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陈光中 兰哲:监察制度改革的重大成就与完善期待

管理员 发表于: 2018-09-08 09:10  点击:219

   【摘要】 为了将党中央的监察体制改革决定和试点成果通过宪法、法律加以体现和巩固,宪法修正案规定了监察委员会的相关内容。这为制定《监察法》提供了宪法依据,对创建新监察体制、推进反腐败工作具有重大的意义。《监察法》在于宪有据的前提下,明确了监察机关的性质、职责、地位与工作原则等内容,其中规定保障当事人合法权益是重要亮点,并且注意贯彻以审判为中心的精神。但在律师介入、留置后通知亲属等问题上存在不足,有待进一步完善。

   【中文关键词】 宪法修正案;监察法;重大成就;律师介入

   

   2018年3月11日,第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《中华人民共和国宪法修正案》(以下简称“宪法修正案”)并予以公布施行,宪法修正案将监察体制改革作为重要内容加以规定,确立了监察权在国家权力结构与体系中的宪法地位。3月20日全国人大在于宪有据的前提下审议通过了《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》),从而将党的十八届六中全会确定、十九大进一步提出的反腐败体制改革的顶层设计与重大决策通过立法程序予以固定,保障反腐败工作在法治轨道上行稳致远。[1]

   《宪法》的修改以及《监察法》的制定,对于构建集中统一、权威高效的中国特色监察体系,实现改革与立法的衔接,意义重大、影响深远。本文从宪法修正案以及《监察法》的角度,探讨我国监察制度改革取得的重大成就,并提出若干进一步完善的建议,以期对监察制度的改革有所裨益。

   

一、监察法制定的重大成就

   

   此次《监察法》的制定是我国反腐败体制改革的标志性成果,是中国特色社会主义法治建设的一项重大成就。具体而言,《监察法》制定的成就主要有以下几个方面:

   (一)制定《监察法》于宪有据

   《宪法》是国家的根本法,是治国安邦的总章程,是党和人民意志的集中体现。坚持依法治国首先要坚持依宪治国,依宪治国首先就要求任何有关设置国家机构的基本法律的制定或者修改都不得与《宪法》相抵触。监察体制改革是涉及国家权力体系的重大变革,将使我国形成人大统摄下的“一府一委两院”的创新国家机构体系,这与原《宪法》所规定的全国人大下的“一府两院”的国家机构体系有重大的区别。因此,制定《监察法》必须要先修改《宪法》。但是,2017年11月7日公布的《中华人民共和国监察法(草案)》(以下简称“草案”)的框架突破了原《宪法》的规定,同时草案第1条规定还根本未提“根据宪法,制定本法”。[2]这直接导致《监察法》草案与原《宪法》存在重大矛盾,学界对此有强烈反响。笔者就曾呼吁:“国家监察立法要于宪法有据,根据宪法制定。并且在立法程序上宪法修改的通过要先于监察法的通过。”[3]“国家监察立法都要于宪法有据,须先行修改宪法,待相关宪法修正案生效,再着手进行国家监察立法。”[4]

   在宪法与监察法的关系上,党中央根据立法合宪的根本原则作出重大决策,先修改《宪法》再制定《监察法》。经过一系列法定程序通过的宪法修正案对我国原《宪法》作出21处修改,其中11条同设立监察委员会有关。宪法修正案第37条规定:“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”这确立了监察机关作为国家权力体系的一个独立分支。宪法修正案在第三章“国家机构”设专节用5个条文就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作原则等作出明确规定。宪法修正案通过并生效后,《监察法》草案即提交人大审议并通过,《监察法》自此于宪有据,并且《监察法》第1条明确规定了“根据宪法,制定本法”。国家监察体制在《宪法》层面的确立,是监察制度有序建构与合法运行最为重要的基础,并且《监察法》在《宪法》的基础上作了更为具体、细致的规定,这对监察体制的成功改革具有重大且深远的意义。

   (二)监察机关的性质与职责

   关于监察机关的性质,学界原存在争议。有学者将其性质表述为“集党纪监督、行政监督与法律监督于一体的综合性、混合性与独立性的机关。”[5]也有人认为,检察机关的性质应当归属于政治机关。我国宪法修正案第52条规定,中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关;《监察法》第3条规定,各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。对此,我们完全赞同我国宪法修正案以及《监察法》对监察机关性质的准确规定。监察权的性质应当区别于行政权与司法权,是一项独立的监察权力。“政治机关”的提法并没有错,但由于属于政治机关的国家机构并非独此一家,中国语境下,我国的政法机关例如公安机关、国家安全机关乃至于法院、检察院都不能说是非政治机关。因此,“政治机关”不能体现出监察机关的质的特点。

   需要指出的是,我国监察机关的设立虽然参考了域外国家治理的经验,但并非简单套用三权分立的模式。西方现代法治国家普遍运用三权分立理论阐释国家的权力分配与机构设置的合法性与正当性,但中国在政治体制、法律文化等方面与西方国家存在着重大的差异。我们应当坚持走中国特色监察道路的创制之举,探索新的权力制约形式。[6]我国自古以来即有相当发达且独具特色的监察制度,当下的监察制度建设相当程度上汲取了古代政治体制的智慧,是现代化条件下国家治理文化的传承。[7]因此监察权作为一项国家权力,其特殊性、独立性植根于中华民族传统文化源流,这是新监察体制的重要特色。[8]

   作为行使国家监察职能的专责机关,监察委员会对所有行使公权力的公职人员(以下简称“公职人员”)进行全覆盖的监察。中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》中强调,监察体制改革要扩大监察范围,丰富监察手段,实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖。[9]《监察法》第1条关于立法目的的规定也明确:“为深化国家监察体制改革,加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖……。”对于“全覆盖”的范围,根据《监察法》第15条规定,监察机关对六大类行使公权力的公务人员与有关人员进行监察。[10]在国家监察体制改革前,实行的是党内监督;同时,按照《行政监察法》规定,行政监察对象限于行政机关及其工作人员。因此,监察法规定的监察对象的范围是相当广泛的,监察对象的人数也较此前大幅增加。[11]

   根据宪法修正案与《监察法》的规定,监察调查的范围分为两类:职务违法与职务犯罪。[12]职务违法包括违反党纪和行政法规的违法行为,职务犯罪则是需要承担刑事责任的职务违法行为。其中对前者,监察机关可以采取谈话提醒、批评教育、责令检查、记过、开除等政务处分措施;后者则是由监察机关将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉。

   为保证监察全覆盖工作的顺利开展,《监察法》第11条规定,监察委员会有监督、调查与处置3项基本职责,并且赋予监察机关14项具体的调查职权,即谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置、技术调查与通缉等,此外还包括限制出境等措施。通过法律的明文规定,监察委员会的权力运行范围得以明确下来,以此保证实现监察的全面覆盖,实现打击腐败违法犯罪的目的。

   (三)明确监察机关的地位

   宪法修正案与《监察法》均明确了监察机关的地位,首先厘定了其与人大的关系。人民代表大会制度是我国的政权组织形式。我国是社会主义国家,国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。其他国家机关都由人民代表大会产生、对它负责、受它监督。对于监察机关与人大关系的问题,宪法修正案第52条规定:国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常委委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。《监察法》第8条、第9条也有相应的规定。[13]因此,关于监察机关同人大的关系即是“由它产生、对它负责、受它监督”的关系。至于人大如何监督监察委员会,《监察法》有具体的规定。[14]

   其次,厘清了监察机关同行政机关、审判机关与检察机关的关系。在《宪法》的体例编排上来看,宪法修正案将国家监察委员会列入第三章国家机构中作为独立一节即表明,在国家机构的地位中,监察机关是与行政机关、审判机关以及检察机关并立的地位。同时,宪法修正案第52条与《监察法》第4条明确规定了“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约。”由此可见,监察机关应当是与政府、人民法院、人民检察院并列的国家机构,同时都必须接受人大的监督,对人大负责。而监察机关在办理案件的过程中,同相关国家机关则是“互相配合、互相制约”的关系。

   (四)确立监察机关独立行使职权的原则

   根据宪法修正案第52条与《监察法》第4条的规定,监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这同宪法中关于审判机关独立行使审判权以及检察机关独立行使检察权的表述相一致。

   为什么监察机关必须独立行使职权?这是由监察机关的性质、地位、任务与职能决定的。监察机关对所有公职人员实行监督,具体办理职务违法和职务犯罪两类案件。而在具体办案过程中,由于监察对象的特殊性,其往往是掌握一定权力的官员,可能拥有复杂的人际关系,对其实现监察监督难度较大。这就要求监察机关拥有足够的能力最大限度地排除外力的干预、秉公执法,要求监察权具有独立性,以保障权力权威、公正、有效地行使。因此,无论基于立法规定抑或执法公正的要求,监察机关都应当具有办案的独立性。

   当然,监察机关的独立并非不受任何约束,它必须接受党的领导,要处理好依法独立监察与党的领导的关系。监察机关还必须接受人大的监督以及社会舆论的监督,虚心听取各方的批评与建议,这样才有利于改进工作,更好地履行职责。

   (五)保障人权有所进步

   我国《宪法》第33条规定:“国家尊重和保障人权。”这是一项非常重要的宪法原则。我国任何国家机关行使职权都应当遵循《宪法》所规定的尊重和保障人权原则,监察委员会也不例外。

   《监察法》第5条规定了一系列指导监察工作的原则,其中“保障当事人的合法权益”是《监察法》重要的工作原则之一,也是《监察法》的一个重要亮点。结合《监察法》的内容来看,监察机关中的大部分调查措施可能对公民的人身、财产等宪法权利进行限制甚至剥夺,这就必须对当事人的权利予以保障,实现惩罚腐败与保障人权相结合。只有以此作为原则指导办案工作,才能保证反腐败的办案质量,最大限度地防范冤错案件的发生。

   需要指出的是,作为唯一一次出现的“当事人”的表述,《监察法》对于其含义并未明确解释。按照《刑事诉讼法》第106条规定,“当事人”是指被害人、自诉人、犯罪嫌疑人、被告人、附带民事诉讼的原告人和被告人。但《监察法》不能套用《刑事诉讼法》的规定。应当对《监察法》中“当事人”的范围作出新的界定,这不仅关系到公民的人权保障,也关系到监察权力的规范运行。我们认为,《监察法》中的“当事人”首先是指职务违法与职务犯罪案件中的被调查人,其次是指渎职、侵权等职务违法或犯罪中的被害人(贪污、受贿案件中一般没有被害人)。在此需要明确的是,上述“被害人”仅指在监察委员会调查处置阶段的当事人而言,如果案件移送到检察院审查起诉与进入法院审判阶段,监察调查中的被害人有可能按《刑事诉讼法》的规定提出附带民事诉讼的要求,此时当事人就会增加有附带民事诉讼的原告人、被告人。

   从监察程序来看,《监察法》也体现了人权保障的精神。具体来说:一是关于录音录像的规定。《监察法》第41条第2款规定:“调查人员进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作,应当对全过程进行录音录像,留存备查。”相较于《刑事诉讼法》的规定,录音录像的覆盖范围更加广泛。二是关于被留置人员的权利保障。《监察法》明确规定“保障被调查人的饮食、休息和安全,提供医疗服务,讯问被调查人应当合理安排讯问时间和时长”。三是刑期折抵符合法治要求。第44条第3款规定:“被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后,被依法判处管制、拘役和有期徒刑的,留置期限应当折抵刑期。留置一日折抵管制二日,折抵拘役、有期徒刑一日。”四是关于财产权的保障。根据《监察法》第23条第1款规定,监察机关对涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪的,根据工作的需要,依法享有对涉案单位和个人的财产进行查询、冻结的权力。第2款规定:“冻结的财产经查明与案件无关的,应当在查明后三日内解除冻结,予以退还。”且第60条赋予了被调查人及近亲属对违法查封、扣押、冻结财物的申诉权。如此一来,从财产权限制至司法救济已经形成了初步的程序架构,有助于保障被调查人的财产安全。五是《监察法》第67条规定:“监察机关及其工作人员行使职权,侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,依法给予国家赔偿。”国家赔偿是由国家承担对国家机关及其工作人员行使职权的行为的赔偿责任,[15]将监察机关纳入国家赔偿的义务机关,承担对监察对象的赔偿责任,符合权力规范的要求,同时也是人权保障的应有之义。

   (六)体现以审判为中心的精神

   党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“四中全会决定”)提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”。这体现了刑事司法规律,是公正司法的必然要求,是严格司法的题中之义。[16]此次《监察法》的制定也体现了以审判为中心的诉讼制度改革的精神,进行了相应的制度设计,对防范冤错案件、推进司法公正起到保障作用。

   首先,法院享有对职务犯罪案件的定罪量刑权。就监察机关办理职务犯罪案件的流程而言,通常分为互相联系、先后衔接的调查、起诉、审判与执行四个阶段。其中审判是中心,调查、起诉实际上都是审判的准备活动。根据《监察法》的规定,监察机关对涉嫌职务犯罪的,移送至人民检察院依法审查、提起公诉。我国《刑事诉讼法》第12条规定:“未经人民法院依法判决,对任何人都不得确定有罪。”因此,即使在职务犯罪案件中,定罪量刑也应当由审判机关作出。

   其次,证据要求向审判看齐。《监察法》第33条第2款规定:“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。”这就意味着监察委员会移送的证据必须经得起刑事审判关于证据要求与标准的检验,也对在调查程序中证据的收集与运用形成了反向的权力制衡。与此相联系,按照《监察法》的规定,在办案过程中监察委员会不能“以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据,”或者“侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人。”并且“以非法方法收集的证据应当依法予以排除,不得作为案件处置的依据”。这就从源头上确保了证据的合法性。在审判阶段,如果根据辩方申请启动非法证据排除程序,则检察机关的公诉人对职务犯罪调查证据收集的合法性负有举证责任,证明的方法包括出示监察委员会的讯问笔录、播放留置期间的录音录像,还可以提请法院通知监察委员会的调查人员出庭说明情况。

   最后,保障庭审实质化,落实证人出庭。职务犯罪较其他犯罪类型而言,往往涉及的物证少,对言辞证据的依赖性较为明显。因此,证人出庭作证是对职务犯罪案件公正审理的关键一环。如果不保障重要证人出庭,庭审就可能虚化。结合职务犯罪案件的特殊性与庭审实质化的改革要求,监察体制改革以后,法院和检察院要转变观念,排除阻碍,提升贪污贿赂类案件证人出庭率。同时,监察委员会对证人出庭也应尽一份职责,毕竟这类案件的证人证言一般是由监察委员会最早调查取得。如果监察委员会积极配合,相信这个问题能够得到较好的解决。[17]

   

二、《监察法》的问题与完善

 

   《监察法》的制定在取得了重大成就的同时,仍存在着一定的缺陷,有待进一步完善。现在,我们仅就与《刑事诉讼法》关系比较密切的几个重要问题进行探讨。

   (一)关于贯彻疑罪从无的问题

   古罗马法谚云:“有疑,为被告人之利益”。所谓疑罪从无,是指在刑事诉讼中,对于最后没有达到事实清楚、证据确实充分标准的案件,按照无罪加以处理。疑罪从无是刑事司法领域最为重要的原则之一,是司法文明与社会法治的突出体现,对防范冤案错案的发生、维护司法公正起着重要作用。疑罪从无已成为现代法治国家宪法与刑事立法必不可少的内容,为我国《刑事诉讼法》明文确认,[18]亦为“四中全会决定”所强调。[19]

   对于监察工作是否需要贯彻疑罪从无的问题,我们的回答是肯定的,而《监察法》中的规定是不明确的。例如《监察法》第45条规定:“监察机关根据监督、调查结果,依法作出如下处置……(四)对涉嫌职务犯罪的,监察机关经调查认为犯罪事实清楚,证据确实、充分的,制作起诉意见书,连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查,提起公诉;……监察机关经过调查,对没有证据证明存在违法犯罪行为的,应当撤销案件。”从法条的规定来看,对涉嫌职务犯罪的,《监察法》仅提出“犯罪事实清楚,证据确实、充分”与“没有证据证明存在违法犯罪”两种情况的办理方式,而对于出现“证据不足、无法形成完整证据链”的情况却属于《监察法》的立法空白,这正反映出“疑罪从无”原则在《监察法》中的缺位。在实际工作中,职务犯罪案件调查终结时“证据不足、无法形成完整证据链”的情况并不少见。这种情况下,《监察法》应当明确规定按照疑罪从无原则处理,即对证据不足的案件,监察机关应当自行撤销案件,从而消除这方面法律规定缺失的灰色地带。对于监察案件而言,坚持疑罪从无需要决心与勇气,这也契合民主法治与人权保障的刑事司法理念。

   (二)关于同公安机关、检察机关的关系问题

   监察体制改革整合了反腐败力量,使对职务违法犯罪的调查更为有效地进行,这在一定程度上压缩了公安机关、检察机关的职权。因此,无论是从制约权力、保障人权出发,还是从诉讼规律的角度考量,监察委员会不仅要与公安机关、检察机关顺畅衔接,还应形成相互制衡的格局。这里仅谈以下两个问题:

   第一,完善公安机关与监察机关管辖权机制。《监察法》第34条规定:“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪,又涉嫌其他违法犯罪的,一般应当由监察机关为主调查,其他机关予以协助。”在改革以前,检察机关侦查贪污贿赂案件涉及公安机关管辖的刑事案件,根据全国人大常委会法工委等机关的规定,是根据主罪来确定管辖,即“如果涉嫌主罪属于公安机关管辖,由公安机关为主侦查,人民检察院予以配合;如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖,由人民检察院为主侦查,公安机关予以配合。”主罪和次罪的区分标准包括罪名、法定刑、犯罪情节等,以主罪来确定管辖有利于案件的高效办理,是比较科学合理的。《监察法》第34条规定的管辖不分主次,以“监察机关优先管辖”为原则,并不妥当,因为公安侦查的刑事案件,如故意伤害、故意杀人、强奸、抢劫、金融诈骗等,监察机关对于这些案件可能缺乏必要的人员和技术。因此,我们认为应当维持主罪管辖原则,或者主罪由公安机关管辖时主罪部分仍由公安机关负责侦查。

   第二,加强检察机关公诉职能的独立行使。按照目前《监察法》的规定,检察院对于监察委员会移送审查起诉的案件,如果发现符合《刑事诉讼法》规定的不起诉的情形,需经上一级人民检察院批准才能作出不起诉决定。并且,监察委员会不同意起诉决定的,可直接向上一级检察院提请复议。[20]而根据《刑事诉讼法》第175条的规定:“公安机关认为不起诉的决定有错误的时候,可以要求复议,如果意见不被接受,可以向上一级人民检察院提请复核。”对于公安机关移送的案件,检察机关可以直接作出不起诉决定,不需要经上一级检察机关批准。

   我们认为,《监察法》第47条在不起诉问题上过于强调职务犯罪案件的特殊性。相比其他的案件类型,即使是非常严重的犯罪,也并未有特殊规定,《监察法》和《刑事诉讼法》在不起诉问题上应当保持一致。

   (三)关于律师介入的问题

   关于监察机关在办理职务犯罪案件过程中律师是否可以介入的问题,目前,《监察法》虽然没有明确规定,但也没有明确禁止。我们认为监察调查期间,建议允许律师在被调查人第一次被讯问或者至迟在留置之后介入。关于律师介入的问题,笔者在文章与发言中曾多次呼吁过,但鉴于此问题至关重要,因此本文不惜笔墨再次重申。

   首先,从权力配置上来说,《监察法》中对职务犯罪可以对被调查人采取一系列的调查措施,有些措施是相当严厉的,如搜查、扣押、留置、技术调查等措施。这些措施的强制性、严厉性甚至不亚于刑事侦查措施,严重影响多项重大的公民权利。我国《刑事诉讼法》第33条第1款规定,犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起,有权委托辩护人;在侦查期间,只能委托律师作为辩护人。有论者认为,调查不同于刑事侦查,不能适用《刑事诉讼法》的规定。但无论调查与侦查是否具有同质性,关键在于采取的措施是否已经达到严重影响公民权利的程度。如是,则应当启动相应的人权保护措施,允许律师介入。其次,从防范冤案错案的角度来说,尽管《监察法》中对调查措施有严格的程序规范,且明确禁止以一切非法方法收集证据,但在单方办案过程中缺少直接的制约力量,存在着发生冤案错案的风险,必须从监察调查阶段就加以防止。诚然,允许律师介入可能对调查造成一定程度的干扰,但是可以切实保障被调查人的合法权利,有效提升办案质量,尤其是使得调查结果更为准确,防止出现事实认定错误,影响后来的审判公正。这是极为重要的事,正如英国哲学家培根曾经指出的:“一次不公正的审判,其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流,而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”[21]最后,从国际视野和域外经验看,凡是被剥夺人身自由或者是财产上被搜查,一般都允许律师介入。联合国《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》第11项原则规定:“被拘留人应有权为自己辩护或依法由律师协助辩护。”我国香港《廉政公署(被扣留者的处理)令》第4条规定:“被扣留者须获给予合理机会,以便与法律顾问通讯,并在一名廉署人员在场但听不见的情况下与其法律顾问商议,除非此项通讯或商议对有关的涉嫌罪行的调查或执法会构成不合理的阻碍或延迟。”同时,第17条规定廉政公署在办案场所须张贴中文及英文告示告知被调查人前述权利。

   另外,按照目前《监察法》的规定,留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行。从试点情况看,这个特定场所既有公安机关管理的看守所专门设置的场所,也有纪检监察机关原有办案场所。从权利保障的角度来说,我们认为应当明确规定看守所是留置的统一场所。因为,一是,看守所具有中立性,且管理比较规范,更有利于保障被关押人员的权利。二是,被调查人在看守所内被留置有利于获得值班律师的帮助。2017年8月28日两高三部联合发布的《关于开展法律援助值班律师工作的意见》第1条规定:“法律援助机构在人民法院、看守所派驻值班律师,为没有辩护人的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律帮助”,在看守所派驻值班律师,为犯罪嫌疑人提供临时的法律咨询,被留置人也应当享有获得值班律师帮助的权利。

   总而言之,不能片面强调腐败案件的特殊性而忽略程序法治,查处反腐案件也要遵循程序法治的要求,进入职务犯罪调查后应当允许律师介入,以保障被调查人的基本防御能力,这是程序公正和人权保障的基本要求。

   (四)关于留置后通知亲属问题

   从权利的角度而言,被留置人家属的知情权的保障涉及基本人权的保障。对此,我国《刑事诉讼法》对被逮捕后的通知做了较为妥善的安排,涉及通知被逮捕人家属的内容、时间、对象以及对犯罪嫌疑人采取逮捕措施后应当在24小时内通知家属且无“有碍调查”之例外。[22]可以说,这对权利保障有重要意义,同时契合国际通例与法治文明发展方向。此次《监察法》的制定,对被留置人家属的通知问题,虽然已经有了一定的程序安排,但仍有进步的空间。

   《监察法》第44条规定:“对被调查人采取留置措施后,应当在二十四小时以内,通知被留置人员所在单位和家属,但有可能毁灭、伪造证据,干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。有碍调查的情形消失后,应当立即通知被留置人员所在单位和家属。”实践中,由于该规定过于弹性,且关于“有碍调查”以及“有碍调查的情形消失”均难以准确界定与把握,很可能使得“不通知”成为办案常态。

   值得注意的是,《监察法》第39条规定了立案程序中的通知家属问题。“立案调查决定应当向被调查人宣布,并通报相关组织。涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的,应当通知被调查人家属,并向社会公开发布。”这意味着在立案程序中毫无例外都要通知家属。此时就有可能发生毁灭、伪造证据、干扰证人作证或者串供等有碍调查的情况,既然如此,《监察法》第44条规定的“留置可以不通知家属”的特殊规定的必要性就大大减少。就立法技术上而言,留置通知家属所规定的例外情形未必是最佳的选择。虽然立案必须通知家属一定程度上解决了“人头失踪”现象,缓解了《监察法》第44条规定留置不通知家属的例外情况带来的问题,但是相较于《刑事诉讼法》规定采取强制措施时毫无例外都要通知家属,该条在权利保障上有所倒退。因此,我们建议留置后也应当毫无例外通知家属。

   我们之所以提出以上四点完善建议,原因在于,尽管我国的反腐败体制改革与《监察法》的制定以建设统一集中、权威高效的国家监察体制为宗旨,但在全面推进依法治国、推进国家治理现代化的新时代背景下,我们绝不能忘记公正是法治的生命线。[23]我们必须要贯彻实体公正与程序公正并重,惩治腐败与保障人权相结合,同时要贯彻追求效率、不忘公正的理念,只有这样,才能保证反腐败斗争有力有序、持续深入地常态发展。

   

   【注释】 [1]参见《关于<中华人民共和国监察法(草案)>的说明》,中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-03/14/content_2048551.htm.(最后访问时间:2018年3月27日)。

   [2]草案第1条规定:“为了推进全面依法治国,实现国家监察全面覆盖,深入开展反腐败工作,制定本法。”

   [3]王丽娜:《陈光中:监察法草案应“尊重保障人权”,并增设律师介入制度》,财经网,http://yuanchuang.caijing.com.cn/2017/1108/4356849.shtml.(最后访问时间:2018年3月27日)。

   [4]童之伟:《国家监察立法预案仍须着力完善》,载《政治与法律》2017年第10期。

   [5]韩大元:《论国家监察体制改革中若干宪法问题》,载《法学评论》2017年第3期。

   [6]参见《关于<中华人民共和国监察法(草案)>的说明》,中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-03/14/content_2048551.htm.(最后访问时间:2018年3月27日)。

   [7]从夏商周时期,我国即有监察制度的萌芽,并在长期发展过程中逐步形成了较为完备的监察体系。具体可参见陈光中:《中国古代司法制度》,北京大学出版社2017年版,第102-161页。

   [8]参见陈光中、邵俊:《我国监察体制改革若干问题思考》,载《中国法学》2017年第4期。

   [9]《中共中央办公厅印发的<关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案>》,中国政府网,http://www.gov.cn/xinwen/2016-11/07/content_5129781.htm.(最后访问时间:2018年3月27日)。

   [10]《监察法》第15条规定:“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察:(一)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员,以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;(二)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;(三)国有企业管理人员;(四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;(五)基层群众性自治组织中从事管理的人员;(六)其他依法履行公职的人员。”

   [11]据统计,北京、山西、浙江试点改革后,北京市监察对象达到99.7万人,较改革前增加78.7万人;山西省监察对象达到131.5万人,较改革前增加53万人;浙江省监察对象达到70.1万人,较改革前增加31.8万人。参见陈光中、姜丹:《关于<监察法(草案)>的八点修改意见》,载《比较法研究》2017年第6期。

   [12]宪法修正案第52条规定:“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约。”《监察法》第3条规定:“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有行使公权力的公职人员(以下称公职人员)进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。”

   [13]《监察法》第8条规定:“国家监察委员会由全国人民代表大会产生,负责全国监察工作。……国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责,并接受其监督。”第9条规定:“地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生,负责本行政区域内的监察工作……地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受其监督。”

   [14]《监察法》第53条规定:“各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序,就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。”

   [15]陈光中主编:《刑事诉讼法学》,北京大学出版社、高等教育出版社2012年版,第500页。

   [16]陈光中:《推进“以审判为中心”改革的几个问题》,载2015年1月21日《人民法院报》第5版。

   [17]陈光中、邵俊:《我国监察体制改革若干问题思考》,载《中国法学》2017年第4期。

   [18]《刑事诉讼法》第171条规定:“对于二次补充侦查的案件,人民检察院仍然认为证据不足,不符合起诉条件的,应当作出不起诉的决定。”;第195条规定:“在被告人最后陈述后,审判长宣布休庭,合议庭进行评议,根据已经查明的事实、证据和有关的法律规定,分别作出以下判决:……(三)证据不足,不能认定被告人有罪的,应当作出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决。”

   [19]“四中全会决定”中强调:“要健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度。”

   [20]《监察法》第47条规定:“人民检察院对于有《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的不起诉的情形的,经上一级人民检察院批准,依法作出不起诉的决定。监察机关认为不起诉的决定有错误的,可以向上一级人民检察院提请复议。”

   [21]习近平:《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》,新华网,http://www.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015372.htm.(最后访问时间:2018年4月4日)。

   [22]《刑事诉讼法》第91条规定:“公安机关逮捕人的时候,必须出示逮捕证。逮捕后,应当立即将被逮捕人送看守所羁押。除无法通知的以外,应当在逮捕后二十四小时以内,通知被逮捕人的家属。”

   [23]党的十八届四中全会提出了实现公正司法的目标,强调了“公正是法治的生命线”,明确了“保证公正司法,提高司法公信力”等全面推进依法治国的重大任务,对以法治促进社会公平正义作出了全面部署。

   【期刊名称】《比较法研究》【期刊年份】 2018年 【期号】 4

 

 

本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网

转引日期:2018年9月8日