“权宜式信访治理”是官僚体系中的“变通”现象在信访领域的具体表现。既有研究虽对此多有论述，但缺少整体系统的解释。：基于宏观要素的机制分析，“权宜式信访治理”在宏观层面源于规范合法性和政绩合法性的同步提升，两者之间的冲突通过中观层面的制度安排影响了信访治理的微观运作。其中，改善规范合法性的制度改革削弱了基层政府的治访能力，而强调政绩合法性的行政指令却在此时强化了基层政府的责任，上述因素促使信访官员通过有限强制、反复消耗和适当妥协与钉子户达成和解，并最终催生了“被潜规则束缚的上访”。对此，需要认真思考“道义论”政治和“目的论”政治的兼容之道，让信访制度焕发出新的活力。

[一] 

在伦理本位的传统社会，国家并不鼓励上访，因为忍让为先、以讼为耻是识礼之人的美德，而不循礼之人断非有德之人。这为国家区分“刁民一顺民”，以及实施跪午门、挨板子等愿访服罚的惩戒措施提供了合理的依据；在中华人民共和国成立初期，群众路线代替儒家伦理成为信访工作的指导思想。群众路线要求党不仅要耐心倾听和回应群众的诉求，也要不失时机地对他们中间的“落后分子”进行教育。唯有两者的辩证统一，才能更好地推进国家的各项中心工作。这为国家区分“先进分子一落后分子一坏分子”以及运用治安处罚、劳动教养等手段进行信访治理提供了合理依据。而借助上述意识形态和强制性措施，再加上对社会资源的总体控制，基层政府也就有了足够的权威去调动各方力量进行信访治理，在化解矛盾的同时，维系社会的稳定。

然而，随着法治理念嵌入群众路线，当下中国的信访制度却越来越难以协调便利和控制上访这对矛盾。

首先，法治导向的改革削弱了基层政府的信访治理资源。随着社会主义法治建设的推进，基层政府失去了区分并规训钉子户的“意识形态话语权”，因为后者违背了法律面前人人平等的基本原则。法治话语的引入还为钉子户提供了额外的博弈空间。对此，一位信访干部颇感无奈当你和他讲法律的时候，他和你讲政治，而当你和他讲政治的时候，他又和你讲法律。结果我们处处被动，而他们却左右逢源。”而随着市场化改革的深入，基层政府也失去了威慑钉子户的“物质掌控权”。恰如一位基层干部所言：“在可以收税和调地的时候，他们还会权衡一下利弊得失，但现在我们已经没有了这样的砝码。”最后，随着原有社会控制体系的解体(比如收容遣送和劳教制度的废除)，基层政府还失去了控制钉子户人身自由的“制度化权力”。一些钉子户到了北京之后，甚至还主动给信访官员打电话，让他们过来报销火车票，搞得对方哭笑不得。

其次，法治导向的改革扩展了利益表达的制度化渠道。近年来，在上级政府的督促下，Y区政府开展了民生热线、视频接访、网上信访等多种信息化信访渠道的建设，这为访民提供了更多元的利益表达途径。相对网上信访，更为关键的是领导干部接访工作的建设。对此，Y区政府安排了包括区委书记、区长在内的31名各部门主要领导参与接访，他们被要求每月必须有一天在信访局接待群众上访，其姓名、职务、接待日期被放置在信访局的通告栏里以供上访人随时查看。此外，主要区领导还被要求每月必须带案下访一次，或者约访一次。不可否认，这些规定在实践中常常面临执行困境，个别领导或者因为公务繁忙或者因为思想抵触而常常找人替代自己的工作，不过这并不意味着他们就可以轻易置身事外。一方面，他们面临上级督查组突击检查的风险。我曾经碰见一次省里的巡视，对方进到信访接待室见没有领导，直接拍照就走。相关领导接到通知后，立即赶到省里协调，虽然最终只是挨了批评而没有进一步处罚，但无疑也给其他人敲响了警钟。另一方面，一旦这些官员的失职产生了严重后果，比如某位由他负责包案的上访人闹出了乱子，最后责任倒查到他头上，就会对其仕途产生影响。一位乡长就因此丢了补位乡党委书记的大好机会。此外，Y区政府还推出了一系列改革措施，以增加信访决策的透明度。这主要包括信访疑难案件和涉及群众重大利益事项决策的听证制度。虽然这些规定仍然宽泛，并且实践中不乏被滥用的情况，但它们也确实可以成为上访人的机会。比如一个钉子户因为她聘请的律师没有参与到其案件的听证环节，而以此为理由继续上访；而另一些拆迁户则以某棚户区工程事先没有举行听证而向上级部门上访。

最后，政绩导向的行政指令强化了基层治访者的职责并导致了其利益分化。虽然依法治访削弱了基层政府的治理资源，并扩展了访民利益表达的渠道，从而使双方博弈的天平开始向访民倾斜，但群众路线在此时不仅没有给基层官员解围，反而更加重了他们的责任和压力。

进言之，当下中国没有完全采取西方形式理性化的法治，也没有主要将合法性奠基于竞争性选举下的程序合法性之上。这决定了群众路线所强调的为人民服务仍然是支配信访体系运转的主要意识形态，而法治理念嵌入群众路线挤压出去的只是基层官员区分教育群众的权力，而非为其不满兜底的无限责任。在这个意义上，面对居高不下的上访浪潮，中央选择通过“属地管理”“信访排名”和“包保责任制”等一系列措施，迫使基层官员将矛盾化解在基层。面对权责不匹配的压力，一线信访治理人员基于自身利益考量开始出现分化。信息提供者和截访者受到利益的驱动倾向于鼓励而不是阻碍上访人继续缠闹。作为准官员的村、组干部往往也会消极应付上面派来的任务，因为他们不仅缺少职业激励还不得不面对与之相熟的上访人带来的伦理压力。地方普通官员是否尽力则首先要看其是否具有升迁的可能。职业前景暗淡的官员更可能选择消极避事或者出工不出力。地方主要官员，作为体制内考核压力的直接承受者，反而不介意在适当的时机赎买钉子户，只要此种努力可以保证他们在任期内的良好政绩。而相对独立的公安机关，除非是影响重大的群体性事件，基层政府已越来越难以随意调动他们。上述分歧的出现，进一步增加了钉子户可以利用的政治机会。

[五] 

关于抗争者的行动类型，既有研究主要提炼了“日常抵抗”“以法抗争”“无理”或“谋利”上访，以及“依法抗争”(rightful resistance)和“例行化抗争”(routine protest)等几种解释。其中，当下中国的抗争因为显见且喧嚣，明显区别于“隐藏文本”下的“日常抵抗”；而在目前的政治生态下，“以法抗争”也带有较为理想化的政治想象；“无理”或“谋利”上访因为数量有限，难以描述更为一般性的中国抗争的特点。在这个意义上，“依法抗争”仍然是目前对此问题的较为令人信服的解释。它是一种“创造性地使用国家法律、政策和官方意识形态来反对不遵守它们的地方精英的抗争”。这一过程培养了抗争者的权利意识，并可能因此对中国的民主化进程产生积极影响。对此，裴宜理表示怀疑。在她看来，务实地在官方既定的框架内表达不满以期获得一个更好的结果其实体现了抗争者的“规则”意识，并因此巩固了既有的权威结构。

然而，为“权宜式信访治理”所塑造的“被潜规则束缚的上访”在内容、行动逻辑和后果上均不同于上述两种解释。

首先，在内容上，这一上访混合了各种有理、无理甚至是谋利的诉求。利益受损后的维权是“依法抗争”和“例行化抗争”的基本预设。虽然今天的大多数抗争仍然属于这种情况，但在权宜式治理模式下，一些无理和谋利上访开始滋生。其实，李连江和欧博文也发现了这一问题，比如他们发现一位因为偷看女兵洗澡而摔伤致残并被军队除名但免于纪律处分的士兵，每次需要钱的时候就会去北京上访。指出这一现象的目的并不是要指责上访人，而是借此将我们引向对基层治理困境的关注。与之相对，“依法抗争”和“例行化抗争”都是以国家权力的强大为预设，而将研究聚焦于抗争者如何利用这一权力的缝隙或者如何维系了它的运转。两者的区别在于，“依法抗争”更多强调了抗争者对国家权力缝隙的主动利用和扩展，而“理性化抗争”更多强调了抗争者在利用国家权力的缝隙时对既有权威结构的承认。

其次，在行动逻辑上，这一上访更多体现为对潜规则而非权利或规则的遵从。不可否认，上访人仍然将各种国家法律、政策和官方意识形态作为自己利益诉求的依据，他们也仍然在国家权力划定的框架内进行着“踩线不越线”的抗争。然而，仅有上述行动并不足以让他们在上访过程中脱颖而出，而缠闹才是保证他们的上访不会被湮没的重要原因。其实，对于异常拥挤的信访渠道而言，通过缠闹让自己的问题受到重视本是一种必要的斗争策略，但在无原则的“权宜式信访治理”面前，缠闹正在脱离其所依托的合理诉求，而具有了相对独立的决定性作用。当上访人在与基层政府的博弈过程中渐渐意识到这一点，尤其是听到或看见一些缺少或没有合理事由但通过缠闹获得成功的故事时，他们的心态难免不发生改变，从而产生对缠闹这一潜规则的遵从。在这个意义上，讲权利守规则只是上访的表面动因，而对潜规则的体认和践行才是其内在逻辑。即便是有理上访者，也不得不遵从这一逻辑，尽可能地运用各种“踩线不越线”甚至是轻度违法的策略让自己的上访脱颖而出；而无理和谋利上访则更是将对潜规则的利用发挥到了极致。

最后，在结果上，这一上访正在侵蚀国家的执政根基，并塑造了上访人的潜规则意识。短期来看，笔者同意裴宜理的观点，即国家对钉子户的适度妥协尚不构成一个严重威胁。然而正如斯科特所警告的，当国家的航船搁浅于暗礁时，人们通常只关注失事本身，而没有看到正是那些微不足道的行动的大量聚集才使失事成为可能。当权宜式信访治理为缠闹所裹挟而日渐丧失原则时，当其不得不为各种无理上访妥协开口子时，也就不可避免地会诱发更多人借上访谋利。长此以往，这将构成一个危险的循环，并在微观的心理层面强化上访人的潜规则意识而不是规则或权利意识。一旦基层政府无力继续承担这一治理成本时，无论是其自身更为激进的行动，还是尚未从其妥协中获利的人们的愤怒，都有可能将暂时的平静演变为失控的冲突。

[七] 

表1“权宜式信访治理”的发生机制和过程

如表1所示，“权宜式信访治理”的根源在宏观层面源于国家合法性构成的改变。这一过程始于国家试图兼容依法治国的规范逻辑与群众工作的政治逻辑的尝试，而其背后更深层的动因在于国家希望以更多元的方式改善和夯实其执政的合法性基础。更具体地说，依法治国可以帮助国家提升规范合法性，群众工作可以帮助其提升政绩合法性，而将上述两种理念合二为一的意识形态又彰显了社会主义民主的优越f生，从而提升了国家的意识形态合法性。然而，两种合法性在相互糅合的过程中产生了彼此抵牾的阶段性矛盾，并借助一系列中观层面的制度安排最终打破了信访体系便利和控制上访的平衡。其中，改善国家规范合法性的一系列制度改革削弱了基层政府治理信访的资源，并扩展了访民利益表达的渠道；而强调政绩合法性的一系列指令不仅没有在此时给基层治访者解围，反而更加重了他们的职责并导致了其利益分化。结果，在微观层面，上述因素在助长了上访人依法维权的同时，却导致了信访官员基于自身利益考量的变通做法，促使他们通过有限强制、反复消耗和适当妥协与上访钉子户达成暂时的和解。最终，“权宜式信访治理”催生了“被潜规则束缚的上访”，并强化了访民的潜规则意识。这种缺少原则的“商品化”的国家社会互动方式，不仅制约了信访体系的良性运作，也侵蚀了国家的执政根基。

在这个意义上，如何理顺依法治国的范逻辑与群众工作的政治逻辑便成为信访治理改革的关键。对此，既有研究主要有两种思路。一种是法治化思路。这种思路将上访预设为公民权利受到侵害之后针对政府采取的维权行动；进而主张在民主法治的框架下通过约束政府行为，改善公民政治参与，重塑法律权威，乃至废除信访制度来解决当前的信访治理困境；或者起码是在这一方向上进行改革以解燃眉之急。另一种是政治化思路。这种思路认为驱动上访的原因较为复杂，并不能简单等同于维权，而导致当前信访治理困境的主要原因是基层治理的困境。为此，需要重塑信访政治，建立信访甄别和分类机制，找回群众，并强化基层治理的权威。

对此，本文并不主张彻底倒向两者中的任何一个，而是在现有制度基础上进行适度调整。这首先是因为，国家对信访工作下达的各项指令，仍然能够有效地指导基层政府的信访工作，而连续十二年增长的信访洪峰自2005年也开始消退。这说明，当前的信访改革取得了一定的成效，而肯定当前的工作，并找出不足，是较为不折腾的方式。其次，在当前的国家治理体系内，信访制度还承担了纠纷解决的替代功能、法律政策的协商功能，以及社会剩余事务的兜底功能等形式理性化的司法体系所难以承担的功能。因此，作为一种特殊的权利救济方式，信访救济不仅有存在的必要，而且还是国家治理体系中非常重要的组成部分，并且也是社会主义民主优越性的重要体现。在这个意义上，法治化思路虽然勾画了一个美好的愿景，但没有充分考虑中国当下的社会现实，这使其制度建议不可避免地带有理想化的政治想象。再次，政治化的解决思路，在当前依法治国的大背景下，存在一些无法回避的合法性质疑。比如对人的分类治理明显违背现代法治的基本精神；对事由的分类虽然相对温和，但依据什么法律原则，经过何种法定程序，又通过哪个相关部门进行评判都是有待解决的难题，让作为裁判员的信访部门自己分类显然并不合适；而且找回政治，重塑意识形态也与现代政治主张国家在价值上的“中立性原则”相抵牾。最近陈柏峰提出了更合理的信访制度法治化思路，即“民众信访行为和信访工作机制的法治化”。但这只是对具体制度安排的一个巧妙回应，并不能够从更抽象的价值层面论证信访体系在中国特色社会主义治理体系中存在的合理性和必要性。

基于此，本文认为，抛开上述现实和制度的考虑，还应该从更为根本的价值层面来思考信访体系面临的困境以及改进的方向，而重新理解“政治”这一制度背后更为根本的价值关怀，将有助于我们更深刻地看清这一问题。具体来说，政治可以区分为权利优先的“道义论”和理想优先的“目的论”两种传统。“道义论”政治致力于回答“人们应当如何生活在一起”的问题，其理论源头可以追溯到启蒙时代的霍布斯、洛克等思想家那里。基于对宗教政治中不切实际的高调的反思，他们主张将人类天性中的自由置于自我克制的美德之前，从而开启了调动个人私利为社会公益服务的实验。这一新传统主张个人自由是“唯一的、根本性的权利”，是人之为人的关键，而追求幸福的欲望必须永远处于“人是目的”的道德法则支配之下。然而，“权利优先于善”也意味着“道义论”政治不再纠缠有争议的价值问题，而只关注人们的利益问题。与这种源自现代的新传统不同，“目的论”政治是一种更具历史渊源的传统，其致力于回答“人们如何生活得更好”的问题。这一传统因此以某种(或几种)可欲之善作为最高价值，再以此确定什么是正当(权利)，并进而规范人们的行为。西方的功利主义、中国传统的儒家，以及新中国的共产主义理想都带有明显的目的论色彩。客观来看，两种政治其实各有优长：“目的论”政治可能因追寻美德或理想之故而践踏权利，并进而导致社会不公甚至强权统治；而“道义论”政治虽然保证了个人权利的优先性，但也可能因为这牢不可破的壁垒，而让个人失去了善之范导，并滑向受欲望支配，只关心自身小幸福的“报废之人”。这最终将侵蚀自由社会赖以维系的根基。在这个意义上，只要人们还在意美好生活何以可能，而不仅仅是如何生活在一起，“道义论”和“目的论”之间的争论就不会终结。

重新理解政治的重要意义在于放弃西方压倒东方、现代取代传统的进步史观，而更为客观地理解当下中国的政治理想和制度实践。恰如上文所述，当下中国既不同于传统王朝，固守于“目的论”政治而不思求变，也不同于那些前社会主义国家，急于拥抱“道义论”的自由民主政治而缺少审慎反思；而是在兼容两者的基础上走一条具有中国特色的现代政治转型之路。一方面，对“目的论”政治理想的强调仍然是其鲜明的特色，这不仅体现在其特有的对美好生活的理解上，也体现在其一以贯之的对民生改善的承诺上，还体现在其对实现上述目标的具有社会主义民主特色的群众工作方法的强调上。另一方面，转型还意味着对现代政治中的“道义论”理想的接纳和实践，这主要体现在对依法治国的重视上。正因如此，我们才会看到规范合法性和政绩合法性的并重，以及法治理念与群众路线的相互嵌入，这些努力都是为了体现转型中国政治在意识形态合法性上的比较优势。“嵌入”在此的独特含义在于强调“道义论”理想(权利)和“目的论”理想(善观念)之间并不是相互对立和替代的，而是各具主体性且无法割裂的。这意味着当下中国的民主政治建设是在保持自身历史文化传统基础上逐步借鉴和吸收现代政治文明的有益经验，而目前的“权宜式信访治理”只是这一互嵌过程中出现的阶段性产物。在这个意义上，如何在不断调适中寻求两种政治的兼容之道，并帮助中国走出一条不同于西方但更适合自身的社会治理之路便成为中国现代政治转型的关键，而对信访治理改革的思考也应该在这一战略高度下展开。

首先，在价值层面，必须充分认识这种互嵌的必要性。两种政治理解各有自己的优势和局限，而转型尚未定型的中国恰恰具备糅合二者之长处从而为人类政治文明提供独特样本的契机。当然，这一互嵌过程的前提是要保持中国政治基于自身历史文化传统和社会现实的独特性，具体到信访治理就是坚持群众路线的基本方向，尤其是其中既密切联系群众，解决他们的困难，又妥善地帮助他们树立正确的价值观这一核心思想。

其次，在制度层面，这一改革方向决定了我们对信访治理中的群众工作的定位绝不仅仅只是社会纠纷化解的另一种补充性渠道，而且还应该将其作为调动社会力量参与社会治理的重要手段，并借此挖掘“散落在日常生活角落中的亲切贴己的生活之道”。循此思路，我们首先应该为群众工作设立制度边界，在保持其工作精髓的同时，也改善其在实践中无原则兜底的状况，从而形成既有韧性又有弹性的治理局面。具体来说，这需要在充分考虑当前信访案件复杂性的基础上，建立信访分类甄别机制。甄别在此是一种事前的程序审核(比如时效、证据、当事人资格等)，而不是对人或对事做定性的分类。为避免甄别被滥用，还应该限制其适用范围。就目前的情况而言，已经受理的信访积案，已不适合适用甄别机制，但不妨以一个时间为节点，对其之后发生的新信访事由进行事前的程序审核。同时，还需要进一步完善信访终结机制的相关制度建设，包括严格考核地方主要领导对事前排查、按期接访、带案下访等工作的完成情况；健全对停访息诉案件的责任追究机制，尤其是要将之与调离的领导进行绑定，从而促使他们更好地将工作落实到位。此外，还需要严格地执行信访终结过程中的技术性工作，比如信访报告的详实、处理流程的公正公开透明，对群众是否满意评价的进一步重视，以及对舆情的监测和争夺等，以让案件的终结更加经得起程序的考验。

制度建设的另一个重要问题是如何挖掘和发挥群众路线的教育功能。这种教育的第一项目标是树立规则意识，对于违反法律规定的各类上访要严格按照相关规定处理，不过这一工作必须以严格执行上述信访终结程序为前提。同时，教育的第二项任务是通过多种途径以群众喜闻乐见的形式对社会主义核心价值观进行宣传。目前的类似教育由于重视程度不够，多停留在形式化的口头和纸面宣传上，反倒是对权利话语的理解被一再片面化和物质化。当然，这种情况的出现首先仍然是因为相关的规则建设和执行情况不理想。这导致权利的“道德基础”的第一个维度，即体现“底线正义的制度建构”被破坏。然而，权利的“道德基础”还有第二个同样关键的维度，即“基于日常生活的伦理之道”，只有两者的良性互动，才能让享有权利的个体真正理解权利并妥善实践权利，而这不仅是繁荣社会真正赖以存在的基石，也是兼容“道义论”理想和“目的论”理想的关键所在。在这个意义上，对信访教育工作的重视，还离不开通过制度建设促进一个相对自主的社会的成长，这意味着应该进一步保障和发挥群众参与基层治理的程序、途径和方式，让他们在基于私利的基础上，践习如何平衡公益和私利之间的冲突，主动地参与到对钉子户的说服和教育工作中来，而政府则可以居中进行适当的方向把握和必要时机的介入。最终通过宣传、激励和放权相结合的方法，让群众参与群众工作成为一种新常态下的工作方法。而随着这项工作更好地发挥作用，基层信访治理的压力也将得到有效缓解。