在过去几年中，世界各地普遍出现了以全民公决的方式和平解决国内和国际上的重大政治问题的趋势。前苏联和东欧某些国家解体后，陆续以全民公决的方式决定国家独立和创制新宪法；欧洲共同体各国分别举行全民投票决定是否加人马斯特利赫特条约，非洲和拉丁美洲的一些国家纷纷举行全民公决解决国际社会普遍关注的重大政治问题。
　 全民公决对于中国人来说，依然是十分陌生的。中国虽然已有数千年文明史，近代以来颁布过多部宪法，但中国人还没有一次全民公决的体验。全民公决是公民个人和公民全体的基本权利。中国在21世纪能否走上和平发展的宪政道路，能否避免20世纪的战乱和内忧外患，这在很大程度上取决于国人能否树立全民公决意识，能否学会以全民公决的方式解决重大政治法律问题。本文仅就全民公决的概念和形式以及全民公决与人权宪政的关系问题作初步探讨，以期引起学界同仁的关注、思考和讨论。
　
　 一、全民公决与宪政
　
　 近代以来，全民公决已成为专政主义国家向宪政主义国家转型所采用的具有开端意义的普遍有效的方法。全民公决作为一项经常性的广泛运用的权利在理论上原本是高度民主状态中人民直接自治的手段。在宪政国家中，全民公决虽然不是被经常广泛使用，但作为体现国民主权原则的方法，已成为在某些重大事项上必不可少的力图使国家主权趋向国民主权的有效手段。
　 在专政主义国家中，国民的全民公决权利被完全剥夺。专政主义国家中的任何重大事项都不敢付诸全民投票。在宪政主义国家中，在一些具有根本性的重大问题上使用全民公决的方法保障民意的实现。在国民完全高度自治的状态中，全民公决将成为解决-般性问题而经常使用的手段。从人类政治社会的发展过程来看，全民公决的行使与否以及行使的次数多少，大体上是衡量一个社会基本性质的标尺。全民公决实施的频率的高低标志着民主度的高低。(1)
　 全民公决既是实现国民主权原则的一项重要制度，也是公民的一项基本政治权利。现代宪政国家的建设，必须以全民公决宪法起步。宪政国家的建设，必须首先制定一部良宪。一部宪法究竟是良宪还是恶宪，在形式上有的要看它的产生程序是否经过全民公决。
　 全民公决是国民主权原则的起码要求，也是国际社会公认的一项基本人权。《世界人权宣言》第21条规定，人人有直接或通过自由选择的代表参与治理本国的权利；人人有平等机会参加本国公务的权利；人民的意志是政府权力的基础。该条规定虽然重在强调选择权利，但同时也强调选择权利以外的权利。应该说，全民公决或公民投票的权利，便是人人直接参与治理国家和平等参加国家公务的一项重要权利。宪法作为国家的根本大法，其制定应是国家的头等大事。公民投票表决宪法，这是公民直接参与国事的第一步。在国内和国际的政治、经济条件允许的情况下，只有经过全民公决的宪法，才能足以充分表明依据宪法成立的政府是以人民意志为基础的。
　 全民公决是人民实行自决权的一种重要形式。《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》均规定，所有人民都有自决权，他们凭这种权利自由决定他们的政治地位，并自由谋求他们的经济、社会和文化的发展。人民的自决权应当通过什么方式行使呢?对此问题，国际人权法没有明确规定。纵观各国历史，人民行使自决权的方式不外乎两类：一类是暴力斗争方式。通过暴力反抗外国侵略和外国统治、通过暴力推翻专制政府。另一类是和平方式。人民以和平方式行使自决权，这无疑是国际社会和各国人民所希望的。全民公决或公民投票应当说是人民行使自决权的最重要的和平方式。人民通过全民公决来行使自决权的做法，已经得到国际社会的普遍赞同和推崇。当代许多国家一些重大问题，正是在国际社会的监督下通过全民公决的形式得到解决的。人民自决权除了要解决摆脱外国统治和侵略以外，更主要的是要解决摆脱本国专制主义统治和建立宪政国家的问题。在解决本国宪政建设问题方面，最重要的和最起码的一步便是全民公决宪法。如果连宪法都不经过全民公决，人民的自决权便在根本上无法落实。离开全民公决，人民自决权便无从谈起。全民公决权是人民最重要的自决权。
　 全民公决的权利既是公民个人的一项基本权利，也是人民全体的一项基本权利。联合国大会1977年12月16日通过的《关于人权新概念的决议案》指出；"个人和各国人民的一切人权和基本自由是不可剥夺的。"如果说当代国际社会承认某些个人权利也同时是集体性权利的话，那么，全民自决的权利便是这样一种权利。在所有的集体人权中，最重要的便是作为人民自决权的全民公决权。我们认为，未来中国要实现和保障集体人权的话，首先应当保障和实现全民公决的权利。为了使全体人民同心同德振兴中华，应当对宪法举行一项全民公决。根据全民公决的宪法建立起来的政府的权力，因为是以人民意志为基础的，当然会得到人民的衷心拥护和支持。全民公决将是中国在未来世纪走上宪政道路的良好开端。
　 人民自决权是国民主权的表现形式，全民公决权又是人民自决权的表现形式。在理论上，国民主权是对国家权力的一种抗衡。同样，全民公决权和人民自决权也是防止政府专制腐败的重要抗衡力量。在性质上，全民公决的权利是一种抵抗权。特别是在低度民主状态的国家中，由于举行全民公决的次数较少，每一次全民公决都具有抵制政府专制腐败的特性。在低度民主状态的国家中，无论是就宪法举行全民公决，或者是就政府的重大举措进行全民公决，或者就政府领导人的罢免问题举行全民公决，由于并不经常举行全民公决，全民公决的权利就具有强烈的抵抗性。在-个国家中，全民公决举行的次数越少，全民公决权利的抵抗权性质就越强。在从专政主义国家向宪政主义国家转型过程中第一次举行的全民公决，其权利的抵抗性最强。随着国家民主度的不断提高，全民公决的次数越来越多，全民公决的权利抵抗性也就随之逐渐减弱。在中度民主状态中，特别是在未来的高度民主状态中，由于较经常地举行全民公决，一些就一般性问题举行的全民公决就不再具有抵抗性，而仅仅是民意的表达。在各种和平抵抗权中，全民公决权属于最基本的、最重要的及参与人数规模最大的最有利于社会平稳发展的抵抗权。
　 在从专政主义国家向宪政主义国家转型的过程中，全民公决是使社会避免发生暴力革命和流血的重要途径。在当今世界，任何一个社会的根本性变革都应该尽量避免以暴力方式进行。和平变革已经成为当今国际社会公认的理性选择。就和平变革与暴力革命而言，和平变革应当是唯一的理论选择。人民虽然有进行暴力革命推翻专制统治的权利，但是，在和平意识普遍增强的当今世界，暴力革命不应当成为理论选择，而只是一个万不得已的实践问题。在理论上，一个社会的良性变革和发展应当以和平方式进行。只有以和平方式进行重大变革的社会，才能做到以尽可能少的代价取得尽可能多的成果。(2)
　 增强全民公决意识，需要同加强人权意识和宣传人权知识密切结合起来。要使全社会充分认识到全民公决权作为个人权利和集体权利的结合，在人权体系中占有十分重要的位置。只有人权意识达到一定高度的社会，才能顺利地举行全民公决。全民公决是对一个国家的各种社会群体的人权意识的衡量。统治集团缺乏人权意识，就不可能允许举行全民公决；公民若缺乏人权意识，就不可能在公民投票中完全独立地作出正确的选择。
　 增强全民公决意识，培养公决的能力，还需要同加强宪政意识结合起来。要使全社会充分认识到全民公决宪法是建立宪政体制的第一步。不了解宪政建设的目标和步骤，就难以真正认识到全民公决对于实行宪政的意义。宪政不可能在一夜之间建成。但是，举行一次全民公决，却能奠定良好的宪政基础。全民公决是人权宪政意识的集中反映。通过全民公决，可以坚定人们对民主理想的追求信心。以全民公决开始宪政建设，通过宪政建设逐步实现民主和自由，这是未来中国走向繁荣富强的正确道路。(3)
　
　 二、全民公决与公民复决
　
　 全民公决是指全体公民通过行使投票的权利对国家或社会的重大事项进行表决。全民公决既是公民个人的一项基本权利，又是社会全体成员表达公意的一项集体性权利。在概念上，全民公决也称为"公民投票"、"公民复决"、"全民投票"等。
　 狭义上的全民公决主要是指国家全体公民或社会全体成员就某一事项投票表决。广义上的全民公决还包括某一地方(州、省、市、区等)的全体居民在有关地方自治的事项中投票表决。严格地说来："公民投票"比"全民公决"具有更为宽泛的含义。公民投票表决的事项很多，范围既包括全国性的，也包括地方性和其他范围的公民投票。"全民公决"虽然表明全体公民或全体居民都有权利参与投票表决，但实际上全体公民或全体居民未必都参加投票，在强调"全体性"的场合下，使用"全民公决"一词更为合适，在不强调全体性的场合下，使用"公民投票"一词更为合适。在-般情况下，"全民公决"与"公民投票"可以互代使用。
　 全民公决可以分为以下几种形式：公民复决、公民创制和直接罢免。
　 公民复决在法学上主要是指对议会所通过的宪法案或法律案进行公民投票表决。所谓复决，强调的是对议会的初步决定进行公民投票表决，然后根据表决结果决定是否可行。以公民复决的方法决定宪法和法律自身的合法性，这一思想已有很长的发展过程。从近代宪政史上看，将宪法付诸公民复决的做法同卢梭的社会契约论和人民主权论的影响是分不开的。1792年法国国民议会曾通过一项决议，宣布凡未经人民认可和批准的宪法，不得视为宪法。该国民议会于1793年制定的宪法是最早交付人民投票表决的宪法。此后，这一做法成为法国的宪法惯例。法国第五共和国的宪法即是于1958年9月28日由公民投票通过的。公民复决也成为法国历次宪法所规定的重要内容。法国第五共和国宪法第3条规定：国家主权属于人民、人民通过自己的代表和通过公民复决来行使国家主权。1962年改行总统直选制时，对宪法第6条原文作了修改，改为总统由普遍直接选举产生。修改后的条文于1962年10月20日由公民复决通过，并于同年11月6日颁布。
　 在19世纪，除法国外，对宪法实行公民复决的国家，还有瑞士和美国。瑞士和美国主要是各州陆续采行公民复决，对州宪法由各州居民进行投票表决。在20世纪，公民复决制宪的做法已逐渐成为许多国家走向宪政道路所普遍采用的方法。
　 从公民复决的对象来看，各国的公民复决大致可分为两类：一是制宪复决；二是立法复决。制宪复决是指对议会或其他制宪团体所通过的宪法案或宪法修正案进行公民复决。对宪法案进行的公民复决的例子有俄罗斯1993年宪法的公民复决、埃及1991年宪法的公民复决等等。对制宪进行公民复决，这在宪法上一般不作明文规定。但对宪法修正案进行公民复决的制度，一般在宪法上有明文规定。例如：日本宪法第96条规定，宪法的修改必须经各议院全体议员三分之二以上的赞成，由国会提议，向国民提出，井得其承认。此项承认，必须在特别国民投票或国会规定的选举时举行的投票中获得半数以上的赞成。宪法的修改在经过前款承认后，天皇立即以国民的名义，作为本宪法的一个组成部分立即予以颁布。这里的修改包括全面修改、部分修改和增补。由公民投票对宪法案或宪法修正案进行制宪复决，这已成为现代法治国家宪法制度的一个重要发展趋势。
　 立法复决是指对议会通过的普通法律案进行公民投票表决。在瑞士，公民复决不仅适用于制宪，而且在各州适用于一些普通法律案。20世纪瑞士各州制定的许多普通法律都是由公民复决通过的。德国基本法规定，关于重新划分联邦区域的法律，须经公民投票认可。公民投票应当在其整个区域或者部分区域将组成新州或者将重新划界的州举行。就有关各州应继续保持不动还是应组成或者重新划界的州的问题，应进行公民投票。如果在其区域和隶属关系上将同样发生变更的有关各州的整个区域或者部分区域内，多数票赞同变更时，关于组成新州或者重新划界的州的公民投票既获得通过。如果在有关各州多数票否决变更时，此项公民投票即表示不通过i如果在隶属关系上将发生变更的有关州的部分区域内以三分之二的多数赞同变更，而在有关州的整个区域内以三分之二的多数否决变更时，对此项否决可以不予考虑。
　 除制宪复决和立法复决外，公民复决还包括对其他事项的复决。如对政府的某一重大决策进行公民复决，对某一争议较大的重大问题进行公民复决，或就一般自治问题进行公民复决。
　 从公民复决的根据来看，公民复决又可分为强制复决和自动复决。强制复决是指议会所通过的宪法案或法律案必须经过复决始能成立。如日本宪法第96条规定宪法修正案必须在国民投票中获得半数以上的赞成。此种公民复决即属于强制复决。此外瑞士、澳大利亚等国宪法规定的有关宪法修正案的公民投票也属于强制复决。澳大利亚宪法规定，关于减少任何州在议会备院代表的比例，或某一州在众议院代表的最低限度名额，或增加、减少或以其他方式变更其辖境，或以任何方式影响这方面有关宪法条文的修正，非经该州过半数选民投票批准该提案，均不得成为法律。自动复决是指宪法案或法律案等事项的复决是根据公民自动的要求或者其他机关的自动要求必须进行的复决。自动复决又可根据提出复决议案的提议者的不同，分为由公民要求进行的复决、由立法机关要求进行的复决、由行政机关要求进行的复决、由各州或省或地方自治体要求进行的复决。
　 由公民要求进行的复决。这是现代宪政国家中宪法规定的较为普遍的一种自动复决方式。议会所通过的宪法案或法律案在通过后一定期限内，如果有公民若干人联名要求，达到法定人数时，必须交付公民全体投票表决。这种根据公民自动要求进行的公民复决，-般在宪法上或法律上有明确的规定。由于达到法定人数较为困难，在实践中由公民要求的公民复决往往难以实现。但是，公民要求进行公民复决的权利却必须得到承认和保障。在宪法上确认公民要求复决的权利，这是推动宪政发展的一个重要途径。
　 由议会要求进行的复决。这在自动复决中是最为普遍的且比较容易实现的一种复决。在各国规定公民复决的宪法中，普遍都规定议会可以提出公民复决的建议。意大利宪法规定，对议会通过的宪法修正案，在公布后三个月内，如果有议会任何一院五分之一的议员请求进行全民公决时，必须提交全民公决。
　 由行政机关提议的复决。有的国家宪法规定，总统或其他行政机关对议会通过的法律案，可要求提交公民复决。在实行总统制的国家，总统在公民复决问题上有较特殊的权力。法国宪法第89条规定，如共和国总统决定将宪法修正案交付议会两院联席会仪表决，该修正案无须交公民投票复决。在这种情况下，该项修正案必须得到有效票的五分之三的多数赞成才能通过。法国宪法第10条规定，总统根据政府在议会开会期间所提出的或议会两院联合提出的、公布在《政府公报》上的建议，可将有关公共权力机构的组织、核准共同体协定或旨在授权批准虽不违反宪法但影响现行体制运行的条约的任何法律草案，提交公民复决。如公民复决通过该项法律草案，总统应在15天内予以颁布。
　 有的国家的宪法还规定，对于议会通过的法律案，有关州、省或地方自治体可以要求付诸公民复决。此类公民复决通常是用来解决联邦政府或中央政府同各州、省或地方自治政府之间的矛盾的。
　 虽然许多国家的宪法都规定有不同形式的公民复决或公民投票，但关于公民复决的实施机关、实施程序和实施方式等问题，却缺少详细的规定。公民复决的实施，通常是仿照选举程序进行的。公民投票的时间、地点和方式等问题需要由专门的公民复决法来规定。法国宪法第60条规定，宪法委员会确保公民复决合法进行，并宣布其结果。像法国宪法这样考虑到公民复决的监督实施问题的宪法在世界上还是不多的。随着各国民主度的不断提高，公民复决的实施应当由专门法律规定，以确保国民主权原则的逐步实现。
　
　 三、公民创制权与直接罢免权
　
　 除了公民复决以外，公民创制和直接罢免也是全民公决的重要形式。作为公民投票的权利，公民创制权和直接罢免权在现代宪政国家中越来越起到重要的作用。许多国家的宪法对于公民的创制和直接罢免权有明确的规定。
　 公民创制(Popular Initiative)与公民复决(Referendum)的区别在于：复决的宪法案或法律案是由议会提出或通过的；而创制的宪法案或法律案是由公民草拟提出的。复决只是对议会已经通过的议案表示赞成或否定；创制是指公民自己提出关于宪法或法律的建议案，要求付诸全民投票表决，并在达到法定人数时，该建议案必须付诸全民公决。复决的目的在于防止议会违反民意而制定恶宪或恶抉；创制的目的在于防止议会违反民意而不制定某种法律或不修改宪法。
　 公民创制可以分为制宪创制和立法创制。制宪创制是指承认公民有权利就宪法修正问题提出建议案，并要求付诸全民公决。立法创制是指承认公民有权利就普通法律的制定提出建议案，而要求付诸全民公决。在瑞士各州，公民创制既适用于制宪问题，也适用于普通立法问题。除制宪创制和立法创制外，公民创制还包括对其他事项的动议。1976年德国基本法第29条的修正条文规定，如果在-今密切相联、已经划定的移民区和经济区--它的各部分跨几个州并且至少有一百万居民--由对联邦参议院有选举权的居民十分之一以公民倡议的方式要求该区域成立统一的州的隶属关系时，必须由联邦法律在两年内作出规定：或者变更州的隶属关系，或者在有关各州内征询民意。
　 公民有关宪法或法律的创制权，又可以根据其建议案的形式和内容，分为原则性建议案和完整性法律草案。根据瑞士联邦法律的规定，公民关于宪法问题的建议，可以仅仅提出修改的原则。此种原则如果得到联邦议会的赞同。则由议会根据此种原则直接制定成法律草案。交付公民复决。如果议会不赞成此种原则，则须先将此种原则交付公民复决；如果公民复决的结果赞成此种原则，然后由联邦议会依照该原则起草法律草案，重新交付公民复决。原则性建议案的优点在于既能发挥公民在制宪和立法方面创制的积极性和主动性，又可以使法律草案经由有经验的议会来制定，确保法律草案的精确性。但公民的原则性建议案一旦由议会被动采纳后，经由议会制定的法律草案往往又会同公民的原则性建议案的精神有很大出入。如果议会原先不赞同公民的原则性建议案，但经公民复决后不得不根据它制定成法律草案，就容易出现明纳暗拒的弊端。
　 完整性法律草案是公民就制宪或立法问题提出的在体例上是完整的法律草案。例如韩国在1982年修宪时，宪法学教授金哲洙等人的《修宪六人学者试案》就是完整性的修宪建议案。(4)在现代宪政国家，由公民若干人草拟并提出的完整性法律草案被议会采纳的事情也是经常发生的。在美国的一些州，公民的完整性建议案由州议会主动采纳或经公民复决后由州议会被动采纳的事情时有发生。
　 无论是原则建议案还是完整性建议案，都表示公民对国家的制宪和立法问题积极参与的热情。公民的创制权利应该在宪法和法律上得到明确规定和切实保障。特别是在宪法上明确保障公民的创制权利，仍然是下一个世纪许多国家宪法发展所面临的一项任务。
　 直接罢免(Recall)与公民创制-样，是全民公决或公民投票的一种重要形式。直接罢免是指公民有权利要求付诸公民投票，罢免失职的国家官吏，当此种要求达到一定人数时，必须将此提案交付全民公决。在现代宪政国家中，直接罢免制已经成为一项极为重要的民主宪政制度。许多国家的宪法都规定公民有直接罢免的权利。
　 直接罢免制起源于古代希腊。古雅典于公元前500年创制"陶片放逐律"，以保障民主政体不被改变性质。对于那些搞专制独裁搞寡头政治和僭主政治的人物，公民可以将应被放逐者的姓名书于陶片而投入陶罐中。陶片满6000，即通过一件放逐案。"陶片放逐律"先是规定放逐期为10年，后又改为5年。叙拉古的"榄叶放逐律"规定，公民可将应被放逐者的姓名写在榄叶上，达到一定数目时即通过放逐案，放逐期为5年。亚里士多德认为陶片放逐律有政治理论上的根据，不失为一种政治补救办法。相对于创制轮番为治的良好的城邦体系而言，这是一种不得已而求其次的可取的手段。(5)直接罢免也是古希腊各邦的全体公民大会议决罢免官吏的一种重要制度。
　 根据罢免的对象，直接罢免制可以分为以下几种形式。
　 一是直接罢免议会议员的制度。直接罢免制适用于议会议员，这在现代宪政国家已成为非常普遍的做法。适用于议会议员的直接罢免制又可以分为两种形式：一种形式是针对议会个别议员曲直接罢免制，另一种形式是针对议会全体成员的直接罢免制。
　 针对议会议员的直接罢免制是指，承认一个选区中的选民，满法定人数时，对于该选区选出的议员，得要求该选区选民全体投票，以罢免其职务，另选他人补充。例如日本地方自治法第80-84条规定的针对议员和首长的罢免投票即是此种直接罢免制。直接罢免制在日本也称为"召回制"。美国各州宪法中规定的针对议员所采用的直接罢免制均属于此种制度。
　 针对议会全体的直接罢免制是指，承认选民达到法定人数时，可以要求全体选民投票罢免议会全体，实行重新选举。此种制度又可以分为针对联邦议会全体的直接罢免和针对州、省或地方议会全体的直接罢免。针对议会全体的直接罢免制实际上是公民解散议会的制度。普鲁士1920年宪法第14条规定的直接罢免即属于此种制度。瑞士各州也普遍实行针对州议会全体的直接罢免制。
　 二是直接罢免行政官员的制度。此种制度承认公民有权利要求付诸公民投票罢免行政官员。此种制度又可以分为针对政府全体(行政部门)的直接罢免制和针对行政官员个人的直接罢免制。就针对行政官员个人的直接罢免制而言，又可以分为针对民选行政官员的直接罢免制和针对非民选行政官员的直接罢免制。(6)
　 三是直接罢免法院法官的制度。此种制度承认公民有权利要求付诸公民投票表决罢免法院法官。目前，世界各国直接罢免法官的制度并不普遍。美国的一些州对于由选举产生的法官实行直接罢免制。在美国，有的州还实行"直接撤销判决"的制度。公民对于司法判决，可以要求付诸公民投票，加以撤销。直接撤销判决制实际上在一定程度上也起到直接罢免法官制的作用。
　
　 注：
　 (1)参见杜钢建：《从专政到宪政》，《浙江学刊》1992年第3期。
　 (2)参见杜钢建：《非暴力反抗与良心拒绝》，《兰州学刊》，1993年第2期。
　 (3)参见杜钢建：《人权为体，宪政为用》，《当代学术息》，1994年第2期。
　 (4)参见杜钢建：《金哲洙：倡导修宪与抵抗权》，《当代学术信息》，1995年第1期。
　 (5)参见亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965年版，第157页。
　 (6)参见杜钢建：《东欧宪政改革与人权建设》，《兰州学刊》1994年第3期。