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秦前红 陶军:学术视域中的国家科研资助 ——以人文社会科学资助为主的考察

管理员 发表于: 2017-12-15 09:49  点击:323

 摘要:  国家科研资助是授益性的行政行为,与一般的行政资助相比,它具有更加鲜明的竞争性、专业性、引导性、责任性等诸多特点。国家实施科研资助具有实现公共利益和保障公民学术活动利益的双重目标,在繁荣哲学社会科学的语境下,积极保障公民学术活动利益有利于学术繁荣。我国现行科研资助体系在形式和内容上正日益完备,但从激励学术创新创造活力、调动学术研究积极性及实现学术受益权能上分析,现行国家科研资助体系资助管理在法定性、平等性、专业性、公正性、自主性等方面仍存在亟需进一步改进和完善之处。

   关键词:  学术活动;国家科研资助;人文社会科学

   

   2016年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》,制定了简化预算编制、加大绩效激励力度、不设劳务费比例限制、允许结转结余资金留用等重大利好政策。至此,学界对进一步放宽科研经费管理的期盼得以实现。国家科研资金管理从严格限制于科研条件支出,到允许一定比例的劳务补偿,再到准许开支绩效奖励,通过对经费管理政策的具体调整,体现出国家对科研资助管理方式的转变。

   国家科研资助计划是财政支出的重要项目,同时也对应各类学术评价的重要指标,其重要性不言而喻。然而,学界对这一现象的研究却并不充分,现有理论研究成果多为基于政策梳理、立项情况统计、国外情况介绍、程序制度分析以及经费和成果管理方面具体问题的研究分析,其中一些研究成果对我国科研资助现实状况缺乏深入调查,特别是对我国人文社会科学资助状态的相关研究在系统性、全面性和深入性方面均亟待加强[1]。

   本文拟对国家科研资助行为的性质和特点进行探讨,并结合我国人文社会科学领域国家科研资助的实际状况,对保障和实现公民学术活动利益进行评析,并得出相应结论。

   

一、对域外“学术自由权利”的考察

   

   (一)国外的“学术自由权利”的定义

   考察外国宪法文本和历史变迁可以发现,西方的学术自由权利有其明确宪法法律依据和完整权利结构,并被大量宪法和法律判例所确认,其内涵和特征有别于“文化权利”,也不能等同于思想或精神自由,而是宪法规定的一项独立的权利或自由。不少国家宪法规定学术自由权的享有主体为全体公民,其中大学及其教师为其事实上的主要享有者。学术自由权利的内容一般包括研究自由、讲学自由和学习自由。从更宽泛的层面,学术自由权的主要内容包括:(1)学术活动自由,包括研究、发表、交流、教学、学习,及其日常学术管理等辅助或派生活动;(2)学术观点、思想的形成和表述自由;(3)获取必要学术活动资源的自由,如学术职业安全、学术场所和条件保障等[2]。

   (二)国外“学术自由权”的属性

   国外的学术自由权利要求国家履行积极义务,为学术研究提供相应的物质和制度保障,使学术自由权利能够真正得以实现。“在学术自由权具有客观价值秩序作用下,国家负有两个义务,一为国家提供人力、财力……以实现或促进学术及其研究,亦即应提供一个能够发挥学术功能的机构;二为应提供适当组织性措施,使学术活动自由不受侵犯”[3]。从历史渊源来看,最早作为习俗权利的学术自由是纯粹的消极自由;从概念形成来看,学术自由最初指教师的研究自由与教学自由、大学生的学习自由和大学自身的自由。19世纪现代大学制度建立之后,大学和科学研究开始进入社会中心,只有在国家积极促进和保障的基础上,学术自由才能得以立足,这赋予了学术自由积极权利的属性。从学术自由的发展现实来看,随着科学技术的迅猛发展,现代学术研究越来越离不开国家的积极保障[4]。

   (三)西方“学术自由权”的实现

   学术自由权利的积极权利或受益权,是指在学术研究活动中经由国家之给付义务而获得利益的资格。受益权能直接对应国家在公民实现自身权利中应予履行的给付义务,是一项请求权性质的权能。“积极权利的性质,为科学研究者获得国家物质和制度保障提供了请求的基础。”[5]从防御权能扩展到受益权能的过程,反映了近代以来国家在科学研究事业中所扮演角色的逐渐转变。

   现代社会中的科学研究,特别是基础科学研究的领域,必须仰赖于高额的经费支持,如果得不到财政上的补助,就不可能取得成功。“研究自由也具有‘社会权’的性质,须依赖‘国家’给予的给付。因而,‘国家’也负有积极奖励和补助学术研究(科学技术之发明)的义务,即‘科技促进义务’。”[6]

 

二、国家鼓励和帮助公民从事有益于人民的创造性文化活动

   

   我国《宪法》第47条规定:“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作,给以鼓励和帮助。”传统上,这一规定被认为是“文化权利”条款,“科学研究”只是其下位范畴和组成部分。该条规定的“科学研究自由”及“其他文化活动自由”,与外国宪法文本中独立规定的“学术自由”在某种意义有接近之处,但却又有不同。在我国国家科研资助中,可以自由选择研究方向或研究课题,因此,在中国语境下,公民拥有充分的学术自由权,但这种权利与西方语境下的学术自由权不能混为一谈,尤其要有选择地借鉴,切记不要囫囵吞枣,要取其精华,去其糟粕,注重袪除其中的不合理甚至与我国当代主流意识形态和社会主义核心价值观相抵牾的成分。

   国家对学术自由权利履行的给付义务的核心内容包括两方面:“一是提供公共设施或组织机构,包括大学、研究机构、图书馆等,为学术研究人员提供安身之所、职业保障和开展学术研究的基础性条件等;二是为学术研究活动提供资金资助和物质帮助及其他服务,使学术研究工作能够顺利进行。”[7]

   获得国家积极帮助的学术权利,在我国有明确的宪法和法律依据。《宪法》第20条规定:“国家发展自然科学和社会科学事业,普及科学和技术知识,奖励科学研究成果和技术发明创造。”《国家科学技术进步法》第9条:“国家加大财政性资金投入,并制定产业、税收、金融、政府采购等政策,鼓励、引导社会资金投入,推动全社会科学技术研究开发经费持续稳定增长。”该法第59条规定:“国家逐步提高科学技术经费投入的总体水平;国家财政用于科学技术经费的增长幅度,应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。全社会科学技术研究开发经费应当占国内生产总值适当的比例,并逐步提高。”

   国家运用行政权力通过公共财政资金的分配,为科学研究和技术开发活动提供物质帮助,即资助科学研究,是对学术自由权利的积极促进义务。

 

三、我国科研资助的价值及学术权利保障权能

   

   (一)国家科研资助的基本含义

   通过物质帮助的方式鼓励学术研究和科技创新活动,是我国科研管理部门的任务。作为一种行政资助行为,国家科研资助是为了实现特定的公共利益,而由国家行政机关等主体,运用公共财政经费,对公民或组织等主体提供资金或其他财产方面利益的行为。

   通常意义上的国家科研资助,有狭义和广义之分。狭义上,一般指国家通过政府机关或专门机构,以科研项目或计划形式下达的专门面向科学研究的政府资助,它经常以专门基金形式设立,例如国家自然科学基金和国家社会科学基金等,同时也包括国家部门、地方政府常态化设立的各种科研项目资助体系。广义上,可不单指专门针对科研项目或科研计划的资助体系,也包括国家对科研平台、人才队伍、学科建设、成果出版等科研相关方面的资助,例如,长江学者奖励计划、国家实验室、教育部重点研究基地、国家重点学科、国家出版基金等。当然,在更广泛的意义上,国家科研资助还包括国家向高校一揽子拨款中的科研资助部分,如国家“985工程”“211工程”“双一流”建设经费等;甚至还可包括国家对高校的教师工资、设施设备等常规教育事业拨款,以及时下兴起的国家部门、地方政府与对大学共建或合作中投入的科研支撑经费。本文对国家科研资助性质和特点作一般性讨论时,主要取其广义,包括各类资助形式;对现有科研资助体系作深入探讨时,主要取其狭义,以较具典型意义的项目资助体系来作例证。

   (二)国家科研资助的价值

   国家科研资助的价值可以回到其历史背景和功能基础来考察。亦即,弄清国家科研资助何以产生、为何产生,其价值功能就容易不辩自明。

   1.国家职能扩展——公共利益考量

   近代以来,随着经济与社会发展,西方国家职能不断扩张,“社会国家”“行政国家”“福利国家”理念兴起,国家职能扩展到经济社会文化生活各方面。在我国,传统的“全能政府”“计划经济”观念影响较为深刻,在国家治理体系和治理能力现代化建设进程中,传统观念正在被更新,“市场化”“社会化”在一些公共行政领域受到重视,但关系国计民生的重要公共领域仍确定由国家主导。科学研究具有重大的经济、社会和政治价值,更对人类自身进行知识教育和文化塑造。在知识经济时代,科学研究及其带来的知识更新,一方面培育着高水平的人力资源,一方面带来影响深远的技术创新,无疑是关系国家兴衰成败的重大公共利益。科研创新能力是国家综合国力和文化软实力的重要组成部分,也支撑和引领着国家富强和民族复兴大业。国家必然要通过采取积极有效的措施和步骤,将科学研究纳入管理范畴,通过科研资源配置和相关政策指导,引导和调整科学研究活动。国家权力对公共资源进行合理分配,必然要以公益性目的为其行为正当性的价值基础。

   2.科研需求发展——公民权利彰显

   学术研究一般不进行生活产品的直接生产,依赖于外在的其他系统的相应资源供给,具有天然的资源依附性。在前近代社会,学术活动个体化、零散化,甚至只是闲情逸致和文人自娱,自然也不存在对学术活动的专门资助制度。我国古代讲求“学而优则仕”,重仕途而轻学术,学术研究本身难以获得独立地位。随着西学东渐和现代学科体系的构建,专业化、组织化的科研模式兴起,重大成果的产生依赖先进的仪器设备和稳定的职业保障,社会科学研究也大规模开展社会调查或行为实验,需要巨额的经费投入。同时,随着我国人权事业的发展,特别1997年中国签署批准的《经济、社会和文化权利国际公约》等法律文件对人权的确认,国家采取正采取积极措施保障公民权利实现。我国法治建设与市场经济建设同步推进,特别是当前全面推进依法治国宏大背景之下,政府权力正不断纳入法治轨道,保障公民学术活动权利的规范日臻完善。

   综上所述,国家实施科研资助是要实现双重利益,即由公共利益和公民权利组成的二元目标。《国家科学技术进步法》第19条规定:“国家遵循科学技术活动服务国家目标和鼓励自由探索相结合的原则”。学术自由权作为公民的一项积极权利,对应着国家的给付义务,由此决定了国家科研资助的根本价值取向应该是积极保障公民的学术权利。

   (三)国家科研资助的性质

   国家科研资助是一种授益性的行政资助行为。所谓行政资助,是指为了实现一定的公共目的,行政主体直接或通过第三人给私人无偿地提供金钱或其他财产利益,引导私人的发展,促进其事业成功的活动。行政资助属于行政给付的一个领域,总体上接受给付行政法基本原则的控制[8]。

   从资助主体角度来看,国家科研资助是政府指导、促进、管理科学研究和技术进步的重要措施。从资助相对人的角度,国家提供的科研资助属于何种性质?在实际工作中,管理部门、社会、学界的理解不尽一致。对国家科研资助性质的不同理解,映射着国家与公民之间不同的权利义务关系,也体现不同的权利认知。

   1.扶助

   即面向特定群体提供必要物质帮助,它直接对应公民的相关请求权,比较典型的是社会保障类的救济行为。早年一些主管部门一定程度上就是持这种看法,认为科学研究是领取国家工资的科研工作者的本职工作,后者开展科学研究存在一些工作条件上的困难,政府科研经费只是为了帮助提供科研材料、设备等基础条件。这种观点将科学研究看作是个体行为,对科学研究的公共性、创造性认识不充分。

   2.补偿

   科学研究是创造性的智力劳动,需要长期的知识积累和持续的辛勤劳动,是一项有特定禀赋要求和承受巨大付出的工作。科学研究在经济社会发展中不可或缺,国家主动地对于有志从事这一艰苦工作的人给予合理补偿。因此,国家科研资助经费中一般允许支出一定的“劳务费”“咨询费”。但过去的科研往往简单地从数量角度来衡量科研工作付出的时间或劳动,还不能完全体现公民学术自由权利的真正价值内涵。

   3.奖励

   在科技革命浪潮下的知识经济时代,科学研究对于经济社会发展的促进作用空前巨大,因此需要大力倡导和鼓励。国家在专业性评判和竞争性筛选之后,对少数能够胜任科研工作的个人或组织提供充足科研条件和优厚的物质待遇,并对作出巨大贡献者进行表彰,以肯定其智力劳动的创新性价值,进一步激发他们的积极性和创造力。正是基于这一认识,我国最新的中央财政科研项目资金管理等政策,允许在“间接费”中开支绩效奖励等费用。

   4.购买

   当前,国家设立的一些重大科研项目主要是在确定选题后,通过招标形式进行竞争,并与中标者签订研究任务合同或协议。在中央提出建设中国特色新型智库,推进政府决策科学化、民主化的背景下,地方各级人民政府纷纷开展智力成果采购招标工作,从而使一些科研资助行为具有了比较鲜明的行政合同的特征。当然,典型意义上的智力成果购买在政府科研资助只占一小部分,国家科研资助的公益性质和帮助性质仍然是主流。

   总之,国家科研资助是一种帮助和奖励行为。这种保障区别于行政救济、行政补偿、生活补助和社会福利,也不是简单的行政采购,它在保证公民实现自身学术权利的同时能够创造出巨大的公共利益和社会价值。

   (四)国家科研资助的特点

   国家科研资助与其他行政资助行为一样,具有授益性、公共性、规模有限性、对象特定性、利益排他性等一般属性,同时也有自身的一些更加鲜明、更加突出的具体特点。

   1.竞争性

   国家科研资助经费来源于公共财政资金,科学研究项目和计划的资助经费均纳入财政预算。国家财政资金总额有限,国家科研资源也表现为相对稀缺,因此需要“集中力量办大事”,通过公平竞争,择优确定资助对象。不同于社会保障对弱者的普遍性的资助,国家科研经费只能针对符合条件的特定公民、法人或其他组织,它的分配方式更多是“助强”而不是“扶弱”。能够获准承担科研项目或计划的主体,通常在自身研究领域中居于优势地位,它们获取国家科研资源的增多,也必然带来其他申请主体获取科研资源机会的减少或丧失。

   2.专业性

   科学研究是复杂的创造性劳动,具有高度的专业性和技术性,这决定了国家科研资助超出一般行政行为的专业要求,不能由科研资助机构凭借自身行政职权进行自由裁量。随着现代学科体系的不断分化,不同学科之间的差异也十分巨大,依靠专业人士和学术同行对科学研究进行分类评价是国际国内的通行做法。并且,学术评价本身也是一项专业性很强的工作,必须要有严格规范的评价指标、规则和程序来保障科研评价的科学性和公正性。当然,科研资助机构基于综合平衡和技术性因素考虑,一般均会保留一定限度的自由裁量权。

   3.引导性

   《国家社会科学基金管理办法》(2013年5月修订)第1条即规定:“为了规范国家社会科学基金管理,提高国家社科基金使用效益,促进多出优秀成果、多出优秀人才,更好地发挥国家社科基金的示范引导作用,……制定本办法。”该办法所称的“示范引导作用”,是国家科研资助的鲜明特点。国家提供科研资助,是要实现公共利益和公民权利双重目标,打通两种价值功能的桥梁,此即行政资助自身的政策引导性。现代国家以物质资助为形塑科学研究发展的有效手段,通过对特定领域和对象的资助,介入公民的学术活动,引导和鼓励人们在追求自身学术目标的同时,推动科技发展和文明进步。

   4.责任性

   国家科研资助向特定相对人提供物质帮助,是出于促进科学技术发展的特定目的,不是单纯、孤立的授益行为,对受益人要附加一定的负担条件。资助相对人均需承担特定科研任务,并按照申报计划完成特定工作目标,明确的科研任务和合理的研究计划是获得国家科研资助的基本前提。在既有管理办法和规定的基础上,科研资助机构越来越多地采用签订科研任务书、合同书等形式,来进一步约定和明确获资助者的责任和义务。此外,国家科研资金都有非常严格的管理规定,接受资助亦即要接受对该资金使用方式、目的、期限的限制。违反科研任务约定或资金管理规定的,资助主体有权停止或撤回资助。

   (五)国家科研资助受益权能的基本内容

   本文从公民学术权利角度对国家科研资助进行研究,主要集中探讨其受益权能。国家科研资助的受益权能至少应从以下几方面体现:

   1.获得物质帮助法定保障的权利

   现时代,公共科研资源对于科研工作者不可或缺。国家应通过宪法和法律,以法定形式明确对科学研究等学术活动的奖励和帮助,对精神创造和知识创新给予肯定和鼓励,为文明进步和科学技术发展提供充足、确定、可预期的物质保障。并在完善立法的基础上,切实保证相关法律的实施。

   2.平等获取公共科研资源的权利

   公共科研资源总是相对稀缺,面对公民所享有的学术权利,国家所负担的重要义务就是对资源的平等分配。国家要创造条件,最大限度保证公民充分获得资助信息,并平等享有竞争机会。当然,对于少数特定群体或不发达地区,国家可以在合理限度内采取一定救济方式,改善学术资源配置的显著不平衡,在形式平等的基础上进一步实现实质平等。

   3.获得专业、公正评价的权利

   专业性是科学研究的显著特点,在国家科研资源的竞争性分配中,科学研究的专业水平是其评价的核心要素。科研资源的分配要充分尊重学术规律,尊重不同学科的专业特点,主要依靠同行专家进行专业化、科学化的评价。同时,应严格遵循正当程序原则,建立严格、公正的评价程序,实行回避、异议申辩、信息公开等制度,切实保证评价的公正性。

   4.自由选择的权利

   权利是法律赋予权利主体作为或不作为的一种许可、认定及保障,因此,理论上公民有放弃国家科研资助、不申报及不获取公共科研资源的权利。有志于现代科学研究的公民,一方面必须获取相应的物质基础,另一方面也要通过专业化的竞争和评价来获得价值认可。因而,国家科研资助中的自由选择的权利,主要是指自由选择研究方向或研究课题的权利。

 

四、我国国家科研资助的基本状况

 

   我国的国家科研资助在设置和体制上,比较明显地进行了自然科学(通常称为“科学技术”)和人文社会科学(或称“哲学社会科学”)的区分。关于以自然科学基金为代表的科技领域的科研资助,相关信息和资料易于获取,相关介绍也比较丰富。而人文社会科学领域国家科研资助的工作资料不易获取,相关研究也较为薄弱。本文依靠管理部门、业内专家等方面的帮助,重点从人文社科领域对国家科研资助进行具体探讨。

   (一)总体状况

   黄浩涛等主编的《课题制研究》指出,随着中国经济持续增长,国家对科学基金的投入规模不断扩大,资助的科研项目类型及数量不断增加。“除国家设有科学基金以外,到2000年全国已有20多个中央部委和20个省、市、区先后建立了50多个独立的科学基金机构和应用基础研究基金,许多高等院校和研究院所亦设立了基金,……初步形成了以国家基金为主,地方基金为辅,个人捐助基金和单位自设基金为重要补充的科学基金结构和基金管理体系。”[9]

   2004年,中共中央印发《关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》指出:“哲学社会科学是推动历史发展和社会进步的重要力量,哲学社会科学研究能力和成果是综合国力的重要组成部分,繁荣发展哲学社会科学事关党和国家事业的全局。”自此,人文社会科学的地位和作为进一步得到国家重视,国家资助体系不断扩展和完善。我国政府科研资助是一个多元化的体系,从资助主体、资助形式、立项方式等角度可以作出不同划分:

   1.从资助主体来看,国家科研资助可以分为:

   (1)国家科研基金,主要包括国家社会科学基金、国家自然科学基金的管理学部分,以及2007年正式设立、被誉为“第三大国家专项基金”的国家出版基金中的学术出版资助;(2)中央政府部门科研项目,包括教育部人文社会科学研究项目、中国社会科学院研究项目、司法部项目、其他各部委设立的科研项目等,此类项目一般针对相关系统或行业内部进行资助;(3)地方政府科研项目,包括地方社科基金项目、教育厅人文社会科学研究项目等在内的政府资助;(4)其他社会组织利用财政类资金设立的资助,如中国法学会研究课题等。目前最主要、社会影响最大的还是通过中央财政性资金支持的科研项目。

   2.从资助形式来看,广义上的国家科研资助主要有:(1)科研项目这一类占据科研资助的主流,一般也将其理解为狭义的“科研资助”,在各项目体系内部一般又可以分为重大项目、重点项目、一般项目、青年项目等;(2)人才计划如长江学者奖励计划、国家杰出青年科学基金、青年拔尖人才支持计划等;(3)科研平台如国家协同创新中心、国家实验室、国家高端智库、教育部人文社科重点研究基地、国家部门与高校共建的研究基地等;(4)成果出版如国家出版基金、国家社科基金成果文库等;(5)学科建设及其他综合性工程建设中包含的科研经费如国家重点学科建设、“985工程”中的科研相关部分。

   3.从资金下达和项目立项的途径看,可以划分为:(1)评审立项这一立项途径占据主导地位,主流的项目、人才等资助计划都是通过竞争性的评审来立项下达,政府智力采购项目的所谓“招标”实际也是一种特殊的评审方式;(2)委托立项如国家社科基金特别委托项目“资助因经济社会发展急需或者其他特殊情况临时提出的重大课题研究”,具有明显的应急性和临时性,目前这一类项目的数量有增长趋势;(3)自主立项如财政部、教育部2009年印发《中央高校基本科研业务费专项资金管理暂行办法》,“为贯彻落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》,完善高校科研经费投入制度,提高高校的自主创新能力和高层次人才培养能力”,中央财政开始设立中央高校基本科研业务费专项资金。

   (二)主要人文社会科学科研项目资助体系

   狭义的国家科研资助主要指项目资助体系,目前我国人文社会科学领域最重要的两类项目是国家社科基金项目和教育部人文社科研究项目。前者面向“中华人民共和国境内的高等学校、党校、社会科学院等科研院(所),党政机关研究部门,军队系统研究部门,以及其他具有独立法人资格的公益性社会科学研究机构”,后者是“教育部面向全国普通高等学校设立的各类人文社会科学研究项目”。

   1.国家社科基金

   上世纪80年代初,我国成立了全国哲学社会科学规划领导小组,负责人文社会科学研究规划的制定,并于1986年设立了国家社会科学基金。1991年,中央决定设立全国哲学社会科学规划办公室,作为全国社科规划领导小组的办事机构,负责国家社科基金日常管理。

   国家社科基金设立重大项目、年度项目、青年项目、后期资助项目、中华学术外译项目、西部项目、特别委托项目等项目类型。其中,份额较大的是重大项目、年度项目和青年项目。重大项目一般通过招标形式立项,资助重大理论和现实问题研究;年度项目包括重点项目、一般项目,主要资助一般性基础研究和专题性应用研究;青年项目资助培养哲学社会科学青年人才,与年度项目同步申报、评审和立项。

   国家社科基金根据需要,还可设立并资助若干国家重点思想库、重点实验室和重点数据库,如目前已实施的国家高端智库建设;资助办刊导向正确、学术水准高、社会影响大的哲学社会科学重点学术期刊;评选资助《国家哲学社会科学成果文库》。此外,国家社科基金还设有教育学、艺术学、军事学等三个单列学科,分别委托不同机构进行单独评审和管理[2]。

   就国家财政投入来说,国家社会科学基金已经从1991年的1300万,增长到2012年的12个亿,此后每年以2亿的速度递增,达到2016年的20个亿、2017年的22个亿。就单个项目资助额度来说,已经由上世纪90年代初的几千元增加到现在的一般项目20万元、重大项目80万元,个别重大委托项目或滚动项目的数百万元,甚至是高端智库建设等平台建设的上千万元[10]。

   2.教育部人文社会科学研究项目

   教育部人文社会科学研究项目可追溯至20世纪80年代。原国家教委曾于1986下达《国家教委哲学社会科学研究重点项目资助经费管理办法(试行)》,1992年下达《国家教委人文社会科学研究项目管理办法(试行)》,1996年下达《国家教委人文社会科学研究项目管理办法》。2008年,教育部发布《教育部人文社会科学管理办法》,该文件第一条明确指出:“为深入贯彻《中共中央关于进一步繁荣的意见》,推动高等学校人文社会科学事业的发展,加强和改进教育部人文社会科学研究项目(简称教育部社科项目)管理,提高项目质量,制定本办法。”。

   该项目是教育部面向全国普通高等学校设立的各类人文社会科学研究项目的总称。主要包括重大攻关项目、基地重大项目、一般项目(含规划基金项目、博士点基金项目、青年基金项目)、后期资助项目等。其中,重大课题攻关项目以课题组为依托,以解决重大理论和实际问题为任务,选题由教育部向全国高等学校、科研院所及实际应用部门征集,面向全国高等学校招标;基地重大项目,指为普通高等学校人文社会科学重点研究基地设立的、围绕基地学术发展方向进行研究的重大项目;一般项目主要指规划项目,含规划基金项目、博士点基金项目、青年基金项目等,此外还包括专项任务项目,其经费教育部不予资助,由申请者从校外有关部门和企事业单位自筹,其数量和影响基本可以忽略。一般项目的资助力度为8~10万元,重大攻关项目的资助力度一般为60~80万元[3]。

   教育部人文社科项目主要是依托“高等学校哲学社会科学繁荣计划”实施。教育部、财政部2011年在印发《高等学校哲学社会科学繁荣计划(2011—2020年)》的通知中指出,“高等学校哲学社会科学繁荣计划”是教育部、财政部贯彻落实中央精神,推进高等学校哲学社会科学繁荣发展的重大举措,自2003年实施,……为进一步繁荣发展高等学校哲学社会科学奠定了坚实基础。2016年10月,财政部、教育部印发《高等学校哲学社会科学繁荣计划专项资金管理办法》,该办法第2条明确规定:繁荣计划专项资金由中央财政安排,是用于支持“高等学校哲学社会科学繁荣计划”社会科学研究、学科发展、人才培养和队伍建设的专项资金。“繁荣计划”实施以来,中央财政逐步加大了支持力度,目前繁荣计划专项资金保持在每年4.5亿元的规模。科研资助体系初步建立,其中一般项目每年立项规模在3000项左右,项目和资金的覆盖面和影响力不断扩大[11]。

   除以上两类之外,我国人文社会科学研究的项目资助体系中还有中国社科院研究项目、司法部等国家部委科研项目,以及国家自然科学基金中的管理学部项目等。此处不作赘述。

 

五、对我国科研资助对学术权利积极保障的基本评价

 

   数量的扩张和形式的完备只是国家科研资助在表层上的体现,不能反映其深层的结构和质量,亦即不足以反映科研资助体系的实质发展水平。只有回到保障学术活动利益这一价值功能,以学术权利的确实、公正、平等、完全的实现为根本标准,才能对国家科研资助的作出实质性的科学评判和衡量。

   如前所述,本文主要从学术权利受益权能的角度考察国家科研资助。以此审视我国人文社会科学科研资助体系,至少要重点从以下几方面进行分析:

   (一)法定保障方面

   我国对国家提供科研资助的义务有一定的法律规定,但相关法律体系还不健全,保障力度还可增强。如前所述,我国《宪法》规定:国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作,给以鼓励和帮助;国家发展自然科学和社会科学事业,普及科学和技术知识,奖励科学研究成果和技术发明创造。《国家科学技术进步法》规定:国家逐步提高科学技术经费投入的总体水平;国家财政用于科学技术经费的增长幅度,应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。《国家社科基金管理办法》第3条规定:“国家社科基金来源于中央财政拨款。中央财政将国家社科基金的经费列入预算,并随着财政经常性收入增长逐年增加投入。”《高等学校哲学社会科学繁荣计划专项资金管理办法》第2条也规定:“繁荣计划专项资金由中央财政安排,是用于支持‘高等学校哲学社会科学繁荣计划’社会科学研究、学科发展、人才培养和队伍建设的专项资金。”总体上,以上关于国家科研经费投入的规定近些年得到了落实。但从人文社会科学来看,《国家社科基金管理办法》、《高等学校哲学社会科学繁荣计划专项资金管理办法》等还只是相关主管部门制定的部门规章及规范性文件,法律位阶较低,法律效力不高。特别是与自然科学相比,人文社会科学研究获得的国家经费资助相差甚远,以2017年为例,国家自然科学基金获得年度拨款2865320万元,国家社科基金拨款约220588万元,仅为前者的1/13[4]。而且,在国家科研资助管理机构方面,国家自然科学基金委员会是国务院直属事业单位,行政级别为副部级,而国家社科基金由全国哲学社会科学规划办公室管理,其行政级别为厅局级,两者的地位和职权存在一定差异。

   (二)公平获取方面

   有关管理机构未对科研资源分配作不合理限制或歧视对待,并积极纠正历史、社会、观念原因造成的机会不均等,但在客观上,仍然存在着公共科研资源分配不均的现象。《国家社科基金管理办法》第5条:“组织实施国家社科基金项目,应当遵循公开、公平、公正的原则,……采取宏观引导、自主申请、平等竞争、同行评审、择优支持的机制。”事实上,国家社科基金每年通过在重要媒体发布申报公告、在网站及时通报申报评审情况等方式,尽量保证申报者的平等知情权;未对申报资格作出不合理或歧视性的限制,保证符合条件者有平等申报的机会;通过严格保密制度,尽量保证评审环节不受人为因素干扰,保证申报者的平等竞争机会。国家社科基金、教育部人文社科项目近年注意避免重复立项,强调已承担国家级或省部级相关重大重点项目尚未结项者,不得再申报新的科研项目。并且,国家社科基金设立专项资金用于培养哲学社会科学青年人才和扶持民族地区、边疆地区哲学社会科学研究队伍,设立向特定对象倾斜的“青年项目”和“西部项目”,改善因社会、历史、资历等因素造成的事实不平等。《教育部人文社会科学研究项目管理办法》也规定:“扶持青年社科研究工作者和边远、民族地区高等学校有特色的社科研究”。但是,从近年统计数据来看,项目资助分布不均的情况虽有所改善,却仍然未能根本扭转。以“十二五”期间国家社科基金年度项目立项为例,东部地区共立项9461项,占53.76%;中部地区立项4653项,占26.44%;西部立项3484项,占19.80%,地区差异巨大。部分“985”高校占据明显优势,社会科学类的经济学、管理学、法学等学科明显立项较多[12]。此外,由于我国科研资助体系名目各异,不同的项目、人才、平台等支持政策互不衔接,重复资助、公共学术资源向少数人集中的情况也较为突出。

   (三)专业、公正评价方面

   有关机构主要是依靠同行专家进行专业评审,但评价机制不尽合理,科研评审和资源分配的程序也不够健全。国家社科基金分学科设立学科规划评审组,由“政治素质高、学术造诣深、社会责任感强”的专家组成,他们承担的职责包括:对制定国家哲学社会科学研究规划和国家社科基金项目选题规划提出建议;评审国家社科基金项目申请,提出国家社科基金项目资助建议;对重要课题的研究成果进行鉴定、审核和评介等。教育部人文社科项目方面,教育部对申报材料进行资格审查,视不同情况分别组织通讯评审或会议评审,两种评审均由同行评审专家专业进行。总体上,“同行评审”制度在我国科研资助立项中得到了较好执行。但是,该制度也有进一步完善空间,一是同行专家实质上拥有的还只是立项“建议权”;二是同行专家由主管部门选取,其选取程序和规则还可细化;三是“同行评审”制度在讲究情面、差序格局的我国现实社会中,有时表现出比较一致的“水土不服”。并且,当前国家科研资助管理中的信息公开仍可更加充分,异议、申诉、救济的渠道需要拓宽,相关回避制度、监督机制也有待更加健全。

   此外,一般人文社科类科研资助经费的管理和报销程序极其繁琐,大量耗费科研工作者的精力和时间。对比国家自然科学基金公开申报书和评审信息、反馈项目评审意见的做法,人文社会科学项目在提高透明度和公开性,在保障知情权、异议权等方面,还可以做出切实可行的改进。

   

结语

   

   实施科研资助是现代国家的一项重要职能。当前,国家科研资助的体系不断完备,资金规模不断增长,但是,量的累积只是为科研资助价值功能的实现提供了形式上的基础。只有从“权利导向”角度深入厘定国家科研资助的价值指向,有限的公共科研资源才能实现科学合理的分配,才可能真正最大化地实现其保障公民权利、促进公共福利的目标。从科研资助体系自身的发展和完善来讲,公平、公正等形式和实质上的平等价值,也很大程度上决定着国家财政资金使用的效益和科研资助工作自身的质量。

   由是观之,国家实施和改善科研资助行为的要义是,尊重和保障宪法规定的公民的学术活动权利,自觉履行提供物质保障的积极义务。国家在排除对学术研究的不当干预和侵害的同时,还要为学术研究及其发展提供充足的物质条件和制度环境。我国当前的公共科研资助事业发展迅速,人文社会科学等领域的国家科研资助也日益多元化,这为公民学术活动提供了比较坚实的物质基础。并且,在立法保障、机会公平、专业评价、程序公正、自由选题等方面,也都有基本的价值认同和制度设计,总体上积极保障学术权利的受益权能得以实现。但是,科研行政管理过程中科研资助行政主体“权力本位”意识需要消除,国家科研资助的法定性、公开性、公正性依然存在一定的不足,当学术活动权利受到侵害时的法律救济途径和方式有待更加健全,亟待采取有效措施加以完善。

   注释:

   参考文献:

   [1]王德志. 论我国学术自由的宪法基础[J].中国法学,2012(5):5-23.

   [2]谢海定. 作为法律权利的学术自由权[J]. 中国法学,2005(6):16—32.

   [3]董保城. 教育法与学术自由[M]. 台北:月旦出版社股份有限公司,1997:119 -120.

   [4]胡甲刚. 法治视野下的学术自由权利属性探讨[J]. 清华大学教育研究,2011(2):14 -19.

   [5]薛现林. 科学研究自由权利研究[J]. 河北法学,2004(9):79 -85.

   [6]周志宏. 学术自由与高等教育法制[M]. 台北:台湾高等教育文化事业有限公司,2002:17.

   [7]胡甲刚. 行政给付与学术自由的权利保障[J].北京教育(高教版),2016(4):49 -51.

   [8]王贵松. 行政资助裁量的正当化规制[J]. 学习与探索,2008(6):128 -132.

   [9]陈国清,张婷娇,万青云. 对中国科学基金制的若干思考[J]. 科技管理研究,2000(1):18 -21.

   [10]全国哲学社会科学规划办公室. 国家社科基金年度报告(2012)(2013)(2014)(2015)(2016)[M]. 北京:学习出版社,.

   [11]财政部教科文司、教育部社会科学司有关负责人就《高等学校哲学社会科学繁荣计划专项资金管理办法》答记者问[EB/OL]. http:/ /www. gov. cn/xinwen/2016 -11/241 content_5137093. htm (2016 -11 -24).

   [12]黄华伟,杨端光.“十二五”国家社科基金年度项目统计分析[J]. 中国高校科技,2016(C1):27 -30.

   作者简介:秦前红,武汉大学法学院教授;陶军,武汉大学法学院博士生,武汉大学人文社会科学研究院助理研究员。

 

 

文章来源:《现代法学》2017年第5期。

本文责编:陈冬冬
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转引日期:2017年12月15日