观众与政府之间产生信任危机。惟有压缩这种冗长的报告、通报等程序,让公众及时了解其风险治理的决策信息,才能切实消解公共危机事件的恐慌,最大限度地降低风险。同时,由于风险信息往往瞬息万变,而政府实际获取的风险信息却是有限的,因此“有一分事实,就说一分话”才是风险信息发布的要求,这既能够更好地保障公民知情权,也能够有效地提高政府风险治理和危机处置的能力。

(三)信息发布空间的单向性

风险信息的公布要做到及时、准确、全面,必须保持一个双向互动交流的空间。但现有制度所提供的基本上是一个信息单向流动的渠道。在此次新冠肺炎疫情暴发初期,公众在疫情风险信息获取方面明显地存在一定程度的信息不对称。究其根源,主要是风险信息的公开制度存在信息发布空间的单向性问题,无法形成有效的信息沟通、交流与合作。这其中,既缺少信息发布的多级分工与多元互动,又缺少社会公众的普遍参与、交流以及专家的意见。一方面,在行政系统内部,呈现出对上“报告”或对下“通报”这种纯行政性的单向信息传递,而欠缺多级主体之间的分工与互动交流机制。实际上,任何风险信息的收集、处理和编辑等工作并非仅仅由具有信息发布权限的行政部门独立完成。当某地疫情暴发、流行,甚至蔓延全国时,必须实现各级政府及其行政部门之间的多级分工与多元互动,风险信息的传递与沟通也应当相应“前置”或“下移”。如果风险信息过度集中在某一个部门,甚至对风险信息刻意隐瞒和压制,则不仅会造成公众恐慌和误解,也会损及政府风险治理和危机处置的能力,错失风险治理防控的最佳时机,导致风险效应扩大。

另一方面,在对外发布信息时,现行制度设计更多仍然只是按照传统告知思维进行单向的信息发布,而缺乏与社会公众和专家有效交流、充分沟通的过程。实际上,政府收集的各类风险信息并不是简单的汇总,其中还包括信息在不同时间节点或空间范围内的流变情况。在这种情况下,为确保风险决策的准确性和科学性,有必要充分吸收公众和专家对风险决策信息的参与、交流,甚至专业性判断,排除其他干扰决策的信息源。同时,将多元社会主体,尤其是不同代表的利益相关者、不同的立场和观点纳入风险治理的过程中来,方能获得公众认可,提高执行效果。此外,让公众和专家参与、交流,也是符合《传染病防治法》2条之规定,即“国家对传染病防治实行预防为主的方针,防治结合、分类管理、依靠科学、依靠群众”。所谓“依靠科学、依靠群众”,就是要求在吸纳公众的普遍参与、交流以及专家意见的基础上,增加风险信息的准确性和科学性,进而保障公民的知情权。

四、构建完善公民知情权保障的风险信息发布机制

风险治理现代化必须健全风险治理体系,并将其转化为治理能力。这其中,法治作为风险社会治理的重要手段,必须以风险治理现代化为目标,完成公民权利保障和法治秩序构建的双重任务。知情权作为一种新型的公民权利,是公民知悉、获取政府信息的权利,其所表达的是公民对信息资源一种普遍的权利和利益需求,体现着公民权利和政府义务之间的—种相互关系。而“公开”不仅是保障公民获取政府信息的前提,也是回应公民知情权诉求的路径。尤其是政府在面对类似新冠肺炎疫情等突发公共事件时,风险信息公开更涉及人们生活的方方面面。只有畅通风险信息在政府和公众之间的自由流动,让公民享有充分的知情权,才能不断增强公民抵抗风险的能力,并采取及时有效的防范措施。针对现有风险信息公开制度存在的前述问题,必须适应风险治理现代化的现实需求,更加注重制度之间的协同性、耦合性,构建完善公民知情权保障的风险信息发布机制。

(一)建立与普通政府信息类型区分的风险信息发布机制

虽然风险信息和普通政府信息都属于政府信息的范畴,但其基本特征并不相同。“风险信息区别于普通政府信息的最大特征在于内容、轮廓、边界的高度不确定性,政府在面对此类信息时,如同在进行一般的风险决策一样是在‘面对未知而决策’。”而对于风险信息的发布,现行法律规范并没有严格区分其与普通政府信息之间的差别,而是一律要求“及时”“准确”“全面”。虽然《政府信息公开条例》20条规定政府应当主动公开“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”,但又将风险信息直接纳入普通政府信息的主动公开范围。显然,这种不加区分地适用于各类信息发布的制度设计,是欠科学的,也是缺乏可操作性的。为有效回应公众对风险治理和常规治理不同的信息需求,应当针对各类政府信息的不同特征,将其划分为风险信息和普通政府信息,由此建立不同类型的信息发布、公开机制。这其中,普通政府信息发布、公开的目的多在于提高政府工作的透明度,以监督行政行为;而风险信息的发布、公开在于缓解公众对公共危机事件不确定性的压力以及风险恐惧,推动公众采取科学理性的防范措施。尤其是面对现代高风险社会,风险信息的发布、公开已经超越公民知情权的保障范围,更与公民生命健康权的实现密切相关。因而,在风险社会的背景下,亟需确立风险信息与普通政府信息不同的发布、公开机制,形成《风险信息公开条例》与《政府信息公开条例》并存的规范格局。

从《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》以及《信息发布方案》等对风险信息发布、公开的立法现状来看,均是通过层报、批准、授权等方式将信息发布、公开责任“上移”。而风险信息具有高度的不确定性、不可预测性、波动性及无序性等特点。因此,构建不同于普通政府信息公开的风险信息发布机制,必须特别强调风险预警机制,构建精准高效的预警信息发布标准体系框架。这是增强危机意识和风险意识,应对风险发生最为有效的路径之一。同时,现代风险社会还要求政府必须积极行政,信息发布应当作为政府的一种法定职责,不仅要强调“法无授权不可为”,更应当是“法定职责必须为”。为避免政府法定的信息发布机制是失灵的,防止其法定职责的履行存在迟延作为,甚至是不作为,必须强调构建风险信息“全面发布”机制。在信息发布主体上,除了具有风险信息发布权限的行政机关和国务院联防联控机制召开每日新闻发布会外,各省市乃至行政区县也应主动承担信息发布职责;在信息发布内容上,不仅应包括各类较为详实的风险信息本身,而且还应包括风险治理的防控信息、服务信息以及专业解读信息等。风险信息的全面发布应契合风险治理的发展阶段,既可以让公众建立理性预期,正确对待各阶段风险,又可以使公众随时了解风险治理的情况,弥合风险信息发布与公众信息需求的不一致性。

(二)完善风险信息发布的判断机制

风险信息高度的不确定性,必然会导致其判断难度极大,且严重影响整个风险治理的效果。为了解决风险信息判断难的问题,既需要通过立法途径尽可能加以明确界定,也需要政府在风险决策时运用比例原则做充分的利益权衡。这其中,通过立法途径事先明确界定风险信息及其范围,能够有效避免风险信息判断出现偏差、错误甚至分歧,提高风险治理的效果。不过,这种通过立法界定的风险信息范围应该是动态调整的,而不是一次完成的,要通过持续的专业判断和定期的增修机制完善风险信息的立法判断。譬如,新冠肺炎在疫情初期并不为人们所知,但随着科学认识的加深而随之被纳入法定的乙类传染病范围,并采取甲类传染病的预防、控制措施。

同时,“在应急状态下,由于公民的权利会受到比平时更多更严的限制,必须更加严格地遵守平等对待、比例等利益均衡原则,以确保所采取措施的实质合理性”。同样地,风险信息判断也要承认、尊重价值和利益的多元和变动,政府在风险决策时应当充分运用比例原则采取多元而灵活的策略,通过法律来协调各种因素的冲突,使各方利益在互相均衡和协调的基础上达到合理的优化状态。“风险预防所涉及的利益权衡,不仅包括政府规制活动本身的成本与收益的权衡,而且还涉及风险本身的可能的收益与代价之间的权衡,以及风险与替代风险之间的本益比较。”风险信息判断不是一成不变的,随着人们对公共危机事件风险认知的完善及其风险治理能力的提高,一项风险信息的初步判断可能已经不符合政府的决策实践。在这种情况下,就应当通过比例原则做充分的利益权衡,选择最有利于公众权益保护的信息判断决策,以更好地解决风险信息判断难的问题。

(三)构建风险信息发布的多元互动机制

“风险知情权并不仅限于把已有的信息公布,而涉及建立一个整体的信息搜集、交流、发布机制。”在充分实现公民风险信息知情权的基础上,还应当构建风险预警及信息发布与公众、专家之间沟通交流的多元互动机制。“治理不仅要构建一种能协调各方关系的结构框架,还要使这个结构运行起来,实现结构预设的秩序目标。”其实,“公开”行为并不是某一特定的结果性行为,而应是一种过程性行为。风险信息公开必定经过了多重程序,其中最为重要的程序就是风险信息的发布和预警,其目的在于增强社会公众的自我防护能力和防控意识,从而保障公众的知情权和生命健康权。尤其政府在面临因复杂社会问题而产生的风险信息时,更需要不同类型的专业知识、实践经验以及社会力量的支持。因此,调动公众、专家参与风险信息的发布、预警极其重要。

“风险社会在没有一个各方都共同认可的社会理性基础时,需要通过谈判讨论的方式来形成一个使社会各方都能够接受的可以凝聚各方力量的社会理性基础。”对于那些即将发生或已经发生风险地区的社会公众而言,他们往往能够亲历整个风险事件的各个阶段,耳闻目睹到最真实的信息,而这些真实信息往往构成政府快速有效决策的信息源。回溯新冠肺炎疫情暴发以来,多元主体和不同层级之间的信息混乱在客观上一定程度地造成了疫情防控的延误,层层上报和自上而下的纵向应急处置也存在一定的不足和短板。尤其是疫情早期,部分医生曾在微信群分享关于冠状病毒的医疗消息,预警传染病风险,其实在客观上让公众对新型冠状病毒有了防范意识。但这一行为却被公安机关定性为“在互联网上发表不属实的言论”,并予以“警示和训诫”,发布风险信息预警的“吹哨人”却成为散播谣言者。究其原因,乃是社会公众的风险信息预警并没有得到行政机关的应有重视,政府与公众缺乏风险信息的交流机制。因此,必须拓宽公众与政府之间的信息沟通渠道,增强信息预警能力。“通过风险沟通策略的改进,对公众风险教育的展开,促使人们去更为理性地认知风险。”这不仅涉及到政府与公众之间的风险治理结构问题,而且深刻影响政府对突发公共危机事件作出快速有效反应的危机处置能力。“仅仅依靠政府应对危机是远远不够的,必须实现危机管理参与主体的多元化,调动一切可以调动的社会力量和资源来应对危机,以弥补政府功能之不足,减低政府救治成本。”同时,在疫情风险面前,并非所有的官员都是专业出身,对于信息结果的判断,必须充分重视和尊重专家的专业意见,让专家积极参与风险信息的发布、预警决策之中,以增强对于风险信息的安全性评价和准确性判断。惟有在风险信息发布、预警中实现充分的公众参与、专家参与,并形成联防联控、多元互动,才能发挥其保障公民知情权的最大效用。

五、借助现代科技提升政府和社会公众的风险信息能力

据国家信息中心的一份调研报告,新冠肺炎疫情期间,就公众获取的疫情相关信息,其95%都通过手机实现,移动网络成为了疫情信息传递的关键通道,而微信凭借其庞大的用户基础成为疫情信息传播的最重要渠道。各地方政府也通过电子政务平台、微博、公众号等定时发布最新疫情动态,各类新闻客户端、社交平台、搜索引擎、短视频平台等更是积极配合疫情相关信息的发布和传播。可见,现代科技有效促进了疫情风险信息的传播,公众可以随时通过互联网科技了解疫情的发展和防控情况。可以说,“在我们所处的高科技时代里,互联网科技是处于最领先地位的科技,它以泛在的网络推动人类社会生活方式全方位改变以及由此导致法学理论的变革”。借助互联网、人工智能、大数据、区块链等现代科技,可以有效提升政府和公众的风险信息能力,更加充分地实现公民知情权的法治保障。

(一)促进风险信息公开的结构均衡

“互联网和信息技术所提供的交流平台在不断地向亘古以来的社会中心——边缘结构发起冲击,这不仅包括对既有的权力作用体系的挑战,也包含着对风险分配权的解构。”现代信息科技以其特有的技术属性正在改变信息公开的分配结构,逐渐打破政府对于信息资源的垄断,尤其对于重大公共卫生等风险信息的垄断,政府信息权力与公众信息权利之间的非均衡性正在消减。就当前而言,现代科技对风险信息公开的监督和规范,以及对公民知情权的保障和实现,主要依靠科技提供一个中立的技术支撑,弥补传统政府信息公开的不足,从而限制政府垄断信息的能力。这种风险信息公开的结构均衡在形式上表现为信息公开制度和技术保障的完备、匀称,在实质上则体现为政府和公众之间信息权力关系的均衡。在一个充满巨大不确定性以及多元利益冲突的风险社会,风险信息已经关系到人们生活的方方面面,直接影响着每个人的切身利益。然而,并不是每个人都能平等、自由、无阻地获取风险信息,一条无形存在的“信息链”已成为风险信息公开的最大阻碍。风险信息公开主体借助互联网、人工智能、大数据、区块链等现代信息科技,政府信息公开能力和公众信息获取能力都将得到极大提升,使得普通社会公众摆脱“信息链”的末端地位。可见,“政府与公民借助现代信息和通讯技术建立的新型沟通网络,可打破时间、空间及部门与层级之间的限制,及时传达政府的施政意图、方针与政策,反映公民的要求和呼声,从而提高政府治理的反应能力和社会回应力,实现公民对信息的平等共享”。

(二)改变风险信息公开的技术运用

现代信息科技已成为政府信息公开的技术手段,无论对于政府还是公众而言,都将提升各自的“信息能力”。这种“信息能力”主要包括政府对各类信息的发布、传播能力和公众对各类信息的获取、占有能力。“信息通信技术可以使与政府和政策制定等相关的文件资料的获取变得简单、自由,并能赋予公民更大的潜能,可以监督和了解政府当中正在发生的事情。”一方面,对于政府而言,充分运用现代的信息传输方法和技术设施,可以有效建立风险信息公开的平面网络结构,促使信息多元多点的横向传播,这将极大提升信息本身的传播能力以及政府信息的公开能力。从这个意义上讲,推进风险治理现代化,实际上就是要实现风险治理技术的现代化。只有将现代信息技术运用于风险信息公开制度之中,才能进一步提高信息公开的效率和程度。以区块链技术为例,区块链作为一种分布式的点对点数据存储系统,具有开放性、透明性以及信息不可篡改等特征,区块链系统中的信息一旦被加入区块链后,就会无法更改,其数据也会对所有人公开,并可被全网节点审查、追溯。因此,随着区块链技术的发展,信息公开或可成为一项区块链技术的典型应用。另一方面,对于公众而言,现代信息技术在信息公开领域的运用,在客观上亦提升了其对信息资源获取、占有的能力,满足其对各类信息资源的利益需求。从公民知情权的权能角度来看,虽然现代信息技术本身并不能构成权利的组成部分,但其对信息公开的推动作用却可间接增强公众对权利的实现能力。这种技术运用贯穿于公民知情权保障的整个过程,既包括增强权利主体知悉、获取、接受来自公权力机关所掌握与其自身利益相关信息资源的能力,也包括增强权利主体对信息资源占有、使用,甚至收益的能力。自新冠肺炎疫情暴发以来,现代信息技术被广泛运用于疫情风险信息的整理、分析、监测、预警和跟踪,由此形成的风险信息通过互联网技术高速地流动和传播。此外,公众还可以通过微博、微信等互联网平台构建风险信息传播和意见表达的网络化的风险治理空间,畅通政府与公众之间的信息交流渠道。我们不得不承认,在很多时候,诱发公众对突发公共危机事件心理恐慌、信任危机的原因并不是来自风险事件本身,而是因为人们无法及时、准确、全面获得风险信息,以妥善防范风险。

(三)形塑风险信息公开的目标价值

“法律制度的发展与变革,每一过程的路径选择和规则设计,其法律思维一般都是客观事实分析与主观价值判断的综合。”现代信息科技在风险信息公开领域的广泛应用更有助于风险治理现代化目标价值的实现。尤其是在现代高风险社会,政府所掌握的各类风险信息及其相关信息资源越来越丰富,如何快速准确地公开信息,有效达成风险信息治理,已经成为风险治理现代化不可回避的问题。随着大数据时代的到来,大数据利用对风险治理作用越来越突出,政府和社会公众可以快速获取和处理风险治理所需要的各类风险信息,通过多样化的数据计算,提高其对风险的认知并降低风险程度。囿于风险信息本身的不确定性及其公开的实效性,政府在运用现代信息技术拓宽风险信息公开渠道的同时,也在科学有效地收集、整合、利用各类风险信息和公共数据,压缩风险信息的不确定范围,为风险治理提供决策依据。“惟有政府数据共享才能使政府整体运作更加和谐统一,才能通过数据融通运用为科学决策提供更多依据,切实提高政府社会治理能力和公共服务水平。”因而,只有充分发展和利用大数据资源,通过数据分析、检测和制定风险信息决策,才能不断提升政府的风险治理能力。这一过程不仅为风险治理现代化提供了新思路,而且在客观上也保障了公民知情权的实现。可见,现代科技正在形塑风险信息公开的目标价值,使得公众对风险信息并不仅局限于“知道”,而且更要“知情”。

综上所述,现代信息科技在风险信息公开领域的广泛运用,极大提升了政府和公众的风险信息能力,有效推动了风险信息公开的深度和广度。从其对信息公开的结构均衡、技术应用、目标价值来看,互联网、人工智能、大数据、区块链等现代信息科技已经与风险信息公开治理体系和治理能力的现代化相互协同促进,共同保障公民知情权的实现。据此,应当修订我国《传染病防治法》《突发事件应对法》等相关法律,明确规定现代信息科技在风险信息系统运用中的地位与作用。首先,科技不仅是风险信息系统运用的建构方式,而且也是公民知情权的实现路径,应当将现代信息科技明确纳入传染病防治或突发事件应对的保障措施范畴。这主要表现为国家对风险信息科技体系建设的鼓励和扶持,提供必要的实施经费以及培养相应的专业人才。其次,良好的风险信息能力是风险治理的坚实基础,应当明确现代信息科技在信息采集、信息共享以及信息开放等三个方面的具体应用,消除风险信息流动的技术壁垒。最后,在广度和深度上,还应当将现代信息科技的运用全面覆盖于风险信息的监测、预警阶段,以及风险信息的报告、通报和发布阶段,甚至包括风险信息的监督管理阶段。

六、结  语

德国社会学家贝克曾预断,“风险是永恒存在的”。人类社会也在由“利益共同体”逐渐转化为“命运共同体”。这场突如其来的新冠肺炎疫情给中国的经济和社会发展所带来的巨大冲击,使得我们不得不重新反思在风险社会背景下风险治理现代化中的公民知情权保障议题。法治作为风险治理现代化的重要手段自然不可或缺,公民知情权保障必须在法治轨道上予以认真对待和重新构建。针对风险治理现代化中的公民知情权保障面临的种种法治困境,必须重建公民知情权的法律保障机制,并借助现代科技不断提升政府和公众的风险信息能力。

然而,仅有制度上的构建亦并非治本之策。从根本上,还应当确立公民知情权在法律体系中的基础地位,把知情权作为公民的一项基本权利明确写入宪法,加强其在根本法上的基础性的整体保障。不可否认,虽然我国现行《宪法》并没有在宪法文本上明确确认公民的知情权,其可能的宪法规范为《宪法》2条、第33条、第35条以及第41条,然此种关于公民知情权的宪法地位确立有依赖于宪法解释技术而存在,往往需要把公民知情权先解释为“人权范畴”或“知情权是其他公民权利的基础”,进而将知情权提升为宪法基本权利,以实现其在宪法中的正当性或基础性地位。以《宪法》35条为例,公民行使“言论、出版、集会、结社、游行、示威”等六项自由权时,其基本前提是能够获取有足够的信息以作行动的判断。然而,在路径的选择上,我们还可以将“知情权”作为公民的一项基本权利直接确认到宪法权利体系中。宪法权利体系是一个具有稳定性和高度整合性的结构,同时也是具有自身调整性的开放体系,它内在地促进人与共同体的协调发展。在现代社会,公民知情权作为一种新型的综合性权利,从其权利功能和权利价值来看,不仅促进了公民个人现代生活与社会发展之间的协调互动,而且维系了现有宪法权利体系的内部秩序。因此,公民知情权的宪法构造要在宪法权利体系的整体视角下,立足于风险社会背景下的现代化治理,通过宪法确认及其配套制度的构建,实现公民知情权的最根本保障。不过,公民知情权的宪法构造最为主要的是要明确其权利客体的范围不应仅限于普通政府信息,还应当包括风险信息,以便从本质上满足公民对各类信息资源的一种权利需求,尤其是符合风险治理现代化中知情权保障的现代功能以及社会需求。

(为阅读方便,脚注从略,如需引用,参阅原文)



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文章来源:《比较法研究》2020年第3期

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