李海滢：海外追逃、追赃背景下反腐败立法的协调与联动

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管理员发布时间：2019-06-20 23:29 点击：2745

　【摘要】腐败治理法治化和海外追逃追赃的深入，需要完备的法律体系作为支撑。但反腐败法律体系的建构，不仅要有充足的法律，更要求法律之间的衔接与协调。《国际刑事司法协助法》与《刑事诉讼法》在制定或修订时，应当考虑与《监察法》《引渡法》等的协调，而此前生效的《刑法》《引渡法》等也要思索与《监察法》《刑事诉讼法》和《国际刑事司法协助法》的融合。这既需要立法时内容上的相互参照，统筹考虑，更需要时间上的联合启动。

　　【中文关键词】腐败；追逃追赃；刑事司法协助；法律协调；立法联动

　　 一、问题的提出

　　针对改革开放以来一直困扰我国的海外追逃、追赃问题，中央反腐败协调小组于2015年4月启动“天网”行动，首次针对外逃腐败分子开展专项行动，并将“猎狐”“治理违规开设境外账户”“违规办理出国(境)证照问题专项问责”“打击利用离岸公司和地下钱庄向境外转移赃款”等专项行动纳入国家反腐败追逃、追赃的统一行动之中。截至2018年7月11日，外逃美国17年之久的中国银行开平支行案主犯许超凡被强制遣返回国。[1]我国在国内外反腐方面所取得的显著成绩，不仅向世界证明了中国治理腐败的坚定态度，更为我国政府赢得了民心和良好的国际声誉。但海外追逃、追赃不是靠我们一厢情愿就能完全解决的，也不是靠几个月的集中行动所能毕其功于一役的事情，它需要借助深入和持续的国际刑事司法协助，需要从制度上和源头上解决一些深层次的法律问题，并建立起一系列有助于预防工作和国际合作的长效机制。[2]因此，为了迎合海外追逃、追赃的实践需要，深入开展腐败治理工作，我国于2016年启动监察体制改革和监察法立法工作。2018年3月20日，《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)取代《中华人民共和国行政监察法》颁布施行。与之相配套，2018年3月11日，《中华人民共和国宪法修正案》(以下简称《宪法修正案》)颁布实施。《中华人民共和国国际刑事司法协助法(草案)》(以下简称《国际刑事司法协助法(草案)》)和《中华人民共和国刑事诉讼法(修正草案)》(以下简称《刑事诉讼法(修正草案)》)也分别于2017年12月和2018年4月向社会公开；2018年10月26日，《中华人民共和国国际刑事司法协助法》(以下简称《国际刑事司法协助法》)和新修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称2018年《刑事诉讼法》)正式公布施行。

　　虽然《监察法》(包括草案稿)和2018年《刑事诉讼法》(包括草案稿)受到学者们的广泛关注，其中不乏批评的声音，但是其所确立的监察委员会的法律地位与职能、刑事缺席审判制度等，确实源自我国反腐败特别是海外追逃、追赃的现实需求。这些法律规定与《引渡法》、1997年《刑法》59条、第60条和第64条中的刑事没收制度、2012年《刑事诉讼法》增设的特别没收制度以及《国际刑事司法协助法》确立的被判刑人移管、资产分享制度等，相互配合，共同构成我国反腐败海外追逃、追赃的基本法律体系，为我国腐败治理的法治化提供了重要保障。然而，正如这些法律每一部所单独受到的批评一样，作为我国反腐败海外追逃、追赃法律体系的基本组成部分，《监察法》、2018年《刑事诉讼法》《国际刑事司法协助法》等在制定或修订时，仍在相当程度上处于一种自说自话的状态，没有详细考虑彼此间以及与相关法律之间在内容上的协调与体系化发展。而立法时相关法律之间的联合制定与修改仍是我国当前立法工作的薄弱环节，法律之间的不协调、不一致甚至相互矛盾的现象大量存在。有鉴于此，本文将反腐败海外追逃、追赃立法的协调与联动作为研究内容，寄期通过探讨《监察法》、2018年《刑事诉讼法》《国际刑事司法协助法》《刑法》以及《引渡法》等法律在反腐败及追逃、追赃方面的进一步完善及法律之间的彼此呼应与协调，来助力我国反腐败法律体系的构建和海外追逃、追赃工作的深入发展。

　　 二、《监察法》：与《刑法》关于职务犯罪主体法律用语的统一

　　从严格意义上讲，职务犯罪属于犯罪学概念，而非刑法学中的犯罪类型。在我国，传统刑事诉讼法一直将职务犯罪的侦查权赋予检察机关，直到《监察法》和2018年《刑事诉讼法》的相继出台，绝大多数职务犯罪的侦查权才被转移到监察委员会，权力性质转化为调查权。依据《监察法》3条，“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员(以下称公职人员)进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”由此可见，《监察法》中所规定的被监察对象及职务违法、犯罪的主体是“公职人员”。这一术语的使用，事实上迎合了我国犯罪学对职务犯罪的通常界定，但却与现行刑法存在矛盾。

　　 1979年《刑法》在制定时，明确使用了“国家工作人员”的概念，1997年《刑法》沿用了这一概念，其范围包括国家机关工作人员、国有事业单位工作人员、国有企业工作人员、人民团体工作人员和其他代为行使国家公权力的人员，刑法也因此一直受到人们的诟病。虽然支持的声音表示这一称谓最符合中国国情，最有利于解决中国的实际问题，但是其既不是一个法学概念，也不是一个犯罪学概念，因此从立法技术看，这一称谓的使用是我国刑事立法的一大败笔。诚然，中国特色社会主义国家的自身特性决定了在我国，除了通常意义的公务员(包括立法机关、行政机关、司法机关和监察机关中履行公职的人员)以外，各级党组织(包括共产党和八个民主党派)的工作人员也被纳入公务员序列进行管理。这些人在《刑法》中被称为“国家机关工作人员”。那么，同样掌握国家资源并接受国家财政拨款的国有事业单位和国有企业中的工作人员呢？《公务员法》对此的态度是具体问题具体分析，对于事业单位中的工作人员，只有经过批准后才能参照公务员进行管理。[3]两高的司法解释则将这些人员分为两类：一类是在国有事业单位和国有企业中从事管理工作的人员，即人们通常所说的行政人员，他们属于《刑法》所规定的“国家工作人员”的范畴；另一类是在国有事业单位和国有企业中从事具体业务的人员，如教师、医生，他们不具有公共管理职能，因此属于《刑法》中所规定的“非国家工作人员”的范畴。[4]司法解释的存在源自立法的不明确和司法实践的需要。自1979年以来，《刑法》中“国家工作人员”主体称谓的使用，貌似最能体现中国以公有制为主体的特殊国情，但却给我国的司法实践带来了大量的认定困难。

　　而在犯罪学中，职务犯罪通常是指国家公职人员利用职务之便进行非法活动，或者滥用职权、玩忽职守，或者徇私舞弊，破坏国家对职务行为的管理活动，依照刑法应当受到刑罚处罚的犯罪行为。[5]这里的公职人员是指依法行使国家权力，履行公共管理事务的人员。在我国，具体包括国家立法机关、司法机关、行政机关、监察机关、中国共产党和各个民主党派的党务机关、各人民团体、国有企业、事业单位中从事公共管理职能的工作人员以及在非国有单位中代为履行国家公共管理职能的工作人员。在制度层面，《公职人员行为守则》规定，公职人员指国家财政全供或半供单位工作人员。公职人员应当时刻铭记其一切权力都来自国民的授予，其一切收入都来自国民的供给。公职为信托的职位，意味着有责任承诺其一切公务行为从公共利益出发行事。因此，公职人员的最高忠诚应当是对通过政府的民主体制所体现的本国公共利益的忠诚。公职人员应保证根据法律或行政政策切实有效地履行其职责和职能，做到秉公办事。无论何时，公职人员都应努力保证由其所负责的公共资源得到最切实有效的管理。[6]2016年10月27日，党的十八届六中全会提出“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”。从而，一方面再次认可了公职人员的概念，另一方面首次提出“监察机关”这一现行宪法规定的国家机构之外的主体，并将其与人大、政府、司法机关并列。[7]“这种出自顶层设计的体系化改革对于国家反腐败法治化制度建设、加强党对反腐败工作的统一领导有着重大而深远的意义。”[8]2018年颁布实施的《监察法》首次在基本法层面明确使用了公职人员的概念，这一方面是对《公职人员行为守则》的继承，另一方面也表明了其对《刑法》的修正。因为，作为“我国重要的宪制机关”，[9]监察机关与纪委以及以往的行政监察机关的显著区别在于，其具有对职务犯罪案件的调查权，与刑事诉讼相比，这种调查权实际上就是一种变相的侦查权，二者虽然属性不同，但功能实际上是一样的。卞建林教授将其誉为“以调查之名，行侦查之实”。[10]因此，《监察法》对“公职人员”称谓的认可，不是与刑法的抗衡，而是在职务犯罪的刑事责任追诉过程中，具有调查权的国家监察机关对立法机关和司法机关犯罪主体身份法律用语的修正。这既表明了国家立法机关的态度倾向，又符合当前包括《联合国反腐败公约》在内的国际立法发展趋势。

　　实践中，我们在进行反腐败追逃、追赃时，国际刑事司法协助双边条约等的缔结是必备条件，但在国内立法中使用国际社会普遍认可和接受的规范用语，增加彼此对话的空间，也是我国需要特别关注之处。只有这样，才能从整体上提高我国海外追逃、追赃的成功率，提升我国法治反腐的国际形象。因此，在《监察法》已经明确使用了“公职人员”概念的当下，《刑法》有必要顺应国内外立法趋势，重新考虑职务犯罪主体身份的法律用语问题，将“国家工作人员”统一修改为“公职人员”，并注意两部法律在“公职人员”范围划定方面的统一。

　　 三、《国际刑事司法协助法》：与《监察法》《引渡法》等的内容协调

　　 (一)与《监察法》等之间的协调

　　始于2015年，由司法部牵头起草的“国际刑事司法协助法草案”，终于在2017年12月末向人们揭开了其神秘的面纱，《国际刑事司法协助法》亦于2018年10月26日正式通过施行。其中，《国际刑事司法协助法(草案)》第2条规定：“本法所称‘国际刑事司法协助’是指中华人民共和国和外国在刑事案件侦查、起诉、审判和执行等活动中相互提供协助，包括送达文书，调查取证，安排证人作证或者协助调查，查封、扣押、冻结涉案财物，没收、返还和分享违法所得，通报刑事诉讼结果以及其他协助。”依据该条，《国际刑事司法协助法(草案)》中所规定的刑事司法协助似乎是一个狭义概念。但随后，该草案在第49条、第59条规定了刑事没收裁定的承认与执行问题，在第56条、第66条规定了外国刑事判决的承认与执行问题，[11]从而在事实上突破了该草案第2条所限定的“刑事司法协助”的范畴。而且第56条、第66条所规定的外国刑事裁判的承认与执行仅限于财产刑问题，不包括自由刑，更不涉及生命刑与资格刑。由此可见，《国际刑事司法协助法(草案)》关于刑事司法协助的界定，既没有采取广义说，也没有采取狭义说，[12]而是采取半广义说，即将资产追回和部分外国刑事裁判的承认与执行收纳其中。最终出台的《国际刑事司法协助法》则在这方面对草案做了进一步修改：一方面，在第2条关于“国际刑事司法协助”的界定中增加了“移管被判刑人”的内容，并删除了分享违法所得等字样。另一方面，删除了草案原第56条、第66条，即关于外国刑事判决的承认与执行的规定。由此可见，国际刑法学界期盼已久的《国际刑事司法协助法》关于刑事司法协助的界定，采取的也是半广义说，但其仅将资产追回和移管被判刑人考虑进来，依然没有规定外国刑事裁判的承认与执行制度。[13]

　　无论协助范围圈定的大小如何，《国际刑事司法协助法》的目的显然是为了更好地解决我国的反腐败海外追逃、追赃问题，却产生了新的更为棘手的问题，即《国际刑事司法协助法》的半广义说，与《反恐怖主义法》和《监察法》等存在明显出入。《反恐怖主义法》第七章“国际合作”中第70条规定“涉及恐怖活动犯罪的刑事司法协助、引渡和被判刑人移管，依照有关法律规定执行”，明确地将刑事司法协助作为与引渡、被判刑人移管相并列的措施。《监察法》51条则进一步规定“国家监察委员会组织协调有关方面加强与有关国家、地区、国际组织在反腐败执法、引渡、司法协助、被判刑人的移管、资产追回和信息交流等领域的合作”，其也是将刑事司法协助作为与引渡、被判刑人移管相并列的措施。由此可见，《反恐怖主义法》和《监察法》中所规定的“刑事司法协助”与《国际刑事司法协助法》中所规定的“刑事司法协助”不是同一概念，前者实际上是理论界所说的狭义说，后者则是介于狭义说与广义说之间的半广义说。名称相同，涵义不同，这无疑会给司法实践造成混乱。而从国际层面来看，无论是1990年制定的《联合国刑事司法协助示范条约》，还是后来出台的《联合国反腐败公约》等，以及我国对外缔结的刑事司法协助双边条约，与《反恐怖主义法》和《监察法》的做法相同，都是明确使用“刑事司法协助”的概念，并将其与引渡、被判刑人移管、外国刑事裁判的承认与执行等严格区分开来。对此，本文认为有两种解决方案：一是在《国际刑事司法协助法》2条中增加一款或者在“第九章附则”中增加一条，具体内容如下：本法所规定的送达文书，调查取证，安排证人作证或者协助调查，查封、扣押、冻结涉案财物，没收、返还违法所得及其他涉案财物，即为其他法律和双边条约中所规定的刑事司法协助。二是修改《反恐怖主义法》《监察法》，在具体措施的规定中删除“刑事司法协助”的字样，统一采用《国际刑事司法协助法》2条的表述模式。但这一做法应用到双边条约的拟定中显然存在较大困难，因此本文更倾向于第一种方案。

　　 (二)与《引渡法》之间的协调

　　 000年底颁布施行的《引渡法》，是我国第一部关于刑事司法协助的专门法律。该法虽然为我国的引渡工作提供了重要的国内法律支撑，但其实施至今已近20年，国际刑事司法实践已经出现了很多新的形势和新的发展，我国对外缔结的双边和多边条约的内容也发生了很大的变化。因此，伴随《监察法》和《国际刑事司法协助法》的施行，立法机关有必要重新审视《引渡法》了。

　　 1.监察委员会地位与职能的补足规定

　　 “国家监察体制改革改变了我国权力结构的基本格局，”[14]其“改革的实质性内容，是将检察机关的职务犯罪侦查职能和机构转隶监察委员会”。[15]而“国家监察法立法要处理的最主要的法律关系无疑是国家监察机关与监察对象的关系。不理顺和规范这一关系，国家监察制度就无法运作，国家监察的目标和任务就无法实现。”[16]在《国际刑事司法协助法(草案)》向社会公开前，《监察法(草案)》已经明确将监察委员会的职责定位为行使国家监察职能，包括调查职务违法、职务犯罪和开展廉政建设、反腐败工作。随后颁布的《宪法修正案》和《监察法》也对这些内容予以了认可。实践中，为了实现“纪检监察机关职能的集群化改革”，[17]纪委与监委合署办公，形成合力，从而将我国的腐败治理与廉政建设工作进一步推向高能、有效与深入。依据《监察法》，监察机关在对涉嫌职务犯罪问题进行调查时，可以对被调查人进行讯问、留置，可以询问证人等人员，可以依照规定查询、冻结涉案单位和个人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产，可以对相关身体、物品、住处和其他有关地方进行搜查，可以进行鉴定、勘验检查和技术调查措施；对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉。[18]由此可见，在对公职人员职务犯罪的刑事责任追究过程中，监委、检察院、法院、监狱等部门职能分立，各司其责，相互配合。这一点必然对我国的刑事司法协助产生影响。因为与其他国家和地区的刑事司法协助需要负责案件调查、侦查、起诉、审判乃至执行的具体机关及其主管机关的实际担当。公安部、安全部、司法部、最高检、最高法如此，国家监委亦是如此。有鉴于此，《国际刑事司法协助法》第6条修改了原来草案中的规定，将国家监察委员会增入我国开展国际刑事司法协助的主管机关，并将监察调查包括在国际刑事司法协助的范围内。《国际刑事司法协助法》增设了有关监察委员会的规定，《引渡法》亦应如此。这是因为，虽然受政治、人权等因素的影响，在我国的对外刑事司法协助中，刑事司法协助与被判刑人移管成为目前发展最为成功的协助措施，在反腐败海外追逃、追赃中，遣返、劝返也在事实上替代引渡发挥作用。但是，引渡作为最为古老的刑事司法协助方式，其在我国对外刑事司法协助中的地位和作用是毋庸置疑的。特别是2016年7月17日，重大走私犯罪嫌疑人黄海勇被从秘鲁引渡回国，使得新中国成立以来最复杂的引渡案完美收官。这是我国首次从拉美国家成功引渡犯罪嫌疑人，也是继赖昌星遣返案以后我国境外追逃的又一个里程碑。[19]由此可见，伴随我国在引渡双边条约和多边条约缔结方面的逐步推进，引渡仍将成为我国对外刑事司法协助的主力并在海外追逃、追赃中发挥至关重要的作用。因此，继《监察法》和《刑事诉讼法》关于监察委员会职能的明确以及《国际刑事司法协助法》对监察委员会在对外刑事司法协助中地位的确立，《引渡法》也应相应地增加关于监察委员会在引渡中的地位与职能的规定。

　　 2.职能机关与具体程序的统一、协调

　　《国际刑事司法协助法》将我国负责对外刑事司法协助的机关明确分为三类：联系机关、主管机关、办案机关。其中，联系机关为司法部等，负责提出、接收、审查和协调办理刑事司法协助请求，处理其他与国际刑事司法协助相关的事务；主管机关为国家监委、最高法、最高检、公安部、安全部等，审核向外国提出刑事司法协助请求，审查处理对外联系机关转递的外国提出的刑事司法协助请求，承担其他与国际刑事司法协助相关的工作；办案机关为具体承办刑事司法协助案件的机关，负责执行所属主管机关交办的外国提出的刑事司法协助请求、向所属主管机关提交需要外国协助的刑事司法协助请求。[20]除了上述机构外，在对外刑事司法协助中，外交部也是处于重要地位的。因为按照《国际刑事司法协助法》11条的规定，当外国就执行中国的刑事司法协助请求提出附加条件时，对于不损害国家主权、国家利益、公共利益的，可以由外交部代表中国作出承诺。司法部、最高检和最高法也有权作出承诺。在对涉案人员追究刑事责任时，这些承诺对司法机关具有约束力。

　　而依据《引渡法》，我国引渡的对外联系机关为外交部，审查机关为最高检、高级法院和公安机关，决定机关为国务院，执行机关为公安机关，有权提出引渡请求的机关包括最高法、最高检、公安部、安全部、司法部。[21]由此可见，《国际刑事司法协助法》中所规定的协助机关在范围与分工方面与《引渡法》是存在重大差异的。基于后法优于先法的原则，《引渡法》应当在增设监察委员会主体的同时，配合《国际刑事司法协助法》，重新调整关于引渡的联系机关、审查机关(即《国际刑事司法协助法》中规定的主管机关)和执行机关(即《国际刑事司法协助法》中规定的办案机关)的范畴，并删除国务院作为引渡决定机关的规定。而关于外交部和国务院在《引渡法》中职责的相关修改，也是为了迎合国家当前的机构改革。同时，以《国际刑事司法协助法》为蓝本，进一步修改和增加《引渡法》中关于程序及其内容的规定，如协调引渡的接收和审查程序，完善请求书须载明信息及附随相关材料的内容，增加量刑承诺具体程序的规定，等等。

　　 四、《刑事诉讼法》：刑事司法协助问题的重新审视

　　刑法与刑事诉讼法交相呼应，从实体到程序共同构筑了我国的犯罪制裁法律体系。其中，997年《刑法》6条至第11条对我国刑法典的适用范围包括域外效力问题做了明确规定。换句话说，我国对于具有涉外因素的犯罪，只要具有领土、国籍、被害人利益、国家利益甚至人类社会的共同利益等连接因素，就拥有管辖权。那么，对于这些实体法可以适用的涉外犯罪、跨国犯罪以及国际犯罪，如何确保实体法真正发挥效力，就是程序法需要解决的问题了。遗憾的是，我国从1996年《刑事诉讼法》到2012年《刑事诉讼法》，均只在16条和第17条笼统地规定“对于外国人犯罪应当追究刑事责任的，适用本法的规定。对于享有外交特权和豁免权的外国人犯罪应当追究刑事责任的，通过外交途径解决。根据中华人民共和国缔结或者参加的国际条约，或者按照互惠原则，我国司法机关和外国司法机关可以相互请求刑事司法协助。”2018年《刑事诉讼法》也未将这一问题的细化纳入立法考量视野。是刑事程序立法不应该考虑这一问题，还是立法机关没有给予这个问题应有的关注？答案似乎是后者。这是因为：

　　首先，作为我国刑事法的半边天，刑事程序法目前只有《刑事诉讼法》一部法律，而不像实体法那样存在刑法典、单行刑法和附属刑法等多个部分组成。因此，《刑事诉讼法》自然就肩负了惩治单纯的国内犯罪和具有涉外因素的犯罪的双重职责了。这既是配合刑法将其落实到实处的天然使命，也是我国惩治与防范犯罪的基本需求。而且就具体国际犯罪、跨国犯罪和涉外犯罪案件而言，在诉讼程序层面，刑事管辖权的实现首先见之于确定立案管辖、审判管辖。[22]没有诉讼上的管辖，我国的刑事管辖权就无法实现，而没有具体的诉讼程序，我国刑法的效力更是难以落实。正如陈瑞华教授在分析刑法与刑事诉讼法的关系时所说的：“刑事诉讼具有独立的品格，能够阻止一个诉讼活动继续进行，因为违反法律程序宣告无效，可能导致这个案件没法走到尽头，连适用刑法那一刻都到不了，中间就得终止了。”[23]

　　其次，在作为民事法重要组成部分的民事程序法中，关于民事司法协助问题一直存在专门且较为系统的规定。早在1982年颁布的《民事诉讼法(试行)》中，就专门在第23章规定了“司法协助”问题，从法条规定可以看出，这里所说的“司法协助”是广义的国际民事司法协助，既包括国家之间的送达文书、调查取证，也包括生效判决、裁定和仲裁裁决的承认与执行。该规定也奠定了我国对外民事司法协助的基本论调。1991年颁布的《民事诉讼法》在取代1982年《民事诉讼法(试行)》的同时，专门增设一编“涉外民事诉讼程序的特别规定”，与“总则”“审判程序”“执行程序”等三编并列，将“司法协助”作为其项下的一章，并对司法协助的程序进行了补充和完善。此后2007年、2012年和2017年关于1991年《民事诉讼法》的三次修正，在涉外民事诉讼程序特别是民事司法协助方面，都沿袭了1991年的相关规定。《民事诉讼法》关于民事司法协助的态度和规定，无疑为《刑事诉讼法》提供了有力的范例和支撑。因为程序法作为实体法的辅助法和保障法，有必要且更有责任将实体法的域外效力与管辖问题予以落实和推进，《民事诉讼法》如此，作为国家公法的《刑事诉讼法》更是责无旁贷。

　　《民事诉讼法》已经就国际民事司法协助问题做了全面而详细的规定，《引渡法》和《国际刑事司法协助法》也分别就刑事司法协助中的引渡和刑事司法协助、被判刑人移管等问题做了专门、系统的规定。作为刑事领域基本法的《刑事诉讼法》，在2018年修订中却依旧对刑事司法协助问题泰然漠视，这一方面有悖于该法的立法初衷，因为此次《刑事诉讼法》的修订主要动因源于国家监察体制改革和《监察法》的出台，而后者显然是为了迎合国家腐败治理的需要，海外追逃、追赃当然是其中的重要内容；另一方面，如果《刑事诉讼法》不能从宏观层面对我国的刑事司法协助问题做出概括性规定和整体性指引，那么我国反腐败海外追逃、追赃将会继续面临国内法律依据不足的局面，有关国家机关一直构想的建立反腐败法律体系也将因为刑事法重镇——刑事诉讼法相关规定的缺失而大打折扣。就具体完善方案来说，本文建议借鉴《民事诉讼法》的做法，在《刑事诉讼法》第五编“特别程序”中增设涉外刑事诉讼程序一章。由于在相关立法方面，目前已经有了《引渡法》和《国际刑事司法协助法》，因此《刑事诉讼法》关于涉外刑事诉讼程序问题的规定可以是宏观性的、概括性的和补足性的，即《刑事诉讼法》无须像《民事诉讼法》那样规定得如此详尽，但应当就刑事司法协助的原则、范围、职能机关、基本程序等作出概括规定，必要时可以对其他法律没有规定的刑事司法协助措施予以适当明确。

　　 结　语

　　其实，无论是《监察法》中“公职人员”用语的使用，还是《刑事诉讼法》中刑事缺席审判制度的增设，抑或《国际刑事司法协助法》中被判刑人移管和资产分享制度的规定，都是法学工作者多年来一直探讨和主张的问题。但是，20年来，这些问题一直停留在理论研究层面，而迟迟未被立法机关采纳。而今，不到两年的时间，这些积聚多年的问题一并得以解决，虽然难免会因为时间上的仓促而造成立法方面的不完善，但是其终究为我国腐败治理的法治化发展特别是海外追逃、追赃的推进扫清了障碍，其背后中纪委和国家监委的大力推动起到重要而积极的作用。在肯定成绩的同时，我们也应当清醒地认识到，《监察法》特别是《刑事诉讼法》由于时间紧张等原因确实导致其内容上还存在许多不完备之处。“境外追逃追赃工作对象在国外，但是基础在国内。”[24]因此，我国要想提升海外追逃、追赃的成效，实现法治反腐，就必须构建反腐败法律体系，协调和完善相关法律，这其中包括《刑法》中“国家工作人员”称谓的修改、《刑事诉讼法》中“涉外刑事诉讼程序”一章的增设、《国际刑事司法协助法》中具体措施的完善、《引渡法》中监察委员会职能机关的考虑及引渡具体程序的完善等等。此外，要想构建完备的反腐败法律体系，除了要确保相关法律在内容方面的完善与协调外，从立法技术层面讲，还须注意立法时间上的联动，即在反腐的视阈下，应尽可能将《监察法》《国际刑事司法协助法》《刑事诉讼法》《刑法》《引渡法》等相关法律的制订与修改统一纳入立法规划，同时在时间上联合启动，避免彼此在术语使用、概念与范畴界定、职能与程序规定等方面冲突频发，进而掣肘司法实践，最终影响追逃、追赃和腐败治理的成效。

　　【注释】 *吉林大学法学院教授，博士生导师，吉林大学司法数据应用研究中心研究人员。本文系国家社会科学基金一般项目“犯罪资产海外追缴的中国立场与路径选择研究”(18BFX102)的阶段性成果之一。

　　 [1]贾亮：《多个“第一”，追逃追赃开新局》，《中国纪检监察报》2018年7月12日，第1版。

　　 [2]黄风：《建立境外追逃追赃长效机制的几个法律问题》，《法学》2015年第3期，第6页。

　　 [3]参见《公务员法》(2018年12月29日修订)第112条。

　　 [4]参见2008年最高人民法院、最高人民检察院出台的《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》第4条、第5条。

　　 [5]孙谦、尹伊君：《国家工作人员职务犯罪论》，《法学研究》1998年第4期，第57页。

　　 [6]参见《公职人员行为守则》第1条、第2条、第3条。

　　 [7]江国华、彭超：《国家监察立法的六个基本问题》，《江汉论坛》2017年第1期，第118页。

　　 [8]陈卫东：《职务犯罪监察调查程序若干问题研究》，《政治与法律》2018年第1期，第19-20页。

　　 [9]李洪雷：《论我国监察机关的名与实》，《当代法学》2018年第1期，第57页。

　　 [10]卞建林：《监察机关办案程序初探》，《法律科学》2017年第6期，第52页。

　　 [11]《国际刑事司法协助法(草案)》第49条第1款规定：“人民法院作出没收被告人或者犯罪嫌疑人违法所得的裁判，需要外国协助执行的，应当制作刑事司法协助请求书并附相关材料，按照本法第九条的规定向外国提出请求。”第56条第1款规定：“人民法院作出罚金刑罚、没收财产刑罚或者刑事附带民事诉讼损害赔偿裁判，被告人在外国有可供执行的财产的，执行机关可以参照本法第五十条第一款的规定请求外国协助执行。”第59条规定：“外国请求承认和执行其没收裁判，承办的人民法院认为符合下列条件的，可以作出承认外国没收裁判的决定……”第66条规定：“外国请求协助执行其罚金刑、没收财产刑的，在外国明确承诺同意中华人民共和国提出的条件的情况下，可以参照本法第五十八条至第六十一条的规定，协助执行。”

　　 [12]在我国理论界，关于刑事司法协助的理解有广义说与狭义说之分。狭义说认为刑事司法协助是指不同的国家、地区之间在送达文书、调查取证、安排证人协助调查、查封、扣押、冻结涉案财物及其没收、返还方面所进行的协助。广义说主张刑事司法协助是指不同的国家、地区之间在狭义的刑事司法协助、引渡、刑事诉讼转移管辖、被判刑人移管和外国刑事裁判的承认与执行等方面所进行的协助。

　　 [13]外国刑事裁判承认与执行制度的欠缺，一直桎梏着我国对外刑事司法协助的发展。最终出台的《国际刑事司法协助法》再次将这一制度排除在外，于司法实践而言不能不说是一个重大遗憾。

　　 [14]王立峰、吕永祥：《权力监督视角下国家监察体制改革的实践需要与现实意义》，《南京社会科学》2017年第8期，第109页。

　　 [15]龙宗智：《监察与司法协调衔接的法规范分析》，《政治与法律》2018年第1期，第3页。

　　 [16]姜明安：《国家监察法立法应处理的主要法律关系》，《环球法律评论》2017年第2期，第118页。

　　 [17]王希鹏：《完善国家监察领导体制及推进纪检监察一体的思考》，《湖南社会科学》2018年第2期，第114页。

　　 [18]参见《监察法》第20条至第24条、第26条至第28条、第45条。

　　 [19]张磊：《境外追逃中的量刑承诺制度研究》，《中国法学》2017年第1期，第72页。

　　 [20]参见《国际刑事司法协助法(草案)》第5条、第6条、第7条。

　　 [21]参见《引渡法》第4条、第19条、第20条、第21条、第38条和第47条。

　　 [22]于阜民：《国际犯罪管辖和审理的制度建构与完善》，《中国法学》2018年第3期，第295页。

　　 [23]陈瑞华：《刑法学与刑事诉讼法学研究的互动》，《中国检察官》2018年第1期，第13页。

　　 [24]张磊：《境外追逃追赃良性循环理念的界定与论证》，《当代法学》2018年第2期，第69页。