内容提要：生态环境法典沿用并优化了环境保护法中的按日计罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留这四种旨在加强行政执法的措施。该四大措施通过提升制度严格性和构建法治严密性发挥威慑作用。其严格性体现为时间、空间、组织和主体四个维度的整体约束，其相较一般行政处罚可提高违法改正率，也可使违法主体1年内再违法概率和再违法频次得到双降。其严密性则体现为，以四大措施间的合理组合及其与经济措施等机制的外部衔接，实现多层次、可持续、难规避的多维度制度约束力。生态环境法典优化了四大措施行为模式要素的严密性和法律后果要素的严格性。生态环境法典中四大措施的实施不在多用重罚，而应基于企业规模和行业类型进行措施的差异化选择；无须对所有企业、所有时段实施无差别、高频率监管，而应结合违法改正率和违法改正持续时间识别高违法概率对象与时点实施精准监管；并应形成执法结果与环境信用等措施间规则清晰、边界稳定、后果可预期的联动机制。
关键词：生态环境法典；行政执法；生态文明；严格性；严密性
徒法不足以自行，健全、严格、有力的行政执法对于保障生态环境法典立法目的之实现尤为重要。习近平总书记2023年在全国生态环境保护大会上强调：“必须始终坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，保持常态化外部压力。要进一步建立健全和严格执行生态环境法规制度，坚持运用好、巩固拓展好强力督察、严格执法、严肃问责等做法和经验。”生态环境法典针对生态环境违法行为，除了规定罚款等传统行政法律责任外，还沿用并优化了环境保护法2014年修改所规定的按日计罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留这四种旨在加强生态环境行政执法的措施（以下简称“四大措施”）。本文重在讨论生态环境法典为何沿用这四大措施，又进行了哪些立法优化，以及未来行政执行中如何真正实现其对潜在违法者的持续威慑。
一、生态环境法典沿用四大措施的必要性 2013年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上指出：“政府要强化环保、安全等标准的硬约束，对不符合环境标准的企业，要严格执法，该关停的要坚决关停。国有企业要带头保护环境、承担社会责任。要抓紧修订相关法律法规，提高相关标准，加大执法力度，对破坏生态环境的要严惩重罚。要大幅度提高违法违规成本，对造成严重后果的要依法追究责任。”2014年环境保护法修订期间，全国人大常委会法制工作委员会、原环境保护部环境监察局等部门调研发现，环境行政执法实践中存在“守法成本高、违法成本低”，“环保部门对肆意污染、破坏环境并拒不配合执法等违法行为不能采取强制性措施”，“仅靠行政处罚、责令限期改正等行政执法手段”已无法遏制“长期存在超标、超总量排放污染物”等违法行为，一般行政处罚难以制止建设项目不依法进行环境影响评价等主观恶意较强的违法行为等问题，加强环境行政执法迫在眉睫。2014年修订的环境保护法即创造性地尝试以按日计罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留加强行政执法威慑力。原环境保护部为其配套制定了部门规章并联合相关部门制定了规范性文件，环保领域通常将相关文件称为“（环保法）四个配套办法”。 2014年10月，习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严明的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。我们组织修订与环境保护有关的法律法规，在环境保护、环境监管、环境执法上添了一些硬招。”2018年，习近平总书记在全国生态环境保护大会上再次强调“用最严格制度最严密法治保护生态环境”。笔者认为，过去十余年的环境执法实践可以证明，较之罚款、警告、通报批评、没收违法所得、没收非法财物、暂扣许可证件等一般行政处罚，四大措施能够对生态环境违法行为形成更严格、更严密的威慑，这为生态环境法典沿用这四项制度提供了必要性支撑。为证成该判断，下文通过理论解析和实证研究论证四大措施对行政执法严格性的提升、对严密性的构建，进而提升制度的威慑力。 （一）四大措施对严格性的提升 笔者认为，探讨四大措施是否更具执法严格性，须先确定严格性对环境行政执法制度的系统性、整体性要求，进而可据此比较一般环境行政执法措施与四大措施的适用效果，辨明四大措施能否及如何在不同维度上提升环境行政执法的严格性。 1.环境行政执法严格性的多维解析框架 违法的预期收益超过预期成本，行为人才会实施违法行为。若为违法行为设置更高的违法成本，将违法行为可能造成的负外部性内部化，有望为行为人创造在事前放弃违法行为的经济约束。据此原理，环境法律制度严格性的提升，可以显著增强环境规制的威慑力。但在实践中，传统环境行政处罚金额显然畸轻，既不能与违法行为的社会危害性相适应，也远远低于行为主体从其违法行为中所获得的收益。 须指出，严格性并非简单等同于高处罚金额，而是一种具有结构性内涵的制度要求。其核心在于，执法措施能否在违法行为发生与持续的不同阶段，对违法者形成足以改变其行为的实质约束，并促使其及时、持续地遵守环境规范。此外，与其他领域相比，环境违法行为往往具有隐蔽性、持续性与累积性特征，未及时制止极易造成难以逆转的后果。因此，环境行政执法的严格性不能仅注重事后惩罚，而应融于多维度、全过程的制度安排之中。 综上，从执法机理上分析，具有威慑力的行政执法措施至少应在以下四个维度体现制度的严格性：其一，时间维度上，违法成本可递增，即针对企业拒不改正的持续违法行为，制裁应当随时间推移不断累积。如若不然，会逆向激励“企业把违法行为隐瞒得越久就越能从中获利”。其二，空间维度上，对污染风险的即时控制性，即在污染已经或可能在某一物理空间发生时，执法机关应当具备直接控制排污设施、迅速停止违法行为的能力。停止违法行为、防止违法后果发生，也是降低负外部性的一种必要方式。其三，组织维度上，对污染企业生产经营组织能力约束的根本性，即执法措施须能触及企业的生产能力、经营连续性。单纯以罚款为主要形式的行政处罚路径，往往难以直接作用于企业生产经营决策结构，未必足以形成促使企业守法的有效激励。因此，执法措施应能影响企业生产经营行为本身，迫使企业达到环境合规的最低标准。其四，主体维度上，责任后果的穿透性，即在企业责任可被组织结构吸收或内化的情况下，将不利法律后果落实到关键责任人身上，从而改变企业内部的合规激励。刑法学研究即已指出，数额有限的罚金刑对单位犯罪的威慑效果有限，其威慑力显著低于人身自由限制制裁。因此，如企业责任可被组织结构吸收，直接指向关键决策者或实施者的人身自由限制措施，可能较单纯的罚款、限产等组织性制裁更具威慑力。 2.环境类一般行政处罚与四大措施的严格性对比 在既往环境行政执法实践中，一般行政处罚种类多样，罚款作为适用最广泛的环境行政法律责任形式，最具代表性。而警告、通报批评等措施在责任强度和作用机制上均未突破罚款的基本惩治逻辑。因此，本文选取罚款与四大措施进行比较，尝试揭示传统环境行政执法措施在结构上难以满足前述严格性的多维要求，故难以对环境违法行为形成充分威慑。 第一，时间维度上，罚款通常以一次性法律后果形式施加，即使违法行为持续存在，其责任强度亦不会随时间推移而自动累积，因此难以对拒不改正的持续违法行为形成递增压力。第二，空间维度上，罚款属于典型的事后财产罚，其功能重心在于违法行为发生后的责任追究，而非违法行为过程中的即时干预，故难以及时控制污染源运行状态、迅速停止违法行为。第三，组织维度上，罚款主要表现为对企业财产利益的扣减，其对生产及经营活动的约束具有间接性，企业在一定条件下仍可将罚款内化为经营成本，这将削弱执法对企业放弃违法行为的实质约束效果。第四，主体维度上，罚款通常由企业组织承担法律后果，责任压力难以直接传导至决策或行为实施主体，即使采用单位与关键责任人双罚制，也终受制于财产性制裁对自然人约束力的可分散性，而难以形成针对决策或行为实施主体的有效威慑。由此可见，以罚款为主的生态环境执法模式，在执法机制严格性的四个维度上均存在缺陷。 四大措施则从四个维度构建了一种多维的严格性制度结构。第一，时间维度上，按日计罚通过引入违法成本递增机制，将罚款从一次性违法成本转化为持续增长、上不封顶的惩戒。这显著提高了拖延合规的经济成本，从而促使违法者作出合规选择。第二，空间维度上，通过实施查封扣押，执法机关能够直接控制排污设施设备，从而直接切断污染源与环境之间的物理连接，而非仅在违法行为发生后施加财产性不利后果。在污染物排放已经造成或可能造成严重环境危害的情况下，此类直接作用于污染源空间载体的执法措施能够即时迫使违法者停止排放行为，因而更容易形成可即时兑现的威慑压力。第三，组织维度上，限产停产将惩戒的影响范围从具体违法排污行为延伸至企业整体生产运营。该措施并非针对单次违法行为施加额外惩戒，而是通过对生产规模和生产节奏的限制，将环境合规状况与企业持续经营直接关联，此类直接作用于生产过程的执法措施能显著影响企业行为。第四，主体维度上，移送行政拘留是依法对企业中直接负责的主管人员和其他直接责任人员适用短期人身自由限制措施，从而将环境违法的后果直接落实到决策人或违法行为实施人身上。与罚款等财产罚不同，人身自由限制措施无法通过内部成本分摊方式消化，从而突破了企业组织对个人责任的缓冲屏障，有助于提升管理者的守法动机。 3.四大措施提升严格性的实证检验 进行理论解析后，有必要进一步追问的是，四大措施的严格性能否在实践中转化为对违法行为的有效威慑，能否促使违法主体及时改正其违法行为并维持守法状态。就此，有研究曾用“违法反弹率”指标对四大措施实施首年的执法效果进行定量评估。后又进一步将此概念界定为在一定时期、一定地区范围内，违法者受到行政惩处后再次违法的比例，并将计算公式设计为：违法反弹率=反弹违法行政相对人数量÷违法行政相对人总数×100%。在该研究中，违法反弹率被用作衡量环境行政执法威慑力的指标，即反弹率越低，执法措施的威慑效果越强。 违法反弹率指标侧重从行为结果角度评估环境行政执法效果，以行政相对人数量为统计单位，其关注重点在于“是否再违法”，难以反映违法行为发生的频次差异。在环境执法实践中，同一行政相对人受惩戒后可能仅发生单次再违法，也可能在较短时间内多次再违法。但在违法反弹率的计算中，这两种情形均仅被计为“1次反弹”，导致在一定程度上弱化了对持续性、反复性违法行为的描述。以“人”为单位构造的违法反弹率，难以反映不同执法措施在抑制重复违法频次方面的效果差异。 针对上述问题，本文提出“违法改正率”指标，以期更精细地描述执法措施对违法行为的持续性约束效果。与违法反弹率不同，违法改正率以执法案件数量为统计单位，其核心关注点在于：在一定观察窗口期内，受到执法措施惩戒的案件中，有多大比例未再违法。违法改正率的计算公式被设计为：违法改正率=1-（再违法被惩戒的案件数÷执法案件总数×100%）。在这一指标设计中，同一行政相对人在首次受到惩戒后，又多次违法并被反复执法惩戒的情形，其相关信息能够通过公式中“再违法被惩戒的案件数”得到充分体现，从而避免被统计“抽象”为单一的“是否反弹”这一定性判断。相较于违法反弹率，违法改正率的含义直指“违法行为是否得到实质性纠正”，更有利于比较不同执法措施对违法行为频次与守法持续性的影响。通过从“是否反弹”转向“是否持续守法”，违法改正率更契合前文对环境行政执法严格性的理解。 下文以违法改正率作为核心实证指标，对环境类一般行政处罚与四大措施的执法效果进行比较分析，步骤如下。第一步，收集并整理以下两类数据：第一，2015—2024年全国范围内适用四大措施的执法案件81881件；第二，2015—2024年全国范围内适用一般行政处罚的执法案件453363件。第二步，开展可比性数据筛选，本文并未将该10年间所有一般行政处罚案件均纳入研究样本，而是仅选取了曾被适用四大措施的行政相对人所涉的一般行政处罚案件。以前述方法清洗后，共识别出71167个曾被适用四大措施的行政相对人，并进一步匹配其在2015—2024年所涉的一般行政处罚案件44199件。第三步，开展以1年为观察周期的再违法识别，即考察某一执法案件的行政相对人是否在受惩戒后1年内再次因环境违法行为受到行政惩戒。凡在该观察窗口期内再次受到一般行政处罚或四大措施惩戒的，均被认定为“再违法”；反之，则视为该案件对应的违法行为已得到改正。第四步，统计计算结果及解读，获得2015—2023年全国适用环境类一般行政处罚与四大措施的违法改正率（见图1）。一般行政处罚案件共计42201件，其中行政相对人受惩戒后1年内再次因环境违法被惩戒的案件为12081件，违法改正率为71.37%。同期，四大措施案件共计79656件，其中行政相对人在受惩戒后1年内再次因环境违法被惩戒的案件为12497件，违法改正率为84.31%，较一般行政处罚高近13个百分点。这表明四大措施的严格性并非仅停留在规范设计层面，其威慑力已得到执法实践检验。 为进一步检验上述结论在控制相关潜在干扰因素后是否仍可成立，本文在上述描述性统计分析基础上引入回归分析方法，从“1年内是否再违法”与“1年内再违法频次”两个维度，对不同执法措施的威慑效果进行检验。首先以“是否在1年内再违法”为被解释变量，构建线性概率模型（Linear Probability Model，简称LPM），以考察适用四大措施相较于一般行政处罚对违法改正率的影响；再以同一观察窗口期内的“1年内再违法频次”为被解释变量，采用泊松伪极大似然模型（Poisson Pseudo-Maximum Likelihood，简称PPML）进一步分析不同执法措施对再违法次数的影响。回归中控制企业规模、行业固定效应与年份固定效应，并针对同一行政相对人进行聚类稳健标准误（Cluster-Robust Standard Errors，简称CRSE）处理。 图1 2015—2023年全国适用一般行政处罚与四大措施的违法改正率 表1 四大措施与一般行政处罚执法威慑效果的回归分析 注：***、**、*分别表示在0.1%、1%、5%的显著性水平上显著。 如表1所示，回归结果进一步验证了四大措施的执法严格性。在控制企业规模、行业固定效应及年份固定效应后，适用四大措施的执法案件，其行政相对人在后续1年内再违法的可能性显著低于适用一般行政处罚的案件。在“1年内是否再违法”（Y1）的回归模型中，四大措施变量的回归系数为-0.129，且在0.1%的水平上显著，这表明在其他条件相同的情况下，适用四大措施可使违法主体1年内再违法的概率降低12.9%。而在“1年内再违法频次”（Y2）模型中，四大措施的回归系数为-0.877，并在0.1%的水平上显著，对该系数进行指数化处理（exp（-0.877）≈0.416）可知，相较于一般行政处罚，适用四大措施案件的行政相对人1年内再违法的“期望次数”约为前者的41.6%，即再违法频次下降约58.4%。这说明相较于一般行政处罚，适用四大措施能够显著减少违法主体1年内再违法的次数。 （二）四大措施对严密性的构建 笔者认为，环境行政执法严格性主要着眼于单项执法措施对违法行为所能施加的约束强度，而严密性则聚焦于环境行政执法体系在整体运行层面是否形成了覆盖全面、衔接顺畅、难以规避的制度结构。实践中，执法效果不仅取决于某一项措施是否足够严厉，更取决于不同制度工具之间能否在法律后果、运行机制与行为激励上形成闭合回路，防止违法主体通过选择性应对、制度套利或责任转移削弱执法威慑力。因此，最严密法治不能通过简单叠加执法强度实现，而应在法治框架内，通过执法措施之间的合理组合以及执法措施与经济措施之间的科学有效衔接，构建起多层次、可持续、难规避的约束网。以下将从四大措施的内部协同与外部联动两个层面讨论其对严密性的构建。 1.四大措施之间的内部协同 本文讨论的四大措施之间的内部协同，并非指执法措施在抽象层面的功能互补，而是特指针对同一违法行为，执法机关可否及如何于个案中组合适用两项及以上措施。从规范层面分析，环境保护法及其四个配套办法在制度设计上，未将四大措施限定为彼此排斥、顺位适用的执法手段，而是为执法机关保留了根据个案违法情形进行组合适用的裁量空间。例如，对于“超过国家或者地方规定的污染物排放标准，或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物”的违法行为，可依据《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第5条处以限制生产；若违法者拒不整改，还可依据《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第5条第1项，对其处以按日计罚。再如，对于“通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管方式排放污染物”的违法行为，在符合法定条件的情况下，执法机关可以先后组合适用按日计罚、查封扣押、停产整治以及移送行政拘留的惩戒措施。上述规范安排表明，四大措施并非孤立运行，而是可围绕同一违法行为形成叠加适用的执法组合，这既体现了严密性要求，也旨在以严密性提升制度的严格性。 对以上观点进行实证检验。第一步，从前述2015—2024年全国适用一般行政处罚和四大措施的环境执法案件中，筛选出在2015—2023年受到2次及以上惩戒，且其中至少包含1次四大措施的行政相对人所涉案件共计82824件。第二步，比较两类不同惩戒组合的执法效果：一是采用一般行政处罚和1项四大措施的组合惩戒；二是采用2项及以上四大措施的组合惩戒。第三步，统计及分析。结果显示，2015—2023年共有76182件案件属于“采用一般行政处罚+1项四大措施”的惩戒组合，其中行政相对人在受到该类组合惩戒后1年内再次因环境违法受惩戒的案件为24327件，违法改正率为68.07%；同期，共有3561件案件属于“采用2项及以上四大措施”的惩戒组合，其中1年内再次受惩戒的案件为251件，违法改正率高达92.95%，较前一类组合高出约24.88%（见图2）。 图2 2015—2023年全国适用环境行政执法措施的两类组合之违法改正率 上述比较表明，在控制行政相对人特征和违法严重程度的前提下，相较于“采用一般行政处罚+1项四大措施”，“采用2项及以上四大措施”的惩戒组合更有助于促使违法主体停止违法行为并维持守法状态。这一发现从经验层面印证了前文的理论分析结论，即四大措施的内部协同可在实践中显著提升环境行政执法的威慑力。 2.四大措施与经济措施的外部协同 环境行政执法的严密性还取决于，执法结果能否通过制度化渠道持续作用于企业的经营环境与行为激励。与前述内部协同侧重执法措施之间的组合适用不同，外部协同关注的是四大措施能否与环境信用评价、监管强度分级、行政许可管理以及金融、财政政策等经济社会运行机制形成稳定衔接，从而将一次性的执法后果转化为持续性的制度约束。其中，环境信用评价体系成为连接行政执法措施与经济措施的关键枢纽，使四大措施得以超越单次处罚的时点效应，在更广泛的市场与治理结构中发挥长期约束作用。下文将围绕环境信用评价机制，归纳介绍四大措施如何在外部层面实现制度联动，并由此提升环境行政执法的整体严密性。 环境信用评价制度是以信息、市场为基础，鼓励“自我规制”的环境规制工具。通过环境信用评价体系，作为执法端“钢牙利齿”的四大措施得以与经济激励措施关联。实践中，四大措施作为关键的评价指标，已嵌入各地信用评价办法之中。目前，各地环境信用评价方式有扣分制、记分制与定级制三类。采扣分制的省份，一般为企事业单位设定一个初始信用基准分，适用四大措施则直接扣除相应分值。例如，上海将初始分数设置为70分，适用限制生产扣35分，适用按日计罚扣50分，适用停产整治扣50分，适用行政拘留扣65分。以山东、黑龙江为代表的记分制，从零分开始正向累加违法记分，记分越高信用越差，其中拘留、停产等措施被赋予高分值。定级制则直接将受到行政拘留处罚的单位列为最低信用等级。信用等级划分是衔接四大措施与经济措施的核心环节，适用四大措施的企业将迅速从较高的信用等级滑向警示或不良区间，进而影响被监管强度，信用等级较低的企业将被加大抽查频次和力度、提高抽查比例、列为重点或特殊监管对象。被监管强度提升通常意味着企业应对检查的合规成本上升，会构成持续的经济压力。 实践中，信用等级还与财政资金支持紧密挂钩。有地方对于信用高等级企业，在申请环保专项资金、各类补助时给予优先安排、积极支持的待遇；鼓励甚至要求金融机构将环境信用评价结果作为信贷决策的重要参考，对于环保警示、环境守法不良的企业，还建议金融机构严格贷款条件、审慎授信，甚至不予新增贷款、逐步压缩贷款，并建议提高保险费率。 综上，四大措施的制度优势，不仅体现为时间、空间、组织和主体维度上的严格性提升，也体现为不同措施间的组合适用及措施与外部机制联动层面的多层次、可持续、难规避的严密性构建。生态环境法典编纂对四大措施的沿用并非停留于既有规则的简单移植，而是以进一步提升严格性与严密性为目标，从法律规则构造层面进行立法优化，下文对此进行探讨。
二、生态环境法典对四大措施的规范优化 生态环境法典关于四大措施的规范增强了行为模式要素的严密性和法律后果要素的严格性。 （一）行为模式要素的优化 通过对相关规则的行为模式进行统合和拓展，生态环境法典强化了四大措施法律制度的严密性。 1.行为模式的统合 行为模式的统合，是指以一定逻辑将法律规则中对违法行为模式的规定进行归并，是法典对四大措施规范优化的基础。从法律规则的结构分析，行为模式要素界定了何种行为应受规制，决定了法律后果要素的指向。既有环保单行法对违法行为的描述分散且表述不一。行为模式的统合正是以逻辑归并的方式消除这些冲突，以提供清晰的执法依据体系，从而更好地贯彻“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的要求。 就按日计罚规则的行为模式，2014年环境保护法修改新增规定了“违法排放污染物应受罚款处罚、被责令改正而拒不改正”这一基本适用条件。其中，“拒不改正”的“拒”是一种包含主观因素的标准。《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第13条细化配套列举了两种拒不改正情形：一是责令改正违法行为决定书送达后，经复查发现行为人继续违法排污；二是拒绝、阻挠行政机关复查。这为按日计罚的行政执行提供了两种客观标准。但后续的环保单行法却出现了不同环境要素领域标准不统一的情况。如2015年大气污染防治法第123条（2018年修改未变动）完全因循环境保护法的主观标准；2020年固体废物污染环境防治法第119条未规定主观标准，而只采“继续实施该违法行为”这一客观标准；2017年水污染防治法第95条未规定主观标准的同时采纳了两种客观标准；2023年海洋环境保护法第113条在水污染防治法立法技术的基础上又将原“继续违法排污”的客观标准进一步扩展为“继续实施该违法行为”。 在环保单行法既有立法实践的基础上，生态环境法典对违法行为模式的规定进行了统合。自法典二审稿第1055条第1款到法典第1060条第1款，都完整呈现了这种统合特质。首先，法典未排除主观标准的适用。“拒不改正”虽然包含主观因素，但也直接表明行政相对人被处以按日计罚的正当性来源于其拒绝执行责令改正的要求，这也为客观标准所不能涵盖的违法情形保留了适用空间。其次，法典采纳了已有的单行法客观标准，确保经实践检验的经验在行为模式统合过程中不被遗漏。最后，法典形成了“继续实施该违法行为、拒不改正或者拒绝、阻挠复查”的“客观—主观—客观推定”标准适用顺序模式，即按日计罚规则的行为模式以“继续实施该违法行为”的客观性标准为主，以“拒不改正”的主观性标准为辅，外加将“拒绝或阻挠复查”的客观行为推定为“拒不改正”。这从立法上统一提升了按日计罚规则行为模式的严密性。 就查封扣押规则的行为模式，生态环境法典自一审稿起就进行了统合。其吸收了2023年海洋环境保护法第30条的立法经验，将“船舶”作为行政强制措施特殊执行对象，就避免造成严重后果与避免证据灭失、隐匿作了统一规定，增设了“破坏生态”作为严重后果的列举。同时吸收了2021年噪声污染防治法第30条的立法技术，将“排放噪声造成严重污染，被责令改正拒不改正”规定为违法适用的概括行为，使查封扣押的适用情形和对象进一步完善。这些均将有助于以严密性提升严格性。 就限产停产规则的行为模式，生态环境法典编纂尝试通过“提取公因式”的技术统合各环保单行法中共通的无证排污、逃避监管排污等情形，并保留了大量复杂、特殊的违法情形，将以往环保单行法实践中有关限产停产的规定体系化地吸收，包括对未开展监测或未如实报告、不当监测、监测数据弄虚作假、无证排污、超标或超总量排污、逃避监管排污、违法设置排污口、不公开生态环境信息等的统合。 就移送行政拘留规则的行为模式，在吸收环境保护法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法有关适用行政拘留违法行为的立法经验的基础上，法典对未批先建且拒不执行、无证排污且拒不停止、逃避监管排污、使用禁用农药拒不改正、向农用地排放重金属或其他有毒有害物质含量超标的污水污泥等，进行了统合。 2.行为模式的拓展 行为模式的拓展，是指通过扩展使原本未被法律规制的对象纳入行为模式的规范范围。严密性要求四大措施法律规范群能从整体上对已有的规制空白进行填补，并能对新型环境风险进行主动回应。生态环境法典就四大措施的行为模式拓展在限产停产规则中体现得最为明显。2014年环境保护法修订后，环保单行法就已经在实践中拓展了限产停产类措施的适用范围，包括无证排污、通过逃避监管的方式排污，以及其他多种违反污染防治管理要求的行为。在制度严密性理念的指导下，法典在对限产停产规则的行为模式进行系统性统合的基础上，作了前瞻性拓展。一方面，法典纳入许多原本并未纳入环保单行法限产停产适用范围的行为，如环评弄虚作假、未将污染防治所需资金列入工程造价、未按照规定采取防渗漏等防护性措施、未建立污染防治责任制度等；另一方面，针对当前新污染物环境风险管控存在的立法理念偏颇、规制依据不足以及立法层级低的困境，法典将违反新化学物质环境管理登记、造成电磁辐射污染的违法行为纳入限产停产的适用范围，使法律威慑力紧跟科技发展与环境风险变迁的步伐，以应对新型环境问题的挑战。 （二）法律后果要素的优化 生态环境法典对四大措施相关规定的法律后果规则之优化，主要体现为对法律后果要素的校准和对执行程序的规范。 1.法律后果的校准 这是指通过对违法行为的性质、情节和后果设置由轻到重、精准对应的制裁措施，来体现过罚相当原则。限产停产类措施的发展历程生动地体现了法律后果要素校准在行政执法措施规则优化中的重要性。限产停产类措施源自“限期治理”这一行政命令，然而这一措施的形成，特别是限产停产法律后果与行为模式的对接，经历了极其复杂的过程。1979年环境保护法（试行）规定“停产治理”需报同级政府批准（第32条），以及“一时达不到国家标准的要限期治理；逾期达不到国家标准的，要限制企业的生产规模”（第18条），但后续立法实践均未明确规定适用程序，特别是“逾期不治”的排污单位责任如何落实，如何“限制生产规模”，以及由什么部门“限制生产规模”。2014年修订的环境保护法第60条才确立了“限产停产”作为针对超标排污与超总量排污行为的加强行政执法的典型措施地位，并将政府“责令停业、关闭”作为情节严重的“加重”处罚措施。然而在后续的环保单行法有关限产停产的立法实践中，仍然出现了适用“限产”还是“停产”规定不统一的情况，以及是否可以并用两种措施的困惑。 因此，就严格性而言，生态环境法典首先解决了以往环保单行法对于限产停产的适用条件不统一的问题，对诸如监测数据弄虚作假、未按照规定进行监测等行为应当适用“拒不改正”还是“情节严重”，作出了明确的统合规定。其次，法典还针对环保单行法以往就未按照规定进行监测、违法设置排污口、未依法公开生态环境信息、未按要求防止土壤污染等违法行为只规定“责令停产整治”措施这一问题，进一步严格责任，增设了“责令限制生产”的规定，使未来执法能够根据可裁量的情节适用更适当的惩戒措施，以更符合过罚相当原则。 2.执行程序的规范 这是指对执法机关采取法律措施的过程、步骤、方式作出明确规定，以约束行政权力，保障相对人合法权益，提升执法公信力。正当的执行程序既是约束权力公正行使的最低限度，以确保制度执行的效果符合立法目的，又能提高制度的“情感信任”与“认知信任”，以增强其可接受程度。因此，仅有惩罚措施，不足以确保生态环境法典的实施效果，还需执行程序对四大措施的实施进行正当性约束。特别是在按日计罚领域，规范的执行程序可以保障“用最严格制度最严密法治保护生态环境”目标的实现。 按日计罚虽以处罚作为违法行为的制裁结果，但实施按日计罚的根本目的不是罚款，而是督促企业改正违法行为。为实现该制度目的，立法者在规则设计上作出了长久努力。但无论是环境保护法还是后续环保单行法，都止步于以增加违法成本实现过罚相当，以期督促违法者改正违法排污行为。生态环境法典则发展性地尝试以执行程序实现按日计罚的制度目的。法典第1060条将及时采取措施制止违法行为规定为执法机关适用按日计罚时的行为职责，这规范了执行程序，强调了对违法行为本身的纠正。此外，对于在行政执法领域具有普遍适用性的查封扣押和移送行政拘留的程序规则，法典编纂并未越俎代庖，而是尊重行政法的基本规定。 综上，生态环境法典对四大措施的优化，无论是对行为模式的统合与拓展，还是对法律后果的校准与执行程序的规范，其所指向的都是在法典层面增强四大措施的严格性与严密性，并使相关制度获得更为完善的规范表达。规范的优化与执法有效之间存在从制度到实施的转换过程。四大措施能否真正将法典所赋予的制度优势转化为现实中的威慑效果，有赖于行政机关在具体执法中对措施选择、监管重点和外部联动机制作出科学安排，下文对此进行探讨。 三、生态环境法典四大措施的实施建议 充分发挥生态环境法典优化后的四大措施的应有功能，其关键在于科学选择执法措施、把握后续监管的重点与节奏，以及通过执法结果的合理外部衔接实现持续威慑。因此，有必要进一步从行政执法层面讨论，何谓符合严格性的执法选择，如何在不同行政相对人与违法情境中实现行为矫正效果的最大化；何谓符合严密性的监管运行，如何在执法资源有限的条件下，通过精准监管与制度协同对再违法风险形成持续、可预期的管控。 （一）严格性导向下的执法措施选择 基于前文论证可推断，生态环境法典中的四大措施有望进一步降低再违法概率，因而在制度层面更符合严格性的要求。然而，这并不意味着未来在所有执法情形中，只要适用四大措施，即可实现威慑效果的最大化。严格性要求执法实践从是否适用四大措施，进一步细化为哪一种措施更能促成违法行为的实质改正。这是因为，不同规模、不同行业的企业在资源禀赋、经营结构、风险承受能力等方面存在显著差异，其对不同执法措施的反应亦不尽相同。针对不同违法行为，执法层面应通过对历史执法数据的科学、系统分析，比较不同规模、不同行业企业适用各类执法措施的违法改正率，从而识别出具体情境下威慑力相对最强的执法措施。 为从实证层面验证上述判断，笔者基于2015—2024年的执法数据，进一步计算分属不同规模、不同行业的企业适用四大措施的违法改正率，并据此分别绘制表2和表3。分析显示，对不同规模、不同行业的企业适用同一执法措施时，违法改正率存在显著差异。可见，严格性在执法层面的实现，不能停留于执法措施强弱的抽象比较，而须落实为基于企业规模和行业特征的差异化选择，即优先适用对具体类型企业具有更高违法改正率效果的执法措施，并随执法数据的积累及时更新统计分析，进而适时调整相对最优执法措施的选择建议。 从企业规模维度（见表2），不同规模企业对各类执法措施的违法改正反应存在较为明显的差异。对大型企业而言，适用限制生产的违法改正率为77.55%，显著高于按日计罚、查封扣押与移送行政拘留。这表明，针对大型企业，生产限制类执法措施更能改变其行为预期。对中型、小型企业而言，适用移送行政拘留的违法改正率分别高达88.11%、90.92%，显著高于按日计罚、查封扣押与限制生产，说明人身自由限制类措施对中型、小型企业的威慑更为明显。对微型企业而言，适用移送行政拘留与停产整治的违法改正率处于高位，明显高于按日计罚、查封扣押和限制生产。前述比较揭示，就同一违法行为存在多种执法措施选择时，执法机关至少可以形成如下“企业规模维度首次执法优选顺序”：对大型企业，可优先考虑适用对生产约束更强的措施（如限制生产）；对中型、小型企业，可优先选择人身自由限制类措施；对微型企业，可优先选择移送行政拘留或停产整治。这一“优选”并非否定其他执法措施的严格性，而是尽可能选择更能促成行政相对人实质改正的执法措施，从而使严格性趋近最大化。 表2 2015—2023年不同规模企业适用不同执法措施的违法改正率 表3 2015—2023年不同行业适用不同执法措施的违法改正率 从行业维度（见表3），不同执法措施对不同行业的威慑力同样呈现出明显差异，这为形成“行业类型维度首次执法措施选择”提供了经验依据。例如，对采矿业而言，适用停产整治与限制生产的违法改正率均高于按日计罚与查封扣押，表明生产限制类措施更能在污染高风险行业直接纠偏。对制造业而言，适用移送行政拘留的违法改正率（90.95%）显著高于按日计罚与查封扣押，而适用停产整治（85.54%）与限制生产（81.81%）的违法改正率相对保持较高水平，这说明针对制造企业的首次执法可优先考虑人身自由限制类或生产限制类措施。就居民服务、修理和其他服务业而言，适用移送行政拘留的违法改正率达到94.24%，而限制生产与查封扣押亦分别达到87.64%与88.10%，这说明行政拘留导致的声誉影响与个体责任风险对该行业具有更强约束力。再如，对租赁和商务服务业而言，适用按日计罚的违法改正率仅为60.87%，显著低于限制生产（91.11%）与移送行政拘留（91.57%），这意味着单纯财产罚更容易被吸收为成本，而生产限制或人身自由限制更有望促成行为转变。因此，严格性导向下的执法实践不应仅在四大措施与一般行政处罚之间作二元选择，而应进一步将行业特征纳入考量，即对生产连续性强、污染风险高的行业，生产限制类措施往往更具纠偏效果；对声誉依赖度高、决策权集中于少数人的行业，人身自由限制类措施往往更具震慑效果；而对财务弹性较强或成本转嫁空间较大的行业，则应谨慎评估财产性制裁的威慑潜力，以避免形式严厉而实质威慑不足。 必须强调，上述分析并非为执法机关预设僵化的措施适用规则，而是为其提供一种可复核、可更新也更符合严格性要求的决策逻辑。贯彻严格性的关键不在于多用重罚，而可通过违法改正率这一指标，持续校准不同执法措施的威慑效果，并据此形成一套可动态更新的“当事人类型—执法措施”匹配逻辑，即针对同一违法行为存在多类措施可供选择时，优先选择对该企业主体及其所在行业能够实现更高违法改正率的措施，从而使执法制度层面的严格性真正落地。只有在具体案件中选用最具行为矫正效果的执法措施，严格性才能转化为切实、稳定的威慑。 （二）严密性导向下的精准监管与制度协同 严格性关注的是单次执法是否具备足够的威慑强度，严密性强调的则是生态环境执法体系能否在时间维度与制度结构中形成持续、闭合且难以规避的约束机制。严密性不等同于对所有企业、所有时段实施无差别、高频率的监管和执法。一方面，基层生态环境执法长期存在执法资源有限与监管对象数量庞大之间的结构性压力；另一方面，规范执法与优化营商环境的政策导向，也要求避免对企业正常生产经营造成不必要的干扰。在此现实背景下，严密性的实现既不能依赖简单叠加监管强度，也不能仅停留在制度设计层面的联动安排，而必须同时回应以下两个相互关联的问题：其一，就执法行为本身而言，如何基于既有执法统计数据，实现对高违法概率的行政相对人与时段的精准锁定；其二，就执法与经济措施的联动而言，如何通过合理、稳定、可预期的制度衔接，使一次执法后果转化为持续行为约束。 1.基于风险识别的精准监管路径 如前所述，严密性在行政执法层面的实现，首先体现为执法约束在时间维度上的连续性与针对性。换言之，严密性并不要求在单次执法后持续维持高强度、全覆盖的监管压力，而在于能够围绕首次执法产生的行为信号，形成有重点、有节奏、难规避的持续约束机制。在这一意义上，严密性导向下的执法，应当以违法风险识别为前提，并以精准监管作为其实现路径。 具体而言，在首次执法完成后，是否以及如何开展后续跟踪监管，是严密性在执法层面实现的关键。由于执法力量与监管对象之间始终存在规模性差距，若缺乏精准监管对象和时段筛选依据，则跟踪监管极易陷入范围过宽、重点不明的困境，从而削弱后续执法本应形成的持续威慑效果，甚至遭到损害营商环境的投诉。在此背景下，严密性的实现不可能建立在全面铺开监管之上，而必须回应一个现实问题，即如何将有限的执法资源投向最有必要监管的对象与时段。符合严密性的执法逻辑需要从“过程导向”向“结果导向”转变。与其围绕是否开展检查、检查频率高低来配置执法资源，不如从既有执法数据统计中反向识别风险结构，通过分析企业在受惩戒后的行为变化，判断哪些主体更可能再违法，以及再违法相对密集或高概率的时间区间，以促成严密性从抽象要求转化为可实操的执法策略。 笔者建议，在违法改正率基础上，进一步引入“违法改正持续时间”指标。违法改正持续时间指标主要反映行政相对人首次受惩戒与其因再违法行为受惩戒之间的时间间隔，能够描述其再违法行为的时间分布特征。与违法改正率侧重“是否再违法”不同，违法改正持续时间聚焦的是“何时再违法”，二者功能互补。一方面，违法改正率可用于判断“是否需要跟踪”，对于违法改正率较低的行政相对人，执法机关应在实施首次惩戒后将其纳入重点关注对象范围，通过在线监测、排污许可执行情况核查、企业自查报告等方式实施持续监管；而对违法改正率较高的行政相对人，执法机关则可相应降低监管强度，以常规数据核查和定期合规指导为主要监管策略。另一方面，违法改正持续时间可用于判断“何时介入监管”，即在再违法风险显著上升的时间区间，选用非现场核查、风险提示、合规提醒等措施，以避免过度干扰企业正常生产经营。 为从经验层面检验上述建议的可行性，笔者基于前述2015—2023年执法数据，分别统计了不同规模企业和不同行业在适用各类执法措施后的违法改正持续时间，并据此绘制表4与表5。例如，在企业规模维度上，结合表2可以发现，适用限制生产、移送行政拘留的大型企业的违法改正率相对较高，而适用按日计罚、查封扣押的违法改正率相对偏低。这意味着，在监管资源有限的情况下，执法机关不需要对受惩戒的大型企业一概实施同等强度的后续监管，而应优先将监管注意力投向那些受到违法改正率相对较低的措施惩戒的企业，如被处以按日计罚或被实施查封扣押的大型企业。进一步结合表4，可为这一“优先跟踪”决策提供时间区间上的指引，即对大型企业适用按日计罚后的违法改正持续时间为124天，适用查封扣押的违法改正持续时间为117天，均明显短于限制生产（143天）或移送行政拘留（154天）。这表明，对适用按日计罚或查封扣押的大型企业而言，其再违法风险集中于被惩戒后约4个月。执法机关据此可在首次惩戒后约120天这一时间节点前后，对相关当事人开展针对性监管。同理，表2显示，中型、小型企业被适用移送行政拘留后的违法改正率显著高于适用按日计罚、查封扣押等措施。这意味着，相较于被处以移送行政拘留，更有必要将被适用按日计罚或查封扣押的中型、小型企业行政相对人纳入后续跟踪监管。进一步结合表4可知，中型企业在被处以按日计罚后的违法改正持续时间为97天，小型企业在停产整治后的持续时间为87天，说明其再违法风险可能集中于受惩戒后约3个月。由此，执法机关可参考选定跟踪监管的重点期间。 表4 2015—2023年不同规模企业适用不同执法措施的违法改正持续时间（天） 表5 2015—2023年不同行业适用不同执法措施的违法改正持续时间（天） 在行业维度上，类似的逻辑同样成立。分析表3可知，在适用同一执法措施时，不同行业的违法改正率存在显著差异。这为识别适用何种执法措施的哪些行业更需重点跟踪监管，提供了经验依据。例如，在租赁和商务服务业中，适用按日计罚的违法改正率明显低于适用限制生产、移送行政拘留，这意味着在该行业中，适用按日计罚的企业更可能存在整改不彻底的风险。进一步结合表5可知，该行业在按日计罚后的违法改正持续时间为123天，表明其再违法风险集中于受惩戒后约4个月。这一期间可供执法机关作为重点监管选择。 通过上述方式，未来生态环境法典四大措施的行政执法之严密性，无需表现为覆盖所有企业、所有时段的高频检查，而是转化为一种以风险识别为基础的精准监管策略。这不仅有助于在执法资源有限的条件下提高监管效率，也能够防止行政相对人通过短期整改、阶段性合规等方式削弱持续约束效果，从而使严密性法治真正落实为具有持续威慑力的治理模式。 2.执法结果与经济措施外部协同的完善 在内部精准监管之外，严密性的实现还依赖于执法结果能否通过制度化渠道，持续作用于企业的经营环境与行为激励。如前所述，实践中环境信用评价体系已成为连接四大措施与分级监管、财政资金支持以及金融信贷政策的重要枢纽。通过信用等级的动态调整，一次执法后果得以被嵌入企业的融资条件、审批便利度与市场声誉之中，从而将执法约束从执法现场延伸至日常经营。然而，这种外部协同要真正发挥长期约束作用，其关键不在于简单、机械地放大惩戒效应，而在于形成规则清晰、边界稳定、后果可预期的联动机制，避免执法后果在不同政策体系中被随意削弱或过度放大以至于抵消执法的正向威慑激励。 2025年的《中国人民银行关于实施一次性信用修复政策有关安排的通知》，也在一定程度上揭示了外部协同机制在制度设计上的潜在风险。当信用约束因宏观政策调整而被集中修复或阶段性减弱时，如生态环境法典中四大措施的威慑效果过度依赖信用惩戒的长期刚性，其约束预期便可能被削弱。因此，在严密性导向下，行政执法与经济措施联动的完善路径在于：一方面，对涉及严重生态环境违法、已适用四大措施的情形，应进一步明确其在信用评价体系中的纳入标准、影响范围与最低约束期限，以确保外部后果与执法强度相匹配；另一方面，有必要将信用修复机制与企业的持续合规表现实质挂钩，即以企业在一定观察窗口期内持续守法等可核验事实，作为其信用等级修复或退出失信约束状态的重要条件，并与“违法改正率—违法改正持续时间”指引下的精准监管框架形成衔接。通过这种方式，信用状态的调整不再仅取决于一次性的政策安排，而是建立在对企业长期行为改善的动态评估之上。只有在信用修复与合规表现之间形成稳定、可追溯的对应关系，外部经济措施才能与内部的精准监管机制形成有效互补。 结 论 生态环境法典沿用并优化了创设于2014年环境保护法、旨在加强环境行政执法的按日计罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留这四项措施。本文经理论分析和实证研究，认为四大措施能从整体上提升企业违法成本在时间维度上的可递增性、污染风险在物理空间上的即时控制阻断性、生产经营组织能力在约束上的根本性、责任后果在主体上的穿透性，从而提升环境法律制度的严格性。 四大措施对潜在违法行为的威慑力还来源于其构建了生态环境行政执法的严密性，并以严密性进一步提升制度的严格性。首先，数据统计分析显示，四大措施可以通过依法、科学组合，在法律后果、运行机制与行为激励上形成多维的内部协调，以防违法主体通过选择性应对、制度套利或责任转移等方式削弱执法威慑力。其次，生态环境行政执法的严密性构建还依赖于执法结果通过制度化渠道持续作用于企业的经营环境与行为激励，以超越单次处罚的时点效应，在更广泛的市场管理与公共治理结构中发挥长期约束作用，进而使生态环境行政执法措施与经济措施等外部机制形成可预期的外部联动。四大措施的内部协调与外部联动可以构建起多层次、可持续、难规避的约束网，进而以制度的严密性提升严格性。 生态环境法典增强了四大措施相关法律规范行为模式的严密性和法律后果的严格性。未来生态环境行政执法可基于对既有行政执法案件的科学、系统分析，区别企业规模和行业类型，运用违法改正率指标持续校准执法措施的威慑效果，以实现执法措施的差异化、精准化选择；并结合运用违法改正率与违法改正持续时间指标，识别再违法概率高的企业及其可能的违法时点，开展精准、高效监管。
来源：《法学研究》2026年第2期
