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上官丕亮:合宪性审查的法理逻辑与实践探索
管理员 发布时间:2019-07-24 23:32  点击:1522


  摘要:  在当下中国,合宪性审查开始受到重视,但法律由全国人大及其常委会制定,对法律的合宪性审查却仍由立法者自己来负责,其法理逻辑值得研究。从我国制宪修宪说明等资料来看,宪法之所以规定由全国人大及其常委会负责“监督宪法的实施”,我国的合宪性审查之所以由立法者自己负责,这一合宪性审查的制度设计主要是基于宪法至上论、人民当家作主论、民主集中制论的法理逻辑。我国已有全国人大及其常委会在事后主动审查确认法律或有关文件合宪以及全国人大宪法和法律委员会事前积极处理法律草案的合宪性问题之初步实践,固然有事前处理违宪问题成本低、效率高的优势,但仍存在“自己监督自己”、法律生效后发现违宪问题难以有效解决等诸多不足,呼唤合宪性审查的法理新探索,强化公民在合宪性审查中的民主参与,以回应张友渔前辈关于全国人大及其常委会违宪怎么办之问,促进中国合宪性审查的发展。

   关键词:  合宪性审查;法理逻辑;宪法至上;民主集中制;宪法和法律委员会

   

   一、问题的提出

   

   2018年3月11日第十三届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》明确规定,宪法第70条第1款中“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会……”修改为“全国人民代表大会设立民族委员会、宪法和法律委员会……”,由此全国人大法律委员会正式更名为全国人大宪法和法律委员会。[1]同年6月22日第十三届全国人大常委会第三次会议明确决定全国人大宪法和法律委员会的一项新职责——“推进合宪性审查”。[2]从此,合宪性审查进入人们的视野,成为法学界的热门话题。其实,我国宪法第62条关于全国人大“监督宪法的实施”以及第67条关于全国人大常委会“监督宪法的实施”的规定并没有改变,我国开展合宪性审查等监督宪法的实施工作的法定机关依然是全国人大及其常委会,今年修宪只是明确了宪法和法律委员会是协助全国人大及其常委会开展合宪性审查工作的专门委员会即工作机构。

   据笔者统计,目前在联合国193个会员国中至少有155个国家高达80%建立了由法院负责的违宪审查(亦即合宪性审查[3])制度,其中采用普通法院审查模式的国家有美国、墨西哥、巴西、阿根廷、日本、印度等82个,采用宪法法院审查模式的国家有奥地利、德国、俄罗斯、韩国、泰国等73个。{1}法院法官非选举产生且人数少,怎么推翻选举产生且人数多所组成的议会制定的法律?国外由法院负责的合宪性审查存在“反民主”“反多数”之难题。对于违宪审查司法化的正当性即其法理逻辑,早在1788年,美国的汉密尔顿主要从宪法所代表的人民意志高于立法机关通过立法表达的人民代表意志、解释法律乃是法院的正当与特有的职责、法院如无宣布违宪立法为无效之权则一切保障公民权利的条款将形同虚设、司法部门既无军权又无财权其具备的干扰与为害能力最小等方面作了论证。{2}391-393可以说,汉密尔顿是从法理逻辑上论证合宪性审查正当性的第一人。后来,有许多学者运用权力分立理论来论证合宪性审查的正当性但有争议。[4] “二战”以后,美国顶尖的宪法学者几乎无一不将违宪审查(司法审查)正当性问题视为宪法的核心问题,而纷纷投身这场“发现宪法”的论战。美国耶鲁大学亚历山大·贝克尔(Alexander Bicker)教授是带动这场辩论风潮的第一人,他在1962年出版的名著《最不危险的部门》(The Least Dangerous Branch)中提出,违宪审查之所以正当,是因为其担负了与立法、行政部门不同的功能——确认并维护宪法所蕴含的永存价值(enduring values)。法院因具备了闲暇(leisure)、训练(training)和孤立(insulation)等特质,并因在个案里从事具体思考,故最适于从事(最能胜任)筛选社会永存价值的任务。{3}9-10在众多有关违宪审查司法化正当性的论述中,要数美国斯坦福大学法学院教授约翰·哈特·伊利(John Hart Ely)在1980年出版的《民主与不信任》(Democracy and Distrust)一书中提出的“代议补强论”{4}1和美国耶鲁大学法学院教授布鲁斯·阿克曼(Bruce Ackerman)在1991年出版的《我们人民:宪法的根基》(We the People: Foundations)中提出的“二元民主论”{4}5最有影响。

   在我国,法律由全国人大及其常委会制定,对法律的合宪性审查还是由全国人大及其常委会立法者自己来负责,其法理逻辑又是什么呢?这无疑仍值得我们去探讨。本文拟对我国人大合宪性审查的法理逻辑及其实践进行一些探讨和分析,以期抛砖引玉。

   

   二、中国人大合宪性审查的法理逻辑

   

   西方的古典理论和当今的各种理论为解答世界上众多国家由法院负责合宪性审查即违宪审查司法化的“反多数的难题”作了重要的努力和贡献,但直到今天其违宪审查司法化的正当性仍受到人们的质疑,这说明相关论证尚未令人信服,也还需作进一步的理论探索。

   然而,正如前面所述的,我国宪法规定由全国人大及其常委会负责“监督宪法的实施”,即法律的合宪性审查由立法机关自己负责,其法理逻辑何在?笔者以为,主要在以下三个方面:

   (一)宪法至上论

   合宪性审查的法理逻辑特别是其正当性,首先基于宪法至上的最高法观念。正如韩大元教授所指出的,违宪审查制度的建立与运作的根据源于宪法规范的最高性,“在当代的宪政发展中,维护宪法规范最高性价值的形式是违宪审查制度,即通过各种形式的违宪审查活动,及时地预防与解决同宪法规定相抵触的法规及其行为,以维护宪法规范价值。当宪法规范进入司法领域具有裁判规范性质时,才有可能成为判断违宪与否的依据,使宪法保持其最高的法律地位”{6}86。

   宪法的至上地位,首先是近代资产阶级革命胜利后通过制宪确立下来的,但宪法至上的最高法观念源于古希腊以来的“高级法”思想。从古希腊的柏拉图、亚里士多德、斯多葛学派,到中世纪以奥古斯丁、托马斯·阿奎那等人为代表的基督神学,直到近代启蒙时期以格老秀斯、霍布斯、洛克、卢梭等人为代表的自然法学派,都主张在国家或其他人类组织制定的实在法之上,存在一种符合人类自然本性、以理性为基础、不受时间和地点限制的“更高级别的法”,即自然法。{7}到了17世纪初,英国高等民事法院首席大法官爱德华·柯克首先提出《大宪章》是高级法,有悖于《大宪章》的制定法是无效的。[5]后来,美国人在1787年第一次将宪法的最高至上地位在世界上第一部宪法典中明确规定下来。[6]此后,各国在本国的宪法典中纷纷规定宪法的最高至上地位,宪法至上成为各国宪法的基本理念和重要内容。

   既然确立了宪法具有最高权威性,那么发现法律等规范性文件、国家机关和其他组织及它们的行为有违宪之嫌,就必须有机构及机制来审查它们究竟是否违宪。如果违宪了不查,违宪了不处理,那么宪法的至上权威就将不再存在。正如美国马歇尔大法官在马伯里诉麦迪逊一案所指出的:“一个与宪法相抵触的法案是否能成为国家的法律?……在这两种选择中,没有中间道路可走:宪法要么是一种优先的、至高无上的法律,不能被一般法案修改;要么与一般法案处于同一层次,并与其他法律一样,立法机关可以随时加以修改。”{8}20这是美国虽然在宪法上没有明确规定合宪性审查制度,但马歇尔大法官仍通过司法实践创立了合宪性审查制度的重要原因。这也是“二战”后各国纷纷在宪法上明确设置合宪性审查机构,现在世界上绝大多数国家都设有合宪性审查制度的根源所在。

   正因为承认并要确保宪法至上,就必须设有合宪性审查制度,所以我国宪法不仅在序言中明确宣告了宪法的至上地位[7],而且在国家机构一章第62条和第67条明确规定全国人大及其常委会负责“监督宪法的实施”,由此构建了我国的合宪性审查制度。[8]

   (二)人民当家作主论

   显然,宪法至上论主要解决了合宪性审查的必要性问题,并没有完全回答为什么合宪性审查由全国人大及其常委会负责的问题。

   从我国制宪修宪说明等资料来看,我国的合宪性审查之所以由全国人大及其常委会负责,主要是因为当时的制宪者和修宪者认为权力集中在人大是一切权力属于人民并实现人民当家作主的要求。例如,刘少奇1954年在宪法草案的报告中明确指出:“人民代表大会制度所以能够成为我国的适宜的政治制度,就是因为它能够便利人民行使自己的权力,能够便利人民群众经常经过这样的政治组织参加国家的管理,从而得以充分发挥人民群众的积极性和创造性。”“我们国家的大事不是由一个人或少数几个人来决定的。人民代表大会制既规定为国家的根本政治制度,一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论,并作出决定。”[9]又如,彭真1982年在宪法修改草案的报告中再次强调:“我们国家政治体制的改革和国家机构的设置,都应当是从政治上和组织上保证全体人民掌握国家权力,真正成为国家的主人。根据这个原则,从中央来说,主要是加强全国人民代表大会。”[10]

   由此可见,我国宪法规定由全国人大及其常委会负责合宪性审查工作的法理逻辑似乎是,因为我国人民通过人民代表大会制度来行使自己的权力,实现当家作主,而且人民代表大会制度本身能够保证并便于人民掌握国家权力,行使自己的权力,真正成为国家的主人,所以人民代表大会制度是我国的根本政治制度。“中国宪法对于国家权力的配置主要围绕着人民代表大会制度展开。”{9}也正因为如此,所以一切重大问题,包括对法律的合宪性审查,应当经全国人民代表大会及其常委会讨论决定,只能由全国人大及其常委会来担当。

   (三)民主集中制论

   中国合宪性审查为什么由全国人大及其常委会来负责,还是民主集中制的要求。

   中国共产党向来强调民主集中制。1945年4月毛泽东在党的七大政治报告中提出“新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制”时就强调“使各级人民代表大会有高度的权力”[11]民主集中制不仅作为党的组织原则写入党章,而且也在1954年正式写入宪法,成为国家机关的组织和活动原则。正因为强调民主集中制,所以1954年宪法强调国家权力集中于中央,集中于全国人民代表大会,强调由全国人大完全统一行使最高的国家权力。刘少奇在1954年宪法草案的报告中指出:“宪法草案第二条第二款规定:‘全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关,一律实行民主集中制。’我们经过人民代表大会制统一和集中行使国家的权力,就说明了我们的民主集中制。……我们的政治制度有高度的集中”“我国的全国人民代表大会完全统一地行使最高的国家权力”。{10}244-245也正因为强调国家机关实行民主集中制,强调全国人大统一行使最高权力,所以1954年宪法规定全国人大行使“监督宪法的实施”的职权,负责合宪性审查。

   也正是基于民主集中制[12]的逻辑[13],1982年宪法继续规定由全国人大负责合宪性审查工作,“监督宪法的实施”,同时基于全国人大代表人数多而不便于进行经常性工作的考虑,所以决定适当扩大全国人大常委会的职权,也让全国人大常委会行使“监督宪法的实施”的职权。

   也正是基于当时对民主集中制的认识,当时著名宪法学者吴家麟先生认为,新宪法把“监督宪法的实施”的职权授予全国人大及其常委会,既保持了全国人大作为最高国家权力的地位,又解决了在全国人大闭会期间如何监督宪法的实施的问题。{11}

   

   三、中国人大合宪性审查的实践探索

   

   必须指出的是,我国的合宪性审查实践并不是始于2018年宪法修正案将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”之后。其实,早就有了初步的相关实践。概括起来,中国合宪性审查的实践主要有两大类:

   (一)全国人大及其常委会在事后主动审查确认法律或有关文件合宪

   这一种合宪性审查的做法至少出现过三次:

   1.1990年全国人大在通过《香港特别行政区基本法》的同时,通过一个专门的决定,主动宣布与宪法许多内容不一致的《香港特别行政区基本法》是合宪的。[14]

   2.1993年全国人大在通过《澳门特别行政区基本法》的同一天,同样通过了一个专门的决定,主动宣布与宪法许多内容不一致的《澳门特别行政区基本法》是合宪的。[15]

   3.2017年12月27日全国人大常委会通过决定在批准2017年11月18日广东省人民政府与香港特别行政区政府签署的《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》的同时,确认《合作安排》符合宪法。[16]

   (二)全国人大法律委员会(宪法和法律委员会)在事前积极处理法律草案的合宪性问题

   在我国的立法实践中,全国人大法律委员会通过审议对法律草案进行合宪性控制,依据宪法文本来审议法律草案,对法律草案的具体条款进行增加、删除和修改,维持、确认和提高法律草案合宪性。“这一合宪性控制机制虽然存在局限,但对于提高我国立法质量、确保和提高法律条款的合宪性已经并仍在发挥着重要作用,也为中国宪法监督制度的发展积累了宝贵的实践经验。”{12}

   这一种事前型的合宪性审查实践在全国人大法律委员会更名之前,就已有许多。例如,2002年《监督法(草案)》最初第58条规定了人大常委会对法院、检察院的个案监督。但在审议过程中,有一种意见认为:“人大常委会对具体案件进行监督,介入司法机关认定事实、适用法律的具体办案活动,实际上是代行审判权和检察权,不符合宪法规定的国家权力机关与审判机关、检察机关的职权分工。”对此,全国人大法律委员会研究认为,“个案监督涉及人大监督与司法机关依法独立办案的关系”“意见分歧仍然很大,难以统一认识”,故取消了监督法草案关于个案监督的规定。[17]

   比如,2005年审议妇女权益保障法修正案(草案)的过程中,对于修正案草案第2条第1款的规定“男女平等是国家的基本国策”,有一种意见对此提出质疑:“宪法已将男女平等确定为一项重要原则,比‘基本国策’的权威性更高,本法是否再将其规定为‘基本国策’值得研究。”对此,全国人大法律委员会经研究,建议将这一条几款按照内在逻辑加以调整,修改为:“妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。”“实行男女平等是国家的基本国策。国家采取必要措施,逐步完善保障妇女权益的各项制度,消除对妇女一切形式的歧视。”“国家保护妇女依法享有的特殊权益。”“禁止歧视、虐待、遗弃、残害妇女。”[18]在实际上,全国人大法律委员会是根据宪法的精神对条款草案进行内在逻辑的调整,使之更符合宪法精神。

   又如,2005年审议物权法草案的过程中,有人认为,草案应当根据宪法的规定突出对社会主义公有财产的保护,不能强调对私有财产的保护。[19]对此,全国人大法律委员会研究认为:“对草案作修改,必须以宪法为依据……既要体现公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,又要体现对国家、集体和私有财产平等保护的原则。”[20] 2007年3月,全国人大各代表团在审议物权法草案时,有的代表提出,草案修改稿第49条关于“野生动植物资源属于国家所有”的规定,范围不清楚,能否规定一切野生植物资源都归国家所有,值得研究。对此,全国人大法律委员会研究认为:“依照宪法规定,森林、草原属于国家所有,法律规定属于集体所有的森林、草原除外。不加区别地规定野生植物资源都属于国家所有,是不确切的。”建议将这一条修改为:“法律规定属于国家所有的野生动植物资源,属于国家所有。”[21]

   再如,2014年10月,全国人大常委会审议关于设立国家宪法日的决定(草案)时,有的常委会组成人员提出草案“任何组织或者个人都不得有超越宪法的特权,一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”的表述与宪法的规定[22]不一致,相关表述应当与宪法规定保持一致。对此,全国人大法律委员会经研究,建议将这一表述修改为:“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。”[23]

   2018年更名后,全国人大宪法和法律委员会继续积极回应法律草案的合宪性问题,在事实上开展对法律草案进行合宪性审查的具体工作。其事前型合宪性审查实践至少有五:

   (1)2018年4月,全国人大常委会在审议关于设立上海金融法院的决定(草案)时,有些常委委员指出决定草案第2条第2款规定关于上海金融法院审判工作只受“上海市高级人民法院”监督、受上海市同级检察院“诉讼监督”的表述与宪法的规定[24]不一致。对此,全国人大宪法和法律委员会经研究,建议将这一款修改为:“上海金融法院审判工作受最高人民法院和上海市高级人民法院监督。上海金融法院依法接受人民检察院法律监督。”[25]

   (2)2018年6月,全国人大常委会在审议人民法院组织法(修订草案)时,对于修订草案第4条只规定人民法院依照本法及全国人大常委会的决定设立而没有规定人民法院依照宪法的规定设立,有一种意见认为:“宪法是人民法院机构设置的总依据,设立人民法院必须符合宪法和法律的规定。”[26]对此,全国人大宪法和法律委员会经研究,建议将修订草案第4条修改为:“人民法院依照宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置。”[27] 10月,人民法院组织法(修订草案)再次审议时,有的意见提出,人民法院组织法是1979年由全国人大通过的,而这次补充修改的内容比较多、幅度比较大,由常委会来审议通过,与宪法的规定是否相符,[28]需要研究。对此,全国人大宪法和法律委员会研究认为:“这次修法没有改变我国人民法院的性质、地位、职权、基本组织体系、基本活动准则等,修改的内容都是属于补充、完善、调整、优化性质的,与人民法院组织法的基本原则不存在相抵触的情形。因此,人民法院组织法修订草案由全国人大常委会审议通过是可行的,符合宪法的有关规定。”[29]

   (3)与上述人民法院组织法的修改情况类似,2018年6月,全国人大常委会在审议人民检察组织法(修订草案)时,对于修订草案第4条只规定人民检察院依照本法及全国人大常委会的决定设立而没有规定人民检察院依照宪法的规定设立,有一种意见提出:“宪法是人民检察院机构设置的总依据,设立人民检察院必须符合宪法和法律的规定。”[30]对此,全国人大宪法和法律委员会经研究,建议将修订草案第4条修改为:“人民检察院依照宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置。”[31] 10月,人民检察院组织法(修订草案)再次审议时,有一种意见提出,人民检察院组织法是1979年由全国人大通过的,而这次补充修改的内容比较多、幅度比较大,由常委会审议来通过,与宪法的规定是否相符,需要研究、妥善处理。对此,全国人大宪法和法律委员会研究认为:“这次修法没有改变我国人民检察院的性质、地位、职权、基本组织体系、基本活动准则等,修改的内容都是属于补充、完善、调整、优化性质的,与人民检察院组织法的基本原则不存在相抵触的情形。因此,人民检察院组织法修订草案由全国人大常委会审议通过是可行的,符合宪法的有关规定。”[32]

   (4)2018年12月,全国人大常委会在对法官法(修订草案)进行审议的过程中,有的常委会委员对修订草案第2条关于“法官是依法行使审判权的国家公职人员”而没有再使用审判员称谓的简化规定,提出质疑,认为审判员的称谓是宪法中使用的。[33]对此,全国人大宪法和法律委员会经研究,建议将第2条修改为:“法官是依法行使国家审判权的审判人员,包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员。”[34]

   (5)与上述法官法的修改情况类似,2018年12月全国人大常委会在对检察官法(修订草案)进行审议的过程中,有的常委会组成人员对修订草案第2条关于“检察官是依法行使检察权的国家公职人员”而没有再使用检察员称谓的简化规定,提出质疑,认为检察员的称谓是宪法中使用的。[35]对此,宪法和法律委员会经研究,建议依照人民检察院组织法有关规定,将该第2条修改为:“检察官是依法行使国家检察权的检察人员,包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员。”[36]

   

   四、回应张友渔前辈之问:中国人大合宪性审查发展的法理期待

   

   在法律草案的审议过程中,由全国人大宪法和法律委员会对与宪法规定不一致的法律草案条款提出直接修订的建议并由全国人大常委会审议确认,应该说这种事前型合宪性审查实践有效地阻止了许多违宪的法律规定的出台,在事前事中就解决了不少违宪问题,它处理违宪问题的成本低、效率高。可以说,这是我国当下人大合宪性审查机制的优势,值得巩固和发展,让其发挥更大的作用。

   然而,目前我国这种人大合宪性审查机制难免挂万漏一,在法律草案的审议阶段难以消灭所有的违宪规定,对于法律生效后发现的违宪问题,是难以纠正的。正如著名法学家凯尔森指出的:“如果不要求立法机关以外的机关来审查法律的合宪性,法律是否符合宪法的问题就必须只由并且独一无二地由立法机关本身决定。因此,凡由立法机关作为一个法律所通过的每一事物就必须当作宪法意义上的法律来接受。在这种情况下,没有一个由立法机关制定的法律可以被认为是‘违宪的’。”{13}176我国现有全国人大及其常委会的事后合宪性审查实践似乎也印证了这一点,目前它对生效法律的合宪性问题的事后审查实践只有确认合宪一种方式。显然,这种合宪性审查的设计存在“自己监督自己”的不足,它难以彻底解决全国人大及其常委会自己立法违宪的问题。

   但是,如果全国人大及其常委会制定的法律生效后又真的发现违宪问题,该怎么办?1982年宪法通过后,当时著名法学家张友渔先生在全国新宪法理论讨论会上曾指出:“有人提出全国人大常委会违宪怎么办?不应该有这个问题。从理论上说,全国人大常委会违宪,那整个国家就有问题了。但是全国人大常委会违宪也不要紧,全国人大可以管。……那么还可进一步问,全国人大违宪怎么办?这是决不可能的。这是对我们国家根本制度的怀疑!如果真的出现,那就是说整个国家成问题了。”{14}292毫无疑问,在现行的合宪性审查机制下是难以彻底解决全国人大及其常委会自己立法违宪的问题,法律生效后若发现违宪问题,只能依靠全国人大及常委会自己纠错,自己修改或者废除违宪的法律,它们是不可能宣布自己违宪的。

   正因为我国现行的合宪性审查机制存在主体缺乏独立性、“自己监督自己”等制度设计上的诸多不足,导致我国事后的合宪性审查活动难以有效地开展起来{15},所以自1982年宪法通过以来我国法学界特别是宪法学界的学者们一直在呼吁完善我国合宪性审查制度,特别是建立独立的违宪审查机构,很多学者建议借鉴国外的成功经验,设立专门的宪法法院来负责合宪性审查工作。但是,这一设想在相当长的时间内是难以实现的。关于如何进一步完善我国的合宪性审查机制,我们法学界还可以而且应当在法理上进一步探讨。

   但是,笔者认为,在现阶段,一种明智的选择是研究如何在现行宪法框架内发挥现有的合宪性审查机制的作用。当务之急是,我们应积极推动全国人大及其常委会更好地发挥合宪性审查的自我纠错功能,让全国人大及其常委会(包括全国人大宪法和法律委员会)在进一步开展对法律草案的事前事中合宪性审查工作的同时,积极启动对生效法律的事后型合宪性审查工作。就此,在法理上,应引入并强化什么理论?我以为,是权力属民论(即人民主权论)。我们应当进一步强调权力属民的法理。根据我国宪法关于人民主权的规定[37],强化公民在合宪性审查中的民主参与,建议规定全国人大宪法和法律委员会对公民对某个生效法律某些条款的事后型合宪性审查之建议必须回复(比如一个月内回复);对于一定数量的公民(比如超过10万人)对生效法律的事后型合宪性审查建议,全国人大及其常委会应当进行审查并作出处理决定,同时建议将国家机关和政党及社会团体与企事业组织的行为纳入合宪性审查的范围,等等,让我国的合宪性审查机制更加完善、优势更明显并发挥更大的作用。

   注释:

   [1]2018年2月28日党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》首先提出将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”。

   [2]2018年6月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》明确规定:“宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。”

   [3]林来梵教授认为,所谓“合宪性审查”,与“违宪审查”一体两面,其实就是“违宪审查”的一种别称。参见林来梵:《合宪性审查的宪法政策论思考》,载《法律科学》2018年第2期。

   [4]正如日本著名宪法学者芦部信喜所指出的:“同样是权力分立原理,在欧洲大陆各国,曾被用来作为否认法院违宪审查权的最重要的理论根据,而在美国,则被用来作为支持违宪审查权的理论与思想支柱之一。”参见[日]芦部信喜著,高桥知之增订:《宪法》(第三版),林来梵等译,北京大学出版社2006年版,第252页。

   [5]柯克在《英国法总论》一书中强调:它之所以被叫作“《大宪章》,并不是由于它篇幅巨大……而由于……它所包涵的内容至关重要且崇高伟大,简而言之,它是整个王国所有的基本法律的源泉”,任何与《大宪章》相悖的判决和法规“皆为无效”。参见[美]爱德华·S.考文:《美国宪法的“高级法”背景》,强世功译,生活·读书·新知三联书店1996年版,第48、55页。

   [6]美国联邦宪法第6条第2款规定:“本宪法,依照本宪法制定之合众国法律及经合众国授权已经缔结或将来缔结之条约,均为本国之最高法;且不论任何州宪法或法律内容对之有何抵触,各州法官均受其约束。”

   [7]我国序言最后规定:“本宪法……是国家的根本法,具有最高的法律效力。”

   [8]也正因为如此,2014年党的十八届四中全会提出“完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”;2017年10月党的十九大报告再次强调“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”。

   [9]详见刘少奇1954年9月15日在第一届全国人民代表大会第一次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》。

   [10]详见彭真1982年11月26日在第五届全国人民代表大会第五次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》。

   [11]毛泽东指出:“新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。它是民主的,又是集中的,就是说,在民主基础上的集中,在集中指导下的民主。只有这个制度,才既能表现广泛的民主,使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事,使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务,并保障人民的一切必要的民主活动。”参见《毛泽东选集》第3卷,人民出版社1991年版,第1057页。

   [12]1982年宪法第3条第1款更是明确规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”

   [13]当时中华人民共和国宪法修改委员会副主任委员彭真1982年11月26日在第五届全国人民代表大会第五次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》强调:“宪法修改草案规定:‘中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。’根据这一原则和我国三十多年来政权建设的经验,草案对国家机构作了许多重要的新规定,主要有以下几个方面。(一)加强人民代表大会制度。”“在社会主义制度下,形成了全体人民根本利益的一致。因此,我们国家可以而且必须由人民代表大会统一地行使国家权力。”参见全国人大常委会办公厅秘书二局编:《中国宪法文献通编》,中国民主法制出版社2004年版,第72-74页。

   [14]1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议通过了《全国人民代表大会关于<中华人民共和国香港特别行政区基本法>的决定》,明确指出:“香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的,是符合宪法的。”

   [15]1993年3月31日第八届全国人民代表大会第一次会议通过了《全国人民代表大会关于<中华人民共和国澳门特别行政区基本法>的决定》强调:澳门特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照澳门的具体情况制定的,是符合宪法的。

   [16]详见2017年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于批准<内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排>的决定》。

   [17]详见全国人大法律委员会主任委员杨景宇2004年8月23日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上所作的《全国人大法律委员会关于<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)>修改情况的汇报》。

   [18]详见全国人大法律委员会副主任委员蒋黔贵2005年8月23日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上所作的《全国人大法律委员会关于<中华人民共和国妇女权益保障法修正案(草案)>审议结果的报告》。

   [19]宪法第12条第1款规定:“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。”第13条第1款规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”

   [20]详见2005年10月19日全国人大法律委员会向全国人民代表大会常务委员会所作的《全国人大法律委员会关于<中华人民共和国物权法(草案)>修改情况的汇报》。

   [21]详见全国人大法律委员会主任委员杨景宇2007年3月15日向第十届全国人民代表大会第五次会议主席团所作的《第十届全国人民代表大会法律委员会关于<中华人民共和国物权法(草案修改稿)>修改意见的报告》。

   [22]宪法第5条第4款、第5款规定:“一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”

   [23]详见全国人民代表大会法律委员会2014年10月31日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上所作的《全国人民代表大会法律委员会关于<全国人民代表大会常务委员会关于设立国家宪法日的决定(草案)>审议结果的报告》。

   [24]我国宪法第132条第2款规定:“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。”第134条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”

   [25]详见2018年4月27日全国人民代表大会宪法和法律委员会向全国人民代表大会常务委员会所作的《全国人民代表大会宪法和法律委员会对<关于在上海设立金融法院的决定(草案)>审议结果的报告》。

   [26]我国宪法第129条第1款和第3款规定:“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”“人民法院的组织由法律规定。”

   [27]详见2018年6月19日全国人民代表大会宪法和法律委员会向全国人民代表大会常务委员会所作的《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于<中华人民共和国人民法院组织法(修订草案)>修改情况的汇报》.

   [28]我国宪法第67条规定:“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:……(三)在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触”。

   [29]详见2018年10月22日全国人民代表大会宪法和法律委员会向全国人民代表大会常务委员会所作的《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于<中华人民共和国人民法院组织法(修订草案)>审议结果的报告》。

   [30]我国宪法第135条第1款和第3款规定:“中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。”“人民检察院的组织由法律规定。”

   [31]详见2018年6月19日全国人民代表大会宪法和法律委员会向全国人民代表大会常务委员会所作的《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于<中华人民共和国人民检察院组织法(修订草案)>修改情况的汇报》。

   [32]详见2018年10月22日全国人民代表大会宪法和法律委员会向全国人民代表大会常务委员会提交的《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于<中华人民共和国人民检察院组织法(修订草案)>审议结果的报告》。

   [33]我国宪法第67条规定:全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:……(十二)根据最高人民法院院长的提请,任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长。

   [34]详见2018年12月23日全国人民代表大会宪法和法律委员会向全国人民代表大会常务委员会所作的《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于<中华人民共和国法官法(修订草案)>修改情况的汇报》。

   [35]我国宪法第67条规定:全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:……(十三)根据最高人民检察院检察长的提请,任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长,并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免。

   [36]详见2018年12月23日全国人民代表大会宪法和法律委员会向全国人民代表大会常务委员会所作的《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于<中华人民共和国检察官法(修订草案)>修改情况的汇报》。

   [37]宪法第2条第1款和第3款规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”

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   作者简介:上官丕亮,法学博士,苏州大学王健法学院教授。


文章来源:《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2019年3月。

本文责编:陈冬冬
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