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刘剑文:学科突起与方法转型:中国财税法学变迁四十年
管理员 发布时间:2018-09-17 10:36  点击:248

  【摘要】 经过近四十年的发展,我国财税法学在理论研究、制度构成、学科建设等方面都取得了较大突破,基本形成了以公共财产法为学科属性,以领域法学为研究方法,以推动国家法治进程为学科目标的综合化、多元性和立体化的学科特点。四十年的发展历程表明,我国财税法学在突破部门法障碍和学科藩篱后,已成为一门研究对象丰实、相对独立且具备自身研究范式的新兴法学学科,同时,财税法学的学科发展与我国财税体制改革紧密联系、相互促进,极大推动了我国的财税法治建设。此外,我国财税法学的发展经验亦体现以“问题导向”作为理论创新的实践基础,并为新兴学科的成长繁荣提供立足点与突破口。

   【中文关键词】 学科发展;教义重构;方法转型;理论突破;法制创新

   

   目次

   一、概览审视:中国财税法学四十年发展脉络

   二、教义立场:知识谱系的演进与变迁

   三、本土贡献:理论突破与方法革新并重

   四、前瞻展望:以问题导向作为学科繁荣的基点

   

   当代中国财税法学在改革开放至今的四十年中,已经形成了较为完备的学科体系:理论研究层面提出了公共财产法、理财治国观、法治财税、财税法一体化、税收债权债务、纳税人权利保护等多个重要理论,制度建设层面为《预算法》《个人所得税法》《税收征收管理法》等大量的财税立法提供了智识支撑,方法转型层面围绕问题意识树立了以领域法学为核心的研究范式。作为新兴、交叉学科的典型代表,财税法学科在过去四十年中曾经历过外界对其学科定位、教义范畴的质疑,但历史的实践表明:新兴、交叉学科的研究在科学进步乃至国家治理中呈现勃勃生机和活力,扮演着十分重要的角色。通过对中国财税法学科四十年发展历程的总结和反省,有助于正视学科发展的历史,并在此基础上寻找进一步发展的新领域和新范式。同时,对我国财税法学科发展经验的萃取和提炼,也将增益其他新兴、交叉学科的繁荣发展,共创我国新时代法学研究、法治建设的新局面。同时,我国财税法学研究四十年发展之总结也将彰显学科重要性和社会影响力,进一步推进财税体制改革和财税法治建设的纵深发展。

   

一、概览审视:中国财税法学四十年发展脉络

 

   一个学科的学术发展史与一国的政治、经济和社会环境转换的密切关系是不言自明的事实。[1]自1978年改革开放之初,我国开始脱离“以阶级斗争为纲”的漩涡,开启了以经济建设为中心的历史性转变的序幕。与此同时,不断向前推进的经济建设亦对财税法制建设提出了新的期待。

   (一)1978年至1993年:起步阶段的财税法学

   我国在1980年至1981年间颁布了三部税收法律,分别为1980年的《个人所得税法》和《中外合资企业所得税法》,以及1981年的《外国企业所得税法》,为改革开放提供法律制度保障。随之而来的是,1983年至1984年对国有企业实行的“第一步利改税”[2]和“第二步利改税”[3],呈现打破“铁饭碗”、“大锅饭”的局面。对国营企业实行利改税,是在总结新中国成立三十多年历史经验的基础上,尤其是总结近几年经济体制改革经验的基础上作出的重大决策,利改税不仅仅是国家和企业之间分配形式的改变,而且还涉及分配关系的重大变革。[4]“利改税”也是我国工商税收制度的一次全面改革,它充分发挥了税收在取得国家财力,干预、调节社会经济中的杠杆作用。[5]1984年全国人大常委会授权国务院《关于工商税制改革可以制定暂行规定的决定》,以及1985年全国人大授权国务院《关于经济体制改革可以制定有关暂行规定的决定》,推动了我国税收法律法规体系的建立。尽管1984年全国人大常委会的授权决定已于2009年被全国人大常委会废止,但1985年全国人大的授权决定至今有效,这也从一个侧面说明了我国落实税收法定原则之路仍旧漫长,仍需持续推进。财税法制改革进程的推进,为财税法学的漫漫发展之路奠定基础。

   毋庸置疑,我国在1978年至1993年期间发生的诸多标志性事件开创了中国经济社会发展的新局面。1986年前后,学术界出版了诸多财税法方面的教材并发表了一批有价值的学术成果,学术资源越来越丰富,学者的视野也越来越开阔。在学界曾有一种观点认为,财税法学的起步应从1986年起算,不过,若从历史的眼光看,这种观点值得商榷。笔者所搜集的资料表示:早在1979年,就有学者论述了财税法治的重要性。[6]1981年12月,《中国财政问题》一书还曾对财政经济工作中的若干重大理论和实际问题进行了广泛的探讨,[7]这就足以表明我国财税法学的研究自改革开放伊始就已受到关注,有理由相信这些对财税法制的关注和研究对我国改革开放初期的财税法制建设发挥了积极作用。需要指出的是,这段改革开放初期的学术史对于财税法学的研究意义重大,它不仅能够促使我们客观、全面地认识和评价改革开放后我国财税法学研究的真实起源,同时可以更加深刻地挖掘财税法体系初建的智识支撑。

   (二)1994年至2003年:发展阶段的财税法学

   如果说改革开放初期财税法学研究打开了新局面,那么在1993年之后,财税法学便开始进入体系化进程。在这一阶段,“财税法一体化”概念的提出,财税体制改革的深入,以及财税法学研究组织的建立,无不彰显财税法学体系的初建。1994年至2003年,财税法的发展进入了“体系初建”阶段,主要有以下几起标志性事件:

   第一,在1993年到1994年期间,完整意义上的“财税法一体化”概念正式提出。强调财税法的一体化,是将收入、支出、管理的法治化统筹起来进行一体化研究。这不只是概念的提出,更是理念的变化和研究视野的拓宽。一方面,既要强调收入法律化,还要强调支出和管理的法律化;另一方面,既要考虑纳税人,还要考虑征税人、用税人,强调三位一体。“财税法一体化”概念的提出使得财税法的思维、发展空间变得相当宽广。其实,财政收入属于“征法税”的问题,而财政支出则属于“用税法”的问题,税款如何征收与税款如何使用本应该是两个密切相关、同等重要的问题。[8]

   第二,为了积极推进财税体制改革,1994年初,中央决定推出三项重大改革:①改现行的地方财政包干体制为中央财政与地方财政之间的分税制;②改革税制,包括改革企业所得税制和改革流转税制;③以国家的资产所有者职能与政府的社会管理职能两者分开为原则,改革国家与国有企业的利润分配制度。[9]不得不承认,这三项重大改革可以说是财税改革思路的根本性突破,标志着我国财税改革步入了制度创新之路。分税制的财税体制改革也为国家发展奠定了现代财税体制的制度基础。分税制按照税种划分财政收入的方式,打破了财政包干制下一个地方所辖区域内所有的税收和国有企业上交利润都同地方政府的经济利益相挂钩的做法,对于全国统一市场的形成意义重大。[10]实际上,我国的很多重大改革都是从财税改革开始,如1980年起国家对广东、福建两省在财政体制上实行“大包干”,就是典型的财税问题。1992年召开的中国共产党第十四次全国代表大会,正式提出建立社会主义市场经济体制,开启了1994年的财税体制改革之征程。1993年年底,国务院依据全国人大及其常委会授权,制定了适应社会主义市场经济体制需要的系列税收单行条例。1994年全国人大常委会审议通过的《预算法》,贯彻了强化预算法律约束的立法指导思想,规定了科学、合理、有特色的预算约束机制,明确了预算程序中的制约关系、预算监督中的制约关系和预算法律责任,成为这一时期财税法的重要支撑和标志性立法成果。[11]

   第三,中国税法学研究会于1998年成立,开始进行全国税法的专门化研究。该组织的成立对于财税法学科的发展起到了铺垫和助力作用,它不仅汇集了各地研究财税法的专门人才,在实践活动中更为财税法学人指明了未来的前进方向和奋斗目标。该研究会由笔者建议成立并起草章程,北京联合大学刘隆亨教授当选为会长,自此全国税法的研究开始变得有组织、规模化。2001年,中国税法学研究会正式成为中国法学会所属研究会,并更名为“中国法学会财税法学研究会”,成为组织全国财税法学者的官方研究机构,刘隆亨教授当选为第一届会长。

   (三)2004年至2012年:转型阶段的财税法学

   财税法学体系建立之后,宪法修改、中国财税法学教育研究会的成立、“税收债权债务关系理论”的提出与重要法律的出台,促使中国财税法研究的转型与升级。2004年至2012年,中国财税法研究进入了“现代转型”阶段,这一阶段不得不提及以下标志性事件:

   第一,2004年《宪法》的修改。“国家尊重和保障人权”“国家保护合法的私有财产”等概念第一次在宪法层面被明确规定。此后,不少学者开始从人权、财产权的角度研究税收问题。宪法与民法从不同维度对财产权利进行保护,但宪法财产权是取得民法财产权的基础和前提,在宪法上,财产权属于人权,是一项公权利,与主体的人身不可分。[12]保护私人财产不仅仅有横向角度的民法,还有纵向角度的宪法,宪法的修改同时也为财税法研究的转型提供了基础。

   第二,重要法律纷纷出台。2007年出台的两部法律——《物权法》和《企业所得税法》对于私人财产保护的意义非凡。《物权法》是从私法的角度来保护私人财产,《企业所得税法》是从公法角度保护私人财产。新出台的《企业所得税法》不仅实现了并行多年的内、外资企业所得税制度的统一,也在此基础上根据新的经济形势的变化,对企业所得税制度进行了完善和补充,构建了新的制度。然而,基于可能会影响地方政府吸引外资的考虑,《企业所得税法》解决内外资税负平等问题的指向却遭到了一些部门和地方政府的反对。2006年10月,笔者应邀到全国人大常委会做法制专题讲座,主要是针对《企业所得税法》制定中的一些重大理论与实践问题。除此之外,2005年《个人所得税法》修改时全国人大常委会举行了新中国成立以来的第一次立法听证会,开民主立法之先河。在这次立法听证会上,国务院提出个人所得税起费用减除标准从800元调至1500元。笔者有幸代表法学界参加这次全国性的立法听证会,提出个人所得税费用减除标准调至1600元,最终被全国人大常委会采纳。这其中的意义并不仅仅在于数额的多寡,而是在于立法权对行政权的否定。2007年出台的《政府信息公开条例》(2008年实施)开始推动预算公开,标志着财税法治在我国进一步实践,破除了我国历史长河中“民可使由之,不可使知之”[13]的传统官民关系。此后2012年《车船税法》的出台,也象征着税收法定原则落实的起步。

   第三,“税收债权债务关系理论”的提出与传播。“税收债权债务关系理论”在西方是被广为接受的理念,2004年至2005年间被引进中国并逐渐发展成为极具中国特色的“税收债权债务关系理论”。有学者认为,税收之债成立的基础是国家与人民之间缔结的关于公共物品的“社会契约”,税法是该“社会契约”的表现形式。[14]早在1999年,笔者就提出:“以前我国学者都是从‘权力关系’性质单一、片面地理解和分析税收法律关系;现在有学者认为税收实体法律关系性质的重心是债务关系,税收程序法主要以国家行政权利为基础,体现权力关系的性质。笔者比较赞同这一观点,当对某一具体的税收法律关系加以定性时,应当根据其内容、所设计的主体及其所处于国家税收活动过程的不同阶段,界定处于特定情形下特定的税收法律关系的性质;当需要对抽象的作为整体的税收法律关系进行定性时,可以认为其性质是税收债权债务关系。[15]当时该理论给人耳目一新之感,但也受到少数人的质疑甚至批判,譬如“如果税收是债,或者美其名曰‘公法之债’,要到期偿还,还要支付一定利息,国家存在的物质基础就没有了。”[16]此种观点实际上误解了中国特色的税收债权税务关系理论,但在当时确实代表了部分学者对于税收的传统看法。

   第四,中国财税法学教育研究会的成立。在“中国法学会财税法学研究会”成立后的早期,由于各种原因,研究会并未发挥较大作用。基于此,国内一些财税法学者高瞻远瞩,于2004年倡议组建“中国财税法学教育研究会”,并在华南理工大学召开了成立大会。可喜的是,财税法学教育研究会将理论界和实务界真正地有机组织起来,随后在全国多所大学举办了全国性的会议,影响力逐渐攀升。2008年,值“中国法学会财税法学研究会”换届之机,中国法学会财税法学研究会和中国财税法学教育研究会被有机整合在一起,拓宽了财税法学科发展的平台,也为学科发展带来了新契机。

   (四)2013年至今:创新阶段的财税法学

   在中国特色社会主义新时代,中国财税法学的地位发生了突飞猛进的提升,并在中国法学体系中展现了不同以往的发展面貌。纵然“中国特色社会主义新时代”之概念源于十九大报告,但就“中国特色社会主义新时代”的时间节点来说,其应从十八大习近平当选为总书记时起算,这更契合中国当下实际。这个阶段的标志性事件层出不穷,如十八届三中全会所提出的落实税收法定原则、财税体制“三大改革”(税制改革、预算改革、中央与地方财政关系的改革)等。不难看出,从十八届三中、四中、五中、六中全会到十九大,财税领域改革问题纷纷涌现,受到了中央前所未有的高度重视,这也将财税提到了国家治理的新高度:“财政是国家治理的基础和重要支柱”。[17]财税法的功能亦应财税法治的要求,从单纯的宏观调控转变为国家治理。作为一种公共财产法,财税法的直接功能就是理好公共之财,既要“定纷止争”,又要“物尽其用”。[18]规范理财行为、促进社会公平和保障经济发展是财税法的三位一体功能。[19]2018年,党和国家机构全面改革,本质上彰显了对国家治理机制转变的强调与重视,这恰恰与财税法功能的变化相互契合。纵观新近发展,中国财税改革或者财税法治里程碑式的新局面正是起于十八届三中全会。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》蕴含了诸多理论贡献,将财税体制从经济体制中分离出来进行单独探讨,从根本上摆正了财税体制的定位,厘清了财税体制改革与全面深化改革之间的关系,勾画出了现代财政制度法治化的基本形态。[20]

   诚然,财税法治应当是“良法之治”,[21]2015年《立法法》的修改意义深远,堪称实现“良法之治”的典范。尤其是《立法法》8条第6项,体现了作为税法“帝王”原则的“税收法定”:“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”应当制定法律,这一修改过程实际上对全民进行了一场深刻的税收法定理念的普及和教育。此次《立法法》的修改,适应了中国经济社会的发展和改革不断深化的要求,较好地回应了人民群众对加强和改进立法工作的新期盼,具有十分重要的价值和时代意义。[22]不仅如此,这个阶段发生的社会诸多重大事件,譬如2011年重庆、上海两地房产税改革试点、2014年底2015年初成品油消费税税率的三次提高,都让国民深刻感受到税收法定的重要性。2013年前后,公共财产法、理财治国观、领域法学等重大理论被财税法学界逐步提出,更是逐渐得到了学界的认可。越来越多的财税法科研成果发表在重要刊物上,例如,从2013年至今,《中国社会科学》发表了七篇财税法方面的论文,这足以说明学术界和社会充分认识到了财税法发展的重大意义。

   通过梳理我国财税法学40年的发展脉络,可以大致勾勒一幅中国财税法学从蹒跚起步直至创新发展的渐进式发展之壮阔图景。以上各个阶段的发展亦表明,财税法学经过多年的发展日益壮大,在重大理论的突破、研究质量的提升以及与实务领域的互动等方面取得了令人瞩目的成绩。不仅如此,若从知识谱系的演进与变迁的角度出发,更别有一番砥砺前行的景象。

   

二、教义立场:知识谱系的演进与变迁

 

   1978年改革开放以后,国家工作的重心回到了经济建设上,经济学研究也随之泛化,由于税法自身所具备的经济性特点,导致从经济学角度看待税法的情况十分普遍,凸显税法的法价值与法功能成为财税法学界的一项重要任务。又因税收在国家财政中的重要地位,学界开始倡导税法与财政法的一体化研究,这就形成了统一的财税法学形态。随着财税法学研究团队不断壮大,财税法学理论研究的不断突破与创新,财税法价值与功能进一步锻造了其自身的特点。由此观之,四十年的发展中,财税法的教义立场经历了与经济学研究的区别化以及财政法与税法研究的一体化。特别是进入新世纪以后,财税法学因教义立场的成型与经济法学得以分殊,走上了自强、独立发展之路。

   (一)税法的经济研究法学化

   在过去相当长的一段历史时期内,学界对于税法的认识似乎仅仅停留在经济学方面,甚至税法的主要内容一度被认为是对于纷繁复杂的税收数字的计算或者技术规范。2005年9月27日,全国人大常委会举行立法听证会,讨论个人所得税法修正案(草案)中的“费用减除标准”问题。赵志耕谈到:“减除标准涉及广大工薪收入者的切身利益,被全社会普遍关注。为广泛听取社会各方面尤其是广大工薪收入者的意见与建议,推进立法科学化、民主化,全国人大法律委员会决定专门就这一问题召开立法听证会。通过听证会,可以使制定的法律充分体现民众的共同意愿,切实维护最广大人民群众的利益。”[23]这是我国立法机关第一次增设此种听证程序,也是税法的经济研究法学化的标志之一。此次个税法费用减除标准的听证会,吸收了多数人提出的调整意见,是最高立法机关民主立法的一个新突破,也是法治在税法领域的深入显示。

   随着学界研究的不断深入,仅从经济学角度来研究税法的状况得到了改变。从法律的角度来看,体系完整性、原则明确性、结构合理性、规范逻辑性等要素应当是科学的财税体制所具备的。对于税法而言,其研究内容固然脱离不开计算问题,但计算只是其中的一个小部分。税法还承担着通过分配实现社会公平正义的重大责任,其立法理念、立法宗旨、立法程序等无不渗透着法律的公平正义的价值与精神。税收的征收、使用与监管,无一不需要法律为其保驾护航,因其对其研究的法学化也是应有之义。

   (二)财政法与税法研究一体化

   在中国特色社会主义制度下,从我国财税法的内容发展来说,其成功实现了从偏向于经济研究逐步向法学化的发展转型。而从比较法的角度来看,“财税法一体化”研究亦为我国财税法学发展进程中收获的丰硕果实。在西方国家,税法一直以来都是一门独立的学科,而财政法则是由宪法和行政法学者来研究的。其实,我国以往研究税法的方式与西方学者的做法别无二致。“财税法”这个概念是在1993年司法部组织全国成人高等教育法学统编教材《财税法教程》(法律出版社)中第一次出现的,并将财政法与税法独立成篇的同时又整合成一体,并以《财税法教程》命名,“财税法”一词由此进入公众视野。“财税法”这一概念作为一门科学的名称,表现了该学科的整体性概貌。既能涵盖学科的全部内容,又能突出学科的性质。[24]同样是1993年至1994年,理论界开始提出了完整意义上的“财税法一体化”概念,使得财税法的思维、发展空间变得无限之大。

   在公共财政的背景下,“公共性”与法制化需要在价值上相互契合。在收入端,财政收入面向全民课赋,“聚众人之财”;在支出端,财政支出用于公共职能,满足公共需要,“办众人之事”。[25]“财税法一体化”的研究方式打通了征税与用税之间的关系,将财政收支纳入法定的范围,不仅仅有利于追求价值上的公平正义,还通过自洽的方式实现这种价值,是可以真正实现征税、管税与用税的统一的研究范式,也更加符合财税法治的基本逻辑。

   (三)财税法与经济法研究区别化

   尽管财税法学是一门应用法学,但惟有理论创新才能够使其不断焕发出勃勃生机。“财税法一体化”研究范式的提出使得我国财税法的发展如鱼得水,走上了一条与其他国家和地区迥异的创新之路。除了找到适合自身发展的研究范式之外,财税法的学科定位也是一件关乎学科兴衰的大事,其中最为关键的就是如何认识财税法与其他学科的关系,尤其是与经济法的关系。20世纪80年代中期以来,几乎所有的经济法学教科书中均会列专章讲述财政法或财税法。而且2000年之前,我国经济法学界基于财税政策的调控功能,普遍将财税法作为经济法学体系中的一个组成部分。

   财税法被视为经济法的分支,不得不提及经济法学的发展历程。改革开放初期,我国经济法学处于初创时期,以“纵横统一”说为理论基础。在市场经济的破竹之势下,民商法学的兴起导致经济法学偏向行政法学领域研究,退守纵向管理关系。且财税被当作类似利率、价格、外汇等经济管理工具,财税法也因此被纳入经济法。然而,不可否认的是,财税法的整体架构包含预算法、政府间财政关系法,以及财政收入法、财政支出法、财政监管法等多位一体的法律体系,经济法难以涵扩财税法的全部内容,因为现代财税法在本质上是一种公共财产法,并非宏观调控法。

   财税法意义上的公共财产法是指:①经由私人财产转化为公共财产之正当性的法律规范以及②该转化之公共财产的支配(用益与处分)与保护的法律规范。虽然经济法学与财税法学关系密切,但财税法在不断成长和成熟的过程中,培养了新的、综合性的目标和价值,使自身在立场、视角、观点上有别于经济法,在法律体系中扮演着难以被替代的角色。财税法内涵丰富,以财政预算、平衡、收入、支出和监管为基本架构,尽管税收优惠、财政转移支付等财税法问题上确实包含宏观调控的考量,但财税法以社会财富的分配、公共资金的依法筹集和合理使用为首要目标,而不以调节经济为基本任务。

   从根本上说,财税法与经济法的差别不仅仅是解决问题和范围的不同,两者的定位、功能、逻辑范式等均截然不同。从宏观的财政立宪、财税民主和法治,到财税法律手段对经济、社会、文化的调控,进一步到财税执法和各种税费关系,这些均在财税法的研究范围内。毋庸置疑,财税法研究视野开阔,领域宽广。这也是为何财税法被称作“治国安邦”之道,被视为“纳税人保护之法”,更被定性为一门“经世济用”的应用性法律。财税法学者著书立说,涌现了大量的研究成果,一方面系统财税法学的基础理论,另一方面则聚焦实体制度,意在构筑完善的学科理论体系,努力形成属于财税法学自身的理论特色和研究范式。与此同时,从党的十六大到十九大,纵观发展势头迅猛的财税立法、财税执法和财税司法,财税法治建设已逐步进入国家顶层设计的核心,并最终与经济法走上截然有别的变革之路。

   财税法与经济法密切相关,这一点不可否认,但这也不妨碍承认财税法具有独立于经济法的学科地位。无论是经济法,还是宪法、行政法、民商法和国际法等,各法学学科的研究视角都值得财税法关注和借鉴,何况经济法也包含财税调控法,更值得了解和鉴别。随着我国市场经济的不断成熟,经济法可能也会出现一个从“诸法合体”到“诸法分立”的发展趋势,从中剥离出环境法、社会法、财税法等独立学科,而经济法也在从“负重累累”到“一身轻装”的过程中获得活力和生机。财税法与经济法绝非对立的关系,而应当是和谐共处、共存共赢。

   总的看来,作为一个综合性的领域法学科,经过四十年的发展,财税法学已然呈现出一片欣欣向荣的新气象,其发展也迎来了枝繁叶茂的夏天,甚至是硕果累累的秋季。在无数财税法学者齐心协力的共同奋斗下,无论是问题意识的更新、学术资源的累积、研究范式的革新以及研究质量的提升,都在深度和广度上得到了相当程度的拓展。

   

三、本土贡献:理论突破与方法革新并重

 

   我国财税法学科发展的理论突破与方法革新并重,既在基础理论方面取得了突破,构建了自己的理论体系;又在研究范式上进行了革新,推动了财税法学自身研究方法论的转型,并促进新兴、交叉法学学科群研究范式的创新。与此同时,又将通过法学教育模式的创新来巩固与夯实这些研究成果,近期,教育部对财税法学的本科生核心课程的定位在客观上认可了财税法学的学科独立性。

   (一)基础理论的突破

   “基础理论是财税法学科大厦建设之根基。”[26]中国财税法学发展一直非常重视基础理论的完善与深化,[27]从而“统摄分论、指导实践和学科自省”。[28]2013年北京大学财经法研究中心更是明确提出了“强化财税法基础理论研究,建设现代财税法学”的倡议,[29]2015年再次倡议“坚持公共财产法定位,推进财税法基础理论大繁荣”,[30]获得了广泛响应。[31]财税法基础理论也取得了许多成果,已经成为以“公共财产法”为主线,以“理财治国观”为理念,内融外跨宪法、行政法、民法、国际法等法学学科以及经济学等其他社会科学学科,以法学视角研究财税领域问题的综合性法律学科。

   由上可知,“公共财产法”作为经由私人财产转化为公共财产之正当化的法律规范,以及该转化之公共财产的支配与保护的法律规范,对财税法进行了精准定位。“公共财产法”理论可谓财税法基础理论的基石与根本。“公共财产法”是财税法的本质属性。公共财产法属性的明确,使财税法突破了宏观调控法的定位,对理论对实践都具有非常重要的意义。首先,公共财产法是财税法学的核心范畴,对统摄整个财税法学具有重要作用,使其走出了宏观调控法的误区。[32]“公共财产法作为核心范畴,能够有效搭建起整个财税法理论框架,并且以此明确财税法的基本理念和价值取向。”[33]有学者也专门从公共财产法的角度反思了财税法学科定位[34]或者在公共财产法的语境下探索财政权的本质[35]等。其次,公共财产法理论也是现代财政的正当性基础,“现代财政制度自身之正当性的证成依据是基于公共财产权控制的法治治理,现代财政制度的建立,即财税体制改革过程之正当性的形塑核心是基于公共财产权控制的程序规范。”[36]再次,最为重要的是对法治的重要意义,“在公共财产法价值引导下的财税法,在实现对经济、政治与社会各个不同空间的整合与串联的同时,法治成为最重要的前提。”例如,“财税制度反腐,是一种以管控公共财产为中心的反腐思路,其要义在于通过完善财税法治体系来规范公共财产收入、支出与监管的全过程,由此规范政府行为,实现腐败的源头治理。”[37]又例如,新《预算法》体现出由“管理法”向“控权法”的转变,本质上是为了更好地保护社会公共利益,实现公共财产有效治理。

   (二)研究范式的创新

   在研究范式上,财税法学界提出了“领域法学”研究范式。领域法学,“是以问题为导向,以特定经济社会领域全部与法律有关的现象为研究对象,融经济学、政治学和社会学等多种研究范式于一体的整合性、交叉性、开放性、应用性和协同性的新型法学理论体系、学科体系和话语体系;它是新兴、交叉领域‘诸法合一’的有机结合,与传统部门法学同构而又互补。”[38]“领域法学”的研究范式的核心特征为以问题为导向,[39]其具体含义可以从两方面理解。一方面此研究范式要求以问题为核心,“建构在传统部门法基础上并进一步拓展并深化其研究对象”,[40]而又比部门法学“更具个性、更能包容、更接近实践”,[41]为“反哺法律实践以应对具体的社会问题提供了快速通道与行动指针”[42];另一方面,领域法学研究范式打破了原来“部门法学所形成的壁垒”,突破了“背后的部门利益”。[43]在交叉学科研究越来越受到关注的情形下,[44]领域法学研究范式的创新为推动交叉学科的发展提供了重要理论支持。

   “领域法学”研究范式由财税法学者提出,但是该理论的影响范围远远超越财税法范畴,对其他学科甚至是整个法学研究范式的转型都起到了深远影响。尤其对于综合领域的新兴交叉学科而言,领域法学研究范式的重要性更为明显。对于这些学科可以归纳为两种类型,一类是曾经被划为某些部门法中,但是显然部门法已经无法为其发展提供足够理论支撑,或者已经不符合其学科定位。[45]例如财税法学是典型的领域法学,曾经被归为经济法学,定位为宏观调控法,但是财税法学并不只是宏观调控;并且,依据传统学科定位,财税法中具有宪法性质的预算法被定位的级别比二级学科还低。另一类是在传统部门法划分之时尚未出现而后来新兴的综合学科,例如网络法、环境法、[46]娱乐法、体育法[47]等法适应实践之需要而兴起,但是又无法完全归入任何一个传统部门法。与传统部门法学相比,领域法学研究格局上具有立体式,研究对象为领域法现象,研究视角具有开放性,是新兴学科的归宿与定位;而部门法学在研究格局上处于平面化,研究对象为部门法现象,研究视角相对封闭,是传统法学的基础与依托。[48]

   (三)教育模式的变革

   我国财税法学科发展理论突破与方法革新将通过教育模式的变革巩固与发扬。教育模式的科学程度将直接影响教育对国家发展的贡献度。有学者指出,“科学合理的、基础性与开放性相结合的”法学本科核心课程是高校法学本科人才培养的“关键之举”。[49]而旧有的法学教育模式已经不能适应新形势的发展需要,亟待变革。应对实践需要,财税法学学者及时对教育模式的变革提出了良策。在改进旧有法学教育模式的基础上,进一步改革中国法学专业教育模式,才能有效促进中国法学理论研究发展和人才培养。

   旧有法学教育模式多年未修改,弊端突显。1998年《全国高等学校法学专业核心课程教学基本要求》规定的法学专业核心课程有十四门,分别是法理学、中国法制史、宪法、行政法与行政诉讼法、刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法、经济法、商法、知识产权法、国际法、国际私法、国际经济法。[50]2007年,新增了环境法与资源保护法、劳动法与社会保障法,法学核心课程由此总结为十六门。自此,法学本科核心课程保持十六门多年未曾改变,[51]此种核心课程设置方式有以下局限:一是“没有回应国家和社会的发展需要”;二是“没有回应学生的发展需求”;三是“没有回应不同类型法学院的特色发展需求”。[52]

   针对旧有法学教育模式的缺点,笔者提出了改进方案获得了广泛肯定。该方案概括如下,即“在‘领域法学’范式指引下,适时调整法学本科核心课程的结构和内容,采取‘形式上做加法、实质上做减法’的方案以实现‘法治发展的乘法’,有助于塑造法律职业共同体,使法科教育更好地回应现代化的现实需求,提升全面依法治国的绩效。”具体而言,即依据课程的重要度与学生的个人兴趣,将其分为‘一类’(‘指令性课程’,所有学生必须修的课程)和‘二类’(‘指导类课程’,国家宏观指导、院校自主发展、学生自主选择的课程),以及各高校通过自设、社会评估等方式设立的若干选修课程。[53]此种观点获得了官方肯定和广泛认可,[54]并已经开始得到落实,[55]并在“10+ X”的法学专业核心课程中加以体现,[56]促进中国法学专业教育模式变革,推动中国法学理论研究发展和人才培养繁荣,为中国法治发展创造源源不断的理论支持和人才支撑。

   

四、前瞻展望:以问题导向作为学科繁荣的基点

   

   随着经济社会的变革、财政税收活动的扩张和法治建设的深化,从1980年至1981年三部税法出台,到财税法学体系初建,再到中国财税法治的现代转型,直到今天财税改革的新局面,这一渐进式发展历程的每个阶段无不彰显财税法学的瞩目成就。从知识谱系的演进与变迁的角度出发,税法的经济研究法学化、“财税法一体化”以及财税法与经济法研究区别化,见证了财税法取得独立于经济法的学科地位,亦表明其宏大的学科理论体系与自身独有的理论特色。“公共财产法”、“理财治国观”等基础理论的突破是“财税法学科大厦建设之根基”,[57]“领域法学”研究范式的提出则为新兴学科提供了开放式的视角与定位,这些发展又将通过教育模式的变革得到巩固与发扬。财税法学发展经历了从以制度为引导到引领制度发展的过程,研究机构的繁荣与学术成果的积累既是财税法学发展的量化体现,更是引领、推动和保障中国财税立法、执法、司法实践的坚实基础。

   要形成脚踏实地而不空洞的财税法学理论,“问题导向”不失为一个优选进路。申言之,要确定财税法学涵盖的内容,不妨先思考建构学科体系所要解决的问题,再针对性地“以问题为线索来确定、串联起各个范畴”。[58]按照这一思路,学科发展与繁荣的基点便转化为财税法学

   需要解决的问题。关乎此,习近平总书记于《在哲学社会科学工作座谈会上的讲话》中提出了四个问题,其中第三个问题是“加快构建中国特色哲学社会科学”,他就此总结了三点:一是体现继承性、民族性;二是体现原创性、时代性;三是体现系统性、专业性。[59]这三个方面恰恰是未来中国财税法学理论构建的根本问题和学科发展的基本思路。具体而言,第一,开放学术研究,不仅实现与国际上财政法、税法研究的对接,同时不忘初心,注重中国历史文化、学术史传统的延续性和本土性;第二,适应我国新时代对财税改革和法治建设的要求,提出具有原创性、真正“接地气”的理论和观点;第三,适用系统研究、领域研究的方法论,通过关联、交叉和综合研究的方法,真正体现财税法学的理论指引功能和问题导向意识。

   正如总书记所说,“理论思维的起点决定着理论创新的结果。理论创新只能从问题开始。从某种意义上说,理论创新的过程就是发现问题、筛选问题、研究问题和解决问题的过程”。[60]有观点认为,我国财税法学研究总是跟着政策走,没有自身独立性,也导致理论性不足。然而,我国财税法理论研究应当根植于这个时代的具体实践,而不应是“空中楼阁”的畅想或“无病呻吟”的空谈。也就是说,完全的“全盘照搬”或纯粹的“技术主义”研究无法满足财税法理论发展的根本需求,只有立足中国改革发展的“问题意识”,将国际上的普适理论、中国学界的理论需求供给与中国财税法治建设需求真正结合,才能真正做到理论上“引领改革”和实践上“解决问题”。

   改革开放40年,既见证了中国财税改革和法治建设的渐进式发展历程,也彰显了中国财税法学理论的形成与发展。这一过程,正是中国财税法学发展与财税法治建设同步性的体现。不过,理论研究当然应适当超前于制度实践,并给出中国语境下的智慧方案。接下来,财税法学研究将聚焦两大主题:一是持续加强基础理论建设;二是围绕“问题意识”推进重大实践。在基础理论建设方面,一是加强学科建设,抓住教育部本科核心课程改革的契机,在全国范围内推进财税法学科布点和指导教材编写,鉴于学科建设是理论建设的支柱和基础,必须放在首要位置;二是深化理论研究,以现有“公共财产法”“理财治国观”“领域法学”所搭建起来的财税法学理论大厦“四梁八柱”为基础,进一步深入研究完善“财税法学核心范畴”基础理论。在围绕问题推进实践方面,关键在于“落实税收法定原则并推进税制改革”“预算法治建设”“政府间财政关系法治化”,同时依托中国法学会财税法治,“研究方阵”、中国财税法学前沿问题高端论坛等研讨平台,为制度实践供给财税改革和法治建设方案。

   四十年来,我国的财税法学研究取得了长足发展,学科重要性和社会影响面不断凸显,财税法学人的社会责任与历史使命亦在此过程中彰显无疑。展望未来,财税体制改革和财税法治建设要向纵深继续发展,需要财税法学提供充分的智识支撑和理论供给,这就离不开财税法学人的扎实耕耘,埋头苦干,必须不断地推进财税法的学术创新、理论创新和制度创新。进一步看,由财税法学发展的经验亦表明:以问题意识主导的学术创新、理论创新和制度创新是新兴学科发展繁荣重要基础和必然选择,另一方面,在国家日益需要智识供给的背景下,促进新兴学科、交叉学科的勃兴是现代法治社会制度优化的有力臂膀。中国财税法学发展的历史经验不仅是某一新兴、交叉学科成功实践的案例展示,更是我国法学学科建设的有益成果和宝贵财富,笔者也期待更多的新兴学科、交叉学科能大放异彩,为实现中华民族伟大复兴的中国梦而共同努力!

   【注释】 *辽宁大学法学院“长江学者”特聘教授,北京大学法学院教授。

   本文是作者作为首席专家的国家社会科学基金重大项目“促进收入公平分配的财税法制创新研究”(项目编号:13&ZD028)的阶段性成果。

   本文在写作过程中,北京大学法学院博士生胡翔做了大量资料的收集和整理工作;上海交通大学财税法研究中心副主任王桦宇博士、中南财经政法大学副教授侯卓博士提出了修改意见,在此一并表示谢意。

   [1]参见教育人文社会科学重点研究基地——法学基地:《中国法学三十年》,中国人民大学出版社2008年版,第195页。

   [2]“第一步利改税”,是指从1983年1月起我国改革国家与国营企业利润分配关系的一项重大措施。核心内容是将所得税引入国营企业利润分配领域,把国营企业向国家上交利润改为缴纳税金,税后利润全部留归企业。

   [3]“第二步利改税”,是指从1984年10月起我国将国营企业原来上交国家的财政收入改为分别按产品税、增值税、营业税、盐税、资源税、城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、车船使用税等11个税种向国家交税的重大改革措施,也就是由税利并存逐步过渡到完全的以税代利。

   [4]参见陈共、袁振宇:《利改税的必然性以及税收的调节作用》,《财政研究》1984年第11期,第17~24页。

   [5]参见刘隆亨:《利改税的意义和法律作用》,《中国法学》1985年第1期,第31~38页。

   [6]参见邬展通:《谈谈财政法制问题》,《财务与会计》1979年第9期,第17~19页;黄永珍:《应当坚持依法征税》,《财务与会计》1979年第3期,第26~27页。

   [7]参见蒋映光:《坚持计划经济制度提高计划管理的科学性——读〈中国财政问题〉》,载《人民日报》1982年1月5日,第5版。

   [8]参见李大庆、王利军:《“财税一体化”的法律逻辑与制度决定——一种公共财产法的视角》,《财税法论丛》(第16卷),法律出版社2016年版,第167页。

   [9]参见何振一:《1994年财税改革举措效果及问题剖析》,《经济研究》1994年第4期,第34~38页。

   [10]参见宁学平:《试论财税改革的完善与配套》,《财政研究》1994年第5期,第2~11页。

   [11]参见郭凯峰:《论我国预算法中的预算制约机制》,《河北财经学院学报》1994年第4期,第13~15页。

   [12]参见刘建军:《宪法上公民私有财产权问题思考——兼论2004年3月14日宪法修正案第二十二条》,《政法论丛》2004年第5期,第7~13页。

   [13]《论语•泰伯篇》。

   [14]参见汤洁茵:《税收之债与法治理念分析》,《税务研究》2005年第4期,第63~66页。

   [15]参见刘剑文、李刚:《税收法律关系新论》,《法学研究》1999年第4期,第92~100页。

   [16]王家林:《也从纳税人的权利和义务谈起——就一些税法新理论求教刘剑文教授》,《法学杂志》2005年第5期,第52~64页。

   [17]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过。

   [18]刘剑文、王桦宇:《公共财产权的概念及其法治逻辑》,《中国社会科学》2014年第8期,第129~146页。

   [19]参见刘剑文:《财税法功能的定位及其当代变迁》,《中国法学》2015年第4期,第162~180页;侯卓:《论税法分配功能的二元结构》,《法学》2018年第1期,第19~30页。

   [20]参见高培勇:《论国家治理现代化框架下的财政基础理论建设》,《中国社会科学》2014年第12期,第102~122页。

   [21]〔古希腊〕亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1965年版,第199页。

   [22]参见陈俊:《〈立法法〉修改后中国立法体制的发展展望》,《中国社会科学院研究生院学报》2015年第6期,第65~69页。

   [23]“从法学角度谈《个税法》修改”,载《金融时报》2005年9月8日。

   [24]参见李大庆:《整体主义观念下的中国财税法学——从概念到体系》,载《财税法论丛》(第13卷),法律出版社2013年版,第154~156页。

   [25]熊伟:《财政法基本问题》,北京大学出版社2012年版,第208页。

   [26]北京大学财经法研究中心:《关于“强化财税法基础理论研究,建设现代财税法学”的倡议》,载《财税法论丛》(第13卷),法律出版社2013年版,第1~3页。

   [27]参见刘剑文:《财税法学研究的大格局与新视野》,载中国法学会财税法学研究会:《中国财税法学研究会2015年年会暨第二十三届海峡两岸财税法学术研讨会论文集》。

   [28]刘剑文、陈立诚:《财税法总论论纲》,《当代法学》2015年第3期,第113~124页。

   [29]参见前注[26],北京大学财经法研究中心文,第1~3页。

   [30]北京大学财经法研究中心:《关于“坚持公共财产法定位,推进财税法基础理论大繁荣”的学科共识》,载《财税法论丛》(第15卷),法律出版社2015年版,第1~5页。

   [31]例如,陈少英:《财税法的法律属性——以财税法调控功能的演进为视角》,《法学》2016年第7期,第71~81页;曹荠、任际:《财税法客观基础与理论边界》,《理论界》2016年第4期,第79~85页;李求轶:《中国财税法的体系与功能转换》,中国法学会财税法学研究会:载《中国财税法学研究会2015年年会暨第二十三届海峡两岸财税法学术研讨会论文集》,中国法学会财税法学研究会2015年10月。

   [32]参见熊伟:《走出宏观调控法误区的财税法学》,载《财税法论丛》(第13卷),法律出版社2013年版,第74~80页。

   [33]前注[28],刘剑文、陈立诚文,第113~124页。

   [34]参见吴凌畅:《从“公共财产”到“公共财产法”——以财税法学科研究定位为视角》,《财经法学》2017年第1期,第122~133页。

   [35]参见胡翔:《财政权结构与价值刍议——基于公共财产法语境的思考》,《行政法论丛》2017年第2期,法律出版社2017年版,第194~203页。

   [36]刘剑文:《论财税体制改革的正当性——公共财产法语境下的治理逻辑》,《清华法学》2014年第5期,第6~21页。

   [37]陈立诚、刘剑文:《财税制度反腐:一种源头治理的新进路》,《政治学研究》2015年第1期,第59~70页。

   [38]刘剑文:《论领域法学:一种立足新兴交叉领域的法学研究范式》,《政法论丛》2016年第5期,第3~16页。

   [39]参见尹亚军:《“问题导向式立法”:一个经济法立法趋势》,《法制与社会发展》2017年第1期,第68~80页。

   [40]王桦宇:《论领域法学作为法学研究的新思维——兼论财税法学研究范式转型》,《政法论丛》2016年第6期,第62~68页。

   [41]熊伟:《问题导向、规范集成与领域法学之精神》,《政法论丛》2016年第6期,第54~61页。

   [42]吴凯:《论领域法学研究的动态演化与功能拓展——以美国“领域法”现象为镜鉴》,《政法论丛》2017年第1期,第77~86页。

   [43]张学博,李玉云:《领域法学:法学研究的第三条道路》,《长春市委党校学报》2017年第2期,第40~43页。

   [44]中共教育部党组:《中共教育部党组关于教育系统深入学习贯彻习近平总书记在北京大学师生座谈会上重要讲话精神的通知》,教党〔2018〕23号,2018年5月3日。

   [45]参见梁文永:《一场静悄悄的革命:从部门法学到领域法学》,《政法论丛》2017年第1期,第64~76页。

   [46]参见吴凯:《论环境法上权利的异质性及其类型化的方法论功能》,《上海大学学报(社会科学版)》2017年第2期,第110~125页。

   [47]参见赵毅:《足球法;一个新兴的领域法学》,《体育成人教育学刊》2018年第1期,第7~14页。

   [48]参见刘剑文:《供给侧改革下法学本科核心课程的结构调整》,《政法论丛》2017年第3期,第32~42页。

   [49]同上注。

   [50]参见中华人民共和国教育部高等教育司:《全国高等学校法学专业核心课程教学基本要求》,高等教育出版社1998年版,第3页。

   [51]参见柴葳:《中国政法大学一年来积极贯彻落实习近平总书记考察学校重要讲话精神——打造法治人才培养体系“升级版”》,载中国教育部网站,http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/zl_2017n/2017_zl71/201805/t20180509_335398.html,最后访问时间:2018年6月20日。

   [52]前注[48],刘剑文文,第32~42页。

   [53]同上注。

   [54]参见中国法学会研究部:《教育部高校法学类专业教学指导委员会、中国法学会法学教育研究会2017年年会暨“中国特色法学学科体系建设”论坛在广州召开》,载中国法学会官方网站,https://www.chinalaw.org.cn/Column/Column_View.aspx? ColumnID =82&InfoID =25982,最后访问时间:2018年6月20日。

   [55]参见柴葳:《中国政法大学一年来积极贯彻落实习近平总书记考察学校重要讲话精神——打造法治人才培养体系“升级版”》,载《中国教育报》2018年5月9日,第1版。

   [56]根据教育部最新发布的《普通高等学校法学类本科专业教学质量国家标准》,法学专业核心课程采取“10+ X”分类设置模式。“10”指法学专业学生必须完成的10门专业必修课,包括:法理学、宪法学、中国法律史、刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政法与行政诉讼法、国际法和法律职业伦理。“X”指各院校根据办学特色开设的其他专业必修课,包括:经济法、知识产权法、商法、国际私法、国际经济法、环境资源法、劳动与社会保障法、证据法和财税法,“X”选择设置门数原则上不低于五门。

   [57]前注[26],北京大学财经法研究中心文,第1~3页。

   [58]刘剑文等:《财税法总论》,北京大学出版社2016年版,第407~430页。

   [59]参见习近平:《在哲学社会科学工作座谈会上的讲话》,载《人民日报》2016年5月19日,第2版。

   [60]同上注。

   【期刊名称】《清华法学》【期刊年份】 2018年 【期号】 4

 

 

本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网

转引日期:2018年9月17日

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