内容提要：公益诉讼制度应超越惩罚、预防、监督、程序正义及秩序的传统诉讼目标，回归救济法逻辑，回应公共利益实质保护需求。检察公益诉讼立法已突破私权救济思路，初步形成具有独特程序机制的制度体系。但公益保护实体规范中责任承担方式或模糊或抽象，且与多元救济措施形成一对多的复杂映射，导致救济措施制定与实施困境频现，亟需开展以公益救济为导向的程序创新。公益救济过程宜采“二阶程序”构造，区分公益侵害认定程序和救济措施的制定与实施。在公益救济措施的诉前形成阶段，检察机关与公益损害责任人通过磋商达成的协议，一经司法确认即应取得执行效力，确保救济措施得以落实。应明确公益损害责任人提出救济方案的法定义务，同时引入专业机构参与评估与实施。就筛选、审查和评估救济方案的检察裁量，应坚持“以严格主义为主、以裁量主义为辅”的原则。在公益救济措施的诉后执行阶段，因其涉及复杂动态事务，须强化检察监督，通过聚焦公益救济措施调整、既判力维护及附条件公益裁判的履行，回应公益保护的持续需求。 关键词：检察公益诉讼；公益救济措施；诉前磋商；保留管辖权；救济措施调整 目录 一、从公益诉讼的目的论出发 二、公益救济措施制定程序的专门化 三、公益救济措施的诉前形成 四、公益救济措施的检察裁量基准 五、公益救济措施的动态调整及检察监督 结语
一、从公益诉讼的目的论出发 2025年10月25日，十四届全国人大常委会第十八次会议审议了《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》（以下简称“草案”），并向社会公开征求意见。“草案”对检察公益诉讼的制度定位，直接关系到程序设计与制度发展方向，关乎立法质量与实施成效。其第1条明确立法宗旨为“保护国家利益和社会公共利益，保障和规范检察公益诉讼活动依法开展，维护诉讼参与人合法权益”，第4条进一步规定，人民检察院在办理公益诉讼案件时应“坚持保护优先、注重预防，及时有效保护国家利益和社会公共利益”。将公益保护置于优先地位，既精准概括了公益诉讼立法的核心目标，也充分体现了公益诉讼所秉持的公益救济本位理念，彰显了制度设计的公益救济导向。 公益救济本位论强调，公益诉讼的制度价值不仅体现于程序的启动与运行，更在于能否通过程序的有效实施，将受损公益的修复与救济作为程序运行的根本目标。与之相应，公益诉讼程序的核心应聚焦于公益救济措施的有效形成与全面落实，推动受损或面临风险的公共利益恢复至应然状态，或在可控范围内得到有效管控。 在我国检察公益诉讼制度的构建过程中，公益救济始终处于核心地位，并由此初步形成了具有鲜明中国特色的公益诉讼理论体系。实践中，检察公益诉讼将法律监督与公益保护职能有机融合，通过诉前检察建议、提起诉讼、参与庭审以及推动执行等全流程制度设计，有效推动受损公益的实质性修复与保护。立足救济本位，检察公益诉讼在功能上有别于传统诉讼机制，将救济措施的制定与落实作为提升制度效能的关键路径。相比之下，虽然中外公益诉讼实践渐次发展出惩罚、预防、监督、程序、秩序等多元目的体系，这些制度目的论也能为制度设计提供多维度的理论支撑，推动公益诉讼制度多样化，但其普遍将公益救济置于相对次要的地位，弱化了救济措施在公益诉讼立法中的制度设计，影响了公益救济实效。 惩罚本位论强调报应性正义，典型体现于生态环境与资源保护、食品药品安全等领域的惩罚性赔偿民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼程序中。固然，惩罚与威慑是公益诉讼惩罚性赔偿的预设功能，旨在通过施加严厉的法律制裁发挥其威慑效应，实现事前预防与事后追责相结合，以有效遏制损害公益的行为。但问题在于，惩罚本位主义受程序法定主义的刚性约束，须通过刑事诉讼、行政处罚或民事诉讼等专门程序实施，体现比例原则，保障惩罚的实效性与正当性。而且，若过度强调公益诉讼的惩罚导向，不仅易导致重复法律评价，更可能削弱公益诉讼的救济功能，遮蔽其核心目标——受损公共利益的恢复与补偿。相较之下，以救济为本位的公益诉讼致力于从根源上修复受损公益，其实现路径并非依赖严厉制裁，而是通过激励公益损害责任人主动整改，使责任认定服务于公益修复目标，从而降低诉讼对抗强度，促进社会和谐。基于此，公益诉讼应以公益救济措施（如停止侵害、消除危险、排除妨碍、产品召回、消费警示等）为诉讼请求，藉此与刑罚、行政处罚功能相区分，避免制度功能重叠导致一事多罚，维护公益诉讼制度的权威性。 预防本位论以公益救济本位论为理论基础，以公益诉讼禁令（如环境禁止令、消费公益诉讼行为保全裁定、食品药品禁止令）为典型，主张通过司法的早期介入，在损害发生或扩大之初即予制止。与事后救济不同，预防本位论更强调公益保护的前瞻性与主动性，致力于在损害发生前或初期发挥法律的预警与规制功能，与公益救济在时间序列上形成互补关系：公益损害预防旨在防范公益损害的发生，侧重预防型法治；公益救济则重在修复已造成的公益损害，侧重于应对型法治。但从传统诉讼法理审视，预防性公益诉讼在实体法依据、证明公益损害的可能性、请求的具体化和判决执行等方面存在系统性操作障碍。相比之下，从救济法的角度设计、解释和适用预防性公益诉讼机制，更具有解释力和建设性。在救济法逻辑下，预防性公益保护（通常是不作为请求）既不属于实体法范畴，也不属于诉讼法领域，而是属于实体法与程序法交错领域。其以公益救济为核心目标，将公益损害预防纳入制度设计的框架之中，突破传统诉讼在诉讼请求、判决效力和执行措施方面的禁锢，其将诉讼重点转向通过专门的救济程序制定并落实具体的公益损害预防措施。在这个意义上，预防性公益诉讼的底层逻辑应当蕴于公益救济法理之中。 监督本位论难以充分回应公益保护对直接性与实效性的现实需求。该理论将公益诉讼定位为监督公权力的制度工具，其制度实践主要集中在行政公益诉讼领域。公益保护类单行法通常由行政机关提出议案并经立法程序通过，公共利益的行政保护又属于公法范畴。这两个因素决定了行政机关接受法律监督的必要性与正当性，即检察机关通过公益诉讼中的相关法定方式对行政机关保护公益的履职行为进行监督，纠正其不作为或违法作为。但从功能主义视角来看，督促行政机关依法履职本身即是对公益损害的直接救济。以生态环境保护公益诉讼为例，当行政机关未依法履职导致污染持续时，检察机关通过督促其采取责令整改、生态修复、追缴罚款等措施，可以推动公益损害的实质性修复，完成公益救济。而且，由效果观之，救济本位最能快速、直接地回应公共利益保护需求，通过动态的救济形成与实现机制，司法得以持续回应国家、社会的深层需求，从而突显其相对于监督本位的优势。 程序本位论同样存在弱化公益诉讼制度效能的倾向。如果说现代行政中的公共利益需要通过法定程序确认而非预先设定，那么公益诉讼中对公共利益的判断也或多或少地与程序性条件紧密关联，甚至可以强调程序正义的优先性，主张公共利益应通过精心设计的正当程序加以界定、确认与实现。其优势在于，在程序框架下界定公益秩序，有助于追求不同目的以满足不同的利益诉求。相较抽象的公益实体法规范，程序性安排因其灵活性与动态适应性，更能精准回应公共利益在社会变迁中的多样需求与复杂形态。但问题在于，这一制度目标若被过度偏重，易导致程序运作与公益救济目标相脱节，陷入“为程序而程序”的窠臼，浪费司法资源。相较之下，救济本位论一方面能吸纳程序本位的合理价值，注重程序在界定公共利益、启动诉讼程序和诉讼结果归责等方面的公正价值，另一方面更侧重于对受损公益的实质性救济，旨在实现公益诉讼的实际效果。值得指出的是，“草案”第20条已确立了检察机关发出检察意见前须与行政机关沟通并明确整改期限的制度安排。这一机制即旨在防止公益诉讼程序流于形式，强化对公共利益的实质性保护，通过促进检行协同，实现受损公共利益的高效修复。 秩序本位论侧重公益诉讼的秩序维护功能，但易导致公益诉讼制度功能泛化，削弱对公益保护的实质性回应与救济效能。秩序本位论为各国公益诉讼制度普遍青睐，尤其在西方国家公共利益通常被定位于国家所维护的法律与秩序，强调公益诉讼在维护和修复社会秩序、保障治理效能以及推动公共政策执行中的宏观调控功能。公益诉讼被视作国家治理体系的重要组成部分，其价值不仅在于个案救济，更在于通过司法介入推动制度演进、纠正结构性失衡，实现社会公平与可持续发展。正因如此，一些国家将此类诉讼称为“制度改革诉讼”或“社会行动诉讼”，乃至奉为“撬动更广泛社会变革的政治杠杆”，以凸显其在促进社会变革和秩序维护中的独特功能。相较之下，救济本位论更注重微观实效，聚焦个案中公共利益的实际损害、精准修复与实质补偿，将法律规范中的公共利益与具体情境相协调，体现从微观保护向宏观治理的演进逻辑，因此更契合我国“立法界定、行政保护、司法救济”三位一体的公益保护体系。而且，公益救济作为维护社会秩序的基础和起点，在彰显司法的社会辐射效应的同时，其意义更在于避免因公益诉讼结果引发公共政策突变而导致的社会波动，从而稳定社会预期，增强公众对公益诉讼制度的信任与认同。 将公益救济确立为检察公益诉讼的立法目标，不仅是回应公益保护本质的必然要求，也是提升公益诉讼制度实效的关键。然而也应看到，目前我国已有二十余部法律对检察公益诉讼作出规定，各领域目的多元，难以统一。因此，在将救济本位作为公益诉讼制度核心导向的同时，立法设计仍需统筹兼顾惩罚、预防、监督、程序正义及秩序等多元功能，构建以司法机关为主导、以当事人提出并履行救济措施为核心的公益诉讼程序，彰显我国公益诉讼制度在理论与实践中的自主探索与创新，为构建具有中国特色的公益诉讼自主知识体系提供制度支点。
二、公益救济措施制定程序的专门化 （一）公益救济措施制定程序专门化的必要性 我国检察公益诉讼制度历经十余年发展，已逐步与救济法深度融合，展现出公益保护机制在法治框架下的系统性演进。由功能主义视角观之，救济法通过强制手段保护权利、制止侵权、填补损害，其制度成熟度为公益诉讼提供了有效的范式与方法支撑。基于对救济法制度经验的借鉴，强化公益救济措施的制定与实施，迫切需要通过设立专门化程序予以保障。 首先，检察公益诉讼救济程序的专门化，旨在弥合公益实体法与程序法之间的制度性断裂，实现二者的有效衔接与协同运行。在典型的权利构造体系中，实体法通常由原理性概念（上位规范）、具体权利（中位规范）以及救济手段（下位规范）三个层次构成。与之对照，公益规范大多缺失具体权利这一层次，侵害公益的法定责任形态、救济措施及其程序在现行法律中存在系统性空白，导致公益保护原则（上位规范）与公益救济手段（下位规范）直接对应，难以有效衔接。中位规范的缺失，促使司法裁量承担起填补制度空白的职能，公益救济程序因此要化身为连接实体与程序的中间环节，并从实体法与程序法两个面向回应公益保护需求。在实体法面向，公益救济的核心在于确认公共利益遭受损害的事实，并据此确立相应的赔偿与修复标准。公益损害责任的认定是启动公益救济的必要前提，而救济措施的制定与实施则是公益修复的具体路径。在程序法面向，公益救济的核心在于提供正当且精细的公益救济过程。一般而言，无论是在检察机关的诉前程序中，还是在审判机关的诉讼过程中，都应根据案件的具体情况，动态创设、选择并细化救济方式，注重具体可操作性与裁判结果的可执行性，防止出现空泛化、缺乏实质法律意义的诉讼结果。 其次，检察公益诉讼救济程序的专门化，直接关系到重大法益救济的精准性，也深刻影响着公益诉讼制度的整体效能。相较私益诉讼，公益领域涉及面广、法律规范结构复杂，具有高度的专业性与特殊性。为应对这些特殊的救济需求，“草案”在程序层面已初步赋予检察机关在立案、程序选择及程序管理等方面相应的履职权限与裁量空间，以增强制度的适应性与实效性，但从立法完备性视角来看，公益救济措施的制定与实施程序仍处于缺位状态。在公共利益遭受侵害或面临现实紧迫风险的情形，检察机关应有权对公益损害的范围、性质及持续性进行综合判断，并合理行使裁量权，以确保公益诉讼围绕具体救济方案的有效构建与有序实施展开，但由于我国现行法律体系中公益损害责任机制尚不健全，法律适用常陷入于法无据的困境。惩罚性赔偿制度在公益诉讼中的适用难题，即充分暴露了这一制度性短板。从制度创新的角度来看，公益诉讼立法应赋予司法机关根据案件具体情况灵活裁量救济方案的权力，以弥补制度漏洞、避免功能重叠与法外惩罚，从而提升公共利益保护的实效性与可操作性。这一目标的实现，需要建立专门的程序予以保障和规范。 再次，检察公益诉讼救济程序的专门化，是其区别于传统诉讼制度的核心特征。公益诉讼作为维护公共利益的制度机制，核心在于通过灵活、适应性强的救济裁量机制实现受损公益的有效修复。与私益诉讼相比，公益诉讼在制度逻辑、运行机制与价值取向等方面具有显著独立性。正是基于这一特性，公益诉讼理论的发展已由早期对“应保护何种公共利益”“谁有权起诉”的关注，逐步转向对“如何构建有效公益救济机制”的深入探讨。这一理论转向，标志着公益诉讼制度开始向独立化与系统化演进。具体到检察公益诉讼，增设专门救济程序可显著强化其公益保护效能：一是，公益救济措施的制定，应能体现公益保护方法的多样性、灵活性、包容性与动态适应性。尽管公益保护目标与侵权法、合同法等传统部门法存在一定程度的契合，但其实现路径具有显著的救济裁量属性，由此决定了公益诉讼的启动条件与救济手段不应拘泥于传统诉讼框架，而应是一种面向未来的、个案适配的、动态的救济机制。二是，公益救济措施的实现，也应摆脱对传统强制执行制度的路径依赖。民事强制执行程序为抑制私力救济而设置，涉及的是私权利，难以有效适用于受损公益的修复及公益判决的执行。因此，尽管“草案”在执行和解、替代执行与间接执行等方面借鉴并创新了民事强制执行制度，但仍需突破私益诉讼与传统民事执行思维的局限，立足公益救济的特殊需求，统筹补偿赔偿、公益禁令、行为矫正与公益修复等多元救济手段，构建复合化、多层次、更具实效性的公益救济程序制度。 （二）公益救济程序的构造 在传统诉讼中，救济方法通常被视作权利的“附庸”，权利侵害的认定与救济措施的形成也往往被一体化处理，事实认定与救济方案制定通常同步推进，二者并非泾渭分明。与之不同，公益诉讼提出了程序差异化的需求。这一特殊需求源于公益救济措施并非公共利益规范的固有组成部分，这使得公益认定与公益救济呈现出制度设计上的可区分性：判定公益受损仅为启动公益救济的起点，而非其归宿。尤为重要的是，公共利益的实体规范与多元救济规范之间呈现的是一对多的映射关系，导致公益救济措施难以与具体的公益损害形态精准匹配。因此，无论是在检察公益诉讼的诉前程序还是审理程序中，公益救济措施的制定均已超越单纯诉讼客体的范畴、并非简单的诉讼标的，而已成为综合性或体系性问题，远非现行民事与行政诉讼制度所能有效应对。唯有通过专业化、精细化的救济措施制定程序，方能有效应对这一挑战。因此，检察公益诉讼立法有必要确立“二阶程序”构造，即明确公益损害的认定程序，以及专门的公益救济措施形成与实施机制，以有效破解救济难题，推动公益保护诉求转化为现实成果。 “二阶程序”构造并非公益诉讼所独创，其最初被用于处理专业性强、程序复杂的诉讼案件。例如，在德国专利侵权诉讼中，程序即被分为侵权认定与损害赔偿两个阶段，日本消费者团体诉讼及美国集团诉讼也广泛采用类似模式。该构造通过程序分工的精细化与推进过程的科学化，展现出清晰的制度逻辑，为公益诉讼程序的优化设计提供了有益借鉴。“二阶程序”在公益诉讼中的应用，则可追溯至美国著名的“布朗诉教育委员会案”。该案中，为应对救济方案设计的复杂性，美国联邦法院在制定“种族融合”标准时，将诉讼程序划分为违宪宣告与救济命令两个阶段，标志着当代公益诉讼的程序重心从“认定违法”转向“设计有效的救济措施”。 随着我国检察公益诉讼制度体系的不断完善，程序设置的阶段化特征日益显著，救济措施的制定程序逐步走向独立，日趋精细化。实践表明，我国检察公益诉讼中的诉前磋商与检察建议已逐步将工作重心转向公益救济措施的制定与落实环节，实质上构建起一个功能独立的“二阶程序”构造。“草案”第20条规定，检察院“发出检察意见前，应当与行政机关就国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实及整改期限等内容进行沟通”。从规范内容看，检察意见及其配套的磋商机制已全面涵盖公益救济的具体实施路径，在此基础上形成一套公益救济措施制定与落实的专门化程序是完全必要且可行的。 首先，检察公益诉讼采“二阶程序”构造的正当性，在于公共利益的独特救济需求。公共利益法律规定普遍具有“弱规范性”，其概念模糊，缺乏统一标准，依赖价值判断，因此在立法层面通常被抽象地归入公共秩序或道德价值的范畴，具体化和可操作性不足。这种抽象化处理虽有助于保持法律的开放性与适应性，但也导致难以形成清晰、统一的公益损害救济标准。即便采用非穷尽式列举的方式，由于缺乏明确的界定和判断基准，也易引发司法裁量的任意性，更导致即便公益侵权行为被确认，司法机关亦难据此推导出具体有效的救济方案，造成侵权认定与救济措施之间的制度性脱节。这些因素迫使司法机关在个案裁判中运用法律解释与漏洞填补方法，自行创设救济路径。以生态环境公益诉讼为例，同一污染行为可能对应多种救济路径，如生态修复、劳务代偿、碳汇认购等。为进一步破解选择困境，实现检察意见的法律效力与实际救济之间的有效衔接，亟需引入专门化的程序机制，服务于系统性地科学制定、筛选并确认最优公益救济方案，同时针对具体公益损害情形开展动态评估与持续优化，提升保护措施的科学性、精准性与实施成效。总之，“二阶程序”构造可为公益救济的制定与落实提供有力保障。 其次，检察公益诉讼采“二阶程序”构造的必要性，源于公益救济过程中不同阶段所呈现的差异化程序需求。公益诉讼可划分为“公益损害确认”与“救济措施形成”两个阶段，无论是在诉前程序还是审判程序中，二者在主体构成、程序规则以及审理方式等方面均存在显著差异。这种阶段区分不仅契合公益损害认定与救济方案制定相互独立的实践逻辑，也符合公益诉讼制度的运行规律。在“二阶程序”构造下，第一阶段聚焦于公益损害的识别与界定。检察机关依托听证等正当程序，通过宣告公益侵权责任的方式，明确公益损害行为的性质与保护范围，为后续开展的公益救济奠定事实基础。第二阶段则专注于救济措施的设计与实施，围绕禁令、修复方案等具体手段，依托专门程序确保执行效果，推动受损公益的实质性修复。 再次，检察公益诉讼采“二阶程序”构造的可操作性，在于提升公益诉讼应对公益规范模糊或缺位的动态适应能力。公益救济的形成过程，既是实现公益救济目标的利益调整过程，也应是超越当事人对抗、集思广益的公益救济措施形成过程，因而成为构建检察公益诉讼制度特性的关键所在。公益救济程序独立设置之所以可能，不仅在于能够实现程序与实体公益因素之间的深度融合与双向互动，还在于有效应对规则模糊缺位的动态生成需要——当实体规则存在模糊或缺位时，专门化的救济措施制定程序能够灵活回应个案需求，动态形成具体且可持续的公益救济方案。公益救济方案亦可通过专门的救济程序转化为可操作的执行措施，进一步拓展公益诉讼制度的功能边界。 三、公益救济措施的诉前形成 在诉前程序中，检察机关兼具公益代表与诉讼监督职能，可主导制定合法有效的修复方案。这不仅有助于实现司法对公益保护的早期介入，防止损害扩大，还能促进行政机关、社会组织等多元主体协同互动，推动多元共治格局的形成。 （一）通过诉前程序形成公益救济措施 公益诉讼法作为公益救济程序法，其诉前程序为救济功能的实现提供了制度弹性与实践可能。按照“草案”的立法设计，并非所有案件都必须进入正式审判程序，事实上绝大多数案件也无需进入审判阶段。只要能够通过诉前磋商、检察意见、诉前和解等方式妥善解决，实现公益的及时保护，从根本上实现公益救济目标，即可视为公益诉讼的目的已达成。但实践中，实现这一目标却受限于公益实体规范多具宣示性的现实——这些规范往往侧重于行为模式的设定，导致在公益诉讼中对公益损害的认定相对较为容易，而前瞻性救济措施的制定则面临较大挑战。典型表现就是一些公益诉讼由于无法制定出科学的救济措施而不得不以象征性责任方式结案，例如赔礼道歉或低额赔偿。此类处理方式往往难以真正回应公益救济的实质需求，导致系统性治理失效，偏离公益诉讼的制度初衷。 为提升公益诉讼的救济效能，我国检察机关在诉前程序中持续探索，逐步构建起一系列精准、规范的救济机制。一是公益损害控制精准化。通过及时制发检察建议，遏制公益损害行为，如责令立即停止污染物排放。二是救济措施方案精准化。依托诉前磋商机制，结合专业证据（如生态环境损害鉴定），引导各方协商制定可操作的修复方案，并引入替代性责任履行等方式。三是救济措施适配精准化。针对不同公益类型（如文物、数据侵害、弱势群体权益等），匹配差异化的救济方式（如金钱赔偿、恢复原状、制度整改等），通过要件事实构建个案适配的具体救济方案。 为进一步提升公益救济的实效性，公益诉讼诉前救济措施制定机制尚需从以下几方面加以完善：一是增强救济措施的明确性与可执行性，检察意见应载明具体、可操作的整改要求，明确修复方向与责任界限。例如，生态环境修复中应规定污染物清理标准、植被恢复面积与物种；国有资产保护中应明确追缴金额、期限及安全技术规范，确保措施有法可依、落实到位。二是注重救济措施的系统性与复合性，针对环境破坏、食药安全、国有资产流失等多重公益损害，统筹制定综合性修复方案，协同运用金钱赔偿、行为矫正、状态恢复与制度整改，突破单一手段的局限性，实现全面、系统、可持续的修复效果。三是突出公益救济措施的创新性与前瞻性。例如，针对数据滥用、新业态侵权等新型公益风险，应突破传统路径，探索数据共享强制令、碳汇认购、劳务代偿等柔性治理手段，引入技术合规整改等创新机制，提升对复杂、新兴问题的响应能力与救济精准度。四是健全公益救济措施实施的监督机制，诉前推动整改，诉后持续跟进生态修复、数据监测及赔偿执行，对拒不履行者依法提起诉讼或申请强制执行。健全评估与动态跟踪机制，科学评估修复效果，及时采取检察意见、强制执行或专项资金维护等措施，提升公益保护的精准性与实效性。五是重视诉前公益救济方案向诉讼请求的转化。与民事和行政诉讼类似，检察机关提起公益诉讼须明确主张具体、可界定的公共利益，确保法院准确把握审理对象。为此，应在诉讼请求中明确纳入公益救济措施，使其成为必要的审理内容，便于各方当事人在审理中围绕诉前论证的修复方案展开协商与辩论，同时激励当事人自主设计救济路径，推动法院裁判聚焦于具体救济措施，提升公益诉讼判决的可执行性与公益保护实效。 （二）公益救济方案的提出义务 公益保护应当充分反映社会运行状况与公众心理，将公众意见与态度、社会舆论以及现实诉求作为关键考量因素，深入践行以人民为中心的发展思想，切实体现社情民意。为此，应将公众需求及公益相关方的利益关切，转化为具有可操作性的救济措施。然而，在公益诉讼实践中，无论是检察机关还是审判机关，均难以直接感知多数公众的意愿。而制定公益救济措施所依赖的社会信息又具有跨时空、系统性的社会科学特征，往往超出传统对抗制诉讼机制的信息收集能力。同时，司法机关受限于专业领域与职能边界，难以全面识别公共利益受损的范围与程度，这在很大程度上制约了其制定科学、系统且可操作的救济方案的能力。在此背景下，谁应承担提出公益救济措施或修复方案的责任，实质上成为类似于民事诉讼中的证明责任分配问题，必须由特定主体承担相应的诉讼负担，如其不提出公益救济措施并有效执行，将面临被诉的风险。 从法理与公平原则出发，由公益损害责任人承担修复方案的提出义务，具有充分的正当性。因为公益损害的制造者最了解损害的成因、程度及修复路径，其应作为公益救济措施制定的基础信息来源。基于此，有必要通过立法明确相关主体提出公益救济措施的法定义务，并在司法实践中将其纳入责任分配机制，作为判断责任承担与救济路径的重要考量。 首先，公益损害责任人因损害公共利益而承担法律责任，其不仅需承担实体责任，还应承担参与制定并执行救济方案的诉讼义务。比较法上，由责任主体提出具体救济措施已成通例，其合理性体现在三方面：一是发挥责任主体的信息与技术优势。公益损害责任人掌握归因机制与修复技术的关键信息，其深度参与能够提升公益救济方案的科学性与可行性，同时可激发其自我纠错意愿，促进诉讼合作。二是提升公益救济的专业性与效率。公益损害责任主体通常具备专业背景与实践经验，由其提出救济措施更具可操作性，能优化修复效率、降低司法成本。三是促进权力平衡与社会稳定。通过给予公益侵权责任主体自我反省与纠正的机会，体现人本关怀，避免司法过度干预引发社会对立，维护社会秩序与营商环境，促进社会和谐。当然，作为保障措施，当公益损害责任人拒不提交修复方案、反复修改仍不符合要求或长期拖延诉讼，且难以期待其主动提出突破其自身技术条件限制的修复方案时，检察机关应结合案件具体情况，自主制定救济方案或委托专业的第三方制定。 其次，在行政公益诉讼中，检察意见的内容应以督促行政机关依法履职、制定并落实公益救济措施为核心。作为公益的法定维护者，行政机关不仅具备法定职权和专业能力，还拥有信息收集与整合的优势，理应在职责范围内承担公益救济方案制定的核心责任。因此，行政公益诉讼中检察机关对行政机关整改情况的审查，应保持合理必要的监督强度。尤其在诉前程序，行政机关在与检察机关“充分沟通”的过程中，不仅是信息提供者和执行者，更是修复方案的共同设计者、实施推动者和制度优化者。这种协同机制可有效弥补检察机关在专业性与执行力上的短板，为公益救济提供制度保障与现实可行性。通过沟通，行政机关切实履行公益保护职责、相关公益损害已得到有效救济或修复的，检察机关应依法终结案件。 再次，公益诉讼中还应充分重视第三方专业机构在制定公益救济措施中的重要作用。在检察公益诉讼的诉前程序或审理程序中，特别是在生态环境修复、食品药品安全、金融监管等专业技术要求较高的领域，引入第三方机构的专业支持，有助于确保救济方案兼具科学性、技术性与可操作性，面对拥有专业知识却拒不配合的公益损害责任人时尤为必要。第三方机构出具的鉴定意见可作为法院审查救济方案的重要参考依据，通过充分的理性辩论，能够形成多元且具操作性的救济方案。该开放性架构既有效整合了专业意见，又通过阶段性聚焦提升了救济方案的可行性与实效性。检察机关还可安排参与方案制定的第三方专家担任诉讼辅助人，协助开展损害量化评估、技术可行性论证等工作，增强救济措施的专业性和可行性。 （三）公益救济的诉前磋商及其司法确认 检察公益诉讼的诉前磋商，指在检察公益诉讼案件中由检察机关召集有关行政机关、社会组织、公共利益侵害人及群众代表，对公共利益进行共同磋商的一种诉前程序。诉前磋商的客体应涵盖多种公益救济措施，包括就公益损害的整改、修复或风险排除达成共识，也应解决资金短缺、技术瓶颈、政策衔接不畅以及后续整改等现实问题。通过磋商，可实现对公益状况的系统性、综合性修复与保障，为诉前程序和检察意见注入实质性司法保护内涵。 行政检察公益诉讼与民事检察公益诉讼的诉前程序功能差异显著。在行政公益诉讼中，检察建议是核心手段，旨在督促行政机关依法履行职责，其中包含的“建议的具体内容及行政机关整改期限”，无疑应以公益救济措施为核心。诉前磋商则发挥协调与引导作用，推动行政机关主动整改，体现其公共职能责任，检察机关主要负责审查整改行为的合法性，评估整改的救济效果，同时施加必要强度的监督。在民事公益诉讼中，诉讼是主要手段。但检察机关也可针对特定的民事主体（如具有公共管理义务的企业）制发诉前检察建议或开展诉前磋商，与相关主体达成协议，通过协商促成多元主体共同参与系统性修复工作，检察机关主要负责依法督促、监督公益损害责任人制定并落实修复方案，确保公益修复措施得到有效实施。 通过诉前磋商形成公益救济措施作为协商型救济途径，至少具有三方面积极作用：首先，落实检察公益诉讼“救济之诉”的核心目标。检察机关在诉前程序中不仅承担着公益损害识别与评估的职能，展开回溯性公益损害事实判断，更发挥着公益修复方案设计者的作用，在精准界定公益损害范围的基础上，提出技术可行、经济合理且社会可接受的综合最优修复方案，并负责推动方案的实施和全过程监督。这构成了检察机关在公益诉讼中的核心职责。其次，推动诉前磋商发挥实质功能。通过磋商形成的修复方案具有明确的执行依据，使诉前程序真正成为公益救济制定与实施的平台和关键环节。在这方面，检察行政公益诉讼与检察民事公益诉讼不应存在功能差别。再次，凸显公益救济的效率优势。与传统诉讼程序相比，诉前磋商机制摒弃了非胜即败的裁判思维，围绕公益保护与救济展开“规范性对话”，更有利于制定多元化、精准化且切实可行的生态修复方案。这种非正式且灵活的沟通方式不仅简化了程序环节，还能实现公益修复的快速响应与高效执行，可显著提升公益保护的效率与质量。 基于诉前磋商制度功能的优势，“草案”应吸收《人民检察院公益诉讼办案规则》（高检发释字〔2021〕2号）的经验，推动诉前磋商机制由生态环境损害赔偿领域向其他公益损害领域延伸，强化检察机关在公益保护与救济中的主导作用。对于公益损害行为情节较轻、损害程度有限、公益具有可修复性的案件，公益损害责任人主动纠正或承诺整改的，检察机关可就责任承担启动磋商，与公益损害责任人就赔偿损失、修复环境等责任承担形式达成一致，推动公益的有效救济。若公益损害责任人切实履行协议，公益损害得到有效救济，检察机关应依法终结案件。反之，对于拒不履行、整改不力或整改无效导致公益持续受损的情形，检察机关应依法提起公益诉讼，确保公益救济机制的刚性约束和可执行性。此外，可探索建立诉前磋商协议的司法确认机制。检察机关在与公益损害责任人达成赔偿或修复协议后，可依法向法院申请司法确认，赋予协议强制执行力。这一机制源于生态环境公益诉讼实践，已证明其在减少诉讼对抗性、降低维权成本、推动政策完善和行政行为规范化方面具有显著优势，充分彰显了公益救济制度的灵活性与效能。 将公益救济诉前磋商协议的司法确认制度纳入“草案”，须着力破解以下障碍。一是威慑力不足。当前，此类司法确认具有一定程度的滞后性，尤其是缺乏对公益损害行为违法性及损害后果的权威认定，可能导致其行为指引与违法预防功能受限，难以发挥对社会的警示与规范作用。二是效力范围有限。赋予磋商协议强制执行力，不涉及事实认定、法律定性，不具备既判力，法律效力层级低于法院裁判，也会影响其权威性与执行稳定性。三是案外人程序保障机制缺位。诉前磋商多在检察机关与责任人之间进行，缺乏案外利害关系方的实质性参与，而且未设置异议申请、听证等审查环节，易出现单方意志主导，可能侵害案外人权益。例如，环境修复措施若未充分听取周边居民意见，可能导致其生活质量下降，引发社会矛盾。 为提升诉前磋商协议司法确认的规范性与实效性，“草案”及民事诉讼法应加强这一机制的程序保障程度，可增设以下措施：其一，建立公益违法事实确认机制，要求责任人书面承认违法行为及其损害后果，并将相关内容纳入司法确认程序及公示范围，强化法律评价功能，增强司法确认的程序正当性。其二，构建程序衔接与转换机制，对存在重大争议或案外人异议的案件，允许从诉前磋商转入公益诉讼程序，贯彻诉讼对抗与辩论原则，由法院依法作出裁判。其三，健全程序保障方式，切实保障行为人及利害关系人的参与权与表达权，对重大案件可增设公告、听证、公众意见征询等程序，提升诉前磋商协议司法确认程序的公开性、参与性，确保协议内容合法、合理、科学，真正实现公益保护与社会和谐的统一。其四，强化诉前磋商协议司法确认的法律效力，明确诉前磋商协议具有强制执行力，对拒不履行者依法予以强制执行，切实保障公益救济的落实，维护公益诉讼裁判的权威性与公信力。 四、公益救济措施的检察裁量基准 检察机关不仅是公益诉讼的适格原告，而且作为国家专门的法律监督机关，有代表国家、代表公共利益进行诉讼的权力。基于检察权法律监督的职能定位，检察机关在公益司法救济中展现出高度的主动性，其履职过程不可避免地需要行使裁量权。特别是在公益救济措施的制定与实施过程中，检察裁量事项更为广泛和关键。在民事公益诉讼中，如果经核查确认存在公益损害事实，应启动诉前磋商程序，组织制定并落实相应的公益救济措施，能动履职、积极作为。在行政公益诉讼中，检察机关有权通过提出检察意见的方式，督促行政机关依法履职，以维护公共利益。当确认公共利益受到侵害时，行政机关应及时制定并落实救济措施，检察机关要对救济措施的落实情况进行实质性审查，进一步裁量是否提起诉讼。 但不争的事实是，无论是在诉前阶段对行政机关所采取救济措施进行审查，还是在线索评估、立案、调查取证、提出检察意见、起诉等环节，检察机关常面临法律适用困难。一方面，公益诉讼案件之可诉性，要求检察机关践行“不以诉为目的，但以诉为标准”的办案理念，请求法院作出保护公益的判决必须提出相关诉讼请求、法律及事实依据。上述行为与其说是传统诉讼理论框架下的诉讼行为，不如说是一种基于司法职权的裁量行为。另一方面，现行法律对公益救济方式的规定较为原则，救济措施与基础法律规范之间缺乏明确的对应关系，导致在审查、制定与实施救济措施的过程中，检察机关也必须行使必要的裁量权。检察裁量权的行使不可避免地涉及两种价值取向之间的权衡：一种是恪守法律严格适用的形式主义立场，另一种则是以实现公益实质修复为优先的裁量主义立场。立法与司法实践需在二者之间作出合理选择，以平衡法律权威与公益保护实效之间的关系。 （一）严格主义模式 严格主义模式强调，公益救济措施的唯一来源和解释依据应为公益损害事实及相关公益法律规范，应当依据侵害的事实性质、损害程度与影响范围确定此类措施。换言之，公益救济措施的制定必须严格遵循现行法律规定，其目的与手段均需符合规范设定，不得逾越法律框架。 严格主义模式的最大优势在于能够稳定法律预期，恪守司法克制，发挥法的安定性所具有的锚定效应。具体而言，该模式能够在公益损害行为类型与特定救济措施之间建立紧密的对应关系。通过将救济措施严格绑定于实体法规范，防止检察权的裁量游离于政策考量或价值判断的模糊地带，保障法律适用的统一性和可预见性。此种机制类似于传统民事诉讼中民事责任承担方式的认定逻辑，能使公益救济措施具备具体性与明确性，实现量体裁衣式的个案适配，避免救济内容被任意填充或过度泛化。正因如此，严格主义模式更易为当事人和社会公众所接受。从价值维度观察，严格主义模式通过要求侵权行为与救济内容之间保持严格的对应关系，捍卫公益的不可交易性，体现的是法治社会对公共利益的底线性保护原则。 然而，严格主义模式亦面临诸多质疑：第一，公益规范供给不足与法律条文抽象化的问题。实践中，公益保护相关法律规范往往具有抽象性、发展性和不确定性，易被作出模糊解读，进而导致公益救济措施流于形式，难以实现有效救济，最终削弱公益诉讼制度的实际价值。欲解决现行公益法律规范对特定损害类型缺乏针对性回应、侵害事实与救济措施之间关联性较弱的问题，就必须运用法律解释技术，在个案中通过事实核查、法律论证与利益协调，动态把握其实质内涵，而这无疑超越了严格主义模式。第二，程序受限与救济范围偏狭的问题。该模式将检察机关局限于对现有规范的解释与适用，忽视了司法程序的能动功能，如探索新型救济机制、塑造系统性修复方案、优化公益实现路径等。这一局限制约了检察机关主导制定具有普惠性、预防性与系统修复功能的救济措施的能力，也说明了赋予检察机关更广泛裁量权的必要性。第三，难以容纳公益救济裁量特质的问题。在严格主义模式下，检察机关难以依据个案特殊性进行灵活判断，而是否存在“国家利益或者社会公共利益损害继续扩大”以及“行政机关不纠正违法行为，且国家利益或者社会公共利益仍处于受侵害状态”等事实问题，往往需要结合具体情境、公益实现情况与公平理念作出判断。显然，拘泥于严格主义模式易导致公益保护上的司法僵化，难以实现实质正义。面对现实需求的复杂性与多元性，公益诉讼制度必须构建具有适应性与包容性的判断基准。 （二）裁量主义模式 裁量主义模式在公益救济措施的制定中主张采用缓和性标准，即在法律未作详尽规定的情况下，应基于公共利益，由司法机关行使裁量权，并通过程序保障予以规范。就我国检察公益诉讼而言，面对公益基础规范普遍缺乏具体救济措施的现实，唯有通过司法裁量，方能弥补公益损害与救济手段之间的结构性鸿沟，将抽象的公益保护需求转化为切实可行的救济措施。 司法实践中，当生态环境保护、消费者权益保护以及英烈名誉权保护等领域出现公益损害，而法定救济手段又难以充分实现修复目的时，检察机关通常倾向于采用裁量主义模式。在此模式下，检察机关不仅在诉前阶段有权对行政机关的整改（救济）方案进行审查与把关，在审判阶段亦可向法院请求作出附条件禁令裁判或创新性救济裁判，如诉请法院针对生态破坏行为作出禁止建设破坏性水电工程的裁判。此类裁判或具有一定的抽象性，或附有明确期限，其实际效力往往依赖于配套执行机制的细化安排。其特征在于突破了传统法定救济的框架，在实体法规定的救济方案不足以补救公益损害的情况下，通过检察权裁量灵活创设具有修复功能的救济措施。再如，在办理涉及互联网非物质文化遗产培训社会组织非法颁发“山寨”非遗证书的公益诉讼案件中，某检察机关积极探索多元救济路径，采取了包括督促行政机关查处非法发证主体、将涉案机构列入异常名录、关闭证书验证网站、下架违规链接等一系列措施。实践表明，赋予检察机关更广泛的公益救济措施制定权，有助于推动公益诉讼实现实质正义与公益修复的双重目标，契合公益诉讼制度的核心价值追求。 与严格主义模式相比，裁量主义模式弱化了公益实体规范对救济措施的刚性约束，使公益救济方案能够更灵活地协调多方利益。当然，不容回避的是，当公益损害危及社会共同体的根本生存时，裁量主义模式的灵活性反而可能诱发系统性伦理风险。“以货币补偿替代健康权恢复”被作为“癌症村”的解决方案，对公益救济具有警示作用，类似的变通实质上将生命权异化为可交易的商品，与公益救济的目标相悖。这表明，在公益救济措施的制定过程中，裁量权并非毫无边界，须以公益损害事实为根本前提，任何创新性公益救济方案都应基于这一基准审慎裁量。 （三）我国检察裁量模式的选择 在行政公益诉讼中，无论是对行政机关整改方案的审查，还是对“行政机关不纠正违法行为，且国家利益或者社会公共利益仍处于受侵害状态”这一法定条件的认定，在民事公益诉讼中，无论是诉前阶段检察机关主导并推进民事公益救济措施的制定与落实，还是在起诉阶段检察机关向法院主张对特定公共利益的保护与救济，本质上均属于司法判断行为。由此表明，在公益救济措施的制定、主张与实现过程中，检察机关需系统评估侵权行为的具体特征及其损害后果的影响范围，同时充分考量救济方案的实际可执行性。唯有如此，方可确保所制定的救济措施具备明确的针对性、清晰的执行内容和切实的可操作性。 在公益救济措施的制定与实施中，检察机关应积极发挥主观能动性，审慎行使裁量权，以实现公益救济效果的最大化。“草案”第4条规定，“人民检察院办理公益诉讼案件，应当坚持客观公正、依法公开、接受监督”。其中“客观公正”隐含着“以严格主义为原则、裁量主义为例外”之裁量模式的制度预设：一方面应坚持严格主义，以公益基础规范为救济措施的主要依据，确保措施的规范性、统一性与可预期性；另一方面当规范缺失、模糊或冲突时，应允许检察机关裁量，通过个案权衡弥补法律不足，实现及时、精准、有效的救济，既维护法律安定性，又增强制度的适应性。 本质上，公益救济是一种动态修复机制，而非静态的权益确认或单一指令。其设计与实施具有面向未来、持续调整的特征。这决定了检察机关在制定救济措施时，承担着近似于“准政策制定”的职能。由此提出的要求是，检察机关须全面权衡社会、经济与法律等多种关键因素。以生态环境公益诉讼为例，检察机关除需评估企业的合规状况、生态损害的严重程度外，还要考虑技术减排的现实可行性等因素。而且，由于公益保护通常涉及效益与成本的合理权衡，司法裁量不可或缺。司法裁量的必要性还在于，公益救济措施的制定也面临多重现实制约：一方面需处理相互冲突的救济目标，另一方面还需预判可能引发的连锁效应。尤为重要的是，此类措施通常具备显著的社会引导功能和辐射效应，其影响往往不限于诉讼当事人，而是可能波及更广泛的利益群体。因此，为防止救济措施不当侵害第三方权益或引发社会抵触情绪，应由司法裁量解决利益协调问题。就此，“草案”第1条在明确“维护诉讼参与人合法权益”的同时，还有必要进一步将案外人（即公益相关人）合法权益的保障纳入其中。若某项公益救济措施可能对特定利益相关方造成不合理的负担，检察机关不仅应审慎评估并酌情调整或放弃该措施，更应主动履行相应的程序义务与责任，在个体权益保护与公共利益修复之间实现动态而合理的平衡。 在选择公益救济措施的裁量模式时，除兼顾救济效果与程序正义外，还应强化对检察机关裁量权的规制，防范权力滥用，防止侵害公民权益或不当干预生产或市场秩序。构建科学、规范的裁量约束机制，是实现公益救济正当性与实效性的关键所在。该机制应包含以下核心内容：首先，强化程序机制对裁量权的刚性约束。程序正义不仅是实体正义的保障，更是防止权力滥用的重要屏障。在公益救济裁量中，宜在“二阶程序”构造下区分不同问题：第一阶段为公益侵权认定，检察机关应依据严格证明标准，确认公益损害事实的性质、范围与程度，明确公益救济的法律前提与事实边界。第二阶段的焦点则是在公益救济灵活性与权力行使规范性之间实现平衡，为检察裁量权的行使划定清晰的限制框架。其次，应以比例原则严格限定公益救济措施的强度与适用范围。裁量过程中，须依次审查措施的适当性（能否有效制止公益损害行为）、必要性（是否因公益受损具有紧迫性和重大性而必须干预）以及均衡性（干预收益是否显著高于干预成本）。特别是对“国家利益或社会公共利益损害继续扩大等紧急情形”的判断，应设定严格标准，仅当侵权具有现实紧迫性、可能导致重大不可逆损害且无替代方案时，方可适用高强度干预措施。再次，应确立非强制措施优先适用原则。对于重复风险低、损害轻微或对当事人正常生产经营影响有限的侵权行为，应优先采用确认违法、宣告法律状态、界定权利义务等非强制性方式，最大限度减少不必要干预，使公益救济措施强度与侵害严重性、风险程度相匹配。 五、公益救济措施的动态调整及检察监督 公益诉讼裁判及其救济措施的实施，主要聚焦于诉讼程序与执行程序两个关键阶段。诉前程序中公益救济措施的制定与实施机制已在前文详述。“二阶程序”构造及裁量基准的学理逻辑，同样适用于公益诉讼进入审理阶段后由法院主导公益救济措施制定，以及在强制执行程序中该类措施的落实与实施。在审理与执行两个阶段，检察机关的诉讼地位存在差异：在审理阶段，检察机关可依据民事或行政检察监督模式，对公益救济措施的制定履行监督职责；而在执行阶段，鉴于公益救济措施的实施具有特殊性，检察监督的功能和形式需在检察公益诉讼救济本位的框架下，进行专门的理论分析与制度建构。 （一）救济措施动态调整的正当性及检察监督的必要性 罗马法确立的“裁决作出则法官职责终止”（functus officio）原则，奠定了民事裁判生效后即终止法院管辖权的传统模式。然而，现代诉讼在涉及公共利益或需持续履行的特殊情形（如人格权禁令、家事纠纷）中，已出现保留管辖权的立法实践。保留管辖权机制对公益诉讼尤为必要，其允许法院在公益诉讼裁判生效后根据实际情况对救济措施进行动态调整与跟进。换言之，公益诉讼判决的终局性不应排斥基于“情势变更”的必要调整。 我国在生态环境公益诉讼和消费者权益保护公益诉讼中，已通过“附条件判决”“持续化回访”等形式探索了保留管辖权机制的适用。在这两类公益诉讼程序终结后，法院通常借助保留管辖权机制，解决向受害者个体分配或设立基金支配惩罚性赔偿金的问题。在执行阶段对公益救济措施进行动态调整的正当性和必要性，源于公益救济措施与传统民事责任承担方式的本质差异要求其在实施过程中依据实际修复进展持续优化与完善。对于诉前形成的公益救济措施，检察机关已普遍建立“回头看”机制，通过跟踪核查、效果评估与持续监督，对诉前磋商协议等整改措施实施动态管理，在维护法秩序稳定、保障公益损害责任人合法权益的前提下，适时进行合理调整。这一机制在功能上与诉后救济措施的动态调整高度相似，实质上实现了类似的效果。 首先，公益救济措施的动态调整因符合法理而具备正当性。公益救济措施的实施通常具有长期性和阶段性，其效果往往在执行过程中逐步显现。基于这一特性，司法机关需要根据技术进步、环境变化等新情况，主动调整救济方案、纠正执行偏差（如优化环保修复标准）。可以预见，若判决生效后公益损害仍持续存在，即便责任已确认，也势必损害司法实效与公信力。因此，公益救济的有效性应基于对公共利益持续影响的评估，而非拘泥于裁判的形式确定性，避免因救济措施过于僵化而导致执行无果。从诉讼经济角度，诉后调整机制也具有显著的效益性，毕竟相较另行起诉，这一机制可减少司法资源消耗。不谋而合的是，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释〔2022〕11号）第519条也在一定程度上确认了保留管辖权和动态调整机制，即“在执行终结六个月内，被执行人或者其他人对已执行的标的有妨害行为的，人民法院可以依申请排除妨害”，由此免去了再次提起公益诉讼之累。比较法上，英美法系通过公益禁令变更制度，大陆法系借助不作为判决变更机制，均允许法院在情势变化时调整救济措施，如判决生效后其所依据的相关技术或者法律规定有所变更，可类推适用变更之诉，而非另行诉讼。因此，赋予司法机关对公益救济措施进行动态调整的权限，既是维护司法权威的需要，也是实现公益救济实效性的必然选择。 其次，公益救济措施的调整因范围限定而具备正当性。若公益救济措施无法实施，将导致公益裁判的执行困难，损害公益诉讼司法实效。一方面，公益裁判的既判力必须得到维护，保障法秩序安定；另一方面，司法公信力要求对不适当或不可执行的救济措施进行适时调整。二者存在张力，需在稳定与灵活间寻求平衡，有效途径就是建立更具弹性的公益裁判修正机制，使作为动态政策工具的公益救济措施能够获得持续优化的机会。当然，公益救济措施的调整也应有其范围限定：一是修正救济措施设计疏漏的情形，即司法机关通过澄清模糊条款（如在生态环境公益诉讼判决中明确“定期检测”的具体周期），填补原裁判未涵盖的侵害场景；二是应对持续性侵害的情形，即当被告实施新的侵害行为（如增设排污点）时，通过扩大治理范围、提高赔偿标准或延长修复期限等方式，强化救济措施的实效性与针对性。 再次，公益救济措施的调整因程序保障而具备正当性。鉴于公益救济具有未来指向性，其法律效果需在实践中动态验证。为体现公益保护的持续性与动态性，应为公益救济措施的“试错式再形成”预留制度空间。为此，“草案”宜设立专门的救济措施变更程序，由原审判组织管辖，依当事人申请或依职权对执行过程中出现的不合情势情形进行动态调整。为兼顾效率与公正，可构建简易变更通道，以快速响应公益保护中的新变化。相关程序设计应注重程序保障，融合书面审查与听证机制，确保被告在新救济措施提出时享有充分的陈述、申辩与辩论权利，切实保障其程序防御权。例如，在环境修复方案调整过程中，通过听证听取被告意见，提升措施的合理性与社会接受度。这种兼顾效率与权利保障的程序设计，既可回应公益救济的动态需求，又有利于增强司法程序的正当性，实现程序公正与司法效能的有机统一。 公益救济措施的调整机制，推动了司法机关从传统的“争议裁判者”向兼具“救济方案的动态调适者”的角色转变——审判机关和检察机关需通过定期审查救济措施的适当性，灵活调整救济强度与方式，确保公益保护的持续性与适应性。与此同时，检察机关在公益救济措施中的检察监督职能也需相应创新，不仅应拓展监督领域，还应切实改进监督方式。这一转变源于公益裁判执行及救济措施实施过程中往往涉及复杂且动态的后续事务，例如生态环境修复的长期监管、惩罚性赔偿金的精准分配（如用于个体赔付或设立专项管理基金），以及消费者权益保护措施的具体落实等，这些领域均需检察监督持续且深度的介入。一方面，检察机关应监督法院是否依法启动并进行救济措施的调整，确保其程序合法、结果正当；另一方面，还应监督法院启动调整机制是否及时，防止公益保护因程序滞后而陷入有名无实的空转困境，切实保障公益救济措施具备现实效力与公共价值，实现制度功能的真正落地。 （二）检察监督公益救济措施调整的重点 在保留管辖权的制度框架下，公益救济措施的实施具有持续性特征（如分期履行方案、技术修复标准等），由此要求检察监督权在裁判执行阶段持续介入。 首先，针对调整公益救济措施程序的检察监督。法院作出公益诉讼裁判后，为保障公共利益的有效实现，可根据案件具体情况保留管辖权，对生效裁判确定的救济措施进行动态调整。但其对公益救济措施的调整原则上应通过听证进行，并充分听取各方意见。调整后的决定具有强制执行力，且不影响原生效裁判的其他法律效力。为有效应对公益损害的长期性和阶段性演变特征，实现公益救济方案的动态优化与实质正义，检察机关应进行常态化的执行监督，在裁判生效后主动跟踪、评估实施效果，并与法院合作根据情势及时调整救济措施。一是在公益裁判执行过程中出现重大情势变更、技术进步或新证据时，应通过检察意见提出调整公益救济措施的建议。二是在有必要对公益裁判中涉及履行标准、期限或履行方式等存在争议的条款进行解释时，有权向法院发出检察意见。三是存在需核准惩罚性赔偿金的分配方案、生态环境修复计划、消费者权益保护措施等后续执行问题时，有权向法院发出检察意见。 其次，维护公益诉讼裁判既判力的检察监督，需充分考虑到公益救济的有效性往往依赖于后续的验证与调适。为避免因预见不足或情势变化导致救济措施执行落空，必须确保公益救济方案具备依情势变更原则进行动态调整的可行性。例如，可通过补充裁判对救济措施予以修正，如扩大治理范围、提高赔偿标准等，但此类调整应以不否定原裁判对公益损害责任的认定效力为前提。换言之，调整范围应严格限定于救济措施本身，不得触及既判力所确认的公益损害责任，其目的在于优化执行路径，以实现原裁判设定的公益救济目标，而非推翻原公益诉讼裁判。我国生态环境公益诉讼中的“附条件判决”实践已初步印证了上述逻辑：裁判中预先设置调整空间，以应对技术革新或救济效果的不确定性，而对侵权责任的认定则保持不可变更性。仅当生效判决因情势变更（如技术进步）或救济机制本身的局限性而难以实现公益保护目标时，原审法院方可依当事人申请或依职权作出补充裁判，对救济措施进行动态优化。这一机制既维护了既判力的稳定性，又保障了公益救济的实效性，应成为检察监督的重点方向。 再次，针对附条件履行或内容抽象的公益裁判，应强化检察监督的能动性、精准性与实效性，适应动态执行机制，切实保障公益救济目标实现。一是针对判决内容模糊、执行标准不明确或依赖特定条件等情形，检察机关应全程跟踪执行进展，定期审查评估，及时发现并纠正偏差，推动法院、行政机关与被执行人形成协同高效、信息畅通的执行机制。二是在间接执行与替代执行中发挥监督作用。对罚款、禁令等间接措施，应审查其针对性与惩戒实效，防止“罚而不止”；对第三方代履行，应监督代履行主体资质、程序合法性及结果是否符合公益保护实质标准，确保执行实效。三是推动建立动态评估与信息反馈机制。鉴于公益救济周期长、持续性强，检察机关应联合法院、生态环境、自然资源等部门，构建信息共享平台，对执行关键节点进行动态监测与分析，及时调整监督重点与执行策略，提升公益救济措施的科学性与可行性。 需强调的是，公益救济措施实施过程中的检察监督，面临民事责任与刑事责任相互交织的复杂局面，要求检察监督机制实现统筹协调与一体化运作。实践表明，检察一体化机制在推动民事与刑事责任协同方面发挥着关键作用。例如，针对恶意规避、拖延或拒不履行生效裁判义务的当事人，检察机关可依法建议或督促法院采取罚款、拘留等强制措施，切实保障救济措施的有效落实。同时，应进一步健全拒不执行判决、裁定罪的衔接机制。义务人具备履行能力却长期拒不执行且情节严重的，检察机关应及时启动刑事程序，依法追究其刑事责任。通过刑事制裁的威慑效应，有效提升公益诉讼裁判及公益救济措施的执行刚性和司法保障水平。唯有依托检察一体化机制，才能对公益诉讼从诉前检察意见、诉讼裁判到执行履行的全过程实施系统性、全流程的跟踪监督，确保公益修复取得实质性成效。 结 语 党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出“强化检察监督，加强公益诉讼”，并将其纳入国家治理现代化与民主法治建设重点任务，这一战略定位要求强化公益诉讼理论创新与制度供给。检察公益诉讼立法将对受损公共利益的实质性救济与系统性修复置于制度核心地位，正与全面加强法治建设、推进国家治理体系和治理能力现代化的目标高度契合。当下，“草案”在程序制度设计中已初步体现出救济本位立法导向，彰显出公益诉讼区别于传统私益诉讼的独特功能与价值定位。未来，公益诉讼的立法与实践应更加注重提升救济的实效性与修复的系统性，构建更加灵活、动态且响应迅速的救济程序。唯有如此，才能为公益救济措施的科学设计与高效实施提供坚实的法治保障，切实发挥公益诉讼在维护公共利益、促进社会公平正义方面的制度潜力。 来源：《法学研究》2026年第3期
