法律程序的价值、功能与法治社会

李海平

　 导 语

　 法学界已经认识到了程序对于法律实践和法治的重要意义，已从单纯地重视实体法制建设而轻视程序法制建设的狭窄视野之中解脱出来。然而，法学界对法律程序的重视又落入了技术主义和单纯的工具主义陷阱之中，把关注的目光集中到程序法律的规范和制度设计上，而对法律程序的理论、价值、功能和意义，特别是法律程序对于法治的重要作用较为忽视。本文将力求改变这一现状，着重从法理学的角度来研究法律程序的一般理论及其对于社会主义法治实践的意义，在此基础上检讨、反思和完善我国法律程序的规范设计、制度选择与组织建构。

　 一、法律程序的概念释义

　 研究法律程序，第一个要解决的问题就是法律程序概念的所指和能指问题。长期以来，由于受研究视野的限制，学者们将法律程序和诉讼程序视为同一概念，如《中国大百科全书·法学》解释说：“凡规定实体法有关诉讼手续的法为程序法或诉讼法。”本世纪九十年代以前，国内的大部分教科书持这种观点。应该说，这一解释的科学性是值得怀疑的，它没有准确揭示法律程序的内涵和外延，无法解释诸如立法法、行政处罚法、选举法等许多具有程序内容的法律的性质。然而，就是这样的一个概念却长期被法学界理所当然的接受着。直到九十年代以后，法学界特别是法理学界和行政法学界才对此提出了质疑，并对法律程序的概念进行了重新界定。如孙笑侠教授认为：法律程序是指人们进行法律行为所必须遵循和履行的法定的时间与空间上的步骤和形式，是实现实体权利和义务的合法方式和必要条件。 （还有类似的解释，在此不一一列举）这种解释比较准确地揭示出了法律程序的内涵，比那种单纯将法律程序界定为诉讼程序大大前进了一步。但是，它基本上还是在实体法的框架内进行的，强调法律程序属于形式的范畴，忽视法律程序的独立价值和地位，从而单纯将其视为手段和工具。
　 笔者以为，界定法律程序的概念，首先应当明确“程序”的内涵，在此基础上确定法律程序的所指和能指问题。按照《辞海》的解释，程序是指“按时间先后或依次安排的工作步骤”。推而广之，从法律学的角度上讲，法律程序是指法律行为的主体按照法定的步骤、安排和方式做出法律决定的过程。它具有以下几个方面的特征：
　 首先，法律程序具有过程性、交涉性。目前，按照通说，法律程序属于形式范畴，它的基本特征是形式性。如有学者认为，“程序法是形式的一种，因此它具有形式的一些基本特征。” 也有学者认为“法律程序是一种法定的形式”，“程序之于实体是形式和内容的关系”。 学者在提出这种观点时，经常是依据马克思在论述德国莱茵省议会关于盗窃林木法的论辩时的经典论断作出的。马克思说：“审判程序和法二者之间的联系如此密切，就像植物的外形和植物的联系，动物的外形和血肉的联系一样。审判程序和法律应该具有同样的精神，因为审判程序只是法律的生命形式，因而也是法律的内部生命的表现。” 由此，人们得出了法律实体和法律程序乃至实体法和程序法是内容和形式的关系。
　 笔者以为，这是对马克思本意的一个误解，是对内容和形式之间辨证关系的先入为主的机械性照搬。此处，马克思是在论述审判程序和整个法律的联系，进而揭示审判程序乃至法律程序之于法律的重要意义，而非审判程序仅仅之于实体法律的意义。内容决定论者之所以从这句话中推导出法律实体和法律程序之间内容决定形式的关系，是因为他们把马克思在这里关于审判程序的指称视为法律程序，而将关于法律的指称理解为法律实体。这种解释是没有任何根据的。在唯物辩证法看来，“现实中任何一个事物，都有内容和形式两个侧面，都是内容和形式的对立统一，内容是构成事物一切要素的总和，形式是把内容诸要素统一起来的结构或表现内容的方式”。 因此，可以说，内容和形式是指一个事物内部的两个侧面的对立统一关系，任何事物都既有自己的内容，又有自己的形式，二者缺一不可。内容和形式的关系存在于事物的内部，并非事物之间。由此，我们可以说，法既有内容，也有形式，权利和义务是法的内容，体系和结构是法的形式。法律实体作为一个事物有自己的内容和形式，程序作为一个独立的事物，也有自身的内容和形式。但如果说，法律实体是法律程序的内容，法律程序是法律实体的形式，则明显是错误的。从另一角度说，法律是主体主观创造的产物，内含着主体对法律的价值追求、期待和希冀，不论法律实体还是法律程序都是主观支配下的客观实在，它们都反映了特定历史条件下主体对法律的认知状态及其规范表达。因此，法律实体和法律程序从其外在表现来看均是形式，同时都达了反映主体需求的内容；它们都是形式，也都是内容。所以，实体性或者形式性并不属于法律程序的特征。法律程序作为法律行为展开的步骤、安排和方式，它体现的是一个过程。它的基本特征在于它的过程性。在这一过程中，行为主体按照一定的角色参与进来，按照法定的方式展开。
　 其次，法律程序以程序性权利和义务为其内容。从法律规范规定内容的不同，法律可分为实体法律和程序法律。在以往的认识中，人们习惯于将法律程序表和程序法视为同一概念。由于人们将程序法单纯纳入形式范畴，程序法被看作实现实体法的手续、步骤、方式和手段，因此很少有人从权利义务角度去审视法律程序；在目前的教科书中，关于权利义务分类问题，很少有人从程序和实体的角度将权利义务分为实体性权利义务和程序性权利义务。事实上，法律程序的内涵要远远大于程序法，不仅程序法中有程序性规定，实体法中也有程序性规定。从形式逻辑的角度来看，法律程序和法律实体是平行相对的概念，它们的共同上位概念是法律。一方面法律程序包含了法律的基本内涵，另一方面法律程序具有自身独特的内涵。古今中外，不管是什么类型的法律，也不管这种法律是以权利为本位，还是以义务为本位，法律对人们行为的调整总是通过权利和义务的设定来实现，权利和义务是法律的内容。因此，我们可以说，法律程序也是以权利和义务为内容，这种权利和义务不同于实体权利和义务，体现了极强的程序性，我们称之为程序性权利和程序性义务。
　 第三，法律程序是针对特定法律行为做出的规定。程序是行为展开的过程，行为的进行总是按照一定的方式、步骤和顺序展开。因此，程序就是由一系列法律行为联结和组合而成的。有不同类型的法律行为，就有不同种类型的法律程序。一般而言，依据不同的标准，法律行为可以分为不同的类型，如合法行为和违法行为、公法行为（立法、行政、司法、）和私法行为（民法行为、商法行为），相应的，法律程序也可以分为合法程序和违法程序；立法程序、行政程序、司法程序、选举程序、法律监督程序以及民事程序和商事程序等。
　 第四，法律程序由时间、空间和行为方式的要素构成。法定时间包括时序和时限。时序是法律行为的先后顺序，时限是法律行为所占时间的长短。 法定空间要素是指法律行为主体及其行为的确定性和相关性以及行为展开的具体地点。如“当事人可以互相辩论”这一程序性法律规范中，“当事人”属于行为和主体在空间上的确定性和相关性；“法庭”属于主体和行为在空间上的具体地点。行为方式是指行为进行的具体方法。仍以“当事人可以互相辩论”为例，“辩论”就属于该程序的行为方式。

　 二、法律程序的价值

　 法律程序是主体创造的产物，内涵着主体对法律程序的价值追求。从法律的内部来看，法律实体和法律程序存在着目的和手段的关系，法律程序通过实现法律实体的目的来满足主体的价值需要。同时法律程序亦不简单是法律实体的辅助或附随，它与法律实体一样，也是主体需求的一部分，规范地表达主体对过程和过程相关价值的需求。从这一角度讲，程序本身就是目的，法律程序直接承载着法的价值。我们把前者称为工具性价值，后者称为目的性价值。
　 （一） 工具性价值
　 1.保障实体权利义务的实现。法律程序必须以法律实体为前提，法律实体对法律程序具有目的性指向。如果离开实体空谈程序没有任何意义。因此，程序的设计及其具体运行应当指向实体的实现。法律实体对法律程序的约束和引导主要表现在以下几个方面：首先，从程序的启动上看，无论是行政程序、立法程序、司法程序都起源于实体权利和义务。其次，程序在运行中，受实体法律的引导，而不能是为了程序而程序。例如民事审判过程中，实体权利义务的确定已内含于整个程序运行的过程之中。再次，程序运行的终点是实体目标最大程度的实现。最后，实体正义的实现程度是衡量程序运行状况的标准。
　 2.弥补法律实体之不足。法律程序对于弥补法律实体的不足有重要意义。在英美法系，普通法就是通过诉讼程序创制和发展起来的。法官在处理案件时，它们总是习惯于把过去的司法经验适用于眼前的案件，而不是将其置于抽象的体系和准确的概念框架中。因而，在英美法系，程序对实体的建构和发展起着决定性作用。这或许是正当程序观念在英美法系首先产生的主要原因。在大陆法系，制定法具有基础性地位，但从它产生之日起便存在诸多先天不足：（1）法条有限，人事无穷。立法者不可能穷尽社会生活的方方面面，法律的漏洞和盲区在所难免。（2）法律规范数量繁多，体系庞杂，因而规范之间时常存在冲突和矛盾的现象。（3）由于法律语言本身的特点以及立法技术等因素的影响，法律规范必然会有一定的模糊性。（4）社会生活变动不居，而实体规范相对稳定，实体规范相对于社会生活难免有相对滞后性。（5）实体规范具有普遍性，当将普遍性的规范适用于具体个案时，可能违背其本来目的。鉴于实体法规范的上述不足，依赖实体法自身难以达到其真正目的，唯有借助于法律程序，特别是司法程序才能克服其缺陷和不足。在司法程序中，有条件地赋予法官一定自由裁量权，通过法律解释的方法，补充实体法律的漏洞，协调其冲突，明确其含义，促进其更新，实现其目的，克服实体法律自身的局限性。
　 （二）目的性价值
　 从程序和实体的关系来看，程序具有手段性和工具性。但相对于价值的主体而言，程序本身具有目的性，即主体对过程价值的强烈追求。法律程序直接承载着法的价值，我们称之为内在价值或目的性价值。法律程序的目的性价值主要有自由、秩序、公正、效益等，现分述如下：
　 1.自由。谈起自由，哲人们总是和法律联系在一起。西塞罗说：“为了自由，我们做了法律的奴隶。” 康德也曾说过，个人是自由的，如果他只服从法律而不服从任何人。法律程序的自由价值主要表现在两个方面：
　 第一，使参与者免于异己力量的压迫和束缚。自由的规定性之一就是“不受他人的干预和限制，即所谓‘免于……的自由（be free from）’”。 这种规定性表明，自由首先意味着对异己力量和外来控制的排斥。和公权力相比，个人权利相对弱小，公权力具有天然的优势。而“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。法律的目的不是为了废除或限制自由，而是为了保护和扩大自由。在法律程序的展开过程中，如果对权力不加限制，滥用权力侵犯自由的情况必然会发生。基于这种强弱关系，必须对最可能也最容易侵犯公民自由的国家权力进行限制和制约，法律程序就是在这种意义上被创制出来的。
　 第二，赋予公民自愿选择的自由。自由的另一规定性是“自己依赖自己，自己决定自己，即所谓‘从事……的自由（be free to do）’”。 自由意味着选择，没有选择也就没有自由。因而赋予公民选择的权利，便是给予公民以自由。法律程序，就是为了法律性决定的选择而预备的相互行为关系的系统，法律程序通过一整套的行为选择机制，赋予公民选择的自由。当然，人是一种社会的存在，自由是有限度的自由。一个人的自由总是被限定在他人的自由之中，否则自由便会互相残杀。因此，自由的选择必然是合理的选择。法律程序的自由价值就是通过上述不受干预的否定性自由（negative freedom）和合理选择的肯定性自由（positive freedom）来实现的。自由在程序上的表达便是程序权利。法律程序对自由价值的肯定，充分昭示了它对人权的强调和推崇。
　 2.秩序。秩序意味着社会中存在着某种程度的关系的稳定性、进程的连续性、行为的规则性以及财产心理的安全性。秩序同自由一样，也是法律程序追求的价值目标。法律程序的秩序价值主要表现在以下几个方面：
　 第一，维护阶级统治秩序。阶级冲突是阶级社会最根本的冲突，且这种冲突在本质上具有不可调和性。法律程序具有客观性、一致性和形式化的特征。从外观上看，法律程序对任何人都是适用的，从而使阶级冲突得到缓和。法律程序的一致性和连续性也易被公民所接受，客观上减小了推行统治阶级意志的阻力，维护了阶级统治秩序。
　 第二，和平、文明地解决冲突。冲突是秩序的天敌，但冲突总是不可避免。程序对于和平、文明解决冲突有重要意义。在中立性的法律程序运行过程中，当事人有充分、平等的发言机会，缓解了冲突双方的心理对立情绪，使冲突解决的方式秩序化，避免发生更大的武力冲突，从而使冲突在和平、文明的状态中得到解决。
　 3.正义或公正。“正义是一张普洛透斯似的脸，变化无常，随时可以呈现不同形态，并具有极不相同的面貌。” 关于正义的定义多彩纷呈，但几乎相同的一点就是把法律和正义联系在一起，甚至将理想的法律视为正义本身。学者们对于法律程序价值的探讨更多的是集中在正义价值上，其中不乏真知灼见。但也有一些共同的缺陷：一是将探讨的视野限定在诉讼法上，对诉讼程序以外的法律程序重视不够；二是对正义的内涵界定较宽，往往包含了自由、秩序、效益等内容，从而在内部结构上难以协调一致。综合以上各家学说，汲取其合理之处，克服其不足，笔者以为程序的正义价值主要包含以下内容：
　 参与性。参与性是指在程序进行过程中，赋予受某项决定或结果影响的当事人参与程序的过程的权利。当事人有权发表自己的观点、见解，陈述自己的意见。参与意味着自己主宰自己的命运。参与是民主制度的基础。人类发展的历史表明，把自己的全部命运和希望全部托付给圣贤、明君、伟人是不可靠的，往往会导致专制和独裁。只有参与其中，才能反映自己的意愿，才能为自己辩护，才能限制专横。参与是程序正义的基本条件。人道性。人道性就是要将人当作人来看待，尊重人的尊严。任何人没有权利在肉体和精神上折磨、伤害他人，更不用说杀害他人，哪怕是对一个具有违法犯罪嫌疑甚至是已经违法犯罪的人。这是人之为人的基本规定性。忽视程序的人道性价值，就意味着轻视人的尊严。刑讯逼供、不尊重他人隐私、种族歧视等都是践踏人性的明显表现。因此，法律程序的人道性并使人的尊严受到尊重就成为一项独立的程序价值。在法律程序的设计和运行中，要充分体现法律程序的人道性。
　 合法性。在崇尚自然法的国家或时代，自然法是法的合法性的最终说明。而在自然法骤然褪色的时代或者根本就缺乏自然法传统的国家，程序应当成为自然法的替代物。程序并非天然就是自然法的替代物，它应当具备基本的合法性条件。虽然我们无法完全列举程序合法性的全部条件，但我们完全可以限定程序合法性的最低界限。一项法律程序一般在两种情况下不具备程序合法性：一是缺乏限制公权力自由裁量权的规则；二是缺乏公权力遵守规则的程序机制；三是缺乏公民广泛的参与、充分的表达和彻底的知情权利和自由。程序合法性的价值不在于它能够产生好的结果，而在于提供某种来自法律而不是人的统治。
　 裁决中立性。中立是产生信誉的源泉，也是裁决公正的灵魂。没有裁决者的中立态度，再好的程序也失去了根本目的。这种情况下，程序反而成了隐藏罪恶的工具。中立性意味着裁决者不参与涉自身事项的裁决，裁决者平等对待双方当事人。
　 平等性。程序的平等性意味着程序面前人人平等。参与程序的人、组织，不论其身份地位和财富状况，都抽象化为平等的个体，程序面前无特权。
　 4.效率。效率是一个经济学的概念，是指以最少的资源消耗获取同样多的效果，或以同样多的资源获得最大的结果。和自由、正义、秩序一样，效率是法律程序的重要价值目标。良好的法律程序应当是有效率的程序。波斯纳曾经以刑事审判程序为例对法律程序的效率问题进行了分析。他将审判程序过程中产生的耗费称为“直接耗费”，分为两部分：公共耗费和私人耗费。前者主要涉及法官的薪金，陪审员和证人的报酬、法庭设施的使用等；后者涉及当事人委托律师的费用、聘请专家的费用等。刑事审判的直接目的就是最大限度减少“直接耗费”。“赢一场官司，输下半辈子”的程序，不能成为理想的程序。按照效率的原则，法律程序的设计和运作应当符合经济合理性，使程序中所投入的人力、物力、财力降低到最小程度，达到最低程序成本。
　 （二） 价值冲突的协调、平衡
　 一般情况下，法律程序的各种价值能够协调一致。就工具性价值和目的性价值而言，自由、秩序、正义和有效率的法律程序也往往有助于符合实体法目的结果的出现，实体权利义务的实现有助于保障自由、秩序、正义和效率。例如，一般情况下，在审判程序中，保证当事人有效参与的程序有助于裁判者对各方的不同证据、意见和观点同时予以关注，这显然有助于作出公正的判决。就程序的目的价值内部而言，自由、秩序、公平、效益各价值间互为前提和保障。例如，在选举程序中，给予选民充分选择自由的程序能够增加选民对选举结果的信任度和满意度，也能保证选举顺利高效进行。但事实并非永远如此。有时一项法律程序有助于实现实体目的的工具性价值，却损坏了程序自身的目的价值，或者充分体现程序目的价值的程序却有碍于产生符合实体目的的结果。在法律程序目的价值的内部，公平和效率的冲突则更加明显。因此，法律程序的工具价值和目的价值以及法律程序目的诸价值之间的冲突不可避免，他们之间存在着复杂的对立统一关系。这种价值冲突无论在理论还是在实践上都是一个必须解决的问题。
　 1.工具性价值和目的性价值冲突的协调。工具性价值和目的性价值都是法律程序所追求的价值。因此，对法律程序的合理性的衡量存在着双重标准。一方面，法律程序既要受实体目标的目的限定，法律程序的设计和执行要考虑是否有助于实体权利义务的实现；另一方面，法律程序自身又有其独立的价值追求和评价标准，它的设计要满足自身美德的要求。所以，对工具性价值和目的性价值冲突的协调就意味着不能简单地以工具性价值否定目的性价值，或者是相反。理想状态的法律程序应当是工具性价值和目的性价值兼顾，实现二者的综合与平衡。正确处理法律程序的工具性价值和目的性价值的冲突应当坚持两点：一是在立法的指导原则上，国家立法部门在设计法律程序时对法律程序的工具性价值和目的性价值都不得偏废，不能片面追求某一项价值而忽略另一项价值。具体讲，就是树立最低限度满足法律程序独立价值（目的性价值）的观念，在满足法律程序独立价值的基础上，追求实体法功能的实现；二是在立法、执法、司法、选举、法律监督等具体程序的运作过程中，应当坚持程序优先，不得以追求实体法结果的目的违反程序规定。
　 2.公正和效率价值冲突的协调。如上所述，公正和效率存在着内在的统一性，体现公正价值的程序有助于效率价值的实现。以民事诉讼程序为例，法官在程序中的中立态度以及当事人双方平等的诉讼地位、充分的举证和辩论机会，有助于纠纷的快速解决，减少一些不必要的诉累，提高了解决纠纷的效率。从上例也可以看出，公正也是效率的内在要求。同时，公正和效率具有强烈的对立性。如在刑事侦查程序中，刑侦人员利用酷刑使犯罪嫌疑人主动交代了自己作案时间、地点和具体情节，使案件在最短的时间内告破。这种方法既快速又简便，又节省人力、物力，提高了办案效率，然而，程序的公正价值在此却丧失殆尽。公平和效率是个动态相对的概念，是否公平或者是否有效率是一种程序的设置相对于另一种程序的设置而言的，不存在绝对的公平和绝对的效率。因此设计一种兼顾公平和效率的法律程序不但是必要的也是可能的。理想的程序设置就是要寻找公平和效率的最佳切合点，实现法律程序公正和效率价值的兼顾和平衡。
　 现代社会发展的基本目标模式首先是经济增长。这一目标模式决定了通常情况下社会发展的基本策略是“效率优先、兼顾公平”。这也是我国现阶段的社会发展策略。“优先”和“兼顾”意味着某种特殊的安排顺序，意味着在公平和效率二者之间效率的优先考虑。但是，发展策略并不代表价值评价。发展策略是阶段性、区域性、非终极意义上的，而价值评价意味着两种不同的价值在价值体系中的定位。笔者以为，在经济比较落后的情况下，把“效率优先、兼顾公平”作为一种社会发展策略是可以接受的。如果在价值评价的意义上坚持效率的优先则是值得商榷的。的确，市场经济的动力在于对效率最大化的追求。但同样不可忽视的是，公正（不仅仅是公正分配，还包括起点的公正和过程的公正）是市场经济能够实现其目标的前提条件。一种合理、有效而又可持续的社会发展方案，应当是效率和公正的辨证均衡实现。当然，公平和效率的平衡是在价值指导意义上而言的，如果说这种定位在实践中难以操作，必须在公平和效率的价值目标之间做出具有可操作性的序列安排，那么，笔者更倾向于公正优先考虑，兼顾效率。具体而言，就是在实现最低限度公正的基础上，追求效率的实现。当前阶段，效率的优先性仅具有工具合理性，并非终极目的。

　 三、法律程序对法治建设的功能

　 建设法治社会，追求法治理想，是人类理性反思自身历史的结果。“法治是民主、自由、平等、人权、理性、文明、秩序、效益与合法性的完美结合。” 法律程序独立价值的实现和法治目标的推进有着密切的切合关系。法治是法律程序的自由、秩序、公正、效率等价值实现的理想前提。法律程序价值的实现也是法治理想的应有之义。因此，“对于法律程序的独立地位、内在价值的强调，不只在于对长期以来‘重实体轻程序’ 乃至程序实用主义、程序虚无主义的态度和现象的反驳，也不只在于引进和传播程序正义的观念，从而引导和推动程序意识和观念的变革，更在于它表述和强调了现代程序和法治之间的内在联系。” 在现代中国法治化的过程中，法律程序表现出巨大的功能和意义。
　 （一）推动法律权威的建立
　 任何社会都需要权威来维持，因而也需要维持权威。权威是一个中性词，它既可以和强权、暴政结合在一起，也可以和公平、合理和自愿服从联系在一起。马克思·韦伯曾指出社会权威有三种：一是建立于领袖个人魅力之上的权威；二是建立于历史传统和神圣信念之上的权威；三是能够保障建立合理性基础之上的合法权威。领袖的权威和历史传统神圣信念的权威属人格化的权威，表现为帝王、领袖或上帝的至上性。人格化权威的最大特点是人的神化、完美化，而实际上行使权威权力的是世俗中的人——有肉体、有欲望、有感情的人。人是理性和非理性的统一体，人的理性也只是有限理性。因此，人格化的权威的实质就是恣意。按照马克思的观点，人的发展经历了三个阶段：以身份为基础的人的依赖性、以物为基础的人的独立性、人的全面自由发展。在以自给自足的自然经济为基础的封建社会，人格化的权威意味着绝对的服从、内心自愿的遵守，有其存在的必然性和合理性。在以市场经济和民主政治为基础的现代社会，个人作为独立的主体而存在，人格化的权威就是强权和暴政的代名词。这时，人格化的权威必将要被一种非人格化的理性权威而取代。法治的理想必然要求树立一种没有特殊兴趣、利益，具有普遍性、稳定性和连续性的理性权威。而法律正符合这一理性权威的角色。程序对于法律的权威的树立起到很大的推动作用。
　 权威来源于确信和承认。对于理性的现代人而言，确信是由过程决定的，承认是由说服力决定的。 人们对于法律权威的确信和承认则是通过程序来实现的。首先，在公正的程序中，当事人的主张或异议可以得到充分表达，使程序的主体感觉到自身作为独立的主体而存在，并非受制于某种异己的力量，主体的人格尊严受到尊重，从而对法律产生敬意和好感。其次，在程序中，相互竞争的各种层次上的价值和利益都可以得到综合考虑和权衡，即使对程序的结果不满，也被公正的程序吸收了，相比较而言一种最完善的解释和判断被最终采纳。再次，由于程序本身的中立、公开、透明和参与性，这样作出的决定极大缩小了事后的怀疑和抗议的余地。经过正当化过程的决定获得了权威性。经过多次反复的确信和承认，法律的权威最终树立。
　 （二）促进公权力和私权利的平衡
　 法治的核心问题是公权力和私权利的平衡问题，如何安排公权力和私权利的关系是人治和法治的重要标准。人治社会按照权力本位原则安排公权力和私权利关系，极力强化公权力对私权利的控制。法治社会是以权利本位来安排二者关系的，通过权利制约权力，使二者在互动中达到平衡。而对于公权力的限定主要是通过程序来实现的，离开了程序的制约，对公权力的限定就成了一句空话。（1）程序是一种角色分配的体系，程序参加者在程序中角色定位，各司其职，按照既定的方式和步骤进行。在程序中，角色的内容已被固定。一般来说，公正的程序限定了公权力角色的活动范围和界限，客观上对公权力进行了限定。（2）公正的程序对私权利角色赋予选择的自由，通过权利主体的选择达到对公权力相抗衡的目的。（3）在实体法律关系中，享有实体权利的公权力主体，在程序中转化为程序方面的义务主体。如享有刑事侦查权的司法机关，在行使此权利的同时必须履行依法传唤、告知等义务。（4）在法律程序运行中，承担实体义务的私权利主体在程序中转化为程序上的权利主体。如纳税人在行政实体法律关系中有纳税的义务，但在行政程序法中他们享有法定的要求减免或抗辩申诉的权利。（5）在程序运行中，行使公权力的行为和过程被置于众目睽睽之下，使公权力行使者的法律责任，切实能够被认定、归结、追究。 因此，充分体现法律程序价值的程序必然会对天生处于优势地位的公权力构成限制，从而对相对弱小的私权利形成保护。公权力和私权利在程序的展开中得到平衡。一个崇尚权利的国家，必然会有发达的程序，而一个权力至上的社会必然会形成“重实体、轻程序”的传统。英美法系具有重视权利的传统，因而，它的程序体系也比较完备。英国普通法的“自然正义原则”和美国宪法的“正当程序”条款都是运用程序制约权力、保护权利的典范。在我国传统上，“权力至上”的观念和实践由来已久，因而，“重实体、轻程序”的传统就成了合乎逻辑的必然结果，程序除了充当实体真实的工具外一无所有，因此，刑讯逼供的现象就成了见怪不怪的事情了。
　 （三）程序推动民主政治
　 法治是以民主政治为其存在和发展的基础，而与专制政治互不相容。没有民主的政治基础，法治就是空谈。民主主要是指社会政治生活的管理体制，即社会政治制度的平等参与、公共决策、共同负责，对包括国家宪法和其它基本法制体系、政府行为、社会公共政治策略等在内的社会政治问题的平等参与、平等讨论、共同决策和共同负责，它构成了社会政治生活领域最基本而广泛的政治权利与政治义务之平等体系，这其中，平等参与构成了社会政治民主的“关键”因素。 因此，民主政治的核心就在于人们有权参与影响到他们本人利益的政治事务。只有人们成为管理他们自己的事情的主人时，我们才能说这个社会是民主政治社会。如果失去这点，民主政治根本就不存在。在现代民主社会中，公民已不再是“依赖性”的公民，每个公民都是独立的个体。作为独立自主的个体，大部分公民宁愿自行管理自己的事务，也不愿别人主宰自己的命运，哪怕别人做得比自己更好。因而，设立相应的程序参与机制就成了民主社会的必然要求。
　 民主与程序的直接联系主要表现在选举和立法方面。程序通过角色的分工，使符合角色特征的人参与到程序中来。在立法和选举过程中，公民通过广泛参与表达自己的意愿、享受应有的自由，对影响自己的事情施加影响，充分体现了人成为独立自主的个体的特征。可以说，只有遵循一定的程序原理和要件的选举或立法才是“民主的”，而只有民主的选举或立法才具有实效和正统性。 因而，公正的程序有助于推动民主政治的进程，从而促进法治国家的早日实现。

　 四、结语：法律程序是中国法律现代化的切入点和基石

　 我国有着悠久的“重实体、轻程序”的历史传统，因而，法制的建设往往更多地强调令行禁止、正定名分的实体法方面，对于具有独立地位、价值、功能和意义的法律程序似乎认为是可有可无的。当然，这和传统的人治理念具有一脉相传的关系。中国人理想中的政治境界是圣君贤相治理天下，使老百姓都能受其恩泽。在这种彻底的人性善以及无限理性的理论基础上，自然不会产生保障权利、制约权力的程序机制。在中国古代，即使有某种程序，也是以一种非正常情态或者以内部形式出现。以司法审判程序为例，审判的程序性限制是以官僚机构内部纪律的形式出现，程序的遵守不是由于当事人能够对违法的过程提出效力瑕疵的异议，而是通过上司对违法官僚的惩戒处分来保障，人民仅仅止于接受其反射性的利益。淳朴的中国古代百姓，完全将他们的生命、人格、尊严托付给了他们的父母官和圣君贤相。事实上，圣君贤相是千载难逢的，大部分的现实政治是暴虐和黑暗的。传统的观念和机制往往具有难以阻挡的惯性。新中国成立后，几部《宪法》都明确规定了公民的基本权利。我们不能说我们的宪法完美无缺，但关于公民基本权利的原则性宣告却足以和世界上任何一部宪法相媲美，然而这些权利的实现程度并非令人满意。文化大革命期间，在大鸣、大放、大字报、大辩论为典型标志的“大民主”的旗号下，公民的权利却遭到了史无前例的摧残和践踏。这与权利缺乏程序性保障、权力缺乏程序性制约不无关系。由此可见，建设法治社会的关键似乎不在法律的实体，而关键在于程序问题。
　 回过头来，反思和检讨一下我国的程序立法实践，虽然说，改革开放二十多年来取得了很大的成就，但与理论上的理想状态相差甚远。程序问题被严重淡化。只要目的正确，动机纯洁，过程可以忽略，结果可以接受。我们关注更多的法律程序是司法程序。仅就司法程序而言，着重强调的往往是程序的工具性价值，对程序的目的性价值重视不够。而在立法程序（已颁布的《立法法》主要内容并非立法的程序而是立法权限的划分）、行政程序、选举程序及其它政治程序方面存在着严重的缺陷和不足。程序法律仍需不断健全和完善。
　 德国法学家卢曼认为，在西方旧的身份共同体关系解体与资本主义新秩序确立这一历史过程中，有两项制度起到了神奇的作用：一个是社会或司法领域的契约，另一个是国家或公法领域的程序。这一论断颇为深刻和精辟。事实上，卢曼所说的“旧的身份共同体关系解体与资本主义新秩序确立的过程”就是资本主义法治的实现过程。当然，社会主义的法治同资本主义的法治有着本质的区别，但法治作为人类文明进步的一种方式，它的基本精神具有相通性，它意味着：在制度层面上建立一套体现自由、人权、平等的法律，法律具有至上的权威；在精神层面上，公民要有作为独立的权利主体的法律意识以及对法律的普遍信仰。通过理性的醒思也会发现，我国目前的社会转型期实际是从身份到契约与人的依赖性消失到人的独立性形成的过渡时期。因此，卢曼的论断对于我国的法治建设不无启发意义。在中国这样一个人治观念根深蒂固而又缺乏自然法传统的国度中，程序对于解决当前的正统性（合法性）问题、唤起公民的权利意识、树立法律的至上权威具有重大意义。程序可以作为我国法治建设的基石和切入点。从某种程度上可以说，法治的实现就是法律程序的正当化过程。