管理员 发布时间：2026-06-05 09:21 点击：51
内容提要：围绕公共数据的权属界定，当前地方立法实践中存在数据汇集型、数据维护型、数据经营型三种确权逻辑。相关立法多笼统借用经济学产权概念与政策性表述，欠缺严格的法学维度的正当性证成与上位法依据支撑。公共数据深度嵌入行政过程、数字基础设施运转架构和社会协同创新网络，其运行遵循信息媒介逻辑，与自然资源属性迥异。公共数据利用秩序的建构，不宜直接套用宪法上关于自然资源国家所有的法理，而应在宪法第12条所确立的社会主义公共财产规范框架下展开。公共数据归国家所有，应理解为由国家承担防止侵占、保障合理利用、促进公平利用之义务的规范要求。未来应通过中央立法明确公共数据治理的基本原则、数据汇集的合法性要件、授权运营的目的与基本程序、私法规则的适用边界等，并配套财政监督、程序保障与数据流通的统筹机制，推动形成体系完整、逻辑融贯、普惠包容的公共数据利用生态。
关键词：公共数据；数据确权；国家所有；数据利用秩序；数据授权运营
目录
一、问题的提出
二、构建公共数据权属规则的地方实践
三、反思公共数据归国家所有的宪法逻辑
四、公共财产逻辑下公共数据国家所有的制度展开
结语
公共数据的权属界定，是构建数据基础法律制度的核心理论问题，也是公共数据开发利用实践中亟待解答的现实难题。2022年中共中央、国务院印发的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（下称“数据二十条”），明确提出要“探索建立数据产权制度”“探索建立公共数据资源开放收益合理分享机制”。无论探索数据产权制度，还是建立公共数据资源开放利用的收益分享机制，前提都在于厘清公共数据的权属。在地方立法层面，2020年《深圳经济特区数据条例（征求意见稿）》曾规定“公共数据属于新型国有资产，其数据权归国家所有”。该条款引发巨大争议，在最终出台的正式文本中被删除。2023年衡阳市以公共数据“归政府所有”为由，拟以18亿元起拍价出让“政务数据资源和智慧城市特许经营权”，此举同样引发社会广泛质疑，最终被迫紧急叫停。由此可见，明确公共数据“归谁所有”，已成为构建公共数据开放、运营与利用等法律制度的基础性、关键性前提。
上述立法探索与实践困境，延伸出一系列相互交织的法律难题：公共数据是否可以归“国家所有”？若其可以归“国家所有”，这里的“国家所有”究竟指向宪法意义上的公法所有权，还是民法所有权？若为前者，“国家所有”的规范内涵、权能结构与国家义务应如何界定？若为后者，应当如何解释政府对数据采集、汇集、开放及再利用所实施的广泛规制与干预？在我国宪法框架下，公共数据应当适用何种“国家所有”模式？能否直接类比自然资源国家所有条款，或者回归社会主义公共财产条款另寻解释依据？在数字政府建设的背景下，国家应如何在宪法指引下，确保公共数据成为促进公共利益的生产要素，而非沦为被垄断的数据资源？
对这些问题的回答，不仅关系到公共数据共享和授权运营制度的合宪性，更将深刻影响我国公共数据治理实践的发展方向。“如果没有宪法的统摄，则对‘国家所有’的法律规制难免陷入到四分五裂的割据状态中，造成‘国家所有’在公法和私法上的精神分裂。”鉴于此，本文试图在宪法框架内，辨析不同类型“国家所有”规范的内在逻辑，为公共数据国家所有的权属界定，提供一条合理的解释进路与制度展开方案。
当前各地正着力确立公共数据归国家所有的权属规则，相关探索散见于立法与政策规范之中，由此形成中央与地方规则不统一、立法规范与政策表述混杂的局面。
（一）公共数据权属规则的功能导向与制度设计
迄今为止，中央层面的法律法规与政策文件并未直接明确公共数据的所有权，其着力点更多在于规范公共数据的利用。2024年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，要求落实数据产权结构性分置制度要求，探索建立公共数据分类分级授权机制，在公共数据所有权归属问题上，保持了审慎克制的立场；2025年国务院《政务数据共享条例》第1条、第9条着重强调“安全有序高效共享利用”，并未触及所有权问题。相较之下，地方在公共数据权属问题上存在明显的“确权冲动”。截至2025年，已有50部地方规范性文件涉及公共数据权属问题，其中20部使用了“国家所有”的概念，29部使用了“政府所有”的概念。随着“数据资产化”理念的兴起，一些政策文件引入“公共数据资产”概念，强调将公共数据纳入政府资产管理范畴。2023年财政部印发的《关于加强数据资产管理的指导意见》颇具代表性，该指导意见明确鼓励各级党政机关将履职过程中形成的公共数据资源，作为公共数据资产纳入资产管理。其后各地出台的政策配套措施，均要求参照国有资产管理模式，对公共数据实施资产登记、目录清单管理及价值评估等监管举措。“数据资产化”在地方立法层面也有体现，如2020年《山西省大数据发展应用促进条例》第7条第2款即规定：“县级以上人民政府政务信息管理部门负责编制并定期更新政务数据资产登记目录清单，建设本级政务数据资产登记信息管理系统，汇总登记本级政务数据资产。”“国家所有”“政府所有”“公共数据资产”等公共数据权属表达的差异，并非简单的语词之争，而是承载了不同的目标诉求与制度效果：或是为破除部门壁垒，实现统一调配的一体化管理；或是为落实财政责任，避免公共资金浪费的资产化监督；或是为培育数据要素市场，探索数据财政机制的经营性运用。以此为线索，可以梳理出三条公共数据确权逻辑。数据汇集型确权的核心目的，在于宣示公共数据的一体化利用导向，通过赋予本级政府对各部门数据的统一调配权，破除部门壁垒，实现数据共享与业务协同。无论采用“国家所有”还是“政府所有”的表述，其制度初衷均在于强化政府对辖区内公共数据的统筹管理。首先，数据汇集型确权将数据权属界定与数据共享机制直接挂钩。地方的政策文件往往在总则或相关章节明确规定公共数据的归属，再配套建立相应的数据共享机制。例如，《重庆市政务数据资源管理暂行办法》在总则中规定“政务数据资源属于国家所有”，并强调政务数据管理应遵循统筹管理、集约建设、充分应用、安全可控的原则；同时要求各部门将信息系统接入统一的数据共享平台，以实现跨部门数据交换共享。其次，在数据汇集型确权逻辑的支配下，立法通常赋予专门机构以数据整合调度权。在宣示公共数据公共归属的基础上，地方立法一般会指定或设立大数据管理机构，负责统筹本级公共数据的汇聚与分配。例如，《芜湖市政务信息资源管理办法》第4条规定：“各政务部门在芜湖市行政区域内产生的政务信息资源属芜湖市人民政府所有，芜湖市人民政府领导本级政务信息资源管理工作，并授权市政务信息资源主管部门对全市政务信息资源在规划、组织、指导、协调、使用和考核等方面进行统筹管理。”从目标诉求来看，数据汇集型确权旨在排除个别部门对公共数据的排他性控制，彰显数据管理中的整体政府理念。这种确权逻辑并不特别关注数据的经济收益，而是侧重于实现数据管理权的集中统一。正因如此，许多地方立法倾向采用“政府所有”的表达，意在强调行政隶属关系下的管理权限归属。此种确权逻辑下，“所有权”在内涵上更接近于公法层面的职权归属与管辖权概念，相关立法本质上是希望通过对“所有权”话语形式的借用，实现公共数据管理权的配置与统合。公共数据的收集、汇集与利用，离不开大量公共财政资金的投入。将公共数据纳入政府资产管理与监督体系，核心目的在于强化政府对数据资源的投入产出责任，即明确财政层面的责任要求。基于此，明确公共数据属于国有财产或国有资产，使公共数据管理主体负有维护数据有序利用的法定职责，有助于严防公共财政的流失与低效损耗。这一确权逻辑可称为数据维护型确权逻辑。该逻辑的核心要义在于，一旦公共数据被纳入资产管理体系，财政部门与审计机关便拥有了将公共数据的利用纳入监管范围的制度依据。使用了“公共数据资产”“政府数据资产”等概念的政策文件，多明确由财政部门或政务信息主管部门对数据资产实施统一登记、价值评估与报告，将数据资产纳入国有资产管理体系。通过这一方式，公共数据正式“登账入册”，成为政府资产报表中的一类资产，进而接受常规化的资产监管。目前，我国国有资产被划分为三类：一是国家对企业出资所形成的权益，即企业国有资产（或称经营性国有资产）；二是国家机关、国有事业单位等组织使用管理的行政事业性国有资产；三是属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等资源性国有资产。一些中央层面的政策文件，明确将公共数据纳入行政事业性国有资产管理范畴。例如，财政部《关于加强行政事业单位数据资产管理的通知》（财资资〔2024〕1号）要求“各部门及其所属单位应当将数据资产管理情况逐步纳入行政事业性国有资产管理情况报告”。同样，审计机关在审计政府预算执行与财政收支情况时，也会重点关注公共数据等信息化资产的管理使用效率。从功能上看，上述监督机制能够促使各部门提高数据资源利用效益，因为闲置浪费的数据资产可能被视为国有资产流失。将数据权属与财政投入直接关联，意在强化政府的经济责任意识。许多地方的规范性文件正是基于这一逻辑作出制度安排。例如，《安徽省政务数据资源管理办法》第4条规定，“将政务数据资源整合共享相关项目建设资金纳入政府固定资产投资”；《阿坝州政务数据资源管理暂行办法》第3条规定，“政务数据资源属于国家所有，纳入国有资产管理”。不难看出，在数据维护型确权逻辑中，“所有权”或“数据资产”概念，本质上是将公共数据纳入国有资产管理和财政监督体系的工具性话语。相应立法聚焦资产如何登记、价值如何评估、绩效如何考核等事项，本质属于财政管理和资产管理层面的技术性规则安排，并未触及民法意义上的所有权主体、客体、内容、行使方式等权利要素的法律界定。近年来，随着数据财政的兴起以及地方政府盘活资产的需求增加，数据经营型确权开始涌现。这种确权逻辑注重数据要素市场的培育和收益回报，将公共数据视作继土地、资本之后新的生产要素，主张通过市场运作实现公共数据的价值增值。有的政策文件直接将公共数据称为“关键生产要素”，并要求“发挥数据要素作用”。例如，《山西省政务数据资产管理试行办法》第7条规定，“政务数据资产是重要的生产要素，属于国有资产，其所有权归国家所有”。在我国国有资产管理体系中，“生产要素”的概念是直接与经营性国有资产挂钩的。数据经营型确权逻辑与前述两种确权逻辑有着不同的目标考量，它更加强调数据的商品属性，其基本目标在于依托所有权提高收益。《政府非税收入管理办法》第9条第3项规定，“国有资源有偿使用收入、特许经营收入按照国务院和省级人民政府及其财政部门的规定设立和征收”；第4项规定，“国有资产有偿使用收入、国有资本收益由拥有国有资产（资本）产权的人民政府及其财政部门按照国有资产（资本）收益管理规定征收”。据此，如果地方政府试图通过公共数据获取非税收入，就必须将公共数据确定为“国有”资产（资源）。从经济学视角看，“产权”是一个宽泛的概念，指代依附于特定资源之上的复合型权利束，涵盖行政许可、特许运营、空间规划管控、用途管制等多元权能结构，其核心价值在于节约市场交易成本、优化要素资源配置效率、健全数据要素市场化配置机制。经济学层面的产权话语，侧重回应资源配置效率与价值收益分配问题，并不追求法律层面对权力、权利与义务边界的精细化规范界定。在这种框架下，地方先通过地方政策与地方性法规宣示公共数据“属于国有资产”，再借助非税收入、特许经营等制度，将这一权属安排转化为收费与收益的正当性基础。不过，这样一来，原本以公共服务为导向的数据生产与管理，可能被逐步纳入以收益回报和资产运营为目标的商业逻辑之中。尤其是，在当前土地财源日益紧缩的背景下，如何让数据资源收益填补财政缺口，成为一些地方政府关心的重点。个别地方甚至直接在其政策文件中提出要“探索‘土地财政’向‘数据财政’转变”。
（二）公共数据权属设定的规则表达
“国家所有”“政府所有”“公共数据资产”等关于数据权属的规则表达，核心关切都是公共数据管理者对于公共数据的支配，与民法意义上所有权的功能迥异。数据汇集型确权逻辑旨在实现行政管理权的一体化配置，数据维护型确权逻辑侧重加强政府对国有财产的维护，数据经营型确权逻辑意在通过数据要素市场化来增加政府非税收入。在经济学上，凡是能够确认和保障所有者对客体物的支配权威，使其对客体物的支配意志得以贯彻落实的合法权益，无论其公私法属性如何，都属于经济学上的产权。这是一种“广义所有权”，而非民法意义上的财产所有权。
将经济学上的产权内涵引入公共资源管理的规则表达中的做法，初现于自然资源管理领域。2015年的《生态文明体制改革总体方案》明确提出“健全国家自然资源资产管理体制”，将自然资源定位为“国家资产”，强调“探索建立分级行使所有权的体制”。从这些表述中可以提炼出资产化、产权配置、国家所有三个关键要素。对比自然资源与公共数据两个领域的地方立法，可以发现，这二者的术语体系高度相似或一致。自然资源领域使用的是“自然资源资产”“所有权行使”“委托代理机制”“统一确权登记”“资产清单/负债表”“保值增值”等概念术语，而公共数据领域使用的是“公共数据资产”“国家所有/政府所有”“授权运营机制”“公共数据资产登记/入表”“盘活数据资产”等概念术语。这种术语表述上的趋同并非偶然，实则是政策制定者主动将既有成熟改革范式，借鉴适用于公共数据治理领域的制度选择。但是，“产权”与“所有权”二者之间的差异，在由政策表达向法律规范表达转化的过程中常被忽视，会造成法律概念使用上的混乱。这具体表现为：第一，在规范逻辑上，政策话语被误用作法律概念。从政策话语到法律规范，需要经过概念转译、体系协调等一系列转化过程，而地方立法往往直接照搬政策文件表述，缺少必要转化，将政策话语作为法律话语使用，将经济学概念作为法律概念使用。例如，有的地方立法未经论证就将“国家（政府）所有”“国有资产”写入立法文本，既未说明其与宪法上的自然资源国家所有条款、社会主义公共财产条款，以及民法典上的国家所有权条款之间的关系，也未阐释公共数据权属规则的正当性基础。尤其是在我国自然资源资产化改革之后，资源与资产的界限模糊，给地方政府选择性援用“经营性国有资产管理”或自然资源特许经营模式留下了操作空间。例如，《西安市政务数据资源共享管理办法》第7条规定“政务数据资源所有权归国家，属于国有资产管理范畴”，并在第28条至第32条中规定以自然资源管理式的特许和招投标方式开放数据资源，获得的收入缴入财政金库。第二，在制度功能上，不同资源类型的差异被抹平。自然资源与公共数据在客体属性（有形与无形）、利用方式（排他与共享）、管理体制（物权式属地支配还是信息流管理）上存在巨大差异，二者却统一套用所有权权属话语体系，致使上述本质差异受到遮蔽。在此模式下，以资产管理、行政管控为导向的数据治理逻辑，极易催生公共数据排他化、独占化运营格局。公共数据“国家所有”的权属定位，可能异化为“地方政府私有”；数据立法的地方化、分散化，易诱发公共数据治理层面的地方壁垒与区域分割问题，加剧数据权属划分、定价、收益分配层面的法治失序风险，致使公共数据开放共享偏离公共属性，落入片面追求部门利益的制度误区。相关政策话语得以顺利植入法律规范体系，核心缘由在于我国宪法第9条所形成的制度观念。该条规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”。此项宪法规范既是自然资源领域权属改革秉持国家所有立场的根本法依据，也使同类权属话语被平移适用于公共数据权属规则具备了形式正当性。依循此种推演逻辑，既然宪法已确立自然资源国家所有原则，将其适用范围由自然资源拓展至公共数据、由自然资源资产延伸至公共数据资产，在认知层面便被当然视作合宪合理。然而，此种看似顺理成章的逻辑类推，恰恰遮蔽了底层核心法理争议：宪法第9条所规定的自然资源国家所有规范，能否直接适用于无形的公共数据？以排他支配为核心，围绕自然资源分配、利用、管控与保护构建的整套公法制度，可否直接套用至公共数据治理体系？厘清这些疑问，必须回归宪法本源，探究公共数据权属架构与监管制度的合宪基础。宪法上的“国家所有”涵盖公有制归属、自然资源、城镇土地、公共财产等多元法益类型，不同法益对应的国家所有权属构造与规范逻辑存在显著差异。将公共数据这一宪法尚未作明文规定的新型客体径直界定为国家所有，必须经由严谨的体系化的宪法论证，不宜仅凭政策导向予以简单推定。
（一）我国宪法上国家所有范畴的基本逻辑及多元类型
我国宪法第6条公有制条款、第7条国有经济条款、第9条自然资源条款、第10条城市土地条款以及第16条国有企业条款，共同构成“国家所有”宪法规范体系。与此同时，宪法第12条明确社会主义公共财产神圣不可侵犯，该条款所指公共财产既包含集体所有财产，亦可作为兜底规范，涵括宪法未逐一列明的各类国有财产形态。由此衍生的一个基础性问题是，宪法缘何将各类具备价值利用属性的有形、无形财产，确立为国家所有、全民所有与公共所有？究其规范法理，凡来源具有公共属性、功能具有重要性，关乎国家公共利益的财产，其利用秩序均须经由民主意志加以确立，并纳入国家统一规制与统筹管理轨道，而不能依照私人意志任意支配与处分。所谓来源上的公共性，是指财产的形成依托公共财政投入，因而天然遵循“取之于民、用之于民”的公共逻辑。典型如道路、公共文化场馆等公有公物类基础设施，股权、有价证券等形态的企业国有资产。由公共财政来源属性，可当然推导出相关财产权益归全体人民共同享有的宪法规范要求。所谓功能重要性，是指相关财产事关国民经济运行、国家经济安全与社会分配公平。例如，宪法第9条中的“自然资源”，并非宽泛意义上的自然物，而是特指具备开发利用价值、可市场化经营、攸关国计民生的自然资源。将此类兼具战略属性与生产资料属性的自然资源纳为“国有”，旨在牢牢守护国民经济命脉。从国家所有的制度功能审视，在宪法基本经济制度整体规范体系内，私有财产权的制度价值在于抵御公权力的不法侵害；而国家所有规则，旨在规制私人主体非理性支配公共资源的行为：消极层面禁止任何组织与个人侵占、滥用、损毁公共财产，积极层面引导公共财产合理有序利用，以此维系社会分配公平正义。依据权责统一、授权与追责相对应的宪法法理，宪法层面的国家所有，本质是赋予国家针对特定公共财产以正当的管制权，同时附加与该项公权力相对等的国家义务。国家在规制路径选择上享有宪法形成自由：在合宪秩序范围内，既可依托公法机构运用行政强制、行政许可、行政禁令等传统公法管控方式，亦可借助政企合作、行政协议等私法化方式实施公共财产治理。从宪法规范逻辑来看，将具备利用价值的特定财产确立为国家所有，意在经由民主立法建构规范化的公共财产利用秩序，进而使相应的国家义务具体化。此类秩序构造既可适用公法管制规则，亦可兼容私法调整规范，具体依据财产属性与利用模式加以确定。国有财产类型繁杂、公益目的各不相同，因而需要差异化的制度安排。例如，铁路、公用能源等经营性国有资产，可借助私法化运营、公司化治理模式提升资源配置效率。宪法第9条规定的自然资源多具备规模化开发属性，在公众日常无偿使用之外，难以支撑多元主体非排他性并行开发，故通常以特许经营模式实施集约化开发利用，相关收益统一归入国库统筹支配。而道路交通、河湖水域等公物，则以面向社会公众无偿公用为核心宗旨，侧重普惠开放与公共秩序保障。总之，基于国有财产多元功能属性，其治理规则应当与自身功能定位、外部效应及治理成本相适配，从而最大限度保障宪法公共价值目标得以实现。（二）公共数据国家所有的宪法理据
从规范逻辑上看，基于来源的公共性和功能的重要性，公共数据的利用秩序应当经由民主意志形成。首先，公共数据具备显著的公共来源属性。依照数据形成路径，其来源主要分为三类：第一，数据采集活动本身即为法律明确规定的政府职责，具有常态化、系统性、持续性特征。典型如统计法规定的人口普查、《不动产登记暂行条例》规定的不动产登记、气象法规定的气象观测等。第二，数据的采集是政府履行税务稽查、市场监管、环保执法、公安侦查等职责的辅助性手段，具有个案性、临时性、目的特定性。这些分散的原始数据虽非政府直接投入生产，但其经行政职权归集后，仍需政府投入专项人力、软硬件资源，开展数据清洗、脱敏脱密、规范标准化、归集整合等全流程治理，方可形成具备规模化利用价值的数据资源。第三，数据虽非政府原始投入生成，但政府依法定职权归集取得，以公共治理为持有目的，且付出了征收征用的成本或经过数据采购手续，也可由社会主体的原始数据转化为公共数据。同时，公共数据的大规模、持续性利用，不仅依赖公共财政投入，也凝结了广大社会公众的集体贡献。公共数据动态归集与持续更新，依托公民行政办事、信息申报、事项登记、诉求反馈等行为配合参与——整个公共数据运行体系，本质以公众常态化公共参与作为生成基础。其次，公共数据汇集治理与开放共享具备极强的公共功能。第一，公共数据是数字经济高质量发展所不可或缺的基础性关键要素。国家作为全域公共数据最大持有主体，其所掌握的数据覆盖面广、权威性高、质量可靠，能够为市场主体数字创新提供基础性数据供给。有序开放公共数据，可有效降低中小市场主体与创新创业主体的市场准入与研发成本。第二，公共数据是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要依托。现代国家的公共治理效能，高度依赖数据归集核验、数据分析研判与数据赋能科学决策的水平。第三，公共数据开放运营是数字时代推进政务公开、强化行政问责、拓宽民主参与渠道的重要制度路径。数据开放有助于畅通公众参与治理的渠道，推动政民关系由单向监督管控模式，转向信息互通、协同共治的良性互动格局。第四，公共数据合理配置与普惠利用，事关数字时代社会公平与分配正义的实现。均等化的数据获取与使用权益，是弥合数字鸿沟、保障公民数字权益、改善民生福祉的重要前提。第五，公共数据深度关联国家安全、数据安全与国家数字主权。公共数据样本规模庞大、敏感程度较高、聚合风险突出，一旦发生大规模泄露、非法聚合挖掘与滥用，极易诱发系统性国家安全风险。无论立足数字经济发展、国家治理现代化、民主参与、社会公平正义保障，还是国家总体数据安全与数字主权维护，公共数据均具备不可替代的公共战略重要性。此种属性决定了，公共数据既不能作为普通私人物品由私人任意支配流转，亦不宜照搬自然资源特许经营模式实施排他性独占利用，而应当通过民主立法构建统一规范的公共利用秩序，在严守安全底线的基础上，最大化实现公共利益与社会综合效益。从上述制度目标出发，将公共数据纳入宪法上的社会主义公共财产范畴，可在根本法层面确立公共数据不受侵占、依规有序利用的基本规范，明确国家维护数据公共属性、促进数据合理配置利用的宪法义务。在消极防御层面，国家应当明确任何自然人、行政部门及地方区域均不得侵占、垄断公共数据资源，有效防范私人垄断数据、地方数据壁垒与部门利益分割现象。在积极给付层面，国家应当保障各类市场主体与社会主体公平有序获取、使用公共数据，统筹实现公共数据赋能经济发展、优化公共治理、增进社会整体福祉的综合价值目标。（三）公共数据国家所有与其他类型国家所有的规范区分
在既有研究中，有观点主张将公共数据资源的产权配置给政府，并将公共数据类比为自然资源类客体，参照宪法有关自然资源国家所有的规则，构建公共数据的监管与权属制度。不可否认，公共数据与自然资源均具备战略关键性、资源利用价值高、易被不当支配滥用等共性特征。但是，在权利客体的本质属性上，自然资源的生成和利用依循自然原生演化规律，而公共数据的生成和利用遵循信息衍生与流通逻辑，此种差异决定了宪法中的自然资源权属规范无法直接适用于公共数据治理。即便二者同属广义国家所有范畴，公共数据开放共享秩序仍不宜类推适用自然资源国家所有的宪法条款。首先，公共数据具有鲜明的公务关联性。自然资源是独立存在的自然要素客体，自然资源治理的核心是对自然生成物的价值开发，聚焦于人类对自然环境的利用、调控与保护。公共数据并非遵循自然规律生成，而是行政机关履职过程中的“衍生物”，其生成、流转、使用均与政府履职紧密绑定，数据内容直接源于行政机关的履职活动，并服务于政务目标的反馈、评估与持续优化。这类数据的产生、更新与完善，是公共服务、政务管理过程中不可分割的组成部分。公共数据无法被抽离公共职能，更不能像传统物权客体那样，被拆分确权为私人财产，也不能简单等同于可自由交易的市场资产。其次，公共数据的使用与流转具有制度嵌入性。公共数据的实际效用并非由其载体硬件属性或初始功能单独决定，而取决于特定行政制度框架下，使用者依据自身法定职责、组织架构及认知范式，对数据进行解读、调用的具体实践。这决定了公共数据的治理逻辑无法类比自然资源“稀缺性客体—使用权分割配置”的传统范式，而是适配于“信息媒介载体—数据流制度调控”的组织化治理机制。从公共数据信息流的内部调配来看，当前公共数据的归集与共享机制，已逐步演化成为数字行政体系的底层制度支撑。在公共数据共享体系中，数据的应用深刻影响着行政组织内部的决策分布与职责配置。例如，大数据驱动的行政监管，突破了原有的按职能、地域和层级划定的职权边界，对传统科层制的权力配置及运行逻辑形成了系统性冲击，而数据流的结构性分配，也重塑了行政权力的实际运行形态。与之相呼应，国家对公共数据的管理责任，不应局限于数据安全保障与利用效能提升，更应涵盖对“数据流路径”的规范引导与制度监督。公共数据对外流通功能的实现，有赖于构建起整体协同、逻辑融贯、便捷友好的数据利用生态体系。在高度流动化、平台化的数字社会语境下，国家的数据治理职责已不再能类比于对有限自然资源的分配与管控，而是转向对信息媒介秩序的组织、规范与适度介入。这种治理职责的本质，是国家主导的数字信息基础设施建设，该基础设施承载着公共服务供给的核心功能，其准确性、连续性与公平性必须得到刚性保障。在此场景下，公共数据的定位应是政民互动民主实践的产物，而非政府单向行使行政职权的工具。政府负有对公共数据系统进行民主化设计的职责：需以公共服务导向的设计思维重构数据治理体系，使公共数据成为衔接公民与政府、畅通双向互动的“民主媒介”。公共数据并非可供私人或部门排他占有的自然资源，而是深度嵌入行政履职过程、数字基础设施运转架构与社会协同创新网络的信息媒介。国家对公共数据的所有与管理，本质并非对“自然生成物”的占有与控制，而是在数字时代承担信息流通秩序构建、规范与保障责任的必要方式。公共数据与自然资源的本质差异，决定了二者的国家规制模式存在根本分野。自然资源具有物理稀缺性与损耗性，实践中多以特许经营模式实现有序开发与排他利用；而公共数据衍生于行政履职活动，属于制度拟制的无形信息资源，天然具有非排他性、非竞争性，理应坚持以开放共享为基本原则，仅在特殊情形下允许集约化开发利用。公共数据不会因反复使用发生价值损耗，反而会在多元复用、叠加融合中持续衍生新增价值。此种信息增益的特质，使其价值实现路径呈现多元化特征。因此，公共数据开发利用不宜照搬特许经营管控模式，而应依托统一开放平台实现社会化协同创新。与此同时，二者在空间治理维度亦呈现截然相反的制度逻辑。自然资源的属地属性决定其管理模式主要是“国家所有、地方分级管控”，强调就地管辖与分散监管；而公共数据的效能发挥恰恰依赖跨区域、跨层级的流通与聚合。若简单套用自然资源属地化管理规则，极易形成数据壁垒与信息孤岛。这表明，公共数据治理应紧密围绕其所承载的公共职能展开，遵循开放共享逻辑，不能照搬有形物理资源的管控规则实施封闭化、限制性制度设计。综上，尽管公共数据与自然资源同属宪法层面广义国家所有范畴，但公共数据的制度构造必须跳出传统自然资源治理范式，构建全域统筹、逻辑自洽、普惠包容的数据开放利用生态。无论法理构造还是制度实践，都不应混淆权利归属证成与利用秩序建构两类不同宪法命题。《关于加快公共数据资源开发利用的意见》明确规定：“在保障政务应用和公共服务的前提下，承担数据运营职责的事业单位可按照国家有关规定转企改制，试点成立行业性、区域性运营机构，并按照国有资产有关法律法规进行管理，符合要求的纳入经营性国有资产集中统一监管。”这是否意味着公共数据开放利用秩序，可以依循宪法第16条国有企业条款的规范逻辑展开建构？事实上，将数据运营机构纳入国有资产监管体系，并不等同于将公共数据界定为经营性国有资产，而仅是针对运营主体的组织形式进行规范。该规范边界划分，直接决定着公共数据治理的根本导向。纳入经营性国资监管范畴的是承担数据运营职责的机构，而非公共数据本身。即便数据运营机构完成企业化改制，其所运营管理的公共数据仍属于公共资源。换言之，公共数据授权运营领域的企业化改革，仅为治理工具选择。允许事业单位转企运营，意在引入市场化激励约束机制、优化人事与财务运行模式，提升运营效率，而非弱化、背离公共数据开放共享的公共服务本位。正如《关于加快公共数据资源开发利用的意见》强调的，改制必须“在保障政务应用和公共服务的前提下”进行。当前，中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》将国有企业划分为商业类和公益类两类。公益类国企以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，这与公共数据的公共本位属性高度契合。此类主体可通过政府购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营，但这种市场化协作仅是实施手段而非经营目的，对这类企业的考核重点是“成本控制、产品质量、服务水平、营运效率和保障能力”，而非单纯的利润指标。
依宪法规范逻辑，公共数据固然应归属国家所有，却不宜直接照搬自然资源、国有企业这两类既有国家所有制度范式，而应当在宪法公共财产规范体系中予以定位调适。公共数据国家所有的规范内涵，本质是课予国家防范公共数据被侵占滥用、保障数据有序利用、维护普惠公平共享的宪法义务，而非授予行政机关可任意处分数据的权力。相关制度构造，亦需经由立法权限的合理划分、数据利用程序的规则建构，以及监督机制的体系化安排予以落地。
（一）公共数据国家所有的制度引领与目标设定
现阶段，公共数据国家所有之宪法义务的落实，覆盖数据归集整合、开放共享规则、授权运营边界、市场准入规制、非税收益管理、财政全程监管、数字基础设施统筹治理等多重议题，主要通过行政组织法、信息公开法、行政许可与特许经营法、公共财政监督以及公共数据治理政策展开制度实践。只有明确价值引领和目标设定，才能促进相关制度的科学性、体系性与整全性。
公共数据构成现代社会信息媒介体系的核心节点，既是行政运行的基础资料来源，亦是塑造国家政治秩序与市场经济秩序的关键制度要素。其所承载的功能直接关涉政府组织结构的运行方式，如职权配置、官员问责机制与行政决策方式等。一旦公共数据的管理脱离制度规范，不仅可能引发公共资金浪费等经济风险，还会动摇行政合法性、科学性与有效性的根基。公共数据所嵌入的信息媒介体系，不仅承担着经济秩序中的价值载体功能，更嵌套于政治制度和行政组织架构的整体运行逻辑之中。因此，公共数据国家所有不宜被简化为传统基本经济制度框架下单纯的财产权属分配问题，而应当兼顾民主质量、行政效能与组织优化等多重目标，体现更高层次的制度统筹需求。以宪法第12条所体现的社会主义公共财产观为中心，宪法总纲中的社会主义原则要求国家将数据资源用于增进全体人民福祉、促进分配正义，防止私人或特定集团垄断信息资源；宪法第19条、第47条等文化教育类规范，指引公共数据开放服务于国民素质提升、科教文化发展与公共知识供给；宪法上的平等权、发展权及共同富裕理念，要求国家通过基础设施建设与制度安排缩小数字鸿沟，保障不同地区、行业与群体在事实上的信息可及性与利用能力；宪法第2条、第27条、第41条所强调的民主参与和监督权，为公共数据开放提供了程序正当性的宪法根基，使公民能够依托公共数据实现对公共权力运行的知情、参与和监督。综上，基于公共数据归国家所有的宪法要求，可以进一步明确公共数据治理的基本目标。在消极层面，主要是对公共数据处理行为进行明确的边界控制，具体包括三个方面：一是防止公共数据被垄断，促进公共数据的统筹利用、开放流通与公平获取；二是确保公共数据的安全，保护公共数据所直接关联的数据主体权益；三是避免公共数据的越权使用或滥用，确保权责一致。在积极层面，则是要最优化地协调和促成公共数据利用的经济、政治效益和社会福利的整体增长，为社会主体公平利用公共数据提供实质条件，从而形成良好的数据生态，促进公共数据治理的分配正义。在上述基本目标的指引下，公共数据归国家所有，须通过立法权限的合理配置、利用秩序的流程设计以及监督机制的体系化安排得到具体落地。（二）公共数据国家所有的合宪性控制
1.对地方立法权限的控制
当前，国家层面的立法尚未出台，大量部门规范性文件以及地方性法规、规章纷纷介入公共数据权属问题。这种“下位规范先行”的格局，冲击了“国家所有”这一权属问题应由法律统一规定的法律保留原则。虽然宪法第12条可作为公共数据国家所有的规范基础，但宪法条文仅为原则性宣示，尚需通过法律将国家所有的抽象义务转化为具体制度安排，明确公共数据利用的制度目标、实质要求和程序规则。民法典第246条规定：法律规定属于国家所有的财产，除法律另有规定外，由国务院代表国家行使所有权。换言之，何种财产属于国家所有，应当由全国人大及其常委会通过立法统一规定，而不能由部委规章或地方性法规自行创设。只有在国家层面尽快明确公共数据的开发利用原则、权责边界与基本制度框架，才能避免由区域、部门规则差异催生碎片化治理格局。在此基础上，应当严格厘清并限定地方立法的权限边界。地方可在上位法律明确授权的框架内，针对公共数据治理与利用开展先行先试，但此类试点性质的制度创新，不得以地方立法程序完备、区域民意共识形成为由，各自独立设定公共数据的权属规则与差异化开发利用体系。地方试点实践与地方立法安排，必须严格契合国家数据基础制度的顶层架构，不得偏离上位规范。据此，地方立法权限的合理边界，应当限定在对公共数据统筹管理与职责分工层面，不得擅自创设、变动公共数据所有权的归属结构。一方面，地方可结合自身行政管理职能，规范市、区级人民政府辖区内公共数据统一管理职责，明确行业主管部门在数据归集、共享、统筹协调与安全防护等事项上的法定权责，在行政组织法体系内理顺本级政府内部公共数据治理权责体系；另一方面，在财政责任维度，地方可细化本级政府在公共数据管理中的资产登记、预算安排和审计监督职责，完善公共数据纳入公共财产运行状况的操作流程。在开发利用层面，地方则应当严格遵循行政许可法的权限要求，在上位法授权的范围内，对公共数据利用许可、授权程序和收益分配机制作出细化，且不得以“条款创新”为名，擅自创设新的数据特许经营权或其他排他性权利。经由上述边界限定，地方立法得以聚焦管理权、监督权与实施细则制定权，不对公共数据国家所有这一基础性权属规范作出实体性、创制性扩张解释，从根源上防范地方数据割据、部门数据壁垒等碎片化治理乱象。公共数据归国家所有，并不意味着行政机关可不受限制地跨部门调用数据，其规范本质是对公共数据内部流转秩序予以法定化，以实现权责可追溯、全程可问责。立法应当围绕数据采集、汇集、共享、使用与全流程监督作出体系化、可审查的制度安排。具体而言，公共数据的汇集与共享必须以职责、数据、目的三者相匹配为前提，需要遵循既有的行政组织法职权职责分工，防止“权责变相转移”“技术反向塑形制度”，以及在“数据一体化”名义下的整合式数据监控。否则，国家所有将从公共受托义务异化为行政自我赋权，这将侵蚀宪法基本权利与组织法上权责法定的要求，违背宪法第12条公共财产条款的目的及基本权利保障的宪法精神。就公共数据开放利用秩序而言，宪法层面“国家所有”的规范意旨，有赖于立法层面的权责配置优化与正当程序保障予以落地。公共数据开放利用立法，应当紧扣政府对公共资源所负有的受托义务展开制度建构：行政机关并非享有任意支配、处分权限的私法所有权人，而是作为公共受托人，肩负合理配置数据资源、防范数据滥用异化、保障全民普惠共享利用的法定职责。此种受托义务只有转化为具体的制度规则、公开透明的决策程序、可司法救济的权利保障机制，方能具备刚性规范拘束力。倘若立法仅作原则性、宣示性规定，对数据权属、开放条件、市场准入规则、监督救济等关键问题规定得过于笼统模糊，便无法将宪法公共财产受托管理义务转化为可执行、可追责的法律义务。公共数据国家所有的宪法规范，应当具象化为边界清晰的法定权责体系与完备的程序保障机制，避免陷入象征性立法的困境。立法机关应秉持全域统筹、协同一体的系统法治理念，立足国家新型公共服务供给定位，统筹推进公共数据开放共享与开发利用专项立法。在公共数据国家所有宪法框架之下，授权运营制度若要真正落实宪法规范要义，需从四个维度开展具体的制度构造。首先，在授权运营目的上，立法应将公共数据授权运营严格限定为服务公共利益的法治工具，围绕普惠公共服务供给、数字公共基础设施建设、数字创新生态培育等核心目标展开，不得片面以盘活国有数据资产、壮大国有企业规模、扩充财政非税收入等财政导向作为制度重心。“数据二十条”在“推进实施公共数据确权授权机制”部分，强调要保障公共数据供给使用的公共利益。基于公共数据开放的价值目标，这种“公共利益”应该具体化为保障社会主体充分获取与高效利用公共数据、提升全社会数字创新能力、畅通公众民主参与和公共权力问责渠道、维护数字市场公平竞争秩序等具体目的。其次，在授权运营主体准入标准与数据利用条件层面，应当确立以公平利用为核心的实体性法治底线。授权运营模式天然包含主体遴选、数据接口分配、服务供给模式筛选等裁量空间，因而必须在法律层面设定最低限度的实体约束：一是确立平等准入、中立许可、成本导向收费原则，构建全国统一规范的收费规则与运行标准，重点保障科研主体、中小市场主体及公益类场景的数据使用权益，防范差异化定价、技术接口壁垒异化为实质性市场准入障碍。二是禁止通过排他性接口、捆绑服务、差别定价等方式，将公共数据固化为特定运营主体排他牟利的私有资源。三是发展普惠性基础公共数据产品，建立公开透明的价格形成机制与减免制度，避免数据利用权限过度向资本规模优势、技术优势显著的少数市场主体倾斜。再次，在授权运营的控制架构与期限安排上，应将排他性授权限定为例外情形，并同步课予国家促进数据利用实质平等的积极宪法义务。在具体实践中，公共数据的利用效能受数据处理能力、管理资源禀赋、技术准入门槛、市场结构等多重因素制约，一些数据在特定时空维度下确实可能呈现稀缺性与排他性特征。因此，对特定主体实施特许授权，赋予其阶段性的排他性利用权，并非完全缺乏规范合理性。不过，该授权模式必须被定位为市场失灵等特殊情形下的权宜性制度安排。国家不能将排他性授权作为化解数据利用困境的终点，而应主动承担消解排他性事由的法定职责；既要通过投资基础设施、提供通用工具等方式，降低开放共享的技术与管理成本，也要针对数字弱势群体、中小主体的现实困境，构建差异化数据利用支持机制，如提供结构化数据接口、分析工具包与可视化界面，支持各种类型的数据中介，降低普通社会主体的利用门槛。只有在此基础上推动公共数据利用从“形式平等”转向“实质平等”的转型，才能防止进一步加剧数字鸿沟、固化数据利用的不平等格局。最后，在程序保障与监督救济层面，应以程序公开透明、权利可救济为基准。公共数据授权运营既涉及公共数据资源的公平配置，亦直接关联公民与市场主体的公平利用权，其全流程均应纳入公开透明的程序框架中。立法至少应明确确立公告公示、听证论证、异议提出与权利救济等核心程序环节，要求授权主体就运营主体遴选、授权条件设定、授权事项重大变更及提前终止等关键事项出具书面理由，并接受司法监督和社会监督。同时，公共数据主管机构在设置数据利用准入门槛、许可条件及收费规则时，应当事前开展公平竞争审查与规制影响评估，评估相关制度安排是否会在实践中形成实质性排他性利用格局，或对中小市场主体造成不合理排斥。若立法仅笼统授权“具体实施办法由本级人民政府另行制定”，而未设定刚性程序约束，极易导致授权运营过程陷入行政裁量黑箱，形成“权利形式存在、实质缺位”的法治困境，最终致使国家保障公共数据公平利用的法定义务落空。
（三）公共数据国家所有的监督与保障机制
1.财政监督机制的理念转型
基于彰显公共数据的公共属性、促进公共利益实现的目标，国家应通过科学的组织架构搭建与程序规则设计，防范公共数据资源被不当利用或公共功能弱化，而非沿用私法领域的资产价值评估逻辑，仅追求资产账面价值的持续增长。将公共数据简单纳入传统国有资产监管体系，套用“保值增值”的绩效考核方式，不仅在逻辑层面误将具有公共属性的数据等同于一般经营性资产，更在规范层面导致国家作为公共数据受托管理者的角色出现错位。以宪法规范为根本标尺，公共数据国家所有框架下监督职能的正当定位，应界定为对公共数据“合理利用”宪法义务的具象化、程序化。其一，财政监督需将公共数据的采集、汇集、开放、安全保障及利用状况，纳入公共财产运行监督的审查范围，依托预算审查、决算监督、专项报告、质询等监督工具，持续核查并纠正“应采未采、应汇未汇、应开未开、应保未保”等制度性懈怠现象。对于公共数据系统闲置、数据沉睡、以营收导向替代公共服务任务等行为，应明确界定为违反社会主义公共财产合理利用义务的违法行为，依法追究相关主体责任，而不能在年度工作报告中仅以数据运营收入、利润率等经营性指标作为评价依据。其二，公共数据登记作为财政监督的前置环节与制度基石，其功能有别于土地等不动产登记所具备的确权、物权分割功能。公共数据属于宪法第12条界定的社会主义公共财产，其国家所有的权属性质不因登记与否而改变。登记的目的是以公权力管理为导向，通过系统梳理公共数据的来源、类型、共享状态等事项，为预算审查、绩效评估及责任追究提供事实依据。公共数据登记应与数据共享目录、开放目录紧密衔接，成为激励和约束公共数据共享开放行为的前置性环节。在数字化治理的宏观背景下，公共数据的流转已突破行政机关内部治理的边界，形成行政系统内部数据流与外部社会数据流交织共生、相互建构的格局。尤其是在智慧城市建设、城市大脑迭代、数字化监管及公共服务外包等场景中，政府与市场主体的合作愈发紧密，企业已深度嵌入公共数据采集、汇集、存储、分析、应用等全流程。基于这一现实，公共数据治理不能局限于对单一“利用环节”的局部规制，而需立足全链条、全流程视角，系统审视公私协作关系，清晰界定政府与企业在各环节的权责边界。在上述公私合作治理模式下，需重点警惕“高粘性公共服务+数据外溢”的风险结构。政务服务领域的诸多应用场景具有低频刚需、难以替代的核心特征，此类场景极易沉淀包含可识别自然人长期行为轨迹、政务活动参与规律等核心信息的高粘性数据。若缺乏明确的平台中立义务规范、数据开放标准及数据回流机制，合作企业可能依托公共数据入口的独占性形成平台锁定效应，将公共服务场景异化为自身商业生态的“流量阀门”。进一步而言，合作企业还有可能在后续公共数据整合与开放进程中，以“技术具有不可替代性”“历史数据积累最为完整”等为由，强化其在数据特许经营中的资格，固化自身的数据利用优势地位，进而在事实上形成对关键公共数据的长期支配乃至垄断。在这一治理结构下，宪法义务落地践行的核心困境已不再是公共数据是否公开的问题，而是如何实现行政系统内部统筹与社会化外部利用的有机衔接。对内，需保障公共数据在公权力体系内统一归集、安全可控；对外，则应在公法规范框架下，构建规范化的数据开放与社会化再利用机制。各级政府在推进大型数字化政务工程和智慧城市项目时，需开展全流程、全要素的整体评估，从最大化提升公共数据利用的经济效益、公共服务质量、公民参与度与社会福利出发，在具体应用场景中统筹协调不同利益与价值目标。在宪法维度上，国家对特定资源取得所有权的底层逻辑在于：这些资源兼具来源上的公共性和功能上的重要性，其利用秩序需通过民主立法统一确立，而非任由私人依意思自治随意处分。这一逻辑构成了公共数据归国家所有的规范理据。不过，这种国家所有与民法意义上的所有权存在本质差异，它并非赋予国家对公共数据的排他性民事支配权，而是要求国家承担三项公法义务：防止公共数据被私人侵占、保障数据资源合理利用、维护公平开放的秩序。公共数据的运行规律与利用秩序具有独特性，相关制度构建必须立足其作为信息媒介的运行逻辑，统筹考量两大特点：一是公共数据与公务活动的紧密关联，二是其深度嵌入行政过程、数字基础设施及社会协同创新网络的属性。
公共数据开放利用等基础法律制度的设计，需超越自然资源利用模式，构建体系完整、逻辑自洽、普惠包容的数据要素利用生态。国家层面有必要尽快出台专门立法，消除地方公共数据立法的碎片化问题。公共数据国家所有的内涵及其制度细化，应在宪法第12条社会主义公共财产条款的逻辑指引下，明确国家对公共财产负有的管理与保障义务，从而建立公共数据开放利用的法律秩序，统筹实现公共数据的公共性，以及公共数据开放利用过程中的分配正义程序正义。
来源：《法学研究》2026年第3期
